LUẬN VĂN: Chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá

Chia sẻ: Nguyen Hai | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:95

Thêm vào BST

Báo xấu

377
lượt xem 80
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Những năm gần đây, cùng với môi trường chính trị ổn định, nền kinh tế nước ta phát triển khá mạnh, GDP hàng năm tăng từ 7,5-8%. Một trong những yếu tố góp phần đạt được những thành tựu đó là tăng đầu tư xây dựng (ĐTXD). Tuy nhiên, cùng với những đóng góp đáng kể vào nền kinh tế thì ĐTXD ở nước ta, nhất là ĐTXD từ vốn ngân sách Nhà nước (NSNN), đang gặp phải nhiều vấn đề nan giải, trong đó có tình trạng thất thoát, lãng phí (TTLP). Thực tế những năm vừa qua...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: LUẬN VĂN: Chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá

LUẬN VĂN: Chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá
Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Những năm gần đây, cùng với môi trường chính trị ổn định, nền kinh tế nước ta phát triển khá mạnh, GDP hàng năm tăng từ 7,5-8%. Một trong những yếu tố góp phần đạt được những thành tựu đó là tăng đầu tư xây dựng (ĐTXD). Tuy nhiên, cùng với những đóng góp đáng kể vào nền kinh tế thì ĐTXD ở nước ta, nhất là ĐTXD từ vốn ngân sách Nhà nước (NSNN), đang gặp phải nhiều vấn đề nan giải, trong đó có tình trạng thất thoát, lãng phí (TTLP). Thực tế những năm vừa qua đã cho thấy, nhiều nơi, nhiều lúc tình trạng thất thoát, đặc biệt tình trạng lãng phí trong ĐTXD đã xảy ra rất trầm trọng. Các cơ quan pháp luật, Chính phủ cũng đã tiến hành nhiều biện pháp ngăn chặn, xử lý, nhiều vụ án đã được đưa ra xét xử nghiêm minh, nhưng vẫn còn nhiều vụ việc, nhiều công trình lãng phí tiền bạc của NSNN nhiều tỷ đồng chưa được giải quyết một cách kịp thời, đúng pháp luật. Vẫn còn một số công trình thiết kế không đảm bảo, thi công chưa xong thì phải sửa đổi thiết kế, đến khi hoàn thành thì cũng chẳng có thể sử dụng nh ư dự kiến. Có công trình xây dựng (CTXD) chỉ vài năm sau đã không đáp ứng được nhu cầu phải cải tạo, nâng cấp rất tốn kém... Giáo sư David Dapice của Đại học Harvard cho rằng, với tốc độ đầu tư cao như báo cáo của Việt Nam, tỷ lệ tăng trưởng lẽ ra phải đạt mức 9-10%. Như vậy, với tốc độ tăng trưởng thực tế đạt được, số vốn TTLP trong đầu tư hàng năm lên đến 1 tỷ USD [11]. Là một địa phương đang trong quá tr ình phát triển, vốn ĐTXD từ NSNN hàng năm lên đến hàng nghìn tỷ đồng, Thanh Hoá cũng nằm trong tình trạng TTLP như thế. Với mong muốn tìm ra các giải pháp giảm thiểu h ơn nữa TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh, đề tài “Chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá” được chọn làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Từ năm 2003 đến nay, trên phạm vi cả nước, đã có nhi ều bài nói, bài viết đăng t ải trên các Báo và Tạp chí, đồng thời có cả những cuộc hội thảo khoa học, công trình nghiên cứu về tình hình và giải pháp chống TTLP trong Đ TXD. Có th ể nêu ra một số công trình nghiên cứu, bài báo và bài viết t rên tạp chí như: Đ ề án chống TTLP trong ĐTXD c ủa Bộ Xây dựng thực hiện tháng 9/2004; Hội thảo khoa h ọc về “ Công tác đ ấu tranh phòng, chống tham nhũng trong XDCB – Th ực trạng và giải pháp” d o Bộ Công an tổ chức ngày 10/11/2005 tại Hà Nội; luận v ăn thạc sỹ kinh doanh và quản lý “ Một số giải pháp chống thất thoát, lãng phí trong đầu t ư xây d ựng từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Đak Lak” c ủa tác giả Phan Xuân Lĩnh, n ăm 2006; luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản lý “ Phòng, chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây d ựng từ nguồn ngân sách Nhà n ước ở nước ta hiện nay” c ủa tác giả Ngô Văn Quý; bài “ Thất thoát vốn đ ầu t ư XDCB và giải pháp ngăn ch ặn” của tác giả Trần Lưu Dung, đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 8/2004; bài “Tham nhũng, tiêu cực trong đầu t ư XDCB, tiền thất thoát đ ủ trả l ương cho bộ máy hành chính, sự nghiệp cả n ước” c ủa tác giả Trần Công Hùng, đăng trên Báo Ti ền phong số 225 ngày 11/11/2005; bài “T ập trung chỉ đạo tạo sự chuyển biến rõ rệt trong lĩnh vực đầu t ư XDCB” của tác giả Võ Hồng Phúc, B ộ trưởng Bộ KH&ĐT, đăng trên Tạp chí Thời báo Kinh tế số 1/2005; bài “ Phát triển kinh tế – x ã h ội và cuộc đ ấu tranh chống TTLP” của tác giả Trương Giang Long, đăng trên Tạp chí Cộng sản số 22 tháng 11/2005; bài “Nh ững nguyên nhân chủ yếu và biện pháp nhằm giảm thiểu TTLP trong đầu t ư và xây dựng” của tác giả Hoàng Xuân Hoà, Ban Kinh tế Trung ương, đăng trên T ạp chí Khu công nghiệp Việt Nam số 9/2005; .... Ngoài ra còn còn có một số công trình khác đã công bố cũng liên quan đến TTLP, quản lý kiểm tra, kiểm soát hoạt động ĐTXD. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu đề tài này dưới dạng luận văn, luận án khoa học trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá nhằm giúp cho địa phương chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN có hiệu quả hơn. Thực hiện đề tài, luận văn sẽ tham khảo, lựa chọn, kế thừa những ý tưởng của các công trình đã nghiên cứu và công bố, đồng thời đi sâu nghiên cứu lý
luận để đề ra những giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn Mục đích của luận văn là nhận dạng và phân tích thực trạng TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá và đề xuất các giải pháp chống TTLP hiệu quả hơn Phù hợp với mục đích đó, luận văn có nhiệm vụ: - Làm rõ cơ sở khoa học của việc chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN. - Phân tích thực trạng TTLP và thực trạng chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn NSNN ở Thanh Hoá. Đề xuất các phương hướng và giải pháp tăng cường chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá trong thời gian tới. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu trong luận văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là tình trạng TTLP và giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. Phạm vi nghiên cứu trong luận văn bao gồm khảo sát thực trạng các dạng TTLP và các giải pháp chống TTLP ở các công trình xây dựng từ vốn NSNN do Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh Thanh Hoá quản lý, không nghiên cứu các dự án ĐTXD bằng nguồn vốn khác. Thời gian khảo sát đánh giá từ năm 2003 đến nay và đề xuất giải pháp cho thời gian tới. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu trong luận văn Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm đường lối đổi mới kinh tế của Đảng, Nhà nước, các thành tựu khoa học kinh tế, kỹ thuật hiện đại. Trong khi giải quyết các vấn đề cụ thể, luận văn sử dụng phương pháp duy vận biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp dựa trên nghiên cứu các tài liệu, các văn bản, báo cáo, kết luận của các ngành liên quan ở cấp tỉnh, các phương tiện thông tin đại chúng của Trung ương, địa
phương về TTLP và chống TTLP trong ĐTXD trong thời gian qua gắn với thực tiễn ở Thanh Hoá. Trong phạm vi hẹp có sử dụng ý kiến của các chuyên gia. 6. Những đóng góp khoa học của luận văn - Hệ thống hoá cơ sở lý luận về TTLP và phương thức chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN. - Phân tích thực trạng, nguyên nhân và giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ nguồn vốn NSNN ở Thanh Hoá từ năm 2003 đến nay. - Đề xuất giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ nguồn vốn NSNN ở Thanh Hoá trong thời gian tới để có thể làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan chức năng của tỉnh trong việc xây dựng chương trình công tác trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, TTLP trên địa bàn tỉnh theo tinh thần Nghị quyết Trung ương ba (khoá X) của Đảng 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được trình bày trong 3 chương, 8 tiết.
Chương 1 Một số vấn đề chung về thất thoát, lãng phí và chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.1. một số vấn đề chung về đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.1.1. Đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư xây dựng Đầu tư là hoạt động bỏ vốn vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm thu được kết quả lớn hơn trong tương lai. Nếu xét về tính mục đích, thì đầu tư là hoạt động không chỉ nhằm bảo toàn giá trị đầu tư, mà còn phải sinh lời. Mức độ sinh lời càng cao thì càng khuyến khích nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư. Tuy nhiên, với nhà đầu tư là các cơ quan nhà nước thì, ngoài các dự án đầu tư buộc phải sinh lời, nhiều dự án đầu tư hướng tới phúc lợi xã hội hơn là lợi nhuận cá biệt của dự án. Nếu xét về phương diện hoạt động thực tiễn, đầu tư là một quá trình lâu dài từ khâu chuẩn bị đầu tư, khâu thực hiện đầu tư đến khâu khai thác kết quả đầu tư. Nhưng trong thực tiễn kinh tế, nhiều khi người ta chỉ chú trọng quá trình chuẩn bị và thực hiện đầu tư, tách rời khâu khai thác kết quả đầu tư ra khỏi quá trình đầu tư. Có rất nhiều loại đầu tư. Tuỳ theo các góc độ xem xét khác nhau, người ta có thể phân ra đầu tư phát triển và đầu tư chuyển dịch; đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp; ĐTXD và đầu tư không xây dựng; đầu tư mới và đầu tư mở rộng, đầu tư hiện đại hoá… Đầu tư xây dựng (ĐTXD) là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các tài sản cố định cho các tổ chức kinh tế, xã hội, chính trị và hệ thống các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kết cấu hạ tầng KT-XH, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH, quốc phòng, an ninh (QPAN) và nâng cao chất lượng sống của nhân dân. Đây là dạng đầu tư rất quan trọng vì nó góp phần nâng cao năng lực sản xuất của quốc gia. Bản thân quá trình ĐTXD luôn là một phức hợp hoạt động trong đó nổi lên vai trò của chủ bỏ vốn đầu tư,
chủ sử dụng kết quả đầu tư, tổ chức đấu thầu xây dựng, nhóm dân cư thụ hưởng kết quả đầu tư và các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực ĐTXD. Trong ĐTXD hoạt động xây dựng giữ vị trí quan trọng, quyết định kết quả đầu tư. - Hoạt động xây dựng là là quá trình bao gồm: lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án ĐTXD công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình... Hoạt động xây dựng kết tinh thành công trình xây dựng [16, tr.16]. - Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình xây dựng công cộng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, năng lượng và các công trình khác... [16, tr.16]. 1.1.1.2. Đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước a. Phân loại vốn đầu tư xây dựng Có nhiều cách phân loại vốn ĐTXD * Nếu căn cứ vào quan hệ của chủ đầu tư và nguồn vốn đầu tư thì người ta phân thành vốn chủ sở hữu (vốn góp thêm, vốn huy động từ phát hành cổ phiếu, vốn hình thành từ lợi nhuận không chia, từ các quỹ của doanh nghiệp…) và vốn vay (vay các tổ chức tín dụng, vay nước ngoài, vay chính phủ, vay thông qua phát hành trái phiếu …) * Nếu căn cứ vào tiêu chí ai tài trợ vốn cho đầu tư thì người ta chia vốn đầu tư thành: + Vốn ĐTXD do khu vực tư nhân trong nước tài trợ. Đây là nguồn vốn đầu tư hình thành từ vốn tự có của các doanh nghiệp, vốn vay của các tổ chức tài chính trong nước, vốn huy động trong dân cư… + Vốn ĐTXD do tư nhân nước ngoài tài trợ gồm vốn của tư nhân, của doanh nghiệp và của các tổ chức tài chính nước ngoài.
+ Vốn ĐTXD do Chính phủ và các tổ chức tài chính nước ngoài tài trợ trực tiếp không qua NSNN bao gồm các khoản vốn hỗ trợ trực tiếp các tổ chức và cá nhân trong nước đầu tư. + Vốn ĐTXD do Nhà nước tài trợ gồm vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn ĐTXD được cấp trực tiếp từ NSNN (từ đây gọi là vốn ĐTXD từ NSNN). ở nước ta, vốn ĐTXD từ NSNN có tỷ trọng lớn và có vai trò quan trọng, thường chiếm tỷ trọng từ 40-50% tổng đầu tư xã hội. Xét trên tổng thể nền kinh tế, vốn ĐTXD từ NSNN được hình thành từ 2 kênh (i) từ khoản tích luỹ của NSNN: là phần còn lại của tổng thu NSNN sau khi trừ chi phí thường xuyên, chi trả nợ, chi lập quỹ dự trữ tài chính và một số khoản chi đầu tư phát triển khác; (ii) là khoản vay trong nước (tín phiếu, công trái, trái phiếu Chính phủ) và vay nước ngoài thông qua các dự án ODA được đưa vào cân đối NSNN. Theo phân cấp quản lý của Luật Ngân sách nhà nước, vốn ĐTXD từ NSNN bao gồm (i) vốn ĐTXD do trung ương quản lý và (ii) vốn ĐTXD do địa phương quản lý. - Vốn ĐTXD do trung ương quản lý là số vốn đầu tư từ ngân sách trung ương được cân đối cho các chương trình, dự án đầu tư của các Bộ, ngành trung ương theo kế hoạch đầu tư xây dựng hàng năm, nằm trong quy hoạch và kế hoạch 5 năm do Quốc hội thông qua. - Vốn ĐTXD do địa phương quản lý bao gồm vốn đầu tư được cân đối từ tổng chi ngân sách địa phương dành cho đầu tư phát triển, vốn được hỗ trợ, bổ sung từ nguồn vốn ĐTXD tập trung của ngân sách trung ương và vốn ĐTXD từ nguồn để lại theo Nghị quyết của Quốc hội. b. Đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước Vốn ĐTXD từ NSNN thường tập trung cho các dự án xây dựng có vốn lớn, các dự án thuộc lĩnh vực công cộng, lĩnh vực quốc phòng, an ninh, vào các lĩnh vực có thời gian xây dựng kéo dài, thời gian thu hồi vốn lâu hoặc không thu hồi vốn mà chỉ tính lợi ích và hiệu quả xã hội như các công trình giao thông, điện nước, trường học, trạm y tế, bệnh viện công, công sở, các công trình văn hoá, công trình phục vụ quốc phòng và an ninh. Vì không thể phân tích được hiệu quả kinh tế tài chính cá biệt của
các dự án đầu tư này, nên khi xây dựng dự án dễ có xu hướng xuê xoa trong xem xét các yêu cầu và chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu tư, hệ quả là có thể tạo cơ hội TTLP vốn đầu tư của Nhà nước. ở nước ta, vốn ĐTXD từ NSNN, về nguyên tắc, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý nên khó tìm ra cá nhận chịu trách nhiệm đích thực về hiệu quả sử dụng nguồn vốn đó. Để thực hiện ĐTXD, Nhà nước uỷ thác vốn đó cho nhiều cơ quan nhà nước với cơ chế quản lý nhiều khâu, nhiều cấp phức tạp và một chế độ trách nhiệm chung. Chính vì thế, khó tìm thấy trách nhiệm và động lực cá nhân trong bảo toàn và sử dụng hiệu quả vốn ĐTXD từ NSNN. Hơn nữa, chế dộ, cơ cấu phân quyên quản lý và cơ chế vận hành của các cơ quan nhà nước thường lạc hậu so với yêu cầu của thực tế nên dễ dẫn đến hiện tượng quan liêu trong quản lý quá trình sử dụng vốn ĐTXD từ NSNN. Những đặc điểm này làm cho vốn ĐTXD từ NSNN được coi như "của chùa", tiềm ẩn nhiêu cơ hội để các phần tử tiêu cực trong bộ máy quản lý nhà nước và các chủ thể liên quan lợi dụng tham nhũng, làm thất thoát tiền vốn của Nhà nước. Ngoài ra, không loại trừ những đề án, kế hoạch, chương trình được đầu tư theo phong trào, theo mục tiêu chính trị, xã hội thuần tuý, khó hoặc không quan tâm đến hiệu quả kinh tế của vốn đầu tư… Bên cạnh đó, quá trình đầu tư các công trình hình thành bằng vốn ĐTXD từ NSNN, từ khâu kế hoạch, thiết kế, thi công, giám sát thi công, đấu thầu, mua sắm thiết bị đến nghiệm thu công trình, thường được thực hiện theo một dây chuyền kép kín trong nội bộ các cơ quan nhà nước, do đó thường xảy ra tình trạng các chủ đầu tư và các nhà thầu chia chác nhau tiền của Nhà nước. Một đặc điểm nữa của vốn ĐTXD từ NSNN là quy mô vốn lớn nên vừa đòi hỏi quá trình chuẩn bị đầu tư phức tạp, kéo dài (thậm chí còn bị thói quan liêu của cán bộ nhà nước làm cho dài hơn), đòi hỏi sự phê chuẩn của nhiều cơ quan nhà nước nên càng tạo cơ hội cho nạn tham ô, tham nhũng. Ngoài ra, quy chế và kỷ luật đấu thầu các công trình xây dựng bằng tiền NSNN thường chịu sức ép của các cơ quan, tổ chức có thế lực trong lĩnh vực quyết định đầu tư của Nhà nước. c. Vai trò của vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước
ĐTXD từ vốn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nước trực tiếp tác động đến các quá trình kinh tế xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước. Bằng việc cung cấp những dịch vụ công cộng như hạ tầng kinh tế – xã hội, an ninh quốc phòng... mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc không được đầu tư, các dự án đầu tư từ NSNN được triển khai ở các vị trí quan trọng, then chốt nhằm đảm bảo cho nền kinh tế - xã hội phát triển ổn định theo định hướng xã hội chủ nghĩa. ĐTXD từ vốn NSNN được coi là một công cụ để Nhà nước chủ động điều tiết, điều chỉnh hàng loạt các quan hệ và những cân đối lớn của nền kinh tế như điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ thông qua các chương trình, dự án đầu tư lớn như chương trình 135, dự án xây dựng các tuyến đường ô tô vào trung tâm các xã, dự án xây dựng các hồ đập thuỷ lợi lớn như Hồ Cửa Đạt, chương trình kiên cố hoá kênh mương, chương trình kiên cố hoá lớp học... Nhà nước đã bỏ ra hàng nghìn tỷ đồng để đầu tư phát triển kinh tế ở những vùng sâu, vùng xa nhằm thực hiện chủ trương xoá đói giảm nghèo, đảm bảo sự công bằng trong việc thụ hưởng các thành quả của tăng trưởng, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định, vững chắc. ĐTXD từ vốn NSNN là “vốn mồi” để thu hút, tạo điều kiện thu hút các nguồn lực trong nước và ngoài nước cho phát triển kinh tế. Có đủ vốn đầu tư trong nước mới góp phần giải ngân, hấp thụ được các nguồn vốn ODA, có hạ tầng kinh tế – xã hội tốt mới thu hút được vốn FDI; có vốn đầu tư "mồi" của Nhà nước mới khuyến khích phát triển các hình thức BT, BOT... ĐTXD từ vốn NSNN có vai trò mở đường cho sự phát triển nguồn nhân lực, phát triển khoa học công nghệ, chăm sóc sức khoẻ của nhân dân. Các dự án đầu tư vào các lĩnh vực trên rất tốn kém, độ rủi ro cao, khả năng thu hồi vốn thấp nên thường được Nhà nước đầu tư bằng nguồn NSNN, như dự án đầu tư các phòng thí nghiệm, các bệnh viện, các trung tâm y tế dự phòng, các trạm trại nghiên cứu giống mới, các trường đại học... sẽ cung cấp các dịch vụ công, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh tế – xã hội.
1.1.2. Trình tự trong hoạt động đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước Do đặc điểm của sản phẩm xây dựng và đặc điểm của sản xuất xây dựng chi phối, nên hoạt động ĐTXD (đặc biệt là hoạt động ĐTXD từ vốn NSNN) đòi hỏi phải tuân thủ trình tự các bước theo quy định. Vi phạm trình tự ĐTXD sẽ gây ra TTLP và tạo sơ hở cho tham nhũng trong hoạt động ĐTXD. Theo Luật Xây dựng, trình tự thực hiện dự án đầu tư bao gồm các bước sau: Bước 1: Lập quy hoạch chi tiết Bước 2: Lập hồ sơ xin chủ trương đầu tư Bước 3: Lập dự án đầu tư hoặc Báo cáo kinh tế – kỹ thuật Bước 4: Thẩm định và phê duyệt dự án Bước 5: Chuẩn bị mặt bằng Bước 6: Khảo sát, thiết kế bản vẽ thi công và tổng dự toán công trình Bước 7: Thẩm định và phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công và tổng dự toán Bước 8: Tổ chức đấu thầu Bước 9: Ký kết hợp đồng, tổ chức thi công xây dựng Bước 10: Nghiệm thu, quyết toán và bàn giao đưa vào khai thác sử dụng Theo tuần tự, bước trước là cơ sở để thực hiện bước sau. Tuy nhiên, do tính chất và quy mô của dự án mà một vài bước có thể gộp vào nhau như: Đối với dự án vừa và nhỏ thì có thể không cần phải có bước lập quy hoạch chi tiết, lập hồ sơ xin chủ trương đầu tư mà lập luôn báo cáo kinh tế – kỹ thuật xây dựng công trình. Khi bước trước đã thực hiện xong, trước khi triển khai thực hiện các bước tiếp theo phải kiểm tra để đánh giá đầy đủ các khía cạnh về kinh tế, tài chính, kỹ thuật của bước đó, nếu đạt yêu cầu về các tiêu chuẩn, quy phạm đã quy định (nếu có) cho bước đó được cấp có thẩm quyền chấp nhận mới được thực hiện bước tiếp theo. Đáng lưu ý nhất là thực hiện trình tự theo các bước phải được cấp có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt nghiêm túc. Thực hiện đầy đủ các yêu cầu về trình tự nêu trên là cơ sở để khắc phục những khó khăn, tồn tại do đặc điểm của sản phẩm và đặc điểm của sản xuất xây dựng gây ra. Vì vậy, những quy định về trình tự ĐTXD có ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến chất
lượng công trình, chi phí xây dựng công trình trong quá trình thi công xây dựng, tác động của công trình sau khi hoàn thành xây dựng đưa vào sử dụng đối với nền kinh tế của vùng, của khu vực cũng như đối với cả nước. Do đó, việc chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng có ảnh hưởng rất lớn, có tính chất quyết định không những đối với chất lượng công trình, dự án đầu tư mà còn ảnh hưởng rất lớn đến TTLP, có hay không tạo sơ hở cho tham nhũng về vốn và tài sản trong hoạt động ĐTXD... Như vậy, việc thực hiện nghiêm túc trình tự ĐTXD là một đặc trưng cơ bản trong hoạt động đầu tư, có tác động trực tiếp và gián tiếp đến tình trạng TTLP, tham nhũng trong hoạt động ĐTXD. Vì vậy, quá trình ĐTXD phải có giải pháp quản lý thích hợp để ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực làm cho TTLP, tham nhũng có thể xảy ra. 1.2. thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.2.1. Nhận diện thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.2.1.1. Khái niệm thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng Hiện nay chưa có tài liệu, văn bản quy phạm nào đưa ra một định nghĩa hay một khái niệm cụ thể nào về thất thoát, nhưng qua thực tế hoạt động kinh tế – xã hội nói chung và trong ĐTXD nói riêng thì có thể hiểu thất thoát là tổn thất, mất vốn đầu tư do các hành động chủ quan của những người liên quan nhằm chuyển nguồn vốn đó thành tài sản của những người và tổ chức có liên quan mà không phải chủ đầu tư. Như vậy khái niệm thất thoát hàm ý là gian lận, trộm cắp, tức là những người liên quan đến quá trình thực hiện ĐTXD đã tự ý lấy ra từ tổng vốn đầu tư một khoản giá trị nào đó và biến chúng thành sở hữu của mình. Thất thoát là hành vi mang tính đạo đức, cố ý làm sai, trái các quy định của pháp luật, là hành động đáng bị xã hội lên án và nhà đầu tư phải tìm mọi cách loại trừ chúng ra khỏi dự án đầu tư của mình. ở một khía cạnh khác thì thất thoát là phần giá trị vốn bị mất đi, không sử dụng vào công trình do bị rút bớt như một số công trình đáng ra phải dùng thép fi.20 nhưng chỉ dùng thép fi.18; do bị thay đổi chủng loại, chất lượng vật tư để lấy chênh lệch giá, như thay gạch thủ công cho gạch tuy nen; thay gỗ nhóm 2 bằng gỗ nhóm 3, hoặc do khai man, khai khống để trục lợi như thực tế không phải vét bùn nhưng khai khống
khối lượng vét bùn. Điểm đặc trưng của thất thoát là nguồn giá trị to lớn lấy ra từ tổng vốn đầu tư, được hạch toán vào chi phí xây dựng công trình, nhưng thực tế không được đưa vào công trình. Đó là hành vi của những kẻ xấu lợi dụng công trình xây dựng để rút tiền của Nhà nước biến thành tài sản riêng. Hành vi này không những để lại hậu quả chất lượng công trình không đảm bảo, làm giảm hiệu quả ĐTXD công trình, mà còn gây bất bình trong xã hội. Khác với thất thoát, lãng phí trong ĐTXD cơ bản là việc chi phí tiền vốn, tài sản, lao động, thời gian lao động và tài nguyên thiên nhiên cho công trình nhiều hơn mức cần thiết hoặc công trình xây dựng không được sử dụng hiệu quả cho phép do quy hoạch, chất lượng, thời gian xây dựng công trình không hợp lý. Đối với lĩnh vực đã có định mức, tiêu chuẩn, chế độ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thì lãng phí là việc quản lý, sử dụng NSNN, tiền, tài sản nhà nước, thời gian lao động trong khu vực nhà nước và tài nguyên thiên nhiên vượt định mức, tiêu chuẩn, chế độ hoặc không đạt mục đích đã định [19, tr.62]. Lãng phí biểu hiện dưới nhiều góc độ khác nhau: lãng phí sức lao động, thời gian, tiền của. Song việc đo lường mức độ lãng phí lại rất khó khăn, khó định lượng chính xác. Cùng một sự vật, một hiện tượng ở góc độ này là lãng phí, nhưng ở góc độ khác lại không lãng phí. Việc sử dụng nguồn lực đúng định mức, đúng tiêu chuẩn, chế độ và đạt được mục tiêu trước mắt nhưng không đạt được mục tiêu lâu dài, không phù hợp với tổng thể, không sử dụng được phải phá đi, hoặc phải cải tạo, sửa đổi bổ sung mới sử dụng được, thực chất là lãng phí rất lớn, nhưng trong chỉ đạo thực tiễn có khi lại quan niệm rằng không lãng phí. Hơn nữa, mức độ lãng phí nhiều khi chỉ thể hiện rõ sau khi công trình đã được xây dựng, thậm chí sau khi đã được sử dụng. Chính vì thế xác định xem ai là người có trách nhiệm trong việc để xảy ra lãng phí khi xây dựng công trình thường là công việc rất khó khăn. ở nước ta hiện nay các ngành chức năng chưa quan tâm đúng mức đến xây dựng phương pháp xác định, đánh giá lãng phí, trong khi có lúc, có sự việc lãng phí còn lớn hơn, tác hại nghiêm trọng hơn cả thất thoát.
Nguyên nhân dẫn đến lãng phí trong lĩnh vực ĐTXD, một phần, có thể do yếu kém năng lực nên thiết kế và luận chứng kém, ví dụ như yếu kém về trình độ chuyên môn, trình độ quản lý dẫn đến việc sử dụng vốn ĐTXD không đạt được mục đích, dẫn đến công trình hoàn thành không sử dụng được hoặc phải cải tạo mới sử dụng được, công trình không mang lại hiệu quả, hoặc hiệu quả thấp do chi phí xây dựng cao hơn chi phí đầu tư cần thiết cho dự án. Phần khác, lãng phí còn do cơ chế chính sách quản lý ĐTXD chưa hợp lý, chưa hiệu quả…Nếu thất thoát có động cơ cá nhân trục lợi, thì lãng phí ít khi xuất phát từ sự trục lợi cá nhân. Từ khái niệm trên cho ta thấy TTLP đều cùng phản ánh một hiện tượng giống nhau, đó là sự mất mát nguồn lực, mất đi cơ hội tăng thêm năng lực cơ sở vật chất cho xã hội. Thất thoát, lãng phí có quan hệ gần gũi, gắn bó với nhau. Nhiều dự án đầu tư lãng phí là do động cơ thất thoát thúc đẩy. Cũng có khi khó phân biệt đâu là là thất thoát, đâu là lãng phí, ví dụ như định mức xây dựng quá cao tạo điều kiện cho tổ chức thi công rút ruột công trình… Do vậy trong thời gian qua, trên các phương tiện thông tin đại chúng, kể cả trong diễn đàn Quốc hội, diễn đàn hội thảo khoa học và trong các văn bản của Chính phủ, của các bộ, UBND tỉnh Thanh Hoá cụm từ thất thoát luôn đi liền với cụm từ lãng phí. Trong luận văn này chúng tôi cũng sử dụng cách xem xét chung đó mà không tách bạch rõ ràng đâu là thất thoát, đâu là lãng phí. 1.2.1.2. Các dạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước Từ thực tiễn phát hiện các sai phạm trong quản lý ĐTXD từ vốn NSNN được khái quát thành các dạng TTLP trong đầu tư xây dựng cơ bản. Dưới đây chúng tôi trình bày một số dạng điển hình. - TTLP vốn đầu tư do công trình xây dựng không theo quy hoạch hoặc hiệu quả sử dụng công trình thấp do tuân thủ quy hoạch có chất klượng không cao, chủ trương đầu tư không theo chiến lược lâu dài. ở nước ta, rất phổ biến hiện trạng nhiều dự án phải bỏ dở như Nhà máy lọc dầu Tuy Hạ, hoặc sau khi hoàn thành, do nhiều lý do, không thể đưa vào vận hành sản xuất như ở Công ty Dệt Nam Định, nhà sàng than Nam Cầu Trắng – Hòn Gai hoặc sản xuất không có hiệu quả như hàng loạt nhà máy xi
măng lò đứng mua của Trung Quốc...Nguyên nhân dẫn đến hiện trạng đó là do quy hoạch phát triển chưa được lập đầy đủ, không đồng bộ, tính dự báo còn hạn chế, chưa quy định được sự tuân thủ lẫn nhau giữa các loại quy hoạch phát triển.. . - TTLP do khâu khảo sát, lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, tổng dự toán và tổng mức đầu tư của dự án không chính xác. Nếu việc khảo sát, lập dự án đầu tư thiếu chính xác, lập và phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công, tổng dự toán, dự toán không chính xác, sẽ dẫn tới hậu quả là các dự án khi thực hiện đều phát sinh khối lượng làm tăng vốn đầu tư, kéo dài thời gian thực hiện dự án. Đối với công trình xây dựng thì vai trò của tư vấn thiết kế hết sức quan trọng. Họ không chỉ đóng vai trò làm cho công trình trở nên đẹp, tiện lợi mà còn ảnh hưởng đến giá thành của công trình. Đây là những công việc sáng tạo thuần tuý khoa học, nhưng trong lĩnh vực này không hiếm những nhà thiết kế, do năng lực yếu, đã làm loang lổ bộ mặt kiến trúc đương đại của nước nhà. Hiện còn tồn tại nhiều công trình xấu, kém do lỗi của các nhà thiết kế về các phương diện thiết kế không chính xác, không chi tiết, dẫn đến tình trạng thi công đến đâu, hoàn chỉnh thiết kế và nghiệm thu quyết toán đến đó. Thiết kế kém là nguyên nhân quan trọng gây TTLP lớn trong xây dựng cơ bản. Thậm chí không ít nhà thiết kế đã thông đồng với chủ đầu tư và đơn vị thi công quyết toán khống khối l ượng, xác nhận các phần việc phát sinh để lấy thêm tiền. Thủ đoạn cổ điển nhưng phổ thông hiện nay là nhà thiết kế th ường thiết kế dư ra (về kết cấu, vật liệu, khối lượng). Khi thi công, các nhà thi côn g biết ý cứ rút định mức, thay đổi kết cấu vật liệu, nhưng khi quyết toán lại theo thiết kế. - TTLP trong việc thực hiện công tác đấu thầu. Dạng TTLP này xuất hiện do lập và duyệt giá gói thầu (giá trần xét thầu) vượt chế độ; xây dựng tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ mời thầu không đầy đủ, không rõ ràng; tiêu chí chấm thầu không cụ thể; thực hiện ký kết hợp đồng giao thầu chậm so với kế hoạch đấu thầu; áp dụng sai hình thức đấu thầu, chỉ định thầu cho các công trình phải đấu thầu; chọn thầu đơn vị không đủ năng lực dẫn đến thi công chất lượng công trình không đảm bảo, phải phá đi làm lại gây thiệt hại tiền của của Nhà nước. Ngoài ra còn phải kể đến dạng TTLP do tham nhũng trong quá trình tổ chức đấu thầu như chủ đầu tư thông đồng với một hoặc nhiều
nhà thầu tham gia đấu thầu để gửi giá, nâng giá công trình, sau đó chia nhau. Cụ thể là họ tiết lộ những thông tin quan trọng trong hồ sơ đấu thầu của các đối thủ cạnh tranh, thậm chí còn hướng dẫn cách lập hồ sơ đấu thầu có những lợi thế cần thiết cho việc chọn đơn vị trúng thầu. Hoặc khi lập hồ sơ đấu thầu và tổ chức đấu thầu, chủ đầu t ư đã cố ý đưa ra những điều kiện để loại bỏ những đối thủ cạnh tranh khác có giá thấp hơn; hoặc thống nhất giá bỏ thầu thấp để trúng thầu, khi thi công sẽ cho phép phát sinh và quyết toán cao hơn giá trúng thầu... Cũng còn phải kể đến các nhà thầu tham gia đấu thầu thống nhất trước với nhau làm quân xanh, quân đỏ để một đơn vị trúng thầu với điều kiện ưu đãi. - TTLP do các dự án chậm tiến độ phải kéo dài thời gian. ở nước ta khâu chuẩn bị đầu tư và đền bù, giải phóng mặt bằng còn rất yếu kém, không kịp thời, thi công không đảm bảo tiến độ, làm tăng lãi vay trong quá trình đầu tư, tăng tiền thuê tư vấn, kéo dài thời gian đưa công trình vào khai thác sử dụng... Tất cả các yếu kém đó gây lãng phí rất lớn vốn đầu tư. - TTLP trong khâu nghiệm thu, thanh toán khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành thể hiện dưới dạng nghiệm thu sai về khối lượng thực hiện, thực tế thi công ít nhưng nghiệm thu nhiều, quyết toán tăng khống nhiều lần, áp dụng không đúng đơn giá, định mức, chấp nhận cho đơn vị xây dựng thay đổi chủng loại vật tư, dùng các loại vật tư rẻ tiền, chất lượng kém vào công trình, ăn bớt vật tư, rút ruột công trình, cố tình nghiệm thu thanh quyết toán những hệ số ưu đãi ngoài chế độ quy định... - TTLP trong khâu thanh, quyết toán vốn đầu tư dự án. Dạng TTLP này chủ yếu là thanh toán vốn đầu tư chậm làm chậm tiến độ công trình; tạm ứng vốn vượt định mức quy định, khó thu hồi; ứng khối lượng, thanh toán chưa đủ thủ tục; khi thi công phải thay đổi, bổ sung chi phí phát sinh do thiết kế, dự toán không chính xác nên khi thanh toán chỉ căn cứ vào báo cáo quyết toán của đơn vị thi công, không có giám sát, kiểm tra cụ thể “thực thanh, thực chi” nên dễ thanh toán khống. - TTLP do chi tiêu bừa bãi vượt định mức, lập khống chứng từ để rút tiền nhà nước chia nhau dưới các hình thức phổ biến như chi vượt mức nhưng không báo cáo hoặc không được cấp có thẩm quyền cho phép; lập khống chứng từ bằng cách lập
khống các bảng lương, bảng khoán, mua hoá đơn đỏ (liên 2) để khai khống các chi phí; gửi giá đơn vị bán vật tư, cung cấp dịch vụ không được thể hiện qua hợp đồng và hoá đơn bán hàng, đơn vị bán hàng trích chi trả lại cho bên mua d ưới các hình thức chiết khấu bán hàng và hoa hồng không đúng với nội dung và quy định của chính sách tài chính kế toán. Trúng thầu hoặc được giao thầu công trình, sau đó không thực hiện mà bán thầu hoặc giao cho một số người núp bóng đơn vị để thực hiện, hợp thức hoá chứng từ rút tiền chênh lệch chia nhau… 1.2.2. Nguyên nhân thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.2.2.1. Nguyên nhân từ cơ chế, chính sách pháp luật quản lý đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước Nhà nước có hai tư cách trong quản lý các dự án ĐTXD từ vốn NSNN, đó là tư cách của cơ quan công quyền và tư cách của chủ đầu tư. Với tư cách cơ quan công quyền, những quy định của nhà nước về điều kiện để ĐTXD cũng có thể gây TTLP cho các dự án đầu tư. Chẳng hạn, nếu các quy định về quản lý đầu tư và quản lý xây dựng không minh bạch, khó thực hiện, khó tiếp cận cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này, thủ tục hành chính liên quan đến cấp phép, giải phóng mặt bằng, quản lý môi trường, lao động...quá phức tạp, không công khai...thì buộc các chủ đầu tư và người tham gia xây dựng, thi công dự án phải gian dối hoặc “quan hệ ngầm” với công chức nhà nước nhằm đẩy nhanh tiến độ dự án, thậm chí để có được dự án theo ý tưởng của họ. Tất cả các chi phí không cần thiết cho dự án như chi phí quan hệ, chi phí tạo đối thủ cạnh tranh giả, chi phí móc ngoặc với bên thiết kế... là tiền thân của TTLP. Trong thực tế, nguyên nhân này rất quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong các nguyên nhân dẫn đến sự tham ô, tham nhũng, anh em của TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN. Chính vì thế, để giảm thiểu TTLP trong hoạt động nhà nước nói chung, trong đầu tư nhà nước nói riêng, các nhà nước hiện đại đang có xu hướng tiến tới một nhà nước công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình cao. Với tư cách chủ đầu tư, Nhà nước phải quản lý dự án của mình như các chủ đầu tư khác. Nhưng do Nhà nước là một bộ máy quyền lực thực thi trách nhiệm do xã
hội giao nên các quyết định của nó phải được quy dịnh thành luật, công chức và các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện quản lý dự án đầu tư của nhà nước theo cơ chế đại diện. Cách thức quản lý này tiềm ẩn các c ơ hội để công chức và cơ quan nhà nước lợi dụng quyền hạn trục lợi từ vốn đầu tư nhà nước. Ví dụ, nếu như là vốn đầu tư cá nhân thì chủ đầu tư có động cơ thuê tư vấn thiết kế và thẩm định đúng yêu cầu nhằm tiết kiệm tiền của của chính họ. Vì rằng họ đầu tư để kiếm lời, do đó giảm thiểu chi chi phí đầu tư là mục tiêu của họ. Nhưng đối với công chức nhà nước thì sự việc khác hẳn. Nếu tiết kiệm chi phí đầu tư thì NSNN được lợi, cá nhân họ không được gì cả. Còn nếu rút ruột công trình thì NSNN chịu thiệt, còn cá nhân họ lại có tiền để chia nhau. Trong điều kiện còn thiếu thốn thì sự cám dỗ này là rất lớn. Vì thế, công chức thiết kế, công chức thẩm định, công chức phê duyệt, công chức quản lý đấu thầu... có thể móc ngoặc với nhau để tư lợi riêng. Hơn nữa, các cơ quan thanh tra của Nhà nước, hoặc có thể tham gia vào đường dây móc ngoặc đó, hoặc thiếu thông tin, thiếu năng lực nên khó kiểm soát được quá trình từ chuẩn bị đến thực hiện đầu tư. Đặc biệt là ở các nước mà số dự án đầu tư từ vốn NSNN lớn như nước ta thì Nhà nước càng khó kiểm soát quá trình đầu tư. Hơn nữa, nền kinh tế nước ta vẫn chưa hoàn thành bước chuyển từ cơ chế quản lý tập trung, quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, hệ thống thể chế của Nhà nước mới đang từng bước hoàn thiện cho phù hợp với cơ chế mới. Trong những năm qua Nhà nước ta đã ban hành hàng loạt các Luật, Nghị định quy định về quản lý liên quan đến đầu tư nói chung, ĐTXD nói riêng, nhưng các vấn đề vướng mắc trong các văn bản đó cũng không ít. Trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung một số cơ chế, chính sách pháp luật trở nên thiếu đồng bộ với các cơ chế, luật khác. Ngoài ra, tình trạng các văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu chặt chẽ, không đầy đủ, đặc biệt là các văn bản hướng dẫn cho những trường hợp cụ thể; tính không đồng bộ giữa văn bản luật và văn bản của Chính phủ, giữa văn bản của Chính phủ và văn bản của các bộ đã tạo nhiều kẽ hở, tạo cơ chế chạy chọt, xin cho làm lãng phí vốn nhà nước. Tình trạng trách nhiệm không rõ ràng của các cá nhân và tổ chức liên quan đến quản lý ĐTXD từ vốn NSNN cũng tạo cơ hội cho TTLP. Cơ chế điều hành của quản
lý nhà nước còn tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, kiểm tra giám sát hình thức...đã dẫn đến các chi phí tiêu cực phát sinh dưới nhiều hình thức như “chi hoa hồng” cho việc “làm ngơ, bỏ qua”, công chức “vòi vĩnh” khi có cơ hội làm ăn... 1.2.2.2. Nguyên nhân từ chất lượng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước Bản thân công việc hoạch định chiến lược, xây dựng quy hoạch, kế hoạch ở tầm quốc gia, vùng, địa phương là một công việc khó khăn, không khi nào đảm bảo độ chính xác 100%. Tuy nhiên, để có thể sử dụng nguồn lực NSNN và tài nguyên quốc gia một cách hiệu quả cần phải có chiến lược, quy hoạch và kế hoạch đúng dắn và được điều chỉnh, bổ xung kịp thời, có cơ sở và luận cứ khoa học. Nếu chiến lược, quy hoạch, kế hoạch có chất lượng thấp, thông tin không đầy đủ, không dựa trên các quy luật khách quan thì toàn bộ các dự án đầu tư của Nhà nước theo các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch đó có nguy cơ gây lãng phí rất lớn. Đáng tiếc là từ khi chuyển sang quản lý theo cơ chế mới, thừa nhận kinh tế thị trường và giao quyền tự chủ cho các doanh nghiệp, chất lượng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch cả cấp quốc gia lẫn địa phương đều chưa đáp ứng yêu cầu. Chiến lược đầu tư của Nhà nước còn tham quá nhiều mục tiêu, dàn trải theo địa bàn, theo lĩnh vực và kém hiệu quả. Điển hình là chiến lược đầu tư cho ngành giấy, ngành đánh cá xa bờ, ngành đường, ngành xi măng…Các địa phương còn theo đuổi chiến lược kéo vốn nhà nước về địa phương càng nhiều càng tốt mà chưa chú trọng đến điều kiện vận hành kết quả đầu tư. Thực trạng lâu nay thường xảy ra ở các cấp, các ngành là kế hoạch vốn từ ngân sách Nhà nước thường bị động, kéo dài vì phải qua nhiều cấp, nhiều ngành rà soát, tổng hợp, chờ Trung ương phê duyệt, sau đó phải thông qua hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã mới thông báo vốn về cho các địa phương triển khai đầu tư xây dựng, lúc này thường vào cuối quý một trong năm. Cách làm này làm chậm triển khai xây dựng công trình. Trong quá trình xây dựng, vì các lý do khác nhau như thủ tục thiết kế, thẩm tra, thẩm định thiết kế, thủ tục đấu thầu, thủ tục nghiệm thu, quyết toán công trình đều cần có thời gian nhất định và phải thực hiện đầy đủ theo quy trình, kết quả là thời gian thực hiện đầu tư kéo dài, giải ngân chậm, cuối năm kế hoạch giải
ngân không kịp, đơn vị thi công phải biến báo để giữ lại vốn đầu tư. Trên thực tế, co quan nhà nước cứ ghi kế hoạch vốn đầu tư hàng năm cho nhiều dự án mà thực tế chưa đủ điều kiện vẫn bố trí kế hoạch. Theo quy chế thì việc ghi kế hoạch vốn phải cân đối với khả năng, khối lượng thực hiện, trong khi đó điều kiện thực tế chưa có làm cho việc triển khai thực hiện gặp rất nhiều khó khăn, việc giải ngân chậm, kéo dài thời gian thi công, chậm nghiệm thu, chậm thanh quyết toán công trình, gây ra hiện tượng đầu tư dàn trải, khi thì “công trình chờ vốn”, khi lại “vốn chờ công trình”. Một vấn đề khác là kế hoạch chưa kiểm soát được rủi ro, nhất là rủi ro do thời tiết gây ra, nên nhiều khi cấp vốn cho công trình rồi, nhưng công trình không thực hiện thi công được, dẫn đến hiện tượng thừa, thiếu vốn giả tạo ở các dự án. Ngoài ra, chất lượng thấp của quy hoạch ngành, vùng và địa phương là nguyên nhân lớn nhất dẫn đến lãng phí trong ĐTXD nói chung, ĐTXD từ vốn NSNN nói riêng. Trong nhiều năm nay quy hoạch ngành, vùng của nước ta vẫn ở trong tình trạng chưa hoàn chỉnh. Công tác quy hoạch chưa được Nhà nước chú trọng đầu tư đi trước một bước, tầm nhìn quy hoạch ngắn, thiếu tính chiến lược, chưa đánh giá hết các yếu tố khách quan và chưa phù hợp với quy luật thị trường nên tính định hướng của quy hoạch còn yếu, thiếu tính kế thừa nên quy hoạch phải điều chỉnh thường xuyên, tính thực tế không cao, quy hoạch không mang tính tổng thể, thiếu lộ trình thực hiện….Chất lượng thấp của quy hoạch đã dẫn đến hậu quả nhiều công trình đầu tư từ vốn NSNN không vận hành được sau khi hoàn thành buộc phải tháo dỡ hoặc có sử dụng cũng không hiệu quả. Đây là khoản lãng phí lớn của nước ta trong những năm qua. 1.2.2.3. Nguyên nhân từ yếu kém trong công tác chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách Nhà nước Công tác điều tra, khảo sát quá sơ sài, không bao quát được tình hình kinh tế, chính trị, xã hội, không tính được ảnh hưởng của công trình xây dựng đến môi trường, chưa chú ý đến điều tra thị trường tiêu thụ và các yếu tố sản xuất…sẽ dẫn đến sự lãng phí do phải sửa chữa, thậm chí dỡ bỏ công trình xây dựng, gây tác động bất lợi cho các công trình xung quanh. Hiện tượng làm cầu, xây nhà cao tầng gây nứt, lún, sập nhà dân xung quanh không phải hiếm gặp ở các dự án đầu tư của Nhà nước.