Luận văn đề tài: Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: Nguyen Uyen | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:52

Thêm vào BST

Báo xấu

441
lượt xem 130
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Một nhà nước để hoàn thành tốt các nhiệm vụ thì nhà nước đó cần có các công cụ riêng của mình. Một trong những công cụ đắc lực nhất đó chính là ngân sách nhà nước. Trong những năm qua thì vai trò của ngân sách nhà nước ở nước ta đã thể hiện rõ trong việc giúp nhà nước hình thành các quan hệ thị trường góp phần kiểm soát lạm phát, tỷ lệ lãi suất thích hợp để từ đó làm lành mạnh nền tài chính quốc gia, đảm bảo sự ổn định và phát triển...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn đề tài: Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

LUẬN VĂN: Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay
MỞ ĐẦU Một nhà nước để hoàn thành tốt các nhiệm vụ thì nhà nước đó cần có các công cụ riêng của mình. Một trong những công cụ đắc lực nh ất đó chính là ngân sách nhà nư ớc. Trong những năm qua thì vai trò của ngân sách nhà nước ở n ước ta đã thể hiện rõ trong việc giúp nhà nước hình thành các quan hệ thị trường góp phần kiểm soát lạm phát, tỷ lệ lãi suất thích hợp để từ đó làm lành mạnh nền tài chính quốc gia, đảm bảo sự ổn định và phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên bên cạnh đó thì ngân sách nhà nước vẫn còn các mặt còn tồn tại như việc sử dụng ngân sách chưa đúng lúc đúng cách, sự yếu kém trong việc quản lý thu chi đã đặt ra cho ta thấy cần có cái nhìn sâu hơn về tình trạng bội chi ngân sách nhà nước và ảnh hưởng của nó tới các hoạt động kinh tế là hết sức rộng lớn. Vậy thế nào là bội chi ngân sách nhà nước? Những nhân tố nào ảnh hưởng tới bội chi? Thực trạng và cách xử lý bội chi của nhà nước ta như thế nào? Trong thời gian tới để đạt được mục tiêu phát triển kinh tế cao và ổn định thì liệu nước ta có chấp nhận một mức bội chi ở mức cao hay không? Em xin đề cập đến một số vấn đề trên trong đề án môn học với đề tài: “Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay”. Kết cấu đề án gồm 3 chương: Chương 1: Tổng quan về bội chi ngân sách nhà nước. Chương 2: Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Các giải pháp kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước.
Chương 1 LÝ LUẬN TỔNG QUAN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước 1.1. Vai trò của ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước Trong tiến trình lịch sử, vai trò của Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân ngày càng quan trọng. Nhà nước đ ã tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ quốc gia để thực hiện các mục tiêu của mình. Từ đó khái niệm Ngân sách Nhà nước (NSNN) đã xuất hiện. Với tư cách là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hóa - tiền tệ. Về khái niệm, Ngân sách nhà n ước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được Quốc hội quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ở Việt Nam, năm ngân sách trùng với năm dương lịch bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12. Về mặt bản chất Ngân sách nhà nước là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà n ước. Các quan hệ kinh tế bao gồm:  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh dịch vụ  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các tổ chức tài chính trung gian  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các tổ chức xã hội  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và các hộ gia đ ình  Quan hệ kinh tế giữa NSNN và thị trường tài chính  Quan hệ kinh tế giữa NSNN với hoạt động tài chính đối ngoại Trong giai đoạn hiện nay, cơ chế quản lý ngân sách rất được Nhà nước quan tâm, từng bước được đổi mới , khái niệm NSNN được xem là mắt xích quan trọng, giữ vai trò chủ đạo trong tài chính Nhà nước. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và các quy đ ịnh
pháp luật về quản lý thu chi Ngân cách đã được xây dựng theo tiêu chí “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại” (trích luật Ngân sách Nhà nước). 1.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Kích thích sự tăng trưởng kinh tế ( vai trò điều tiết trong lĩnh vực kinh tế) Trong cơ chế thị trường kế hoạch hóa tập trung, cùng với việc nhà nước can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh, vai trò của ngân sách nhà n ước trong việc điều chỉnh các hoạt động là hết sức thụ động. Ngân sách nhà nước gần như chỉ là một cái túi đựng sổ thu rồi thực hiện việc bao cấp vốn cố đ ịnh, vốn lưu động, cấp bù lỗ, bù giá, bù lương... Trong điều kiện đó, hiệu quả các khoản thu chi ngân sách không được coi trọng và tất yếu tác động của ngân sách nhà nước là hết sức hạn chế. Chuyển sang cơ chế thị trường, trong lĩnh vực kinh tế, Nhà nước định hướng về việc hình thành c ơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh.Điều đó được thực hiện thông qua các chính sách thuế và chính sách chi tiêu của ngân sách chính phủ kích thích sự tăng trưởng kinh tế . 1.1.2.2. Giải quyết các vấn đề xã hội ( vai trò điều tiết trong lĩnh vực xã hội) Trong thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tính chất bao cấp tràn lan cho mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội đã hạn chế đáng kể vai trò của ngân sách nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề xã hội. Những chế độ bao cấp về nhà ở, cung cấp lương thực, thực phẩm, hàng tiêu dùng với giá thấp … đã gây tâm lý sùng bái biên chế nhà nước, tâm lý trông chờ, ỷ lại nhà nước. Điều đó một mặt làm giảm hiệu quả công tác, hiệu quả tiền vốn, mặt khác tác động ngược chiều tới việc đảm bảo công bằng xã hội. Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ máy Nhà nước, lực lượng quân đội, công an, sự phát triển của các hoạt động xã hội, y tế, văn hóa có ý nghĩa quyết định.Việc thực hiện các nhiệm vụ cở bản thuộc về Nhà nước và
không vì mục tiêu lợi nhuận. Như vậy, trong việc thực hiện các nhiệm vụ có tính chất toàn xã hội, ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng hàng đầu. Bên cạnh đó, hàng năm chính phủ vẫn có sự chú ý đặc biệt cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp nhất. Chúng ta có thể nhận thấy điều đó thông qua các loại trợ giúp cho dân cư có thu nhập thấp, có hoàn cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội; các loại trợ giúp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu (lương thực, điện nước …), các khoản chi phí thực hiện các chính sách dân số, chính sách việc làm, các chương trình chống dịch bệnh, mù chữ … 1.1.2.3. Góp phần ổn định thị trường giá cả, chống lạm phát (điều chỉnh trong lĩnh vực thị trường) Trong điều kiện kinh tế thị trường, giá cả chủ yếu phụ thuộc vào quan hệ cung cầu hàng hóa trên thị trường. Do đó để ổn định giá cả, chính phủ có thể tác động vào cung hoặc cầu hàng hóa trên thị trường. Sự tác động này không chỉ được thực hiện thông qua thuế mà còn được thực hiện thông qua chính sách chi tiêu ngân sách nhà nước. Bằng nguồn vốn cấp phát của chi tiêu ngân sách nhà nước hàng năm, các qu ỹ dự trữ nhà nước về hàng hóa và tài chính được hình thành. Trong trường hợp thị trường có nhiều biến động, giá cả lên cao hoặc xuống thấp, nhờ lực lượng dự trữ hàng hóa, vật tư bình ổn giá cả trên thị trường, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và ổn định sản xuất. Chính phủ cũng có thể sử dụng ngân sách nhà nước nhằm khống chế và đẩy lùi lạm phát một cách có hiệu quả thông qua việc thực hiện chính sách thắt chặt ngân sách, cắt giảm các khoản chi tiêu, đồng thời có thể tăng thuế tiêu dùng để hạn chế cầu, mặt khác giảm thuế đầu tư, kích thích sản xuất phát triển để tăng cung. Ngoài ra, Chính phủ phát hành các công cụ nợ để vay nhân dân nhằm bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước cũng góp phần to lớn trong việc làm giảm tốc độ lạm phát trong nền kinh tế quốc dân. 1.2. Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước 1.2.1. Thu ngân sách nhà nước Thu Ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính nh ững để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của nhà nước.
Thu NSNN bao gồm các khoản thu chủ yếu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ của nước ngoài… Thuế là hình thức động viên bắt buộc một phần thu nhập cá nhân, doanh nghiệp cho nhà nư ớc nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Thuế là khoản đóng góp bắt buộc không mang tính hoàn trả trực tiếp. Lệ phí là khoản thu do Nhà nước quy đ ịnh để phục vụ công việc quản lý hành chính Nhà nước theo yêu cầu hoặc theo quy đ ịnh của pháp luật. Tiền lệ phí thu được dùng để bù đắp các khoản chi phí phát sinh khi giải quyết công việc của bộ phận quản lý trực tiếp hoặc gián tiếp. Lệ phí vừa mang tính chất phục vụ cho người nộp lệ phí về việc thực hiện một số thủ tục hành chính, vừa mang tính chất động viên đóng góp cho NSNN. Phí là khoản thu do Nhà nước quy định nhằm bù đắp một phần chi phí của NSNN mà nhà nước đã dùng để: đầu tư xây dựng, mua sắm, bảo dưỡng và quản lý tài sản quốc gia; tài trợ cho tổ chức, cá nhân hoạt động sự nghiệp, hoạt động công cộng như giao thông. Phí là một khoản thu mang tính bù đắp và bắt buộc khi một cá nhân hay tổ chức hưởng một lợi ích hoặc được sử dụng một dịch vụ công do Nhà nước cung cấp, vì vậy phí mang tính hoàn trả trực tiếp. Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước  Thu lợi tức từ hoạt động góp vốn liên doanh, cổ phần của nhà nước vào các cơ sở kinh tế.  Thu tiền sử dụng vốn NSNN từ các doanh nghiệp nhà nước.  Tiền thu hồi vốn nhà nước cấp tại các cơ sở kinh tế (tiền bán cổ phần tại các doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hóa, bán doanh nghiệp nhà nước)  Thu hồi tiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi) từ các tổ chức, cá nhân trong nước vay qua tổng cục đầu tư phát triển hoặc qua hệ thống ngân hàng và từ chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế. Thu từ hoạt động sự nghiệp  Thu từ bán sản phẩm các đ ơn vị sự nghiệp. Các đ ơn vị sự nghiệp có cơ chế tài chính là dự toán NSNN nên toàn bộ các khoản thu phải nộp vào NSNN
 Các khoản chênh lệch thu – chi cả các đơn vị hoạt động sự nghiệp có thu. Ngoài ra thu NSNN bao gồm các khoản tiền bán cho thuê tài sản Nhà nước, các khoản huy động đóng góp, viện trợ, thu kết dư ngân sách và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. 1.2.2. Chi ngân sách nhà nước Chi Ngân sách nhà nước là quá trình Nhà nước phân bố và sử dụng các quỹ tiền tệ đã được tập trung vào ngân sách để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, các khoản chi thường xuyên bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác. Chi đầu tư phát triển về :  Đầu tư xây d ựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - x ã hội.  Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp.  Chi bổ sung dự trữ nhà nước.  Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước; Chi thường xuyên về:  Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác.  Các hoạt động sự nghiệp kinh tế.  Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội.  Hoạt động của các cơ quan nhà nước.  Hoạt động của Đảng Cộng sản Việt và hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội.  Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội;  Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. Ngoài các khoản thực chi còn có các khoản được liệt kê vào chi NSNN là: chi trả nợ (bao gồm cả gốc và lãi) các khoản tiền do Chính phủ vay; chi cho vay; chi viện trợ của
ngân sách trung ương cho các chính phủ và tổ chức nước ngoài; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính NSNN… 2. Cân đối ngân sách nhà nước 2.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước Cân đối NSNN là quan hệ cân bằng giữa thu và chi của NSNN trong một thời kỳ (thường là một năm ngân sách). Khái niệm cân đối NSNN xuất phát từ yêu cầu khách quan đối với phân bổ và điều hòa thu, chi NSNN trong sự vận động của nguồn lực tài chính, cũng là quá trình kinh tế do Nhà nước vận dụng các biện pháp điều tiết tài chính để tiến hành kiểm soát và điều hòa sự phân phối nguồn lực tài chính xã hội. Về bản chất, cân đối NSNN là cân đối giữa nguồn lực tài chính mà nhà n ước huy động và tập trung được vào quỹ NSNN trong một năm, với nguồn lực được phân phối, sử dụng để thỏa mãn nhu cầu của nhà nước cũng trong năm đó. Theo đó, xét trên góc độ tổng thể, cân đối NSNN phản ánh mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một năm tài khóa và cả tính hài hòa, hợp lý trong cơ cấu giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN, để qua đó thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô cũng như trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể. Xét trên phương diện phân cấp quản lý NSNN, cân đối NSNN là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách, để qua đó các cấp chính quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. 2.2. Các trạng thái của ngân sách nhà nước Mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một năm tài khóa được biểu hiện qua 3 trạng thái sau: NSNN cân bằng: nhà nước huy động nguồn thu vừa đủ để trang trải chi tiêu NSNN thặng dư: thu ngân sách lớn hơn chi ngân sách. Nhà nước đã huy động nguồn lực quá mức cần thiết hoặc không xây dựng được chương trình chi tiêu hợp lý tương ứng với số thu hoặc kinh tế phát triển thịnh vượng làm tăng thu ngân sách ngoài d ự toán và nhà nước có thể chủ động sắp xếp phân bổ thặng dư cho những năm tiếp theo. NSNN bội chi (thâm hụt): nghĩa là chi NSNN lớn hơn thu NSNN. Trong trường hợp này, thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi. Nguyên nhân có thể là do nhà nước không sắp xếp được nhu cầu chi cho phù hợp với khả năng; cơ cấu chi tiêu dùng và đầu tư
không hợp lý gây lãng phí; do tình trạng thất thu ngân sách; nhưng cũng có thể là do nền kinh tế suy thoái theo chu kỳ hoặc ảnh hưởng bởi thiên tai hay chiến tranh, thu NSNN giảm sút tương đối so với nhu cầu chi để phục hồi nền kinh tế. 2.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Cân đ ối NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN nhằm đạt được các mục tiêu của chính sách tài khóa. NSNN vừa là công cụ thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Việc thay đổi trạng thái cân đối thu chi ngân sách tác động nhất định đến các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, sự tính toán thu - chi cân đối NSNN không phản ảnh một cách thụ động các chỉ tiêu kinh tế – xã hội, mà ngược lại về phần mình, cân đối NSNN có tác động làm thay đổi hoặc điều chỉnh một cách hợp lý các chỉ tiêu kinh tế xã hội bằng khả năng quản lý các nguồn lực và phân bổ các nguồn lực có hiệu quả. Như vậy, vấn đề cốt lõi của cân đối NSNN là đánh giá và khai thác nguồn thu một cách hợp lý; phân bổ và sử dụng nguồn lực hiệu quả; phần thiếu hụt sẽ bù đắp bằng vay nợ được đặt trong một chiến lược quản lý nợ công tối ưu. Về nội dung, cân đối NSNN bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN, cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN để qua đó thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn Cân đối NSNN mang tính định lượng và tính tiên liệu. Cân đối ngân sách phải được định lượng cụ thể tổng thu, tổng chi, quy mô so với GPD; chi tiết các khoản mục thu, chi và phân bổ ngân sách trung ương với ngân sách các cấp đ ịa phương. Cân đối NSNN phải tiên liệu được khả năng thu, chi NSNN trong ngắn hạn và dài hạn để đảm bảo tính ổn định của chính sách tài khóa và việc thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội. 3. Bội chi ngân sách nhà nước 3.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước Bội chi NSNN (hay còn gọi là thâm hụt NSNN) là tình trạng chi NSNN vượt quá thu NSNN trong một năm tài khóa, là hiện tượng NSNN không cân đối thể hiện trong sự thiếu hụt giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của nhà n ước.
3.2. Đo lường bội chi ngân sách nhà nước Về mặt kỹ thuật, NSNN có bội chi hay không, bội chi nhiều hay ít, còn tùy thuộc vào cách đo lường bội chi NSNN. Ở mỗi nước có thể tồn tại một cách hiểu về bội chi NSNN khác nhau. Có ba yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN: (1) phạm vi tính bội chi NSNN; (2) việc xác đ ịnh các khoản thu, chi trong cân đối NSNN; (3) thời gian ghi nhận thu – chi NSNN. (1) Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà nước - Bội chi ngân sách toàn diện Bội chi ngân sách toàn diện tính trên phạm vi toàn bộ khu vực công. Theo World Bank, khu vực công bao gồm:  Chính phủ  Các cấp chính quyền địa phương  Ngân hàng trung ương  Các các tổ chức thuộc sở hữu Nhà nước (trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước), nguồn vốn hoạt động của nó do ngân sách nhà nước quyết đ ịnh và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho các tổ chức đó. Như vậy, khi các thể chế trong khu vực công vỡ nợ, hoặc không vỡ nợ nhưng khi cần thanh toán trong trường hợp muốn tái cấu trúc lại các thể chế này, thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về chính phủ. Và khi đó, khoản thanh toán nợ này nếu thực tế phát sinh trong năm thì đ ược tính vào chi NSNN của năm thanh toán. Từ đó, bội chi ngân sách toàn diện bao gồm mức bội chi được xác định cho toàn bộ khu vực công. Đây là thước đo rộng nhất để xác định mức bội chi. - Bội chi ngân sách chính phủ Khác với WB, IMF lại cho rằng để phân biệt chính sách tài khóa với chính sách tiền tệ, đồng thời làm c ơ sở đối chiếu giữa thống kê tài chính tiền tệ với thống kê tài chính chính ph ủ thì phạm vi xác định bội chi chỉ nên giới hạn trong khu vực chính phủ. Theo sổ tay Thống kê Tài chính Chính phủ của IMF, khái niệm chính phủ gồm tất cả các cấp chính quyền mà không bao gồm hoạt động ngân hàng trung ương, cho dù nó có trực thuộc chính phủ hay không. Tại mỗi cấp chính quyền, bên cạnh quỹ NSNN còn có các quỹ tài
chính nhà nư ớc ngoài ngân sách và quỹ hoạt động bảo hiểm xã hội. Các quỹ này được trợ cấp một phần lớn từ NSNN. Do vậy, bội chi ngân sách chính phủ theo nghĩa rộng là số bội chi của các cấp chính quyền với các hoạt động với sự hỗ trợ hoặc bao cấp của NSNN CHO tất cả các qu ỹ nói trên. Nhưng nếu hiểu theo nghĩa hẹp, bội chi ngân sách chính phủ chỉ bao gồm bội chi của các cấp chính quyền liên quan đến hoạt động của quỹ ngân sách nhà nước mà thôi. - Bội chi ngân sách trung ương Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính bội chi liên quan đến hoạt động NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Đi đôi với quan điểm này là việc không cho phép ngân sách địa phương bội chi. Cách xác định phạm vi tính bội chi ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong điều kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế. Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam năm 2002 hiểu theo nghĩa này (xem khoản 3 đ iều 8 Luật NSNN 2002). (2) Xác đ ịnh các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách nhà nước - Trên th ực tế, tùy thuộc vào mục đ ích chính trị, mục tiêu của chính sách tài khóa… mỗi nền kinh tế sẽ có những quan điểm khác nhau về vấn đề này. Chẳng hạn, khoản vay nợ qua phát hành trái phiếu và viện trợ (nếu có) có nên ghi vào cân đối NSNN hay không thì câu trả lời đôi khi là khác nhau giữa các quốc gia. Nhật Bản ghi các khoản này vào số thu NSNN hàng năm, trong khi Mỹ thì đưa các khoản này để xử lý bội chi NSNN. Ở Việt Nam, Luật Ngân sách nhà n ước năm 2002 quy định tính các khoản viện trợ không hoàn lại vào thu ngân nhưng không tính các khoản vay nợ kể cả trong và ngoài nước. Việc ghi các khoản này vào số thu NSNN hàng năm để cân đối NSNN nổi lên hai vấn đề cần xem xét: (i) nếu đưa các khoản này vào cân đối NSNN, thì sẽ làm cho mức bội chi NSNN trở nên nhỏ hơn. Ở mức độ nào đó, đây cũng là cách để các nhà chính trị vẽ lại bức tranh cân đối NSNN tốt hơn, qua đó không làm mất đi tín nhiệm đối với cử tri về năng lực quản lý chính phủ; (ii) tuy vậy, việc đưa khoản này vào cân đối NSNN sẽ làm gia tăng rủi ro tiềm ẩn đối với cân đối NSNN, tính ổn định của NSNN không cao. Và gánh nặng nợ là mối đe dọa lớn đến tính ổn định của nền tài chính quốc gia trong dài hạn.
- Ngoài ra, mục đ ích sử dụng của các báo cáo về bội chi NSNN cũng ảnh hưởng đến việc quyết đ ịnh các khoản thu, chi trong cân đối NSNN Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá sự tích lũy của chính phủ cho nhu cầu đầu tư phát triển thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách vãng lai. Là chênh lệch của số thu, chi thường xuyên. Bội chi ngân sách vãng lai = Chi thường xuyên – Thu thường xuyên Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá tình hình ngân sách tổng thể của nhà nước và tác động của nó đến môi trường kinh tế vĩ mô (tình hình lưu thông tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán quốc tế) thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách qui ước (bội chi ngân sách thông thường). Bội chi ngân sách qui ước = Thu thường xuyên và viện trợ không hoàn lại – tổng chi (bao gồm cả cho vay thuần) Trong đó: Cho vay thuần = Số cho vay ra – Số thu hồi nợ gốc Tuy nhiên, cách tính này chưa cho phép phân tích s ự tác động của bội chi NSNN đến tổng cầu cũng như sự phân bổ nguồn lực và tái phân phối thu nhập trong nền kinh tế. Cùng một mức bội chi như nhau nhưng nếu cơ cấu thu, chi và nguồn bù đắp bội chi khác nhau thì tác động hoàn toàn khác nhau. IMF khuyến cáo rằng khi phân tích ngân sách để lập dự toán thì chỉ nên coi các nguồn viện trợ, kể cả viện trợ không hoàn lại, là nguồn bù đắp thâm hụt như các khoản vay nợ. Vì các khoản viện trợ thường không có kế hoạch chắc chắn, không ổn đ ịnh, nếu lập dự toán chi ngân sách có tính đến các khoản viện trợ có thể sẽ phải đ iều chỉnh chi NSNN trong quá trình thực hiện, gây những tác động tiêu cực đến hoạt động ngân sách. Nếu báo cáo được sử dụng cho mục đích đánh giá tính bền vững tài khóa thì bội chi ngân sách căn bản sẽ thích hợp. Bội chi ngân sác h căn bản = Bội chi ngân sách qui ước – Chi trả lãi Với các tính này, nếu chính phủ có các quyết định thu – chi làm giảm bội chi ngân sách căn bản, thì số chi cho hoạt động của chính phủ trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ ít đi. Nếu chính phủ mở rộng các nhu cầu tài chính của mình và làm tăng chi trả lãi thì có
nghĩa là chính phủ phải giảm các cơ hội chi thường xuyên không bắt buộc cũng như chi đầu tư để có thể cải thiện hệ thống giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng... Trong trường hợp muốn so sánh với quốc gia khác trong bối cảnh mức độ lạm phát của hai quốc gia là khác nhau, hoặc khắc phục tình trạng bội chi bị đánh giá quá cao do lạm phát (đặc biệt là đối với những n ước có mức lạm phát và nợ công cao) thì bội chi NSNN là bội chi ngân sách nghiệp vụ. Bởi vì, lạm phát sẽ làm giảm giá trị thực số dư nợ danh ngh ĩa của khu vực công, khi chính phủ trả lãi tiền vay thì một phần trong đó mang tính chất hoàn lại tiền gốc đã b ị trượt giá theo năm tháng cho chủ thể cho vay. Khi tính bội chi NSNN nếu phần này không được loại ra thì mức bội chi thực chất đã bị đánh giá cao hơn mức bội chi thực sự. Bội chi ngân sách nghiệp vụ = Bội chi ngân sách qui ước – trả lãi do lạm phát = Bội chi ngân sách căn bản + trả lãi thực (trả lãi danh nghĩa = trả lãi do lạm phát+ trả lãi th ực) Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm các khoản thu vào quỹ NSNN mà khoản thu đó không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp. Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì không tính vào chi trong cân đối NSNN. Nh ư vậy, theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước. Chi trong cân đ ối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay. Chi trả lãi tiền va y cần đ ược xếp vào chi NSNN vì nó là hệ quả của việc đ iều hành chính sách NSNN có bội chi và được chính nguồn thu trong cân đối NSNN đảm bảo. Ở Việt Nam hiện nay, cách tính bội chi khác với thông lệ quốc tế này ở đ iểm là Việt Nam tính vào chi NSNN tất cả các khoản chi trả nợ cả gốc và lãi. Cách tính này cho kết quả định lượng bội chi cao hơn so với cách tính không bao gồm trả nợ gốc nhưng thuận tiện khi nhận thấy được số bội chi của một năm chính bằng các khoản vay bù đắp bội chi trong năm đó.
(3) Xác đ ịnh thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách nhà nước Việc phân định thời gian ghi nhận thu, chi NSNN trong cân đối hợp lý sẽ giúp cho chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia, qua đó có biện pháp đ iều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao h iệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công. Trên thực tế, xác định thời gian ghi nhận thu – chi NSNN tùy thuộc vào quy tắc kế toán chính phủ được áp dụng là kế toán thực thu - th ực chi hay kế toán dồn tích. Và chính qui tắc kế toán được áp dụng sẽ ảnh hưởng đến kết quả đo lường bội chi NSNN trong từng tài khóa. Với kế toán thực thu – thực chi, nghiệp vụ kinh tế phát sinh chỉ được ghi chép vào sổ sách kế toán khi thực sự có phát sinh thu chi tiền tệ. Trong khi đó, với kế toán dồn tích thì bất kỳ nghiệp vụ kinh tế nào phát sinh cũng phải được ghi nhận đúng với bản chất của vấn đề. Tóm lại xác định phạm vi, xác định các khoản thu, chi trong cân đối khi đo lường mức bội chi NSNN và qui tắc kế toán chính phủ nào được sử dụng sẽ phụ thuộc vào:  Việc xác định vai trò của nhà nước;  Mục đích chính trị và mục đích sử dụng báo cáo;  Mục tiêu của chính sách tài khóa;  Năng lực quản lý của các cấp chính quyền;  Bối cảnh kinh tế – xã hội. 3.3. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước 3.3.1. Các nguyên nhân khách quan: Do kinh tế suy thoái mang tính chu kỳ. Kinh tế suy thoái thì sẽ làm cho nguồn thu NSNN sút giảm, nhu cầu chi tiêu gia tăng (trợ cấp xã hội, những khoản chi để phục hồi nền kinh tế), kết quả NSNN có thể bị bội chi. Thiên tai, tình hình bất ổn của an ninh thế giới. Tình hình bất ổn của an ninh thế giới và diễn biến phức tạp của thiên tai sẽ làm gia tăng nhu cầu chi cho quốc phòng và an ninh trật tự xã hội, gia tăng nhu cầu chi NSNN để khắc phục hậu quả của thiên tai. 3.3.2. Các nguyên nhân chủ quan: Do quản lý và điều hành NSNN bất hợp lý. Quản lý và điều hành NSNN bất hợp lý được thể hiện qua việc đánh giá và khai thác nguồn thu chưa tốt; phân bổ và sử dụng NSNN còn nhiều bất cập, gây thất thoát, lãng phí nguồn lực tài chính nhà nước; phân cấp
quản lý NSNN chưa khuyến khích đ ịa phương nỗ lực trong khai thác nguồn thu và phân bổ chi tiêu hiệu quả. Kết quả là thu NSNN không đủ đ ể trang trải nhu cầu chi tiêu. Do nhà nước chủ động sử dụng bội chi như một công cụ của chính sách tài khóa để kích cầu, khắc phục tình trạng suy thoái của nền kinh tế. Do cách đo lường bội chi. 3.4. Tác động của bội chi ngân sách đến nền kinh tế vĩ mô 3.4.1. Ảnh hưởng đến tổng cầu nền kinh tế Xuất phát từ đẳng thức kinh tế xác định tổng sản phẩm quốc nội GDP = C + I + G + NX Trong đó GDP là tổng sản phẩm quốc nội, C là tiêu dùng tư nhân, I là tổng đầu tư, G là chi tiêu chính phủ, NX là xuất khẩu ròng Đưa thêm biến số thuế T vào đằng thức ta có: (GDP – C – T) + (T – G) = I S = (GDP – C – T) S + (T – G) = I Với S là tiết kiệm tư nhân, (T – G) là tiết kiệm chính phủ, cũng chính là chênh lệch giữa thu ngân sách và chi ngân sách. Trường hợp (T – G) = 0 tức NSNN cân bằng, trường hợp (T – G) > 0 NSNN có thặng dư, trường hợp (T – G) < 0 NSNN bội chi. Trong bối cảnh NSNN bội chi, chính phủ phải tìm cách bù đắp bội chi bằng cách vay trong nước hoặc nước ngoài. Vay trong nước làm cho tiết kiệm tư nhân giảm, tổng đầu tư giảm; để duy tri được mức tổng đầu tư chính phủ phải lựa chọn ph ương án đi vay nước ngoài. Mỗi khi chính phủ chi tiêu quá một đồng vượt số thu ngân sách, buộc phải tài trợ bằng cách tăng n ợ công một đồng. 3.4.2. Ảnh hưởng lạm phát Về cơ bản, hầu hết chính phủ các nước đều dùng các biện pháp sau để khắc phục bội chi NSNN: vay trong nước, vay nước ngoài hoặc phát hành tiền. Tùy từng đ iều kiện và hoàn cảnh cụ thể mà các nguồn bù đắp bội chi được sử dụng riêng rẽ hay kết hợp. Từ đó cũng gây ra tác động lên nền kinh tế khác nhau.
Khi chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng cách phát hành trái phiếu (kể cả phát hành trong nước và phát hành ra nước ngoài), thi tất yếu chính phủ phải trả tiền nợ gốc và lãi trái phiếu trong tương lai đồng thời gây áp lực lên xã hội bằng việc tăng thuế. Tuy nhiên bằng cách này, bội chi NSNN sẽ không gây lạm phát và đặc biệt trong trường hợp bội chi được tài trợ cho các dự án đầu tư sinh lợi thì nó lại là động lực cho sự phát triển của nên kinh tế trong dài hạn. Khi chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng việc phát hành tiền, hành động này ngay lập tức làm cho lương tiền cung ứng trong lưu thông tăng. Cung tiền tăng là một yếu tố quan trọng làm tăng tổng cầu. Trong bối cảnh suy thoái kinh tế tăng cung tiền có tác dụng kích thích nền kinh tế, thúc đẩy đầu tư tăng tổng sản phẩm tiến tới mức tiềm năng, ảnh hưởng lạm phát là tối thiếu. Tuy nhiên duy trì bội chi kéo dài trong thời kỳ kinh tế tăng trường phát hành tiền sẽ gây ra lạm phát cao, rất nguy hại. 3.4.3. Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế Quy mô nợ công của Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu dùng hay đầu tư và hiệu quả của việc đầu tư đó đến đâu. Nếu chính phủ chấp nhận bội chi để tài trọ cho các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn, thì chính lợi tức từ dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho ngân sách nhà n ước, giúp NSNN trả được gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ. Trường hợp bội chi NSNN được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì phần lớn ảnh hưởng của nó chỉ tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn (tại thời điểm bội chi xảy ra), và trong dài hạn nó không tai ra một nguồn thu tiềm năng cho ngân sách mà chính nó làm nặng nề hơn khoản nợ công trong tương lai. 3.4.4. Thâm hụt cán cân thương mại Bù đắp bội chi NSNN bằng các tăng vay nợ góp phần làm tăng lãi suât, sẽ ảnh hưởng bất lợi đến cán cân thanh toán thương mại quốc tế. Lãi suất thị trường của nước này tăng lên cao so với các đồng tiền các nước khác trên thế giới thì người nước ngoài sẽ tìm kiếm đ ồng nội tệ của nước có bội chi để mua các chứng khoán chính phủ và các tài sản tài chính khác. Dẫn đến tình trạng nhập siêu ở nước có ngân sách bội chi lớn .
CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG BỐI CẢNH PHỤC HỒI NỀN KINH TÊ 1. Tình hình kinh tế xã hội Việt Nam 1.1. Về kinh tế Có thể nói, nhờ các chính sách kích thích kinh tế của Chinh phủ, kinh tế Việt Nam đã ngăn chặn được đà suy giảm và đang duy trì tốc độ tăng trưởng hợp lý. Tính chung cả năm 2009, tăng trưởng GDP Việt Nam đạt 5,32%. Mặc dù mức tăng trưởng này thấp hơn khá nhiều so với các năm trước song trong điều kiện khủng hoảng kinh tế thế giới thì đây vẫn được đánh giá là mức tăng trưởng tốt và thuộc loại tốt nhất trong khu vực Đông Nam Á.
Biểu đồ 1 Vể cơ cấu kinh tế, từ năm 2000 đến nay, tỷ trọng khu vực công nghiệp và xây dựng đã tăng từ 35,4% lên 41,7%, tỷ trọng khu vực nông, lâm thủy sản giảm từ 23,3% xuống 17%. Điều này phù hợp với đ ịnh h ướng phát triển Việt Nam c ơ bản trở thành một nước công nghiệp vào năm 2020. Biểu đồ 2 Về kiểm soát lạm phát, lạm phát được giữ ở mức thấp trong năm 2009. Tính chung cả năm, lạm phát trung bình ở mức 6.88%, hoàn thành mục tiêu kiềm chế lạm phát dưới
7% của Chính phủ. Đây là một cố gắng vượt bậc của Việt Nam trong điều hành kinh tế vĩ mô theo hướng tăng trưởng ổn đ ịnh. Tuy nhiên, trong năm 2010, kiềm chế lạm phát sẽ khó khăn h ơn nhiều bởi nhiều yếu tố như sự tăng giá của các mặt hàng nguyên liệu, nhiên liệu trên thế giới, độ trễ của chính sách tiền tệ nới lỏng trong năm 2009, cùng với đó là nhu cầu chi tiêu của Chính Phủ và nhu cầu mở rộng sản xuất kinh doanh hậu khủng hoảng. Do đó, lạm phát đã trở thành một trong những mối quan ngại lớn nhất đối với kinh tế Việt Nam trong năm 2010. Thông điệp đầu năm 2010 của Thủ tướng chính phủ đã khẳng đ ịnh mục tiêu ổn định vĩ mô, phát triển bền vững được ưu tiên hàng đầu. Với quyết sách đó , lạm phát sẽ được kiềm chế ở mức chấp nhận được để đảm bảo tăng trưởng bền vững. Nhiều khả năng, lạm phát trong năm 2010 sẽ được giữ ở mức dưới 10%. Th ị trường tài chính Việt Nam đang từng bước được hoàn thiện và phát triển, đã có đóng góp nhất đ ịnh trong việc điều tiết cung cầu vốn và cung cấp các phương tiện thanh toán cho nền kinh tế. Tuy nhiên, hiện nay thị trường trài chính vẫn còn nhỏ bé, hoạt động yếu kém, thông tin chưa minh bạch, vẫn chưa tạo được sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phân th ị trường. Điều đó phần nào làm giảm đi tính hiệu quả trong việc thực thi chính sách tài chính – tiền tệ, hạn chế khả năng giúp Chính phủ có thể linh hoạt trong thực thi kế hoạch NSNN. 1.2. Về xã hội GDP đầu người được cải thiện qua các năm: 639 USD/người năm 2005, 724 USD/ngư ời năm 2006, 835 USD/người năm 2007 và đến năm 2009 ước tính đạt 1066 USD/ngư ời. Mặc dù những con số trên còn khiêm tốn so với các nước trong khu vực, song đã cho thấy quá trình chuyển biến tích cực trong việc gia tăng thu nhập của người dân. Bên cạnh đó, số hộ giàu tăng lên đồng thời tỷ lệ hộ nghèo cũng giảm xuống đáng kể. Việt Nam được quốc tế đánh giá cao thành công trong việc xóa đói giảm nghèo. Nhiều chương trình, chính sách đầu tư phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội từ NSNN được thực h iện hiệu quả, góp phần nâng cao đời sống vật chất của nhân dân. Tuy nhiên, với quy mô dân số hiện tại, trong những năm tới, dân số Việt Nam mỗi năm tăng khoảng hơn 1 triệu người, đòi hỏi Nhà nước cần quan tâm giải quyết những vấn đề xã hội như giải quyết việc làm, giáo dục, y tế, an ninh trật tự xã hội. Mặt khác, cùng
với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, khoảng cách thu nhập giữa khu vực thành thị và nông thôn, giữa các vùng miền và chênh lệch giàu nghèo ngày càng gia tăng. Đây cũng là vấn đề xã hội cần giải quyết, đặt ra yêu cầu Nhà nước phải phân phối thu nhập trong các tầng lớp dân cư, đảm bảo phát triển hài hòa giữa nông thôn và thành thị, các vùng miền, thực hiện công bằng xã hội. Tóm lại, mặc dù tình hình kinh tế xã hội vẫn tồn tại nhiều khó khăn và yếu kém, nhưng đặt trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế thế giới, Việt Nam đ ã đạt được những thành tựu to lớn trong ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì ổn đ ịnh kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội, tạo điều kiện quan trọng để đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao hiệu quả và tính bền vững của sự phát triển trong những năm tới. 2. Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh phục hồi kinh tế 2.1. Thực trạng thu ngân sách 2.1.1. Hoạt động thu ngân sách trong những năm gần đây Trong năm 2009, mặc dù bị ảnh hưởng trong những tháng đầu n ăm do thực hiện miễn, giảm, giãn thuế và giá dầu thô trên thế giới giảm nhưng những tháng cuối năm nh ờ sản xuất kinh doanh trong nước phát triển, công tác hành thu đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Theo tờ trình của Chính phủ, thu ngân sách Nhà nước năm 2009 đạt 442.340 tỷ đ ồng, vượt 13,4% (52.440 tỷ đồng) so với dự toán, tăng thêm 51.690 tỷ đồng so với báo cáo Quốc hội tại Kỳ họp thứ 6. Trong đó, thu nội địa tăng hem 30.006 tỷ đồng, thu từ hoạt động xuất – nhập khẩu tăng hem 1 8.664 tỷ đồng… Như vậy, chỉ trong vòng hơn 2 tháng tính từ thời điểm báo cáo Quốc hội đến hết năm tài chính, chênh lệch giữa số liệu ước thực hiện và số liệu thực hiện quá lớn, tới mức 51.690 tỷ đồng, tương đương gần 3% GDP, gần b ằng một nửa số bội chi ngân sách của năm 2009. Theo như ước tính của Tổng cục Thống kê từ đầu năm đến 15/12/2009, so với dự toán năm, các khoản thu nội địa bằng 102,5%; thu từ dầu thô bằng 86,7%; thu cân đối ngân sách từ hoạt động XNK bằng 101,6%. Trong thu nội địa, thu từ khu vực doanh nghiệp nhà n ước bằng 106,2%; thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (không kể dầu thô) bằng 88,8%; thu thuế công, thương nghiệp và dịch vụ ngoài nhà nước bằng