LUẬN VĂN: Hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chia sẻ: Nguyen Hai | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:85

Thêm vào BST

Báo xấu

210
lượt xem 52
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Pháp luật là công cụ chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội, bảo vệ các quyền tự do, dân chủ của công dân, vì thế, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một nhu cầu khách quan, là nhiệm vụ cơ bản và quan trọng hàng đầu của nhà nước. Trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thực thi pháp luật, quản lý, điều hành các...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: LUẬN VĂN: Hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

LUẬN VĂN: Hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Pháp luật là công cụ chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội, bảo vệ các quyền tự do, dân chủ của công dân, vì thế, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một nhu cầu khách quan, là nhiệm vụ cơ bản và quan trọng hàng đầu của nhà nước. Trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thực thi pháp luật, quản lý, điều hành các lĩnh vực của đất nước đồng thời có vai trò rất quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật. Nhằm phân tích hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ, đề xuất những tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ là nội dung chính mà luận văn này nghiên cứu, phân tích. Nhận thức đây là vấn đề mới và rất khó, đòi hỏi phải nghiên cứu toàn diện và hệ thống mới có thể lý giải, phân tích, đánh giá được đầy đủ, chính xác, vì vậy luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ trong khoảng thời gian 5 năm với mong muốn bước đầu tìm ra một phương pháp tiếp cận đánh giá hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ, góp phần đưa ra được nhận thức và đánh giá khách quan để nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác này. Trong những năm qua, Chính phủ đã có nhiều cố gắng và đã đạt được những thành tựu nhất định trong công tác xây dựng pháp luật, góp phần tạo lập hành lang pháp lý cho công cuộc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tuy nhiên, công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ cũng còn những tồn tại, bất cập, thể hiện ở chất lượng, tiến độ soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng được đầy đủ, kịp thời các yêu cầu đặt ra. Nhiều nghị định vẫn còn dừng lại ở "quy định khung", chưa cụ thể, chi tiết hoặc ban hành còn chậm, nội dung còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu tính khả thi... Từ những phân tích nói trên, tôi chọn đề tài: "Hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam" làm luận văn tốt nghiệp cao học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Vấn đề hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của nhà nước Việt Nam nói chung và vai trò của Chính phủ Việt Nam nói riêng trong quá trình thực hiện công tác này, đã có một số đề án, đề tài khoa học, luận án, luận văn hoặc các bài viết trên các tạp chí, các báo chuyên ngành như các đề án: - "Đổi mới quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật dài hạn và hàng năm" (2004), Đề án do Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện. - "Xây dựng cơ chế huy động có hiệu quả sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật" (2004), Đề án do Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện. - "Nâng cao chất lượng các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, UBTVQH" (2006), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, do Văn phòng Chính phủ chủ trì thực hiện. Một số sách tham khảo, luận văn, luận án, báo cáo có liên quan: - "Sự hạn chế quyền lực nhà nước" của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung. - "Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam" của GS, TSKH Đào Trí Úc. - "Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội" (2004), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. - "Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật" (2005), Nxb Tư pháp, Hà Nội. - "Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh thực trạng và giải pháp" (2008), Nxb Lao động - xã hội, Hà Nội. - "Tài liệu tham khảo về quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới" của Ban Công tác lập pháp. - "Báo cáo kết quả chuyến thăm và làm việc của Đoàn đại biểu Quốc hội nước ta tại Vương quốc Thái Lan và Nhật Bản". Một số bài báo khoa học về chủ đề này đã được công bố là: - "Đẩy mạnh công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp luật" PGS.TS Kiều Đình Thụ.
- "Sự cần thiết khách quan của quyền lập quy của Chính phủ", Nguyễn Đăng Dung - Nguyễn Thị Phượng (2006). - "Đổi mới quy trình xây dựng pháp luật tại Chính phủ" của TS. Phạm Tuấn Khải. Các công trình khoa học trên chủ yếu dành cho việc nghiên cứu quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội; quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ hoặc nghiên cứu một số nội dung, khía cạnh trong hoạt động xây dựng pháp luật. Luận văn này dành cho việc nghiên cứu hiệu quả trong xây dựng pháp luật của Chính phủ dưới các tiêu chí cụ thể, từ đó rút ra các đánh giá về tổ chức, điều hành của Chính phủ trong công tác này. Như vậy, nội dung nghiên cứu đặt ra từ đề tài này không trùng lặp với các công trình nghiên cứu đã được công bố trước đây. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Nghiên cứu đề tài luận văn nhằm mục đích: - Làm rõ nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong công tác xây dựng pháp luật, tìm ra những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả, những hạn chế, bất cập trong công tác này. - Phân tích, chỉ ra các tiêu chí về hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ. - Đề xuất những yêu cầu và giải pháp cụ thể góp phần nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật của Chính phủ, đáp ứng yêu cầu đổi mới và phát triển của đất nước. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn dành cho việc nghiên cứu hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ theo thẩm quyền tập thể Chính phủ trong thời gian 5 năm (theo nhiệm kỳ Quốc hội và Chính phủ) từ năm 2004 đến 2009, bao gồm việc soạn thảo trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội các dự án luật, pháp lệnh, soạn thảo và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền của Chính phủ. Luận văn không khảo sát, đánh giá việc soạn thảo, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ và của các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Để có căn cứ so sánh, tham khảo, góp phần xây dựng cơ sở lý luận, luận văn dành một phần cho việc nghiên cứu hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ một số nước trên thế giới. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng Cộng sản và Nhà nướcViệt Nam về chiến lược xây dựng, phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật, về nâng cao năng lực quản lý, điều hành của Chính phủ, về cải cách hoạt động lập pháp, cải cách nền hành chính quốc gia ở nước ta, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu: Tổng hợp, hệ thống, phân tích, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể, kết hợp lý luận và thực tiễn... để giải quyết những vấn đề đặt ra từ đề tài luận văn. 6. Ý nghĩa của luận văn Luận văn được thực hiện trong bối cảnh Việt Nam đã gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO) và đang có những đổi thay mạnh mẽ về kinh tế xã hội đòi hỏi phải khẩn trương xây dựng, ban hành một khối lượng lớn các VBQPPL trên các lĩnh vực nhằm đáp ứng các yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và bảo đảm cho đất nước phát triển bền vững. Nghiên cứu nhằm xây dựng một nhận thức đúng đắn về thực trạng công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ, đề xuất những giải pháp, góp phần nâng cao hiệu quả công tác này là rất cấp thiết, có ý nghĩa thiết thực về lý luận và thực tiễn. Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho hoạt động nghiên cứu cũng như cho hoạt động thực tiễn xây dựng pháp luật. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chương, 8 tiết.
Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 1.1. NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ TRONG XÂY DỰNG LĨNH VỰC PHÁP LUẬT Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước, bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật và nhiều nhiệm vụ khác được quy định trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Để thực hiện các nhiệm vụ tổng quát trên đây, Chính phủ có những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể trong những lĩnh vực khác nhau, trong đó có nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực xây dựng pháp luật. Đối với lĩnh vực này, Chính phủ có nhiệm vụ trình các dự án luật ra Quốc hội, dự án pháp lệnh ra UBTVQH và trình Chương trình của Chính phủ về xây dựng Luật, Pháp lệnh với UBTVQH; ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và đề thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp. Để thực hiện được nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực này, Chính phủ rất coi trọng công tác xây dựng pháp luật, coi đó là nhiệm vụ trọng tâm trong hoạch định chính sách vĩ mô, tạo khuôn khổ pháp lý để xây dựng đất nước. Hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ góp phần đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, hội nhập kinh tế và xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Từng bước xác lập và hình thành đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, thúc đẩy đầu tư, kinh doanh, duy trì tốc độ tăng trưởng cao và bền vững của nền kinh tế. Cải cách mạnh mẽ hệ thống pháp luật trước yêu cầu chủ động hội nhập sâu rộng với khu vực và
thế giới, đặc biệt khi Việt Nam đã trở thành thành viên của WTO. Cải cách một bước thể chế hành chính nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Một chức năng cơ bản của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật chính là chức năng hành pháp, tổ chức thi hành luật, đưa các quy định của luật vào cuộc sống, trong đó việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để hiện thực hơn các quy định của luật, pháp lệnh do Quốc hội, UBTVQH ban hành. Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng là sự tiếp tục thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Quá trình hoạch định chính sách quốc gia không chỉ dừng lại ở ban hành luật, pháp lệnh mà phải cụ thể hoá, đưa các đạo luật vào cuộc sống thông qua lập quy của Chính phủ. 1.2. HIỆU QUẢ CỦA PHÁP LUẬT 1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật Trong các văn bản ban hành trước Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, VBQPPL được định nghĩa là văn bản do chính quyền nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN. Trong thực tiễn nghiên cứu và thực thi pháp luật cho thấy định nghĩa này gây nhiều tranh cãi. Nhiều ý kiến cho rằng không nên nói văn bản quy phạm pháp luật "nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN", quy định này làm cho khái niệm trở nên quá trừu tượng và khó có thể chỉ rõ được thế nào là quan hệ xã hội theo định hướng XHCN. Việc quy định văn bản quy phạm pháp luật "được Nhà nước bảo đảm thực hiện" đã đưa đến giải thích của Chính phủ tại Nghị định 101/CP ngày 23/9/1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật ban hành VBQPPL năm 1996 là "Văn bản được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm".
Tại Nghị định số 161/2005/NĐ-CP thay thế Nghị định 101/CP, vấn đề nói trên được giải thích là: "được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật "; Giải thích này cũng chưa làm rõ hơn đặc trưng của VBQPPL và dẫn đến sự khó khăn khi phân biệt VBQPPL với văn bản cá biệt và văn bản hành chính. Trong khi đó, yếu tố để phân biệt VBQPPL với các văn bản khác là tính cưỡng chế từ các quy phạm pháp luật. Để khắc phục những bất cập trên, Luật ban hành VBQPPL được Quốc hội khoá XII thông qua tại kỳ họp thứ ba ngày 3/6/2008 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/1/2009, đã khắc phục những bất cập trên, đưa các dấu hiệu đặc trưng cần và đủ của VBQPPL, đó là: Văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật; Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trong phạm vi và hình thức được quy định trong luật; Được ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; Và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định: "VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội". So với hệ thống VBQPPL của một số nước trên thế giới thì hệ thống VBQPPL của chúng ta có quá nhiều hình thức VBQPPL. Ở nhiều nước các VBQPPL do các cơ quan Trung ương ban hành thường chỉ có từ 2 đến 3 hình thức VBQPPL: Luật và Nghị định, nếu có Thông tư thì Thông tư chỉ có tính chất hướng dẫn, không đặt ra các quy phạm mới. Mặt khác mỗi cơ quan ở nước ta lại có quyền ban hành nhiều loại văn bản, tình hình này làm cho hệ thống VBQPPL trở nên rất phức tạp. Đây cũng là nguyên nhân làm xuất hiện mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống văn bản và tình trạng chậm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thi hành. Luật ban hành VBQPPL 2008 đã loại trừ Nghị quyết của Chính phủ, Chỉ thị của Thủ tướng, chỉ thị của Bộ trưởng ra khỏi hệ thống VBQPPL. Hiện nay, hệ thống VBQPPL của nước ta bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành, pháp lệnh, nghị quyết do UBTVQH ban hành; lệnh, quyết định do Chủ tịch nước ban hành; nghị định do Chính phủ ban hành; quyết định do Thủ tướng
Chính phủ ban hành; nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước; nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ tr ưởng, Thủ tưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giữa Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; văn bản quy phạm của HĐND, UBND. 1.2.2. Hiệu quả của pháp luật Trong khoa học pháp lý, khái niệm hiệu quả của pháp luật chưa được nghiên cứu nhiều. Chúng ta biết nhiều đến khái niệm hiệu quả trong kinh tế, đầu tư, kinh doanh... Xét cho cùng thì hiệu quả là một thước đo quan trọng phản ánh sự thành công của bất kỳ một hoạt động kinh tế, xã hội nào và của các chính sách tương ứng. Trong lĩnh vực pháp luật thì hiệu quả được xem xét tổng thể, dưới nhiều góc độ khác nhau từ lợi ích kinh tế, chính trị, đến ổn định xã hội, an ninh quốc phòng, ý thức pháp luật của công dân… Hiệu quả của pháp luật còn là sự so sánh giữa đầu tư tiền của, công sức, thời gian của xã hội để xây dựng và ban hành văn bản pháp luật với kết quả mang lại sau khi văn bản pháp luật được thực hiện. Bước chuyển biến cơ bản nhất, rõ nhất cho thấy hiệu quả của pháp luật thể hiện ở chỗ pháp luật đã trở thành công cụ chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội, quản lý nền kinh tế của nhà nước. Pháp luật đã phát huy tác dụng phát triển xã hội một cách đầy hiệu quả. 1.3. HIỆU QUẢ CÔNG TÁC XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ Vận dụng lý luận về hiệu quả của pháp luật và dựa trên kết quả khảo sát thực tế, luận văn tiến hành việc đánh giá hiệu quả công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ theo các tiêu chí sau: - Số lượng văn bản quy phạm pháp luật được Chính phủ xây dựng và ban hành. - Chất lượng VBQPPL được Chính phủ xây dựng và ban hành. - Tiến độ soạn thảo và thời hạn trình dự án luật, pháp lệnh so với Kế hoạch đã đề ra.
- Tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật. - Chất lượng công tác thẩm định. - Hiệu quả công tác xây dựng pháp luật trong quá trình thực hiện trình tự, thủ tục của Luật Ban hành VBQPPL 2008. 1.3.1. Đánh giá hiệu quả theo số lượng văn bản quy phạm pháp luật được Chính phủ xây dựng và ban hành Những năm vừa qua cùng với phát triển kinh tế, văn hoá - xã hội đạt nhiều tiến bộ, chính trị ổn định, quốc phòng được tăng cường, an ninh chính trị được giữ vững, quan hệ đối ngoại được mở rộng. Đó là kết quả của đường lối đúng đắn của Đảng ta, sự quản lý có hiệu quả của Nhà nước, sự điều hành năng động của Chính phủ, sự nỗ lực, cố gắng của toàn dân. Trong đó phải thấy vai trò tích cực của những cơ chế, chính sách đã ban hành. Đây là giai đoạn hệ thống pháp luật rất được quan tâm, xây dựng, bổ sung và từng bước hoàn thiện với số lượng VBQPPL mà Chính phủ xây dưng, ban hành là rất lớn. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI (2002-2007), Chính phủ đã trình 118 dự án luật, 2 nghị quyết của Quốc hội và 52 dự án pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Kết quả thực hiện cụ thể như sau: - Năm 2003: Quốc hội thông qua 19 luật, 02 nghị quyết; UBTVQH thông qua 12 pháp lệnh, 02 nghị quyết. - Năm 2004: Quốc hội thông qua 13 luật, bộ luật; UBTVQH thông qua 12 pháp lệnh. - Năm 2005: Quốc hội thông qua 29 luật, bộ luật; UBTVQH thông qua 4 pháp lệnh. - Năm 2006: Quốc hội thông qua 21 luật, 01 nghị quyết; UBTVQH thông qua 2 pháp lệnh. - Năm 2007: Quốc hội thông qua 2 luật; UBTVQH thông qua 5 pháp lệnh. Như vậy, Quốc hội khoá XI (2002-2007) đã thông qua được 84 luật, bộ luật, 05 nghị quyết; UBTVQH đã thông qua 35 pháp lệnh, 03 nghị quyết. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII (2007-2011) Chính phủ đề xuất đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 126 dự án luật, 03 dự thảo nghị quyết của Quốc hội, 20 dự án pháp lệnh và 01 dự thảo nghị quyết của UBTVQH. Với số lượng văn bản cần xây dựng rất lớn, trong khi
nhiệm kỳ của Quốc hội khoá XII chỉ có 4 năm, đó thực sự là một thách thức lớn trong thực hiện nhiệm vụ lập pháp. Một mặt là cơ quan trình Quốc hội, UBTVQH ban hành luật, pháp lệnh, Chính phủ còn có nhiệm vụ ban hành nghị định để hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Đây là yêu cầu cấp thiết và là công tác trọng tâm trong chỉ đạo, điều hành của Chính phủ. Chỉ tính riêng năm 2006, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 4.706 văn bản (trong đó 37 nghị quyết, 161 nghị định, 38 chỉ thị, 290 quyết định và hàng chục ngàn các VBQPPL do các Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, nhằm cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị định. Qua phân tích, đánh giá các số liệu cụ thể cho thấy dưới tiêu chí về số lượng văn bản quy phạm pháp luật mà Chính phủ tham gia xây dựng và ban hành là đạt hiệu quả. Một so sánh nhỏ ở đây cho thấy mức độ đánh giá là đúng mức: Quốc hội từ khoá I đến khoá VII (1946-1987) chỉ thông qua được 105 đạo luật, riêng 01 khoá Quốc hội khoá XI thông qua 84 luật, 35 pháp lệnh, 03 nghị quyết. Theo thống kê nhiều năm, thì trên 80% các dự án luật, pháp lệnh Quốc hội thông qua là do Chính phủ soạn thảo và trình. 1.3.2. Đánh giá hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ theo chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật Để phục vụ quá trình đổi mới, Chính phủ đã xây dựng, soạn thảo nhiều đạo luật quan trọng như: Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư, Luật sở hữu trí tuệ, Luật thương mại, Luật phòng chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật luật sư, Luật kinh doanh bất động sản, Luật xây dựng, Luật quy hoạch, Luật chứng khoán, Luật ký kết gia nhập điều ước quốc tế, Luật đất đai… Các luật này đã được Chính phủ chuẩn bị kỹ càng, công phu trước khi trình Quốc hội xem xét thông qua. Nhiều đại biểu Quốc hội, các uỷ ban thẩm tra của Quốc hội đánh giá cao về chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo. Đây là một nỗ lực rất lớn của Chính phủ trong quá trình xây dựng pháp luật và là thành tựu lớn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật. Tuy nhiên, so với yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và yêu cầu của sự phát triển đất nước trong thời kỳ mới, công tác xây dựng pháp luật còn tồn tại rất nhiều bất cập, hạn chế, khiến cho chất lượng các dự án luật, pháp lệnh Chính phủ trình Quốc hội chưa cao; thậm chí một số đạo luật và pháp lệnh còn chưa phản ánh được nhu
cầu đòi hỏi của cuộc sống, nên khi áp dụng trong thực tiễn đã gây ra ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường sản xuất kinh doanh, đến việc thu hút đầu tư nước ngoài và đến các chính sách xã hội của nhà nước. Không ít dự án luật, pháp lệnh tính dự báo không cao nên đã dẫn đến một số quy định khó đi vào cuộc sống, phải sửa đổi bổ sung nhiều lần, bổ sung ngay sau một thời gian ngắn ban hành. Trong tổng số các dự án luật được thông qua, số các luật sửa đổi, bổ sung còn chiếm tỷ lệ khá cao (hơn 44%), trong đó các đạo luật thuộc lĩnh vực kinh tế do có sự chuyển đổi nhanh về cơ cấu nền kinh tế nên tỷ lệ sửa đổi cao hơn (gần 58% trên tổng số dự án thuộc lĩnh vực này). Số lượng dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo thường chiếm hơn 90% số lượng luật, pháp lệnh được Quốc hội, UBTVQH thông qua hàng năm, đồng thời với các văn bản này là một khối lượng lớn các văn bản quy định chi tiết mà Chính phủ có trách nhiệm ban hành. Mặt khác, yêu cầu về chất lượng xây dựng VBQPPL đòi hỏi ngày càng cao. Trong khi đó, Chính phủ phải dành nhiều thời gian, công sức cho thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều hành đất nước, không đủ thời gian, nguồn nhân lực cho công tác này nên phần nào dẫn đến tình trạng xây dựng VBQPPL chưa đạt chất lượng cao. 1.3.3. Đánh giá tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI (2002- 2007) gồm 170 dự án, trong đó 118 dự án luật, nghị quyết của Quốc hội và 52 dự án pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ XII (2007-2011) gồm 84 dự án luật, 10 dự án pháp lệnh là ch ương trình chính thức và 34 dự án luật thuộc chương trình chuẩn bị. So với nhiệm kỳ khoá X với khoá XI cho thấy công tác xây dựng pháp luật đạt được những kết quả đáng khích lệ. Gần 80% số dự án có trong chương trình đã được thông qua. Qua thống kê ở trên cho thấy tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống VBQPPL có ý nghĩa hết sức quan trọng và mặt khác cũng cho thấy công việc này cũng hết sức phức tạp, khó mà tránh được tất cả các sai sót trong quá trình xây dựng pháp luật. Có thể đánh giá tính đồng bộ trong hệ thống VBQPPL của ta ch ưa cao. Ví dụ như về mặt xã hội, cho đến nay chúng ta vẫn chưa có luật khám chữa bệnh, chúng ta có
nhiều luật về kinh doanh, sản xuất nhưng luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cũng chưa được ban hành. Đất nước chúng ta có hơn 3200km bờ biển và gắn với đó là rất nhiều quan hệ cần điều chỉnh thì chúng ta cũng chưa có luật về biển… Về tính thống nhất trong hệ thống VBQPPL. Đây là tiêu chí quan trọng của hệ thống pháp luật, tuy nhiên hiệu quả trong công tác này là chưa cao. Nhiều luật, pháp lệnh Chính phủ trình có nội dung không rõ, chồng chéo với các dự án luật, pháp lệnh khác đang xây dựng hoặc đã ban hành. Ví dụ như Luật xây dựng mâu thuẫn với Luật đấu thầu về các quy định về đấu thầu xây dựng. Hay như Luật đất đai và Luật nhà ở, Luật nhà ở với dự án luật đăng ký bất động sản… Đối với các VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ cũng chưa làm tốt được việc này. Qua hơn 5 năm triển khai thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra rà soát và xử lý VBQPPL đã từng bước đi vào nề nếp và đạt được nhiều kết quả tích cực. Các bộ ngành th ường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hoá VBQPPL liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của mình, qua đó bãi bỏ hoặc kiến nghị bãi bỏ các văn bản hết hiệu lực thi hành, mâu thuẫn, chồng chéo. Chính phủ đã rà soát và xác định 60 văn bản hết hiệu lực, gồm 17 nghị định, nghị quyết của Chính phủ, 6 quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Qua công tác giám sát của Quốc hội (Báo cáo số 1763/BC-UBPL12 ngày 2/12/2009 về kết quả giám sát việc thực hiện Nghị quyết 55/2005/QH11 về việc ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 2/12/2009) cũng cho thấy có 09 nghị định có dấu hiệu trái luật, pháp lệnh (có phụ lục kèm theo). Dưới tiêu chí này cho thấy hiệu quả trong công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ là chưa cao. 1.3.4. Đánh giá hiệu quả theo tiến độ soạn thảo và thời hạn trình dự án luật, pháp lệnh so với kế hoạch đặt ra Soạn thảo dự án luật, pháp lệnh là giai đoạn tiếp theo của công đoạn lập Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Đây là giai đoạn đóng vai trò rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến tính khả thi, chất lượng dự án luật, pháp lệnh. Nhiều dự án luật, pháp
lệnh dành thời gian cho công việc soạn thảo quá dài. Có dự án luật, pháp lệnh Ban soạn thảo báo cáo Chính phủ là chuẩn bị hơn 10 năm. Đây là một sự lãng phí ghê gớm về thời gian, công sức. Nó phản ánh một năng lực tổ chức yếu kém về tổ chức và kiến thức xây dựng pháp luật. Bên cạnh đó lại có những dự án luật thời gian soạn thảo không đến một năm đã trình Chính phủ xem xét. Đây cũng là những dự án không đạt về chất lượng, chạy theo kế hoạch, sự kiện… Để khắc phục những nguyên nhân hạn chế và đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết, trong những năm qua bên cạnh việc thực hiện các trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL, Chính phủ đã ban hành Chương trình xây dựng Nghị định hàng năm của Chính phủ. Ngoài ra trong chương trình làm việc của Chính phủ, Thủ tướng, các bộ, ngành cũng ấn định thời hạn cụ thể theo từng tháng, quý để các đơn vị nắm được lịch trình, thời gian, tiến độ soạn thảo, trình tự dự thảo văn bản quy định chi tiết. Thủ tướng Chính phủ cũng thường xuyên kiểm tra đôn đốc các cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện đúng quy trình, chất lượng và tiến độ của dự thảo văn bản. Theo đánh giá, trong thời gian qua công tác xây dựng pháp luật đã được lãnh đạo các bộ, ngành quan tâm hơn. Tuy nhiên, còn một số bộ chưa thực sự coi trọng và đầu tư thích đáng cho công tác xây dựng pháp luật. Đây là nguyên nhân dẫn đến tình trạng nợ đọng các văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ. Chính phủ đã đánh giá và kiểm điểm vấn đề này và đã có những biện pháp khắc phục một cách cơ bản. Kết quả từ năm 2008 đến nay, tình trạng nợ đọng đã giảm đi rõ rệt, từ 60% số văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành vào thời điểm giữa năm 2006 giảm xuống còn khoảng 10% vào cuối năm 2007. Tuy nhiên trong thực tế tình trạng chậm ban hành và nợ đọng văn bản quy định chi tiết vẫn chưa được khắc phục triệt để. Tính đến ngày 15/6/2009 còn 28 văn bản quy định chi tiết 11 luật, 2 pháp lệnh có hiệu lực trước ngày 1/7/2009 chưa được ban hành và có 21 văn bản quy định chi tiết 4 luật, 2 pháp lệnh có hiệu lực từ ngày 01/7/2009 chưa được ban hành. Theo thống kê của Đoàn giám sát của Quốc hội thì trong 63 luật, 18 pháp lệnh, 01 nghị quyết của Quốc hội đã có hiệu lực, có 704 nội dung cần quy định chi tiết, các cơ
quan được giao đã quy định chi tiết được 437 nội dung, còn 274 nội dung chưa được quy định chi tiết. Qua phân tích nêu trên cho thấy, hậu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ dưới tiêu chí về thời gian soạn thảo và tiến độ là không cao, còn quá nhiều bất cập. 1.3.5. Đánh giá hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ qua hoạt động thẩm định Công tác thẩm định là một khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng VBQPPL được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL. Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình: Đối với những nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Công tác thẩm định tập trung vào những vấn đề sau: - Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản. - Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. - Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên. - Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện. Trong những năm gần đây, công tác thẩm định của Bộ Tư pháp với các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo VBQPPL của Chính phủ đã được cải thiện đáng kể. Nhiều báo cáo thẩm định đưa ra những lời nhận xét, đánh giá vừa mang tính tư vấn, vừa mang tính phản biện cao đối với nhiều vấn đề thuộc nội dung và hình thức của dự thảo văn bản. Chính vì vậy nhiều ý kiến thẩm định đã được các Bộ, ngành chủ trì soạn thảo chấp nhận, nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản, góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện, nâng cao chất lượng của các VBQPPL.
Tuy nhiên, công tác thẩm định vẫn còn những hạn chế về chất lượng, dẫn đến tình trạng không đồng bộ hoặc mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật. Một số bộ, ngành gửi hồ sơ thẩm định chậm so với quy định nên việc thẩm định của Bộ Tư pháp cũng bị chậm theo, dẫn đến việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định đôi khi trở nên hình thức. Mặt khác số lượng dự án, dự thảo VBQPPL cần thẩm định ngày càng tăng, nội dung thẩm định đa dạng, phức tạp, có những vấn đề mới, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, trong khi đó đội ngũ cán bộ làm công tác này chưa được tăng cường một cách tương xứng cả về số lượng và chất lượng, khiến cho công tác thẩm định nhiều khi quá tải, chất lượng chưa cao. Cơ chế thẩm định theo Hội đồng đôi khi còn hình thức. Qua phân tích ở trên cho thấy công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ d ưới tiêu chí chất lượng thẩm định cho thấy còn nhiều bất cập, hiệu quả chưa cao. 1.3.6 Đánh giá hiệu quả công tác xây dựng pháp luật trong quá trình thực hiện trình tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Qua nghiên cứu cho thấy nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL ở các nước là khác nhau. Tuy nhiên, dù ở quốc gia nào thì thực tế cũng cho thấy Chính phủ luôn đóng một vai trò quan trọng trong công tác này của Quốc hội. Đặc biệt là, ở các nước cộng hoà nghị viện vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp được thể hiện mạnh mẽ, bởi lẽ khác với những nước có chính thể cộng hoà Tổng thống, ở các nước có chính thể cộng hoà nghị viện, Tổng thống không thuộc thành phần Chính phủ nên không thể tác động đến các chính sách của Chính phủ, và dựa vào đa số ghế của mình trong Quốc hội (Hạ nghị viện), Chính phủ không những tự xác định chương trình hoạt động của mình mà còn có những hoạt động và ảnh hưởng tích cực trong lĩnh vực lập pháp. Ở các nước này, Hiến pháp không trao cho người đứng đầu nhà nước những quyền hạn quan trọng mà người đó có thể độc lập thực hiện được. Các văn bản do người đứng đầu nhà nước ban hành thường được người đứng đầu Chính phủ và các Bộ trưởng hữu quan kiểm tra và đồng ý trước. Ngoài ra, sự hoạt động mạnh mẽ của các Chính phủ trên thế giới trong lĩnh vực lập pháp được giải thích không chỉ bởi lý do nêu trên, mà còn bởi Chính phủ luôn có trong tay lượng thông tin đầy đủ, trang bị kỹ thuật hiện đại và đội ngũ cán bộ, công
chức, chuyên gia đông đảo. Do vậy, nhìn chung ở các nước trên thế giới, kể cả những nước có Quốc hội chuyên nghiệp với lịch sử lập pháp hàng trăm năm, có sự thừa nhận rộng rãi các chủ thể sáng kiến pháp luật thì cơ quan đề xuất sáng kiến pháp luật và trình nhiều dự án luật nhất vẫn là Chính phủ. Ở hầu hết các nước, Chính phủ là cơ quan trình dự án luật, trung bình chiếm tỷ lệ 80-85%, có nước còn chiếm tới 95%. Ở Việt Nam, theo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, cùng với bản chất dân chủ trong hoạt động xây dựng pháp luật, nên việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội được Hiến pháp, Luật ban hành VBQPPL hiện hành quy định có nhiều chủ thể có quyền tham gia vào hoạt động này. Điều 87 Hiến pháp năm 1992 quy định: Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội; đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội. Mặc dù luật quy định có nhiều chủ thể có quyền sáng kiến luật như trên, song trên thực tế Chính phủ vẫn là chủ thể chủ yếu, quan trọng nhất, có đến trên 90% các dự án Luật, Pháp lệnh là do Chính phủ kiến nghị và trực tiếp soạn thảo trình Quốc hội, UBTVQH. Thực tiễn lập pháp ở nước ta trong những năm qua cho thấy một số chủ thể như các cơ quan của Quốc hội còn có quá ít dự án luật trình ra Quốc hội, các đại biểu Quốc hội cũng chưa trình một dự án luật nào. Đánh giá về vai trò này của Chính phủ trong việc trình các dự án luật, Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung cho rằng, Chính phủ ở bất cứ mô hình nào cũng có nhu cầu tự nhiên trong việc trình các dự án luật ra Quốc hội, không hề có chuyện làm luật là việc riêng của Quốc hội [9]. Từ những quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam có thể thấy vị trí, vai trò của Chính phủ trong công tác lập pháp của Quốc hội như sau: - Từ khi Hiến pháp năm 1980 quy định việc lập pháp của Quốc hội phải được tiến hành theo chương trình, kế hoạch, thì Chính phủ đã trở thành cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm lập dự kiến Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội giúp UBTVQH trình Quốc hội quyết định.
- Qua theo dõi, thống kê trong các CTXDL, PL hàng năm cũng như chương trình toàn khoá của Quốc hội, có thể khẳng định Chính phủ là cơ quan chiếm hơn 90% số lượng các dự án Luật, Pháp lệnh được trình ra Quốc hội, UBTVQH. Hiện nay, với định hướng các đạo luật phải dần giữ vị trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội, đã được đề ra tại Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị, khoá IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 thì vị trí, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp của Quốc hội sẽ còn lớn hơn nữa. - Trong điều kiện toàn cầu hoá với chủ trương chủ động hội nhập quốc tế của Việt Nam, Chính phủ với tư cách là cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện việc đàm phán, ký kết, gia nhập các điều ước quốc tế song phương, đa phương với các quốc gia và tổ chức quốc tế đã đóng vai trò qua trọng trong việc tạo ra nguồn luật quốc tế, đồng thời trực tiếp thực hiện việc nội luật hoá nguồn luật đó, làm cho hệ thống pháp luật Việt Nam có sự tương đồng với luật pháp và thông lệ quốc tế. - Đối với các dự án Luật, Pháp lệnh do các chủ thể khác soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ cũng có vai trò quan trọng trong việc tham gia và tạo điều kiện trong cả quá trình soạn thảo và trình dự án của các chủ thể này, góp phần nâng cao chất lượng các dự án Luật, Pháp lệnh đó. - Chính phủ là cơ quan có vị trí quan trọng trong việc tổ chức nghiên cứu khoa học pháp lý, xây dựng pháp luật, tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, của các đối tượng trực tiếp thi hành đối với dự án Luật, Pháp lệnh. Vai trò quan trọng trên của Chính phủ trong thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội có được là do những nguyên nhân khách quan và chủ quan sau: - Đối với công tác xây dựng pháp luật, quan điểm của Đảng thể hiện rõ, pháp luật là thể chế hoá đường lối chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân và do vậy, pháp luật phải phù hợp với cuộc sống, phù hợp với thực tiễn đổi mới trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Theo quan điểm này, và từ thực tiễn quản lý nhà nước cho thấy hoạt động quản lý nhà nước là kênh chủ yếu mà thông qua đó đường lối, chủ trương của Đảng được thực hiện trong cuộc sống. Chính phủ với chức năng là cơ quan thống nhất quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội cũng là cơ quan chủ yếu thực hiện
thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật, trong đó có hoạt động soạn thảo, trình ra Quốc hội, UBTVQH các dự án Luật, Pháp lệnh. Mặt khác, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam - Chính phủ thực hiện việc quản lý, điều hành mọi mặt của đời sống xã hội nên có điều kiện nhất trong việc nắm vững thực tiễn pháp luật, những ưu điểm, hạn chế của pháp luật hiện hành, nhu cầu mới trong điều chỉnh pháp luật. Do vậy, việc các cơ quan của Chính phủ chủ trì xây dựng các dự án Luật, Pháp lệnh là phù hợp với thực tế công tác quản lý nhà nước, phản ánh được sâu sát thực tiễn quản lý, điều hành, đáp ứng được các yêu cầu bức xúc của cuộc sống đang đặt ra. - Chính phủ là nơi tập trung nguồn lực khoa học to lớn, với các cơ quan, tổ chức nghiên cứu, đội ngũ cán bộ khoa học, cán bộ quản lý, các chuyên gia thuộc mọi lĩnh vực của đời sống xã hội như: pháp lý, kinh tế, kỹ thuật, quản lý… có khả năng nghiên cứu, phát hiện kịp thời các nhu cầu điều chỉnh pháp luật, dự báo chính xác các biến đổi xã hội, từ đó có khả năng nhất trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Hơn nữa, Chính phủ cũng là cơ quan nắm giữ những nguồn lực vật chất quan trọng cho việc tổ chức thực hiện các dự án Luật, Pháp lệnh. Đây cũng là một trong các lý do làm cho Chính phủ luôn là chủ thể chính của các dự án Luật, Pháp lệnh được trình ra Quốc hội, UBTVQH. - Chính phủ cũng là cơ quan trực tiếp tổ chức thực hiện các Luật, Pháp lệnh do Quốc hội, UBTVQH ban hành, trước hết là trong việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các Luật, Pháp lệnh đó. Mặt khác, Chính phủ là chủ thể có vị trí đặc biệt quan trọng trong việc tổ chức thực hiện pháp luật nên Chính phủ nắm bắt được kịp thời những thông tin phản hồi phát sinh từ thực tiễn cuộc sống, cũng là nắm bắt kịp thời nhu cầu điều chỉnh, bổ sung pháp luật. Khác với các chủ thể sáng kiến luật khác, Chính phủ là chủ thể chính yếu nhất tổ chức thực hiện các Luật, Pháp lệnh sau khi được ban hành nên Chính phủ kiến nghị về luật hoặc tham gia ý kiến về kiến nghị luật do các chủ thể khác đưa ra phù hợp với trình độ quản lý, nguồn lực vật chất và con người, điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Ngoài ra, để thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước bằng pháp luật cũng đòi hỏi Chính phủ phải không ngừng tham gia vào quá trình hoàn thiện hệ
thống pháp luật thông qua các sáng kiến pháp luật, các hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội. Qua phân tích nêu trên cho thấy vai trò của Chính phủ trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là cơ sở lý luận và thực tiễn quan trọng để chúng ta có cơ sở nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và khách quan nhất về hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ. Tính hiệu quả ở đây được nghiên cứu dưới nhiều tiêu chí, như về thời gian cần thiết để xây dựng xong một văn bản quy phạm pháp luật, về Chính phủ, về tính khả thi của văn bản, về tính hợp lý, đúng đắn của sáng kiến lập pháp, về chất lượng soạn thảo, về đánh giá quá trình thi hành VBQPPL. 1.3.6.1. Tính khả thi trong xây dựng, lập Chương trình lập pháp của Quốc hội Về nguyên tắc việc lập Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh là giai đoạn hết sức quan trọng, cần có sự nghiên cứu kỹ lưỡng, nhằm xác định nhu cầu xã hội, chính sách pháp luật phù hợp để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh cũng như để điều chỉnh công tác quản lý nhà nước. Xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội là một trong những bước đầu tiên của quá trình xây dựng Luật, Pháp lệnh, định hướng cho hoạt động lập pháp của Quốc hội với việc xác định các dự án Luật, Pháp lệnh được xây dựng và thứ tự ưu tiên xây dựng các dự án Luật, Pháp lệnh hàng năm. Chương trình lập pháp của Quốc hội là chương trình mang tính pháp lý do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập pháp quyết định. Do vậy, chương trình này được pháp luật quy định rất chặt chẽ việc xây dựng, từ trình tự, thủ tục đến trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc xây dựng chương trình. Chương trình lập pháp của Quốc hội được hình thành từ đề nghị của 15 chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật. Mặc dù có nhiều chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật nhưng vai trò của các chủ thể đó không giống nhau. Đối với các chủ thể không phải là Chính phủ, vai trò trong việc xây dựng chương trình lập pháp của Quốc hội chủ yếu thể hiện ở việc gửi đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh, kiến nghị về Luật, Pháp lệnh đến UBTVQH. Đối với Chính phủ, xuất phát từ vị trí là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, là chủ thể của phần lớn các sáng kiến pháp luật nên Chính phủ có vai trò đặc biệt hơn so với các chủ thể