Luận văn Thạc sĩ Khoa học lâm nghiệp: Bước đầu đánh giá tác động về mặt kinh tế, xã hội và môi trường của dự án trồng rừng phòng hộ JBIC tại huyện Hương Thủy- tỉnh Thừa Thiên Huế

Chia sẻ: Tri Lễ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:88

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở đánh giá tình hình thực hiện và làm rõ tác động của dự án trồng rừng phòng hộ đầu nguồn tại huyện Hương Thủy, tỉnh Thừa Thiên Huế về mặt kinh tế, xã hội và môi trường, đề tài góp phần hoàn thiện về lý luận cũng như thực tiễn đối với quản lý thực hiện, đánh giá các dự án đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực lâm nghiệp, làm cơ sở cho những đánh giá dự án JBIC hoàn thành trên những tiểu vùng dự án khác của vùng dự án, đồng thời đề xuất các giải pháp phát huy ảnh hưởng tích cực và duy trì tính bền vững của dự án.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Khoa học lâm nghiệp: Bước đầu đánh giá tác động về mặt kinh tế, xã hội và môi trường của dự án trồng rừng phòng hộ JBIC tại huyện Hương Thủy- tỉnh Thừa Thiên Huế

1 ĐẶT VẤN ĐỀ Rừng không chỉ tạo ra lâm sản là sản phẩm thương mại, đóng góp cho kinh tế quốc dân, mà còn giữ vai trò quan trọng trong bảo vệ môi trường, bảo vệ đầu nguồn, bảo tồn nguồn nước và đất, điều tiết khí hậu, góp phần bảo vệ an ninh quốc gia các vùng biên giới và hải đảo, tham gia tích cực vào việc cải thiện sinh kế, giảm đói nghèo cho cư dân sống ở nông thôn và trên các vùng núi cao. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, rừng Việt Nam đang dần bị suy giảm cả về diện tích và chất lượng. Vào giữa thế kỷ XX diện tích rừng khoảng 14 triệu ha chiếm 43% diện tích đất tự nhiên. Sau 30 năm chiến tranh, diện tích rừng bị thu hẹp khá nhanh, năm 1976 chỉ còn 11,17 triệu ha (33,8%). Thêm vào đó là sự khó khăn, thiếu thốn về điều kiện vật chất, cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế, trình độ dân trí của người dân vùng rừng núi chưa được quan tâm kịp thời...cũng góp phần làm cho rừng bị suy kiệt do phá rừng bừa bãi, đốt nương làm rẫy. Đầu thập kỷ 90 đã giảm đến mức thấp nhất là 9,1 triệu ha chiếm 27,8% diện tích cả nước. Hậu quả là làm mất cân bằng sinh thái, đất bị xói mòn, bạc màu, hạn hán, lũ lụt, úng ngập lan tràn nhiều nơi. Miền Trung Việt Nam là vùng có nhiều tài nguyên, đặc biệt là lâm nghiệp, tuy nhiên đây cũng là khu vực rừng rất xung yếu, thường xuyên xảy ra lũ lụt, hạn hán ảnh hưởng nghiêm trọng đến mùa màng, tài sản, tính mạng và đời sống của nhiều cộng đồng dân cư trong vùng. Nguyên nhân chủ yếu là do nhiều diện tích rừng tự nhiên nằm ở thượng nguồn các dòng sông cho đến nay đã bị tàn phá gần như trọc trụi, cùng với thời tiết khắc nghiệt, khí hậu bất thường do sự nóng lên của trái đất...Nhiệm vụ cấp bách là phải nhanh chóng tái thiết độ che phủ của rừng trên các vùng đồi núi đầu nguồn với chức năng chính là điều tiết nguồn nước cho các dòng chảy, các hồ chứa nước để hạn chế lũ lụt, giảm xói mòn, bảo vệ đất, hạn chế bồi lấp lòng sông, lòng hồ. Chỉ có nâng cao độ che phủ mới phát huy được chức năng phòng hộ, cải thiện môi
2 trường, hạn chế thiên tai cho vùng hạ lưu, cung cấp nước cho sản xuất nông nghiệp, đóng góp vào công cuộc "xoá đói giảm nghèo" cho những người dân sống trên vùng đầu nguồn, vùng sâu, vùng xa. Nhận biết được điều đó, nhằm nâng cao vai trò của rừng trong đời sống nhân dân, góp phần thực hiện mục tiêu nâng cao độ che phủ rừng toàn quốc, đặc biệt là khu vực Trung bộ, trong chính sách và chủ trương, Đảng và Nhà nước không ngừng kêu gọi tập trung đầu tư trong và ngoài nước vào trồng rừng miền Trung. Gần đây, cùng với việc Quốc hội đưa ra các chính sách và chương trình hỗ trợ về lâm nghiệp như Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Chương trình trồng 5 triệu ha rừng… Chính phủ cũng không ngừng tranh thủ sự hỗ trợ của các quốc gia và các tổ chức quốc tế, trong đó có sự hợp tác giữa Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC) thực hiện dự án trồng rừng để phủ xanh đất trống đồi núi trọc, tăng diện tích rừng phòng hộ ở khu vực các tỉnh miền Trung. Thừa Thiên Huế là một trong 5 tỉnh được dự án lựa chọn để thực hiện trồng rừng, được tiến hành trên địa bàn 3 huyện là huyện Hương Thủy, Hương Trà và A Lưới. Bên cạnh hạng mục trồng rừng phòng hộ, dự án còn được hỗ trợ thêm hợp phần cải thiện sinh kế của người dân trong vùng dự án, nâng cao mức sống và nhận thức của người dân. Cho đến nay, dự án trồng rừng phòng hộ 5 tỉnh miền Trung và Phú Yên do JBIC tài trợ đã có những kết quả khả quan và đáng khen ngợi. Đề tài “Bước đầu đánh giá tác động về mặt kinh tế, xã hội và môi trường của dự án trồng rừng phòng hộ JBIC tại huyện Hương Thủy- tỉnh Thừa Thiên Huế” đã lựa chọn 1 tiểu vùng dự án để làm rõ những hiệu quả, tác động của dự án đối với tiểu vùng dự án này, góp phần làm tiền đề cho việc đánh giá các tiểu vùng khác của dự án, cũng như của các dự án khác. Đây cũng là cơ sở quan trọng để thu hút và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn đầu tư nước ngoài cho các hoạt động sản xuất lâm nghiệp tại Việt Nam.
3 CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ DỰ ÁN VÀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ ÁN 1.1.Dự án 1.1.1. Khái niệm chung về dự án Nói đến dự án là nói đến một vấn đề nào đó mà con người quan tâm giải quyết, nói cách khác không có vấn đề thì không có dự án. Trong lý thuyết cũng như trong quản lý kinh tế hiện nay còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về dự án. Tuỳ mục đích nghiên cứu, mỗi quan điểm về dự án xuất phát từ cách tiếp cận khác nhau. Theo đại từ điển Bách khoa toàn thư, “dự án – project là điều người ta có ý định muốn làm” và được sắp đặt theo kế hoạch để chuyển động ý đồ hay ý tưởng thành quá trình hành động. Khái niệm này đã thực hiện sự gắn kết giữa tư duy và hành động để thể hiện mối quan hệ giữa ước mơ và hiện thực thông qua các hoạt động được sắp đặt có kế hoạch. Dự án là một ý tưởng được xác định để dẫn tới một tổ hợp các hoạt động theo một trình tự và phụ thuộc lẫn nhau trong một chuỗi liên kết nhằm: (1) Đáp ứng một mong muốn đã được đề ra. (2) Chịu ràng buộc bởi kỳ hạn và nguồn lực. (3) Thực hiện trong một bối cảnh để chắc chắn đạt được mục tiêu đề ra [10]. Theo quan điểm đánh giá tác động của dự án đến các vấn đề xã hội, Lyn Squire Herman G.Vander Tak (1989)[24] cho rằng: Dự án là tổng thể các giải pháp nhằm sử dụng các nguồn tài nguyên hay nguồn lực hữu hạn vốn có nhằm đem lại lợi ích cho xã hội càng nhiều càng tốt. Đây là một khái niệm có tầm khái quát rộng với cụm danh từ “tổng thể các giải pháp” nhằm mang lại lợi ích lớn nhất cho xã hội. Theo Gittinger (1982) [13] trong nghiên cứu “Phân tích kinh tế các dự án nông nghiệp”, khái niệm dự án được đặt trong một hệ thống quản lý nguồn lực đầu vào và giám sát đánh giá kết quả đầu ra theo một trình tự và không gian hoạt động nhất định. Từ đó dự án được định nghĩa theo ba quan điểm:
4 (1) Dự án là sự sắp xếp có hệ thống các nguồn dự trữ cho đầu tư, các nguồn dự trữ đó được lập kế hoạch, phân tích, đánh giá, thực thi và tiến hành như một đơn vị độc lập; (2) Dự án được coi như một đơn vị tác nghiệp nhỏ nhất trong một kế hoạch hay một chương trình, được chuẩn bị và thực thi như một thể độc lập và thống nhất; (3) Dự án là một hoạt động trong đó các nguồn dự trữ được sử dụng tốt nhất với khả năng thu hồi và có lãi khi Dự án kết thúc. Trong tác phẩm “Phát triển cộng đồng” (1995) [10], với cách tiếp cận lấy mục tiêu làm cơ sở xác định khái niệm dự án, tác giả Nguyễn Thị Oanh đưa ra hai định nghĩa về dự án như sau: (1) Dự án là sự can thiệp một cách có kế hoạch nhằm đạt một hay một số mục tiêu, hoàn thành những chỉ báo thực hiện đã định trước tại một địa bàn và trong một khoảng thời gian nhất định, có sự tham gia thực sự của những tác nhân và tổ chức cụ thể. (2) Dự án là một tổng thể có kế hoạch những hoạt động nhằm đạt được một số mục tiêu cụ thể trong khoảng thời gian và khuôn khổ chi phí nhất định. Tuy có nhiều quan điểm khác nhau về dự án, nhưng đến thời điểm hiện nay để nhìn nhận dự án một cách đầy đủ nhất phải đứng trên nhiều khía cạnh khác nhau, về hình thức, về quản lý, về kế hoạch, về nội dung [41] + Về mặt hình thức, dự án là một tập tài liệu trình bày chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí dưới dạng một bản kế hoạch để đạt được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu nhất định trong tương lai. + Về mặt nội dung, dự án được coi như là một tập hợp các hoạt động có liên quan đến nhau, được kế hoạch hoá nhằm đạt được các mục tiêu đã định bằng việc tạo ra các kết quả cụ thể trong một thời gian nhất định thông qua việc sử dụng hợp lý các nguồn lực xác định. + Về mặt kế hoạch hoá, dự án là một công cụ thể hiện kế hoạch chi tiết để đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế xã hội làm tiền đề cho các quyết định đầu tư và tài trợ. Dự án đầu tư là một hoạt động riêng lẻ nhỏ nhất trong công tác kế hoạch nền kinh tế nói chung.
5 + Về mặt quản lý, dự án là một công cụ quản lý việc sử dụng vốn, vật tư lao động để tạo ra các kết quả kinh tế, tài chính, xã hội, môi trường trong tương lai. Một dự án nhất định sẽ bị giới hạn về thời gian, không gian và con người cùng các nguồn lực khác để hoàn thành mục tiêu đã được xác định. Mỗi dự án đều có các yếu tố xác định [13]: 1) Các bên liên quan được xác định rõ ràng, bao gồm nhóm mục tiêu chính và nhóm hưởng lợi cuối cùng. 2) Việc điều phối, quản lý kế hoạch, và tài chính được thiết lập rõ ràng. 3) Hệ thống giám sát và đánh giá để hỗ trợ cho việc quản lý dự án. 4) Một nhu cầu thích hợp của tài chính, kinh tế được phân tích để chỉ ra lợi ích của dự án có tính hiệu quả kinh tế. Các dự án phát triển chính là cách xác định và quản lý đầu tư và tiến trình thay đổi. Từ các định nghĩa khái quát trên, đến nay dự án đã được dùng rất rộng rãi và phổ biến cho tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Với mỗi một lĩnh vực, dự án sẽ được cụ thể hoá một cách chi tiết hơn cho phù hợp với đặc điểm riêng có của lĩnh vực đó. Mặc dù có sự khác nhau về khái niệm dự án song tính chất chung vốn có của dự án vẫn tồn tại và được thể hiện rõ nét ở tất cả các lĩnh vực. 1.1.2. Đặc điểm dự án Như vậy, có thể hiểu dự án là tổng thể các hoạt động dự kiến nguồn lực và chi phí cần thiết, được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với lịch thời gian và địa điểm xác định, nhằm tạo ra những kết quả cụ thể thực hiện những mục tiêu nhất định và đều có những đặc trưng sau:[7] (i) Dự án có tính thống nhất: Dự án là một thực thể độc lập trong một môi trường xác định với các giới hạn nhất định về quyền hạn và trách nhiệm.
6 (ii) Dự án có tính xác định: Dự án được xác định rõ ràng về mục tiêu phải đạt được, thời hạn bắt đầu và thời hạn kết thúc cũng như nguồn lực cần có với một số lượng, cơ cấu, chất lượng và thời điểm giao nhận. (iii) Dự án có tính logic: Tính logic của dự án được thể hiện ở mối quan hệ biện chứng giữa các bộ phận cấu thành dự án. Một dự án thường gồm bốn bộ phận sau: (1) Mục tiêu: một dự án thường có hai cấp mục tiêu: + Mục tiêu phát triển là mục tiêu mà dự án góp phần thực hiện. Mục tiêu phát triển được xác định trong kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, của vùng. + Mục tiêu trực tiếp là mục tiêu cụ thể mà dự án phải đạt được trong khuôn khổ nguồn lực nhất định và trong khoảng thời gian nhất định. (2) Kết quả: là những đầu ra cụ thể của dự án được tạo ra từ các hoạt động của dự án. Kết quả là điều kiện cần thiết để đạt được mục tiêu trực tiếp của dự án. (3) Các hoạt động: là những công việc do dự án tiến hành nhằm chuyển hoá các nguồn lực thành các kết quả của dự án. Mỗi hoạt động của dự án đều đem lại kết quả tương ứng. (4) Nguồn lực: là các đầu vào về vật chất, tài chính, sức lao động cần thiết để tiến hành các hoạt động của dự án. Nguồn lực là tiền đề tạo nên các hoạt động của dự án. Bốn bộ phận trên của dự án có quan hệ logic chặt chẽ với nhau: Nguồn lực của dự án được sử dụng tạo nên các hoạt động của dự án. Các hoạt động tạo nên các kết quả (đầu ra). Các kết quả là điều kiện cần thiết để đạt được mục tiêu trực tiếp của dự án. Đạt được mục tiêu trực tiếp là tiền đề góp phần đạt được mục tiêu phát triển. 1.1.3. Phân loại dự án và dự án ODA Tùy vào cách tiếp cận mà dự án được phân loại như sau:[27]
7 * Theo quy mô và tính chất: dự án quốc gia do Quốc hội xem xét, quyết định về chủ trương đầu tư; các dự án còn lại được phân thành 3 nhóm A, B, C tùy theo mức độ vốn và quy mô đầu tư * Theo nguồn vốn đầu tư: - Dự án sử dụng vốn Ngân sách nhà nước - Dự án sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước - Dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước - Dự án sử dụng vốn khác bao gồm cả vốn tư nhân hoặc sử dụng hỗn hợp nhiều nguồn vốn. Trong các loại hình dự án còn có một loại dự án đặc biệt quan trọng đối với nền kinh tế quốc dân nói chung, đó là dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Chính sách ODA với mục đích chính nhằm thúc đẩy sự phát triển ổn định nền kinh tế quốc tế chủ yếu thông qua hỗ trợ cho sự phát triển bền vững các nguồn tài nguyên, kinh tế và cơ sở hạ tầng ở các nước đang phát triển, đặc biệt là để giúp các nước này giải quyết những khó khăn kinh tế phải đối mặt. Các dự án ODA có được phụ thuộc nhiều vào các đối tác hợp tác phát triển. Tại Việt Nam, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ. ODA là nguồn vốn quan trọng của ngân sách nhà nước, được sử dụng để hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án ưu tiên về phát triển kinh tế xã hội của Chính phủ, trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp và nông thôn (nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi, thủy sản) kết hợp xóa đói giảm nghèo; xây dựng hạ tầng cơ sở, bảo vệ môi trường,...
8 Các hình thức cung cấp ODA bao gồm: [25] + ODA không hoàn lại: là hình thức cung cấp ODA không phải hoàn trả cho nhà tài trợ. + ODA vay ưu đãi (tín dụng ưu đãi): là khoản vay với các ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ. + ODA vay hỗn hợp: là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời các khoản tín dụng thương mại. Hiện nay, Việt Nam có quan hệ hợp tác phát triển với 51 đối tác hợp tác phát triển (nhà tài trợ), bao gồm 28 nhà tài trợ song phương, 23 nhà tài trợ đa phương. Nhóm ngân hàng Phát triển có vốn đầu tư lớn nhất tại Việt Nam là Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Cơ quan phát triển Pháp (AFD), Quỹ Hợp tác và phát triển kinh tế (ECDF), Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC), Ngân hàng tái thiết Đức (KfW) và Ngân hàng thế giới (WB). Hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam thời gian qua được đánh giá tương đối cao. Vốn ODA đã được sử dụng để phục hồi, nâng cấp và phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giải quyết một số vấn đề xã hội như xoá đói, giảm nghèo, phát triển y tế, giáo dục và khoa học công nghệ; bảo vệ môi trường; cải cách hành chính, pháp luật; hỗ trợ một số lĩnh vực sản xuất. Nhiều công trình đầu tư bằng nguồn vốn ODA (đặc biệt trong các lĩnh vực giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, công nghiệp năng lượng, nông nghiệp và phát triển nông thôn, cấp thoát nước và phát triển đô thị, y tế và giáo dục) đã được đưa vào sử dụng, góp phần tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân. Tuy nhiên, khối lượng vốn ODA được giải ngân trong thời gian qua mới chỉ đạt khoảng 70 – 80% kế hoạch đề ra. Đối tác đầu tư ODA lớn nhất của Việt Nam là Nhật Bản (cũng là nước cung cấp nhiều Viện trợ phát triển chính thức (ODA) nhất trên thế giới). Chính sách ODA của Nhật Bản chủ yếu được thực hiện thông qua 2 tổ chức:
9 Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC) và Cơ quan hợp tác và phát triển Nhật Bản (JICA). JBIC và JICA là tổ chức xúc tiến hợp tác quốc tế và trực tiếp tổ chức thực hiện tài trợ thông qua việc triển khai các dự án hỗ trợ kỹ thuật, tăng cường năng lực trên các lĩnh vực cho các nước đang phát triển. Về ODA của Nhật Bản được chia ra làm 2 loại đó là ODA song phương và ODA đa phương. Trong đó, ODA song phương bao gồm viện trợ (Grants) và tín dụng (Loans). ODA đa phương được thực hiện thông qua kênh các tổ chức quốc tế mà Nhật Bản đóng góp vào như Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu Á... Thực hiện chính sách đổi mới và mở cửa của Đảng và Nhà nước, trong vài thập kỷ qua nguồn vốn ODA đầu tư vào lĩnh vực Lâm nghiệp ngày càng tăng. Các dự án ODA lâm nghiệp có cách tiếp cận liên ngành, đa lĩnh vực, phát triển nông thôn tổng hợp và mang tính chất của dự án phát triển kinh tế xã hội nông thôn miền núi. Số liệu từ Ban quản lý các dự án lâm nghiệp cho biết, trong giai đoạn 1995-2008 Bộ Nông nghiệp và PTNT quản lý thực hiện 19 dự án ODA lâm nghiệp, gồm 12 dự án vốn viện trợ không hoàn lại của PAM, Thụy Điển, Đức và Nhật Bản; 7 dự án vay vốn của WB, ADB, JBIC và KfW với tổng kinh phí 380 triệu USD được triển khai tại 35 tỉnh từ Lạng Sơn đến Cà Mau. Đến nay các dự án đã trồng được 270.000 ha rừng, trồng nông lâm kết hợp 12.000 ha; đã hoàn thành 50 công trình thủy lợi vừa và nhỏ; đầu tư cơ sở hạ tầng cho nông thôn gồm 647km đường, 21.000 m2 trường học và trạm y tế; nâng cao một bước đời sống và dân trí cho người dân vùng nông thôn với việc tạo công ăn việc làm cho khoảng 140.000 hộ gia đình, đào tạo cho hơn 8.100 càn bộ và tập huấn cho 76.400 nông dân [42]. Hiệu quả của các dự án ODA Lâm nghiệp đã góp phần nâng độ che phủ của rừng, bảo tồn đa dạng sinh học, tạo công ăn việc làm, xóa đói giảm nghèo và phát triển nông thôn bền vững. Vì thế thu hút vốn đầu tư ODA để tiếp tục phục vụ các mục tiêu phát triển là hết sức cần thiết. Trước mắt chúng ta cần
10 thực hiện tốt các dự án hiện có, trên cơ sở đó rút kinh nghiệm và bài học cần thiết cho các dự án ODA sau này, trong các lĩnh vực khác nhau. 1.2. Đánh giá tác động dự án 1.2.1. Lý luận phát triển bền vững và mối liên hệ Dự án – Đánh giá dự án (nguồn: Cẩm nang Lâm nghiệp, chương kinh tế lâm nghiệp và đầu tư) Tất cả các giai đoạn trong chu trình dự án đều có mối liên quan chặt chẽ với nhau để tạo thành một chu trình hoàn chỉnh [3]. Do đó các bài học kinh nghiệm từ những dự án đã thực hiện trước đây có thể được áp dụng cho các dự án sắp tới, ngay từ giai đoạn lập kế hoạch. Đánh giá là giai đoạn cuối cùng của chu kỳ dự án, được tiến hành sau khi thực hiện dự án, nhằm đánh giá làm rõ những thành công, thất bại và rút ra những bài học kinh nghiệm để quản lý các dự án khác trong tương lai. Cần phải tiến hành đánh giá dựa trên các nét cơ bản sau: (i) Dự án có đạt được mục tiêu trực tiếp đề ra hay không? (ii) Dự án có góp phần vào tăng trưởng và phát triển nền kinh tế quốc dân hay không? Mức độ đóng góp là bao nhiêu? (iii) Hiệu quả của việc đạt được các mục tiêu đó ra sao? (iv) Những bài học cần rút ra?
11 "Phát triển bền vững là sự phát triển nhằm thoả mãn mọi nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm tổn hại đến những khả năng phát triển để thoả mãn mọi nhu cầu của những thế hệ tiếp theo", (WCED, 1987) Phát triển bền vững phải đảm bảo sử dụng đúng mức và ổn định các nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ được môi trường sống. Đó không chỉ là sự phát triển nền kinh tế, văn hoá, xã hội một cách vững chắc nhờ khoa học công nghệ tiên tiến mà còn đảm bảo ổn định và cải thiện những điều kiện tự nhiên mà con người đang sống trong đó và chính sự phát triển đang dựa vào đó để ổn định bền vững. Do đó, trong mỗi hoàn cảnh môi trường và nguồn tài nguyên cụ thể, con người phải tìm ra các hướng phát triển tối ưu của mình. Trong những hướng đó bao gồm sự phối hợp chặt chẽ các chính sách kinh tế, xã hội và môi trường, sự hiểu biết các hệ thống kinh tế, xã hội và sinh thái cũng như quan hệ phức tạp giữa các hệ thống đó, nhằm bảo đảm mọi lợi ích xã hội không bị suy giảm. Để đạt được điều đó, cách tiếp cận phổ biến và khoa học nhất hiện nay là: tiếp cận sinh thái, tiếp cận kinh tế và tiếp cận mang tính đạo đức xã hội. Đối với các nguồn tài nguyên thiên nhiên có khả năng tái tạo - trong đó có tài nguyên sinh vật rừng và đất rừng, khái niệm sử dụng bền vững bao gồm 5 thuộc tính, đó là tính sản xuất hiệu quả, tính an toàn, tính bảo vệ, tính lâu bền và tính chấp nhận [13]. Như vậy, so sánh những thuộc tính của dự án với phát triển cho thấy: bền vững không chỉ là thuộc tính của các dự án mà còn là mục tiêu hướng tới của các dự án trong thời kỳ hiện nay. Chính vì vậy, dự án và công tác đánh giá dự án tùy thuộc vào từng lĩnh vực với các quy định riêng nhưng đều dựa vào các tiêu chí về kinh tế, xã hội, môi trường và tổng hợp các tiêu chí đó là sự phát triển bền vững của chính dự án và đối tượng của dự án.
12 1.2.2. Các quy định về đánh giá dự án và đánh giá tác động dự án Đánh giá là một khâu then chốt trong một chu trình Dự án. Đánh giá dự án là hoạt động định kỳ, xem xét toàn diện, có hệ thống và khách quan về tính phù hợp, hiệu quả, hiệu suất, tác động và mức độ bền vững của chương trình, dự án để có những điều chỉnh cần thiết và rút ra những bài học kinh nghiệm để áp dụng cho giai đoạn thực hiện tiếp theo và áp dụng cho các chương trình, dự án khác. [25] Đánh giá là quá trình được lập nên để xác định kết quả của một dự án đã hoàn thành hoặc đang thực hiện trên cơ sở 5 tiêu chí đánh giá dự án, sau đó khuyến nghị về quá trình thực hiện dự án trong tương lai cũng như rút ra các bài học kinh nghiệm cho các dự án khác. Các tiêu chí ĐGDA là: (1). hiệu quả, (2). Hiệu suất, (3). Tác động, (4).Tính thích hợp, (5). Khả năng duy trì dự án. 1.2.2.1. Quy định về đánh giá các dự án ODA của JBIC tại Việt Nam Việt Nam với đối tác tài trợ ODA lớn nhất là Nhật Bản, cũng có những quy định khác biệt so với Việt Nam về yêu cầu giám sát, đánh giá dự án. Theo quy định của Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC), để đánh giá dự án ODA được chính xác và góp phần cho công tác thực thi, quản lý dự án, có các loại đánh giá dự án như sau:[47] - Đánh giá tiền khả thi (ex-ante evaluation): thực hiện ngay khi dự án được ký kết, nhằm xác minh sự thích hợp và cần thiết của dự án, đồng thời thiết lập các chỉ số giám sát đánh giá nhằm giúp cho quá trình thực hiện dự án có hiệu quả. - Đánh giá giữa kỳ (mid-term review): thực hiện sau khoảng 5 năm kể từ khi thực hiện dự án. Đánh giá giữa kỳ tập trung đánh giá sự thích hợp và kết quả thực hiện kế hoạch dự án, góp phần vào công tác giám sát thực thi dự án.
13 - Đánh giá hậu dự án (ex-post evaluation): được thực hiện sau khi dự án hoàn thành khoảng 2 năm, với các tiêu chí đánh giá dựa trên hiệu quả, hiệu suất, tác động và bền vững của dự án. Để đảm bảo mục tiêu, tất cả các đánh giá được thực hiện bởi một nhóm đánh giá từ bên ngoài và được các chuyên gia đến từ các nước có các dự án liên quan đang triển khai kiểm tra đánh giá lại. Đồng thời, JBIC cũng có quy định 2 loại đánh giá hậu dự án. Đó là có thể đánh giá hậu dự án đối với các dự án riêng biệt theo 5 tiêu chí thông thường là tính thích hợp, hiệu suất, hiệu quả, tác động và sự bền vững của dự án, và phân cấp dự án theo tiêu chuẩn quốc tế (4 cấp). Hình thức đánh giá khác là đánh giá hậu dự án theo các chủ điểm riêng biệt. Tập trung vào mục tiêu chủ đạo của chính sách ODA là giảm nghèo, tăng trường bền vững, hòa bình, giải quyết các vấn đề toàn cầu và phát triển nguồn lực con người, các chủ điểm tập trung đánh giá dự án có thể là đánh giá về mặt tác động xã hội, môi trường, kinh tế...để rút ra các bài học và khuyến nghị, nâng cao chất lượng các dự án ODA, góp phần thực hiện chiến lược trong tương lai. Như vậy có thể thấy quy định hệ thống đánh giá của JBIC đối với các dự án ODA tương đối rõ ràng và có chiều sâu. Các đánh giá đều nhằm phát hiện vấn đề trước, trong và sau quá trình thực thi dự án nhằm để hỗ trợ dự án vận hành tốt, giải quyết kịp thời các vướng mắc trong quá trình thực hiện, đồng thời cũng rút ra bài học và khuyến nghị cho các dự án khác trong tương lai. Kết quả của quá trình đánh giá cung cấp cho các bên liên quan thông tin về kết quả và tác động của đầu tư và liệu các kết quả này có bền vững hay có khả năng bền vững hay không. Từ thông tin này sẽ rút ra những bài học kinh nghiệm cho công tác hoạch định chiến lược và kế hoạch cũng như chuẩn bị các chương trình, dự án trong tương lai.
14 1.2.2.2. Quy định của Chính phủ Việt Nam về đánh giá các dự án ODA đầu tư tại Việt Nam Với các dự án ODA đầu tư tại Việt Nam, Chính phủ Việt Nam quy định quy trình đánh giá được thực hiện trong 4 giai đoạn của chu trình đầu tư [25]: 1) Đánh giá ban đầu: tiến hành ngay sau khi bắt đầu thực hiện chương trình, dự án nhằm xem xét tình hình thực tế của chương trình, dự án so với văn kiện được duyệt (xác định tính phù hợp của dự án) 2) Đánh giá giữa kỳ: tiến hành vào giữa thời gian thực hiện chương trình, dự án nhằm xem xét quá trình thực hiện từ khi bắt đầu (đánh giá tính phù hợp, hiệu quả, hiệu suất). 3) Đánh giá kết thúc: tiến hành ngay sau kết thúc thực hiện chương trình, dự án nhằm xem xét các kết quả đạt được và tổng kết toàn bộ quá trình thực hiện, rút ra các kinh nghiệm cần thiết làm cơ sở lập báo cáo kết thúc chương trình, dự án; (đánh giá tính hiệu quả và bền vững) 4) Đánh giá tác động: tiến hành vào một thời điểm thích hợp trong vòng 3 năm, kể từ ngày đưa chương trình, dự án vào khai thác(trọng tâm đánh giá là tính hiệu quả, tác động và tính bền vững). Để thực hiện công tác đánh giá các dự án ODA, Chính phủ Việt Nam đưa ra nhiều quy định về đánh giá, hướng dẫn thực hiện đánh giá như Nghị định 131/2006/NĐ-CP, Quyết đinh 150/2006/QĐ-TTg ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện “Chiến lược quốc gia về vay và trả nợ nước ngoài đến 2010”; Quyết định 803/2007/QĐ-BKH của Bộ Kế hoạch và đầu tư hướng dẫn thực hiện ban hành Chế độ báo cáo và hệ thống mẫu biểu báo cáo tình hình thực hiện chương trình, dự án ODA hài hòa hóa với các nhà tài trợ; Thông tư 04/2007/TT-BKH cụ thể hóa việc thiết lập và vận hành hệ thống quốc gia về theo dõi và đánh giá các chương trình dự án ODA; Quyết định 1248/2007/QĐ-BKH của Bộ Kế hoạch và đầu tư cho biết quy định của Khung theo dõi và đánh giá các chương trình dự án ODA thời kỳ 2006-2010
15 là xác định những định hướng ưu tiên chiến lược của công tác theo dõi và đánh giá các chương trình dự án ODA và những hoạt động chủ yếu cần thực hiện để xây dựng, vận hành và hoàn thiện hệ thống quốc gia về theo dõi và đánh giá các chương trình dự án ODA…. Như vậy có thể thấy trong quá trình thực hiện chính sách ODA, phía Việt Nam và Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản JBIC đã có sự hài hòa trong chính sách giám sát đánh giá đối với các chương trình dự án vốn vay ODA. Về cơ bản, thời điểm đánh giá, trình tự đánh giá và cách thức đánh giá dự án ODA tương đối giống nhau. Đối với JBIC, việc đánh giá hậu dự án (ex- post evaluation) chỉ được thực hiện sau khi dự án kết thúc 2 năm, với mục đích để các tác động của dự án đối với vùng dự án được bộc lộ đầy đủ. Quy định này được thực hiện sẽ khiến cho các dự án được nhìn nhận tổng quan và tương đối đầy đủ hơn, tuy nhiên các dự án ODA được thực hiện tại Việt Nam có những đặc trưng riêng. Sau khi dự án hoàn thành, tác động của dự án đối với người dân được hưởng lợi được thể hiện tương đối rõ ràng về mặt kinh tế, xã hội và cả về mặt môi trường, kết quả của dự án khi kết thúc giai đoạn đầu tư có thể làm thay đổi phần nào bộ mặt nông thôn Việt Nam. Vì vậy công tác đánh giá dự án ngay sau khi hoàn thành về mặt thời gian và khối lượng là rất cần thiết. Để hài hòa hóa quy định giữa nhà tài trợ và phía Việt Nam, Chính phủ Việt Nam đã có nghị định 131/NĐ-CP quy định về công tác đánh giá này. Đối với luận văn này, chúng tôi đã tiến hành đánh giá dự án tại thời điểm kết thúc dự án về thời gian, do đó ảnh hưởng của dự án đến khu vực rất rõ rệt, cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Vì thế luận văn tập trung đánh giá bước đầu về những tác động này, đồng thời bước đầu đánh giá tính bền vững của dự án, làm cơ sở cho những đánh giá hậu dự án tiếp theo. Các hình thức đánh giá dự án: - Đánh giá độc lập (Independent Evaluation) Đánh giá được thực hiện bởi các cá nhân hay các đơn vị tư vấn độc lập với dự án.
16 - Đánh giá tham dự (Participatory evaluation): Phương pháp đánh giá có sự tham dự của các cơ quan, các bên liên đới kể cả người hưởng lợi. Đánh giá có sự tham gia là một hệ thống phân tích được thực hiện bởi các nhà quản lý Dự án và các thành viên được hưởng lợi từ Dự án, Những người tham gia cùng thiết kế đánh giá, tiến hành đánh giá và tổng kết đánh giá, cho phép họ điều chỉnh, xác định lại chính sách hoặc mục tiêu, chiến lược, sắp xếp lại các tổ chức các đơn vị triển khai lại các nguồn lực nếu cần thiết. Nó là cơ hội cho cả người bên trong và người bên ngoài cộng đồng dừng lại phản ánh về quá khứ và đưa ra quyết định cho tương lai. Các tác giả và các tổ chức trên thế giới như Jim Woodhill, Lisa Robins, Joachim Theis, Heather. M. Grady đã phân chia các hình thức đánh giá dự án [44]: + Đánh giá mục tiêu là xem xét liệu dự án có đạt được mục tiêu đã định hay không, nó tập trung vào việc phân tích các chỉ số đo đạc hiệu quả thu được. + Đánh giá tiến trình, mở rộng diện đánh giá hơn so với loại đánh giá trên, sử dụng tri thức và hiểu biết của nhiều người để xem xét nhiều vấn đề của dự án. Tác động của dự án được hiểu là những ảnh hưởng của các đầu ra và các hoạt động dự án đến kinh tế, văn hoá, xã hội, nhận thức. Theo đó, đánh giá tác động dự án là tìm ra những mối quan hệ hợp lý giữa kết quả của các hoạt động dự án và những thay đổi trong bối cảnh chứ không phải tìm ra các chứng cứ khoa học (Theo Ngô Văn Cầu (2005), Karl Herweg Kurl Stiner (2000)[7]. Như vậy, thực chất của đánh giá tác động dự án là một quá trình phân tích và so sánh sự khác biệt về các chỉ tiêu kinh tế, xã hội và môi trường ở các thời điểm khác nhau như trước khi thực hiện dự án và sau khi kết thúc dự án. Đồng thời có thể so sánh giá trị các chỉ tiêu ấy ở các vùng khác nhau của dự án và so sánh với vùng không có dự án. Khi tiến hành giám sát đánh giá tác động dự án phải trải qua các bước:
17 - Bước 1: Thu hút sự tham gia của các bên liên quan và quản lý thông tin. Bước này có thể trả lời các câu hỏi như: Ai tham gia vào giám sát và đánh giá tác động? Ai có thể cung cấp thông tin? Ai cần những thông tin gì? - Bước 2: Rà soát và phân tích vấn đề. Với mục tiêu hiểu được bối cảnh, các yếu tố và mối tương quan giữa các yếu tố và bối cảnh. - Bước 3: Trình bày rõ các giả thuyết tác động - Bước 4: Lựa chọn các chỉ báo tác động - Bước 5: Phát triển và áp dụng các phương pháp giám sát và đánh giá tác động - Bước 6: Đánh giá tác động. Bước này trả lời các câu hỏi như: Bối cảnh đã thay đổi như thế nào dưới con mắt của các bên liên quan khác nhau? Họ học được gì từ những sự thay đổi này. Đánh giá tác động dự án là công việc diễn ra thường xuyên trong quá trình thực hiện các hoạt động của dự án để xem xét một cách có hệ thống và khách quan nhằm xác định tính hợp lý, hiệu quả và tác động của các hoạt động ứng với mục tiêu đề ra. Vì thế công tác này đòi hỏi phải sử dụng những phương pháp đánh giá tổng hợp và toàn diện. 1.2.3. Phương pháp đánh giá tác động dự án Mỗi dự án khi đánh giá đều có phương pháp đánh giá riêng cho mình để đạt được mục tiêu đề ra. Năm 1985 trong quy định về điều tra sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ mội trường. Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) có nêu ra trong xét duyệt luận chứng kinh tế kỹ thuật của các công trình xây dựng lớn hoặc các công trình phát triển kinh tế xã hội quan trọng, đã tính và đưa vào nội dung các công trình việc đánh giá hiệu quả của dự án. Có thể nói đây là qui định quan trọng mở ra một thời kỳ mới, và cũng từ đây công tác đánh giá tác động (hiệu quả) đã trở thành một yếu tố quan trọng không thể thiếu được trong sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước [37].
18 Năm 1990 Per Hstahl và Heine Krekula [52] đã tiến hành đánh giá hiệu quả kinh tế cho hoạt động kinh doanh rừng Bạch đàn trồng làm nguyên liệu giấy tại khu công nghiệp giấy Bãi Bằng - Phú Thọ. Các chỉ tiêu kinh tế NPV, BCR, IRR đã được đề cập và đành giá kỹ, còn các chỉ tiêu về môi trường sinh thái và xã hội nhân văn mới chỉ được đề cập đến một cách chung chung chưa đi vào phân tích sâu. Công tác đánh giá hiệu quả dự án trên lĩnh vực nông lâm nghiệp có sự tham gia của cộng đồng bằng phương pháp RRA, PRA thường được áp dụng không những trong quy hoạch sử dụng đất mà cả trong đánh giá tác động của dự án. Phương pháp PRA là phương pháp tiếp cận và cũng là phương pháp học hỏi cùng với người dân, từ người dân và bằng người dân về đời sống, điều kiện nông thôn [20]. Các điều kiện để thực hiện tốt phương pháp PRA theo nghiên cứu của Nguyễn Thị Dơn (1999) [37] đó là: Cơ chế chính sách của Nhà nước cấp cho phép sử dụng phương pháp có sự tham gia của người dân, các thành viên trong nhóm PRA phải hiểu biết nhau, cảm nhận thoải mái và thân thiện, các thành viên trong nhóm phải gặp gỡ người dân, tạo mối quan hệ qua lại để hòa nhập học hỏi phong tục tập quán, cách sống, thói quen; Cần phải giải thích rõ để người dân nắm được mục đích và yêu cầu của công việc và tham gia tích cực vào các hoạt động đó. Trước khi thực hiện PRA phải thu thập và nghiên cứu kỹ các tài liệu có sẵn của địa phương, xây dựng kế hoạch, hệ thống mẫu, biểu, phiếu điều tra cơ bản... Thực chất của đánh giá tác động dự án là một quá trình phân tích và so sánh sự khác biệt về giá trị các chỉ tiêu kinh tế, xã hội, môi trường ở các thời điểm khác nhau như trước và sau khi thực hiện dự án. Đồng thời có thể so sánh giá trị các chỉ tiêu ấy ở vùng có dự án và không có dự án. Hiện nay, đánh giá hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường nói chung và trong Lâm nghiệp nói riêng, đã được chú ý và đầu tư một cách đáng kể. Các kết quả nghiên cứu trong giai đoạn này đã phần nào thể hiện được hiệu quả sản xuất kinh doanh một cách tổng hợp. Tuy nhiên do công tác đánh giá hiệu
19 quả kinh tế, xã hội, môi trường trong sản xuất, kinh doanh nói chung và ngành Lâm nghiệp nói riêng còn rất mới mẻ, đang ở giai đoạn đầu. Hơn thế vấn đề lại phức tạp, thiếu hụt về thông tin và phương pháp luận, điều đó làm cho kết quả nghiên cứu thiếu đồng bộ, chưa toàn diện và chưa đều khắp. Đặc biệt, các dự án có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động trong lĩnh vực Lâm nghiệp cũng rất cần được đánh giá làm cơ sở để đề xuất chính sách, cải thiện môi trường đầu tư, phát huy mọi nguồn lực trong công cuộc đổi mới đất nước. 1.2.3.1. Phương pháp so sánh theo không gian So sánh theo không gian là so sánh giữa nơi có dự án và nơi không có dự án, giữa người tham gia dự án và người không tham gia dự án có những đặc điểm tương tự nhau. Cần phải có sự tương đồng trong so sánh, nếu không kết quả thu được có thể sẽ quá cao hoặc quá thấp so với tác động thực, sự tương đồng trong so sánh giúp ta có thể tiếp cận đến giá trị tác động đích thực của dự án. Tuy nhiên, trong lĩnh vực khoa học xã hội, việc tạo ra sự tương đồng trong so sánh không hề đơn giản. Chẳng hạn, rất khó có thể tìm được những hộ gia đình có đặc điểm giống nhau hoàn toàn về nhân khẩu học, giá trị tài sản sở hữu, năng lực và kinh nghiệm trong sản xuất-kinh doanh... Có nhiều phương pháp để tạo ra sự tương đồng trong so sánh, bao gồm so sánh theo không gian, thời gian và so sánh kết hợp không gian và thời gian. Trong đó phương pháp so sánh theo không gian mà cụ thể là phương pháp Propensity Score Matching (PSM) được đánh giá rất cao trong đánh giá tác động của dự án. Tính ưu việt của phương pháp PSM chính là tính khả thi của nó. Tác giả Lương Vinh Quốc Duy [9] đã đưa ra 5 bước cơ bản để thực hiện so sánh theo không gian giữa các nhóm “đối chứng” như sau: Bước1: Tiến hành điều tra chọn mẫu hai nhóm: nhóm người tham gia và nhóm người không tham gia. Cuộc điều tra này phải bảm bảo được tính tương đồng, chẳng hạn như cùng phiếu điều tra, cùng thời điểm, cùng người phỏng vấn, cùng địa bàn …
20 Bước 2: Từ số liệu của cuộc điều tra, xây dựng mô hình logic trong đó biến phụ thuộc là 0 cho người không tham gia và 1 cho người tham gia, còn biến độc lập là những nhân tố có thể ảnh hưởng đến khả năng tham gia vào dự án của cả hai nhóm. Bước 3: Tiến hành hồi quy cho mô hình logic rồi tính giá trị dự đoán hay xác suất dự đoán (predicted propability) cho từng cá thể trong hai nhóm. Giá trị xác suất dự đoán được gọi là propesity score, giá trị này sẽ nằm trong khoảng từ 0 đến 1. Bước 4: Loại bớt những cá thể có xác suất dự đoán quá thấp hoặc quá cao so với cả mẫu. Bước 5: Tương ứng với mỗi cá thể trong nhóm người tham gia, tìm một hoặc một số cá thể trong nhóm người không tham gia có xác suất dự đoán gần giống nhau nhất rồi so sánh với nhau. Kết quả của những so sánh này là tác động của dự án đối với mỗi cá thể tham gia dự án, gọi là “individual gains”. Bước 6: Cuối cùng tính trung bình tất cả ác “individual gains” để được giá trị trung bình chung, giá trị này chính là tác động của dự án đối với những người tham gia. Các bước cơ bản là như vậy song trên thực tế việc thực hiện không hề đơn giản. Hai bước đầu tiên là quan trọng và khó nhất, nếu thực hiện tốt thì việc tính toán còn lại chỉ là phép tính trừ. 1.2.3.2. Phương pháp so sánh theo thời gian Là so sánh giữa trước dự án và sau dự án. Cần phải tổ chức khảo sát trong nội bộ người tham gia trước và sau khi tham gia dự án, sau đó kết quả của hai đợt khảo sát sẽ được so sánh để tìm ra tác động của dự án. Yêu cầu cơ bản của phương pháp này là cả hai đợt khảo sát phải được thực hiện đối với cùng một người tham gia để tạo ra sự tương đồng trong so sánh. Mặc dù phương pháp này không phức tạp về kỹ thuật nhưng không phải dự án nào