Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách thành phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:98

Thêm vào BST

Báo xấu

46
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở những lý thuyết về chính sách tài khóa tối ưu, kinh tế học phúc lợi, lý luận về ngân sách nhà nước, các cơ sở pháp lý hiện hành trong quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta theo luật NSNN, cũng như thực tiễn quản lý chi NSNN từ năm 2006 đến năm 2009 của thành phố Hồ Chí Minh, để rút ra những mặt tích cực, những mặt còn hạn chế, tồn tại và nguyên nhân; từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách thành phố Hồ Chí Minh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách thành phố Hồ Chí Minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ BẠCH HUỆ NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TP.HỒ CHÍ MINH CHUYÊN NGÀNH : KINH TẾ TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG MÃ SỐ: 60.31.12 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. NGUYỄN VĂN SĨ TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2010
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình khoa học do tôi tự nghiên cứu thực hiện theo sự hướng dẫn của TS. Nguyễn Văn Sĩ. Hệ thống các bảng số liệu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về kết quả nghiên cứu khoa học của luận văn này. ********
LỜI MỞ ĐẦU Nhà nước quản lý, điều hành nền kinh tế theo những định hướng được xác định (mục tiêu) thông qua sự tác động của hàng loạt chính sách kinh tế, tài chính, trong đó chính sách NSNN được coi là một trong những công cụ quan trọng nhất và thường được sử dụng nhiều nhất. NSNN có vai trò quan trọng trong việc huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo yêu cầu chi tiêu của nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý kinh tế vĩ mô. Chi tiêu ngân sách hay còn gọi là chi tiêu công hay công phí là việc xuất quỹ ngân sách để đài thọ cho việc thực thi các nhiệm vụ của nhà nước liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý chi ngân sách được đặt ra trong bối cảnh: Nguồn lực tài chính của quốc gia có sự giới hạn, nhưng làm thế nào phải để thỏa mãn tốt những nhu cầu cần thiết, nhằm đạt được các mục tiêu quản lý của nhà nước. 1. Tính cấp thiết. Mặc dù Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong việc thực thi các chính sách tiết kiệm, chống tham ô, lãng phí trong việc sử dụng công quỹ và nâng cao hiệu quả chi ngân sách. Song, thực tế cho thấy tình trạng sử dụng sai nguồn kinh phí ngân sách ở hầu hết các địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách hiện nay còn khá phổ biến. Điều đó nói lên cơ chế quản lý chi ngân sách nói chung và từng địa phương nói riêng hiện nay chưa có hiệu lực. Chính vì vậy cần phải có những nghiên cứu, đánh giá thực trạng quản lý chi ngân sách một cách thấu đáo để từ đó đề ra các giải pháp quản lý chi có hiệu quả, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Với ý nghĩa đó, tôi chọn đề tài “Các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh” làm luận văn thạc sĩ kinh tế. 2. Mục tiêu nghiên cứu. Trên cơ sở những lý thuyết về chính sách tài khóa tối ưu, kinh tế học phúc lợi, lý luận về ngân sách nhà nước, các cơ sở pháp lý hiện hành trong
quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta theo luật NSNN, cũng như thực tiễn quản lý chi NSNN từ năm 2006 đến năm 2009 của Thành phố Hồ Chí Minh, để rút ra những mặt tích cực, những mặt còn hạn chế, tồn tại và nguyên nhân; từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh, nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể, đó là: - Đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể; - Cải thiện về hiệu quả phân bổ; - Tăng cường hiệu quả hoạt động; - Công khai, minh bạch trong chi tiêu công. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu. Đối tượng nghiên cứu của luận văn được xác định là quản lý chi ngân sách nhà nước. Phạm vi nghiên cứu: Chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh và các quận, huyện thuộc thành phố từ năm 2006 đến năm 2009. 4. Phương pháp nghiên cứu. Nội dung luận văn thể hiện nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau. Với phương pháp chuẩn tắc nội dung luận văn trình bày những giá trị lý luận và thực tiễn về hiệu lực quản lý chi ngân sách nhà nước; với phương pháp thống kê, phân tích và so sánh, nội dung luận văn tập trung làm rõ thực trạng quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh và những tồn tại cùng nguyên nhân của nó; làm cơ sở cho các kiến nghị những giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh. 5. Kết cấu của luận văn. Nội dung luận văn được bố cục thành 3 chương truyền thống: Chương 1: Tổng quan về chi và quản lý chi ngân sách; Chương 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh; Chương 3: Nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh.
6. Những giá trị khoa học của kết quả nghiên cứu. Nội dung của luận văn trình bày những cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn của việc nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách của Thành phố Hồ Chí Minh, một đô thị lớn của Việt Nam và đề xuất tám giải pháp có tính khả thi, đó là: - Đổi mới hệ thống ngân sách và phân cấp ngân sách đô thị. - Thiết lập lịch trình ngân sách khoa học, hợp lý. - Hoàn thiện các định mức phân bổ và các định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi ngân sách Thành phố. - Tổ chức công khai ngân sách có hiệu quả. - Nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách của cán bộ quản lý tài chính - kế toán các cấp. - Tăng cường công tác kiểm soát chi và kiểm toán chi ngân sách. - Tổ chức thí điểm áp dụng quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. - Hoàn thiện và triển khai rộng rãi hệ thống thông tin tích hợp quản lý ngân sách (TABMIS).
BẢNG VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTP Ngân sách thành phố NSTW Ngân sách trung ương UBND Ủy ban nhân dân TABMIS Treasury and Budget Management Information System
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Mục lục Lời mở đầu Chương 1: TỔNG QUAN VỀ CHI VÀ QUẢN LÝ CHI NSNN 1 1.1. Chi ngân sách nhà nước 1 1.1.1. Khái niệm 1 1.1.2. Phân loại 4 1.2. Chi ngân sách và các điều kiện kinh tế 6 1.2.1. Khuynh hướng gia tăng các khoản chi 6 1.2.2. Lý do của sự gia tăng chi NSNN 8 1.2.3. Giới hạn chi tiêu NSNN 9 1.3. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước 10 1.3.1. Lý thuyết phân cấp quản lý chi ngân sách 10 1.3.2. Nguyên tắc phân cấp chi ngân sách 12 1.4. Quản lý chi ngân sách nhà nước 15 1.4.1. Những nguyên tắc quản lý ngân sách 15 1.4.1.1. Nguyên tắc toàn diện 16 1.4.1.2. Nguyên tắc “ngân sách phải được quyết định trước” 17 1.4.1.3. Nguyên tắc cân đối ngân sách 17 1.4.1.4. Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác 18 1.4.1.5. Nguyên tắc “công khai hoá ngân sách” 18 1.4.1.6. Nguyên tắc nhất niên 19 1.4.2. Nội dung quản lý chi ngân sách 19 1.4.2.1. Lập dự toán ngân sách 19 1.4.2.2. Quyết định ngân sách 20 1.4.2.3. Chấp hành ngân sách 20 1.4.2.4. Kiểm soát ngân sách 21
1.5. Hiệu lực quản lý chi ngân sách và những ảnh hưởng. 22 1.5.1. Về phương diện hành chính hay chính trị. 22 1.5.2. Về phương diện kinh tế. 23 1.5.3. Về phương diện tài chính. 23 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TP.HCM 25 2.1. Quản lý chi ngân sách và khuôn khổ pháp lý 25 2.1.1. Hệ thống ngân sách tại Việt Nam. 25 2.1.2. Đặc điểm của hệ thống ngân sách Việt Nam 26 2.1.3. Pháp chế hóa các nguyên tắc ngân sách cơ bản. 27 2.1.3.1. Nguyên tắc toàn diện. 27 2.1.3.2. Nguyên tắc ngân sách phải được chấp nhận trước. 27 2.1.3.3. Nguyên tắc cân đối. 28 2.1.3.4. Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác. 28 2.1.3.5. Nguyên tắc công khai hóa ngân sách. 29 2.1.3.6. Nguyên tắc nhất niên. 29 2.1.4. Phân cấp ngân sách và quản lý ngân sách. 29 2.1.4.1. Phân cấp nguồn thu ngân sách. 30 2.1.4.2. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách. 31 2.1.4.3. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. 32 2.1.5. Cơ chế khuyến khích ttrong thu, chi ngân sách địa phương. 32 2.1.6. Định mức phân bổ chi ngân sách. 33 2.2. Phân cấp ngân sách và quản lý ngân sách TP.Hồ Chí Minh 34 2.2.1. Phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSTP. 34
2.2.2. Phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách thành phố. 35 2.2.2.1. Các khoản thu phân chia toàn bộ cho một cấp ngân sách. 35 2.2.2.2. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) cho các 36 cấp NSĐP 2.2.3. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách Thành phố. 36 2.2.3.1. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp Thành phố. 37 2.2.3.2. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách quận, huyện. 38 2.2.3.3. Định mức phân bổ dự toán chi ngân sách quận, huyện. 40 2.3. Về cơ chế, chính sách quản lý chi ngân sách. 41 2.4. Thực trạng chi và quản lý chi ngân sách thành phố. 42 2.4.1. Lập và phê chuẩn dự toán chi. 42 2.4.2. Thực hiện chi (chấp hành ngân sách). 44 2.4.2.1. Chi ngân sách thành phố giai đoạn 2006 – 2009. 44 2.4.2.2. Chi ngân sách quận, huyện. 45 2.4.3. Quyết toán và kiểm toán chi ngân sách thành phố. 46 2.5. Những tồn tại trong quản lý chi và nguyên nhân 48 2.5.1. Những tồn tại, hạn chế. 48 2.5.1.1. Chi vượt dự toán còn diễn ra khá phổ biến, vi phạm kỷ luật 49 tài khóa tổng thể, 2.5.1.2. Hiệu quả phân bổ và sử dụng ngân sách thấp kém; 49 2.5.1.3. Hệ thống định mức phân bổ và chế độ, tiêu chuẩn , định mức 49 chi chưa được quy định đầy đủ, đồng bộ;
2.5.1.4. Quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý chi và kiểm soát chi 50 ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương, cơ quan tài chính, KBNN và các đơn vị sử dụng ngân sách chưa cụ thể, rõ ràng; 2.5.2. Những nguyên nhân. 51 2.5.2.1. Công tác lập dự toán chi còn nhiều thiếu sót về trình tự, lịch 51 trình soạn thảo,nội dung chưa toàn diện, căn cứ thiếu vững chắc; 2.5.2.2. Việc phê chuẩn ngân sách mang tính hình thức, thiếu những 52 căn cứ thực tế và cụ thể; 2.5.2.3. Tính chấp hành dự toán chi ngân sách chưa nghiêm. 53 2.5.2.4. Pháp chế hóa, cơ chế hoá thủ tục chi và quản lý chi ngân 53 sách chưa được đầy đủ, rõ ràng; Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ 56 CHI NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 3.1. Mục đích nâng cao hiệu lực quản lý chi ngân sách. 56 3.1.1. Bảo đảm kỷ luật tài khóa tổng thể. 56 3.1.2. Cải thiện về hiệu quả phân bổ ngân sách. 58 3.1.3. Tăng cường hiệu quả hoạt động. 59 3.1.4. Công khai, minh bạch trong chi tiêu công. 60 3.2. Những quan điểm cơ bản về phân bổ ngân sách và quản lý chi 61 ngân sách thành phố. 3.2.1. Đối tượng, mục tiêu hoạt động. 61 3.2.2. Những quan điểm cơ bản. 62 3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý chi NSTP. 63 3.3.1. Đổi mới hệ thống ngân sách và phân cấp ngân sách đô thị. 63 3.3.1.1. Hệ thống ngân sách. 64
3.3.1.2. Phân cấp ngân sách thành phố (đô thị). 65 3.3.2. Thiết lập lịch trình ngân sách khoa học, hợp lý. 69 3.2.3. Hoàn thiện các định mức phân bổ chi ngân sách thành phố. 73 3.2.4. Hoàn thiện hệ thống định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu NSTP 73 3.2.5. Tổ chức công khai ngân sách có hiệu quả. 74 3.2.6. Nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách của cán bộ 75 quản lý tài chính – kế toán các cấp ; 3.2.7. Tăng cường công tác kiểm soát chi và kiểm toán chi ngân sách 76 3.2.8. Tổ chức thí điểm áp dụng quản lý NS theo kết quả đầu ra 77 3.2.9. Hoàn thiện và triển khai rộng rãi hệ thống thông tin tích hợp 79 quản lý ngân sách (TABMIS) ; KẾT LUẬN: 81
1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CHI VÀ QUẢN LÝ CHI NSNN 1.1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. 1.1.1. Khái niệm. Các nhà tài chính gia cổ điển thường định nghĩa chi tiêu quốc gia/chi tiêu công/chi tiêu ngân sách nhà nước, bằng cách đối chiếu chi tiêu quốc gia với chi tiêu tư. Nhưng ngày nay, với sự tiến triển của quan niệm về nhiệm vụ quốc gia, các tài chính gia cận đại còn căn cứ vào phân tích xã hội hoặc phân tích kinh tế để định nghĩa chi tiêu công. 1.1.1.1. Định nghĩa pháp lý của chi NSNN. Đứng về phương diện pháp lý, chi tiêu NSNN là những chi tiêu do quốc gia hay một pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được mục tiêu công ích. Từ định nghĩa trên, ta có thể phân tích 2 thành tố cơ bản của chi NSNN. - Chi NSNN là một chi tiêu. Trong một nền kinh tế sử dụng tiền tệ, căn cứ vào sự giao hoán giữa tiền tệ và hàng hóa, dịch vụ, chi tiêu là xuất một số tiền để đổi lấy hàng hóa hay dịch vụ. Như vậy, ý niệm công phí loại ra ngoài những cung cấp bằng hiện vật. Lẽ cố nhiên, nhà nước dù có cung cấp bằng hiện vật thì trước đó vẫn xuất tiền để mua những hàng hóa hay dịch vụ, rồi sau đó mới cung cấp. Hình thức này rất phổ biến trong các trường hợp nhà nước trợ giúp khẩn cấp cho những người dân trong vùng bị thiên tai như bão, lũ… - Chi NSNN là một chi tiêu của một quốc gia hay pháp nhân hành chính nhằm mục tiêu công ích. Quốc gia hay các pháp nhân hành chính đều hướng hoạt động của mình vào mục tiêu công ích. Để hoạt động, các khoản chi tiêu quốc gia bắt buộc phải có, mặc dù có hay không có các mục đích riêng. Trái lại, tư nhân hay các pháp
2 nhân dân sự chỉ chi tiêu nhằm mục tiêu lợi ích riêng. Theo quan niệm này, một chi tiêu công phải dùng vào một công vụ. Một chi tiêu được dùng vào một công vụ khi hội đủ hai điều kiện: + Sáng kiến việc chi tiêu phải do một tổ chức hành chính nhà nước hay nhân danh quốc gia. + Chi tiêu đó phải nhằm mục đích công ích. Ngoài ra, khi đề cập đến vấn đề pháp lý của chi NSNN trong hoạt động thực tiễn, người ta thêm rằng: Quốc gia hay pháp nhân hành chính chỉ có thể quyết định chi tiêu trong một phạm vi chương trình tài chính được cơ quan có thẩm quyền ấn định, trong một thời gian nhất định. Nếu không, chi tiêu đó sẽ không hợp pháp. 1.1.1.2. Định nghĩa chi NSNN theo phân tích kinh tế. Ngày nay, trước áp lực của thời cuộc, khái niệm công ích đã nới rộng: Mục tiêu công ích không phải chỉ là bảo vệ an ninh trật tự quốc gia mà còn là sự cứu trợ và bảo hiểm, là an ninh kinh tế… Nói tóm lại, hoạt động của quốc gia và các pháp nhân hành chính gồm tất cả các hoạt động nhằm đem lại hạnh phúc cho nhân dân. Cũng chính vì vậy, mà các nhà tài chính dần dần rời bỏ khía cạnh pháp lý để tìm tiêu chuẩn công ích theo phương hướng khác, mặc dù tiêu chuẩn pháp lý vẫn được coi trọng trong việc áp dụng các luật lệ về tài chính công và kiểm toán kế toán công. Các nhà tài chính hiện đại cho rằng: Chi NSNN phải dựa vào nguyên tắc lợi ích xã hội tối đa. Theo đó, tiêu chuẩn duy nhất của năng suất một chi tiêu công là sự sản xuất ra một yếu tố tăng thêm hạnh phúc cho nhân dân. Để hiểu rõ những quan niệm đó, ta cần làm rõ những mục tiêu hoạt động xã hội. Thứ nhất là, bảo vệ trật tự an ninh xã hội, chống ngoại xâm. Thực ra, vấn
3 đề bảo vệ trật tự an ninh xã hội là một vấn đề chính sách xã hội toàn diện, rộng lớn hơn và bao trùm cả vấn đề kinh tế - tài chính. Vì vậy, các chi tiêu trong lĩnh vực an ninh - quốc phòng phải được coi là chi NSNN. Ngày nay ai ai cũng thừa nhận rằng, những bất ổn về trật tự, an ninh xã hội sẽ làm tổn hại lợi ích kinh tế của từng cá nhân và cộng đồng xã hội. Hơn thế nữa, sự gia tăng hạnh phúc cho nhân dân, đâu đâu cũng là mục tiêu cơ bản của Chính phủ. Muốn gia tăng sự an lạc đó, Chính phủ tìm mọi cách để gia tăng kinh tế bằng sự cải tiến không ngừng về sản xuất, nhằm tạo ra nhiều sản phẩm; lẽ dĩ nhiên, các sản phẩm phải thích hợp với nhu cầu của xã hội. Những chi tiêu của quốc gia nhằm vào các mục tiêu trên phải được coi là chi NSNN. Sau hết, các nhà chính trị nhận định rằng, cần có những sự cải tiến về sự phân phối lợi tức: Làm thế nào giảm sự bất công giữa sự phân phối lợi tức (cá nhân và gia đình) trong tình trạng mà xã hội ngày càng có nhiều người thiếu thốn về vật chất, vì lợi tức thấp kém, trong khi người khác thừa thu nhập; làm thế nào giảm được sự thăng trầm về lợi tức của cá nhân và gia đình, để tiến tới một trạng thái ổn định kinh tế, đầu mối cho sự phát triển kinh tế của mọi cá nhân và xã hội. Chính phủ ngày nay phải đảm nhiệm những nhiệm vụ như trên và các chi tiêu cần thiết cho các nhiệm vụ đó phải được coi là chi NSNN. Với ý nghĩa trên, chi NSNN là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia theo những nguyên tắc nhất định, cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước. Chi NSNN phải dựa vào nguyên tắc lợi ích xã hội tối đa. Nhà nước đóng vai trò là một trung tâm của quá trình tái phân phối thu nhập. Thông qua các khoản chi tiêu công, nhà nước “trả lại” cho xã hội những khoản thu nhập đã lấy đi dưới hình thức thuế khóa, bằng việc cung cấp những hàng hóa - dịch vụ công cần thiết mà khu vực tư không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không hiệu quả. Như vậy, nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập của xã hội công
4 bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đảm bảo nền kinh tế thị trường tăng trưởng ổn định và bền vững. Tóm lại, chi ngân sách nhà nước là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước. Song, việc cung cấp này có những đặc thù riêng: Thứ nhất, chi NSNN luôn gắn chặt với những nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội mà Chính phủ phải đảm nhận trước quốc gia. Mức độ, phạm vi chi tiêu ngân sách nhà nước phụ thuộc vào quy mô và tính chất nhiệm vụ của Chính phủ trong mỗi thời kỳ. Thứ hai, tính hiệu quả của các khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ mô và mang tính toàn diện cả về hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về mặt xã hội, chính trị và ngoại giao. Vì vậy, trong công tác quản lý tài chính công, một yêu cầu đặt ra là: Khi xem xét, đánh giá về các khoản chi NSNN, cần sử dụng các chỉ tiêu định tính và định lượng, đồng thời phải có quan điểm toàn diện và đánh giá tác dụng, ảnh hưởng của các khoản chi ở tầm vĩ mô. Thứ ba, xét về mặt tính chất, phần lớn các khoản chi NSNN là các khoản cấp phát không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp. Vì vậy, các nhà quản lý tài chính công cần phải có sự phân tích, tính toán trên nhiều phương diện tài chính, kinh tế, chính trị, xã hội trước khi đưa ra các quyết định chi tiêu để nâng cao hiệu lực và hiệu quả chi tiêu ngân sách nhà nước theo luật định. 1.1.2. Phân loại chi ngân sách nhà nước. Khoản chi tiêu công là một trong các phương tiện để thực hiện một hoạt động công cộng. Một khoản chi phục vụ một mục tiêu. Khoản chi là thứ yếu so với mục đích theo đuổi. Song, nó ảnh hưởng tích cực đến quá trình tổ chức thực hiện để đạt được mục đích. Vì vậy, cần phải phân loại các khoản chi NSNN theo các tiêu chí khác nhau và xét ảnh hưởng của nó.
5 1.1.2.1. Phân loại theo đối tượng trực tiếp thụ hưởng ngân sách. Theo cách phân loại này, mỗi khoản chi tiêu công thường có một đối tượng thụ hưởng như trả lương cho công chức, mua vật liệu, dụng cụ, thực hiện những khoản chi trợ cấp, trả lãi công trái, thanh toán tiền gốc của công trái. Việc phân loại này có ý nghĩa rất lớn trong thực tiễn về quản lý và điều hành ngân sách. Những khoản chi về trả nợ gốc và lãi tiền vay không mang tính co giãn, vì những khoản chi này đều do sự cam kết của Chính phủ đối với những người đã cho Chính phủ vay; nhà nước có nghĩa vụ thực hiện những cam kết đó một cách vô điều kiện về thời hạn hoàn trả và số tiền phải trả. Những khoản chi về nhân viên cũng rất khó có thể co giãn được, vì phần lớn các khoản chi này dùng để thanh toán tiền lương cho công chức. Dù tình hình ngân sách của Chính phủ có khó khăn gay gắt, nhưng đứng trước vấn đề xã hội lớn, Chính phủ không thể không thực hiện. Những khoản chi về vật liệu, dụng cụ, công tác và trợ cấp là những khoản chi có tính chất co giãn, vì nhà nước có thể chi tiêu về các khoản này tùy theo khả năng tài chính của mình. Tuy nhiên, xét về mặt ảnh hưởng của các khoản chi này đối với quá trình thực hiện để đạt được những mục đích công cộng thì nó rất cần thiết, để đảm bảo sự phù hợp với tình hình phát triển của nền kinh tế trong nước và xu thế hội nhập. Vì vậy, trong thực tiễn quản lý và điều hành ngân sách, những khoản chi tiêu trên vừa phải đảm bảo ở mức tối thiểu để duy trì hoạt động điều hòa quốc gia, vừa phù hợp với khả năng tài chính hiện thời của Chính phủ. Tóm lại, phân loại chi NSNN theo đối tượng trực tiếp, giúp cho nhà nước lựa chọn các thứ tự ưu tiên trong hoạch định ngân sách cũng như trong việc thi hành ngân sách về phần chi. 1.1.2.2. Phân loại chi theo tính chất kinh tế.
6 Theo cách phân loại này, các khoản chi ngân sách được chia làm hai loại: Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Những khoản chi cho việc điều hành hoạt động nhà nước hay còn gọi là chi thường xuyên, là những khoản chi dành cho sự hoạt động hàng ngày của các công sở, chỉ liên quan đến việc duy trì đời sống của quốc gia. Trái lại, những khoản chi bất thường có tính chất đầu tư, tạo lập tài sản công, được gọi là chi đầu tư phát triển. 1.1.2.3. Phân loại theo tổ chức hành chính và cơ quan chức năng. Để muốn biết rõ cơ quan nào phụ trách và chịu trách nhiệm chi tiêu hay để biết rõ những chi tiêu cho việc thực hiện các chức năng của Chính phủ, người ta phân loại các khoản chi theo tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hay theo mục tiêu hoạt động của các cơ quan chức năng đó. Phương pháp phân loại này cho ta biết sự quan trọng “tương đối” của mỗi bộ, ngành trong hoạt động quốc gia. 1.2. CHI NGÂN SÁCH VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN KINH TẾ. 1.2.1. Khuynh hướng gia tăng các khoản chi. Adolph Wager, một nhà kinh tế người Đức cuối thế kỷ 19, đã trình bày định luật nổi tiếng của mình, gọi là “Định luật về sự gia tăng của hoạt động công quyền” như sau: “Nếu chúng ta so sánh cẩn thận nhiều nước ở nhiều thời kỳ, sẽ thấy rằng, tại các nước tiến bộ - và ta chỉ chú trọng tới các nước này - có một sự gia tăng đều đều trong hoạt động của chính quyền trung ương và địa phương. Sự gia tăng này vừa thể hiện về chiều rộng, vừa thể hiện về chiều sâu; chính quyền trung ương và địa phương luôn luôn đảm nhiệm thêm những nhiệm vụ mới; đồng thời thực hiện các nhiệm vụ cũ một cách hữu hiệu, đầy đủ hơn. Như vậy, nhu cầu kinh tế của dân chúng được thỏa mãn bởi chính quyền trung ương và địa phương một cách rộng rãi và thỏa đáng hơn”. Ông đã làm sáng tỏ quy luật về sự gia tăng
7 những nhu cầu tài chính đối với quyền lực chính trị dưới tác dụng ngày càng lớn của chủ nghĩa nhà nước can thiệp. Đó chính là sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ. Các thống kê về chi NSNN trong thời cận đại cho chúng ta thấy rõ sự gia tăng không ngừng này, khiến cho có thể chấp nhận kết luận của Adolph Wager, coi sự kiện này như một định luật. Niti, sau khi đã nghiên cứu cẩn thận tình hình chi tiêu quốc gia tại nhiều nước với các thống kê có giá trị, đã kết luận rằng các Chính phủ tập quyền và phân quyền, các quốc gia trong thời chiến và thời bình, lớn và nhỏ, đều có những khuynh hướng tương tự là gia tăng rõ rệt chi tiêu quốc gia. Bảng số 1: Chi NSNN so với GDP Bình quân các năm Nước 1955 - 1957 1967-1969 1974-1976 1980 1981 Mỹ 25,59 31,17 35,1 33,1 34 Anh 32,33 38,5 44,5 44,3 45 Ý 28,1 35,5 43,1 45,1 49,7 Pháp 33,5 39,4 41,6 46,3 48,7 Nhật - 19,2 25,1 31,6 32,5 Đức 30,2 33,1 44,0 46,1 46,6 Nguồn: Bộ Tài chính Bảng số 2: Chi NSNN so với % GDP Nước 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Pháp 22.90 22.79 23.39 23.73 23.72 23.67 23.37 23.06 23.16 Ý 18.45 18.97 19.21 19.69 19.85 20.34 20.15 19.70 20.23
8 Nhật 16.89 17.50 17.97 18.05 17.95 18.06 17.88 17.92 Mã Lai 10.17 12.04 12.96 12.97 12.58 12.35 11.94 12.20 Thái lan 11.33 11.32 11.08 10.75 11.10 11.89 11.80 12.18 12.43 Hoa Kỳ 14.38 14.78 15.44 15.88 15.86 15.86 15.92 16.15 Nguồn: Bộ Tài chính Các con số trong bảng 1 cho ta thấy một phần nào sự gia tăng chi NSNN trong các nước phát triển trên thế giới. Từ những năm 80 trở về trước, do nguồn thu ngày càng tăng, các khoản chi của NSNN cũng tăng lên rất nhanh, đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng kinh tế những năm 1929-1933. Năm 1929, tổng số chi ngân sách chỉ chiếm 10% GDP, nhưng sau khủng hoảng đã lên tới 21,3% và năm 1948 đạt 23%. Tiếp sau đó, tỷ trọng này ngày càng tăng lên. Tỷ trọng chung của các nước tư bản phát triển giai đoạn từ năm 1955-1957 là 28,5%, năm 1967-1969 là 34,5%, năm 1974-1976 là 41,5%. Tuy nhiên, những năm về sau, tỷ trọng chi NSNN so với GDP duy trì ở mức khá ổn định hoặc tăng nhẹ (Bảng 2). Điều này nói lên quy mô NSNN ngày càng được phát triển và hoàn thiện tương xứng với quy mô phát triển của nền kinh tế. 1.2.2. Lý do của sự gia tăng chi NSNN. Sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ được đặt trên hai nền tảng sau: Trước tiên, là vì vai trò của nhà nước ngày càng mở rộng, sự mở rộng này là do nhà nước phải gánh vác thêm những nhiệm vụ mới bên cạnh việc thực thi những nhiệm vụ cũ. Thật vậy, sự phát triển của nền kinh tế sẽ có nhiều nhu cầu mới xuất hiện mà khu vực tư sẽ không thể tham gia vì không có hoặc không thu được lợi nhuận đáng kể, hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện hoạt động sản xuất theo qui mô. Vì vậy, nhà nước cần có sự can thiệp và tham gia vào việc sản xuất những loại hàng hóa đó.
9 Sự gia tăng chi tiêu của Chính phủ còn bắt nguồn từ sự thay đổi phong tục và tư tưởng mà các nhà kinh tế gọi là sự “xã hội hóa các rủi ro”. Đáng lý ra mỗi cá nhân trong xã hội phải cố gắng đối phó với mọi rủi ro bằng sự phòng hờ, lo xa của riêng mình, nhưng do không đủ khả năng hoặc không nhận thức hết trách nhiệm cá nhân, nên dần dần người ta chuyển sang vai của nhà nước. Nghĩa là nhà nước phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối các gánh nặng đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu của mỗi công dân. Thứ hai, là do sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài chính công, đã làm thay đổi không nhỏ về quy mô NSNN. Trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, các nhà kinh tế học cổ điển cho rằng mục đích cơ bản nhất của tài chính công là cung cấp cho nhà nước đủ tiền để duy trì sự hoạt động quản lý hành chính, an ninh, quân đội. Trái lại, trong nền kinh tế thị trường hiện đại, các nhà kinh tế cho rằng tài chính công là công cụ để nhà nước quản lý kinh tế, đảm bảo sự cân bằng kinh tế vĩ mô và ổn định xã hội. Sự gia tăng chi NSNN có thể là một giải pháp hữu hiệu để vực dậy một nền kinh tế đang suy thoái. Chúng ta thấy rõ điều nay qua cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008. 1.2.3. Giới hạn chi tiêu NSNN. Sự gia tăng chi tiêu NSNN có ảnh hưởng đến sự phân phối nguồn lực giữa khu vực công và khu vực tư, vấn đề đặt ra là có nên giới hạn quy mô chi tiêu NSNN hay không. Các nhà kinh tế cổ điển đưa ra chủ trương là cần đặt một giới hạn tối đa cho chi tiêu NSNN. Theo họ, bất kỳ một khoản chi NSNN nào cũng là một gánh nặng cho quốc gia. Thực ra, quan điểm này không hoàn toàn đúng. Bởi vì, khi người dân đóng thuế, họ được hưởng thụ rất nhiều lợi ích mà chi NSNN mang lại như giáo dục, chăm sóc y tế, bảo hiểm xã hội, các tiện ích từ cơ sở hạ tầng, các khoản thu nhập mà nhà nước chuyển giao cho người nghèo, góp phần ổn định cuộc sống xã hội. Tuy nhiên, quy mô chi tiêu công không phải là không giới hạn. Nhà nước cũng không thể mở rộng chi tiêu công đến 100% GDP. Lý