Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Thách thức xã hội hóa giáo dục mầm non trường hợp thành phố Biên Hòa

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:68

Thêm vào BST

Báo xấu

29
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của bài viết nhằm tìm hiểu nguyên nhân khiến việc thực hiện XHH chưa đem lại hiệu quả trong việc tăng số lượng và chất lượng cơ sở giữ trẻ, tìm hiểu về cơ hội tiếp cận và hưởng thụ GDMN trong cộng đồng, cũng như về nhu cầu và khả năng chi trả của những gia đình thu nhập thấp và nhập cư trong việc gửi trẻ ở cơ sở chất lượng. Từ đó đưa ra những gợi ý chính sách phù hợp hỗ trợ cho những đối tượng thiệt thòi trong xã hội. Mời các bạn tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Thách thức xã hội hóa giáo dục mầm non trường hợp thành phố Biên Hòa

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM ---oOo--- HUỲNH THIỆN THANH THẢO THÁCH THỨC XÃ HỘI HÓA GIÁO DỤC MẦM NON TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ BIÊN HÒA LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh – Năm 2011
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM ---oOo--- CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT HUỲNH THIỆN THANH THẢO THÁCH THỨC XÃ HỘI HÓA GIÁO DỤC MẦM NON TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ BIÊN HÒA Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 603114 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1. TS DWIGHT H. PERKINS 2. Th.S ĐINH VŨ TRANG NGÂN TP. Hồ Chí Minh – Năm 2011
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Người viết cam đoan
ii LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành bài nghiên cứu này, tôi xin trân trọng cảm ơn thầy Nguyễn Xuân Thành đã giúp tôi định hướng đề tài, cảm ơn cô Đinh Vũ Trang Ngân và thầy Dwight H. Perkins đã hỗ trợ hướng dẫn và đóng góp những ý kiến quý giá trong suốt quá trình nghiên cứu của tôi. Tôi xin cảm ơn các cô giáo mầm non đang công tác tại các Sở Giáo Dục, Phòng Giáo Dục và các trường mầm non, những người tôi đã liên hệ trong suốt quá trình nghiên cứu, đã giúp đỡ tôi trong việc thu thập thông tin và có được những kiến thức thực tế. Tôi xin chân thành cám ơn tất cả các thầy cô tại Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright đã tận tình giảng dạy, hướng dẫn, truyền đạt những kiến thức quý giá giúp tôi có nền tảng kiến thức để học tập và nghiên cứu. Cuối cùng, tôi xin cảm ơn các bạn học MPP2, những người bạn thân và gia đình đã luôn bên cạnh, quan tâm và ủng hộ tôi thực hiện đề tài này.
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ...................................................................................................................... ii MỤC LỤC ........................................................................................................................... iii Danh mục các chữ viết tắt ................................................................................................... v Danh mục bảng biểu ........................................................................................................... vi Danh mục đồ thị hình vẽ .................................................................................................... vi 1.1 Định nghĩa vấn đề chính sách công......................................................................... 1 1.1.1 Bối cảnh chính sách ......................................................................................... 1 1.1.2 Vấn đề chính sách ............................................................................................ 3 1.1.3 Câu hỏi chính sách ........................................................................................... 3 1.2 Mục tiêu, phạm vi và đối tượng nghiên cứu ........................................................... 3 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................................ 3 1.2.2. Đối tượng nghiên cứu ...................................................................................... 4 1.2.3. Phạm vi nghiên cứu ......................................................................................... 4 1.3 Cấu trúc của luận văn .............................................................................................. 4 2. CƠ SỞ NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN THÔNG TIN ..................................................... 5 2.1. Cơ sở nghiên cứu ........................................................................................................ 5 2.2. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin ............................................................. 7 2.2.1. Phương pháp nghiên cứu ..................................................................................... 7 2.2.2. Nguồn thông tin ................................................................................................... 7 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU .............................................................................................. 8 3.1 Chính sách XHH GDMN tại Việt Nam .................................................................. 8 3.2 Thực trạng XHH GDMN – trường hợp TP. Biên Hòa.......................................... 11 3.2.1. Tình hình cung ứng của các cơ sở GDMN .................................................... 11 3.2.2. Nhu cầu gửi trẻ tại các cơ sở GDMN ............................................................ 18 4. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH ........................................... 29 4.1. Kinh nghiệm quốc tế ................................................................................................. 29 4.2. Gợi ý chính sách ....................................................................................................... 31 4.2.1. Huy động nguồn lực ngoài nhà nước ..................................................................... 31 4.2.2. Hoàn thiện thể chế ................................................................................................. 33 4.2.3. Công tác quản lý .................................................................................................... 34
iv 5. KẾT LUẬN .......................................................................................................... 35 Tài liệu tham khảo ............................................................................................................. 37 PHỤ LỤC ........................................................................................................................... 40 Phụ lục 1. Thống kê số trường, lớp, số trẻ mầm non tại TP.Biên Hòa ............................ 40 Phụ lục 2. Đội ngũ cán bộ nhân viên, giáo viên ngành GDMN tại TP.Biên Hòa ........... 40 Phụ lục 3. Bảng câu hỏi điều tra phỏng vấn phụ huynh .................................................. 41 Phụ lục 4. Mô tả mẫu ....................................................................................................... 47 Phụ lục 5. Những tiêu chí lựa chọn nơi giữ trẻ của phụ huynh ....................................... 48 Phụ lục 6. Đánh giá của phụ huynh về chất lượng các cơ sở GDMN ............................. 49 Phụ lục 7. Mức chi phí tối đa phụ huynh có thể chi trả cho GDMN .............................. 50 Phụ lục 8. Những mong đợi của phụ huynh ................................................................... 50 Phụ lục 9. Phỏng vấn chuyên gia ..................................................................................... 51
v Danh mục các chữ viết tắt Viết tắt Viết đầy đủ GD&ĐT Giáo dục và Đào Tạo GDMN Giáo dục mầm non KCN Khu công nghiệp TP Thành phố XHH Xã hội hóa
vi Danh mục bảng biểu Bảng 1.1. Thống kê số trường, lớp, giáo viên, học sinh mầm non của Việt Nam Bảng 2.1. Tài trợ, cung cấp dịch vụ công Bảng 3.1. Tỷ lệ XHH giáo dục và ngân sách đầu tư giáo dục theo các cấp học Bảng 3.2. Nguồn kinh phí đầu tư cơ sở vật chất Bảng 3.3. Thống kê mẫu điều tra theo hộ khẩu và thu nhập Bảng 3.4. Thống kê mẫu theo thu nhập bình quân hộ Bảng 3.5. Ý kiến của phụ huynh về khả năng chi trả học phí GDMN Danh mục đồ thị hình vẽ Hình 3.1. Lý do phụ huynh không gửi trẻ tại trường công lập hoặc tư thục Hình 3.2. Ý kiến của phụ huynh về loại hình, nếu có thể sắp xếp được, sẽ chăm sóc tốt nhất cho trẻ Hình 3.3. Đánh giá chung mức độ hài lòng của phụ huynh về cơ sở giữ trẻ Hình 3.4. Lý do phụ huynh vẫn tiếp tục gửi trẻ tại các nhóm lớp dù chưa hài lòng Hình 3.5. Mức học phí của các cơ sở giữ trẻ
1 1. GIỚI THIỆU 1.1 Định nghĩa vấn đề chính sách công 1.1.1 Bối cảnh chính sách Ngày nay tỷ lệ phụ nữ tham gia vào thị trường lao động ngày càng nhiều dẫn đến nhu cầu gởi trẻ gia tăng, trong số đó là nhóm trẻ ở lứa tuổi mầm non, đặc biệt là tại các đô thị lớn. Nhu cầu này được đáp ứng bởi sự hỗ trợ của gia đình và xã hội như gửi người thân chăm sóc, thuê người giữ trẻ tại nhà hoặc gửi tại các cơ sở giữ trẻ như trường mầm non, nhóm lớp trong đó hình thức gửi trẻ tại các cơ sở giữ trẻ đang ngày càng phổ biến hơn. Nguyên nhân do cấu trúc gia đình Việt Nam đang thay đổi theo ảnh hưởng của quá trình đô thị hóa và lao động di cư làm hạn chế sự hỗ trợ của gia đình, đặc biệt đối với nhóm lao động trẻ. Đồng thời, một nguyên nhân khác là nhu cầu giáo dục trẻ trước độ tuổi đi học ngày càng tăng khi nền kinh tế phát triển, cùng với trình độ và nhận thức của cha mẹ. Việc chăm sóc và giáo dục trẻ những năm đầu đời đặc biệt quan trọng vì không chỉ ảnh hưởng đến sự phát triển về thể chất và trí tuệ của trẻ, đến hành vi, khả năng học tập của trẻ, nguồn vốn con người trong tương lai của xã hội, mà cả đến việc làm của cha mẹ và thu nhập gia đình. Vì vậy cung ứng những cơ sở giữ trẻ an toàn, chất lượng là yêu cầu tất yếu để đem lại nhiều lợi ích cho các cá nhân và xã hội. Trước 1986, nền kinh tế Việt Nam hoàn toàn bao cấp và nhà nước cung ứng hoàn toàn các hoạt động dịch vụ xã hội, trong đó có giáo dục. Từ khi định hướng theo kinh tế thị trường, trước sự giảm sút quy mô và chất lượng giáo dục giai đoạn 1987-1990, Nhà nước bắt đầu xây dựng và chủ trương chính sách liên quan đến xã hội hóa (XHH) giáo dục với mục tiêu là vận động và tổ chức để toàn xã hội được hưởng thụ quyền lợi về giáo dục và đóng góp các nguồn lực cho sự phát triển giáo dục. Với chủ trương chính sách này nhà nước phải đóng vai trò chủ đạo trong việc thực hiện XHH giáo dục, làm cho mỗi cộng đồng coi sự nghiệp giáo dục là công việc hàng đầu của mình, tạo ra sự bình đẳng về cơ hội học tập và hoạt động XHH phải được thực hiện công bằng, dân chủ đảm bảo sự phát triển về số lượng và chất lượng (Mạc Văn Trang, 2005). Trong các bậc học, giáo dục mầm non (GDMN) được khuyến khích XHH mạnh mẽ nhất nhằm mở rộng các trường, nhóm lớp tư thục. Nhờ đó số trường lớp, học sinh và giáo viên mầm non gia tăng qua các năm. Trên lý thuyết, hệ thống trường mầm non ngoài công
2 lập trên cả nước sẽ góp phần phát triển giáo dục, đáp ứng nhu cầu trước tình hình trường công lập đang trở nên quá tải. Bảng 1.1. Thống kê số trường, lớp, giáo viên, học sinh mầm non của Việt Nam GDMN 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 Số trường học - Trường 10.927 11.582 11.696 12.071 12.265 Số lớp học - Nghìn lớp 93,9 97,5 99,7 103,9 106,6 Số giáo viên - Nghìn người 117,2 122,9 130,4 138,1 144,5 Số học sinh - Nghìn học sinh 2.426,9 2.524,3 2.593,3 2.774,0 2.909,0 Nguồn: Tổng cục Thống Kê Tuy nhiên trong thực tế, sự phát triển hệ thống trường, nhóm lớp ngoài công lập về số lượng còn khá chậm, không đồng đều và chưa tương xứng. Năm học 1997-1998, GDMN ngoài công lập phục vụ cho 1.141.000 trong tổng số 2.245.600 em, chiếm tỷ lệ 50,8%, trong khi đó năm học 2007-2008, tỷ lệ đó là 1.801.530/3.195.730 em, chiếm 56,3%. Như vậy so sánh hai số liệu thống kê sơ bộ trên có thể thấy trong 10 năm GDMN ngoài công lập chỉ tăng nhẹ từ 50,8% lên 56,3% (Trần Nam Hà, 2009). Đồng thời sự phát triển của hệ thống GDMN ngoài công lập cũng chưa đáp ứng được về qui mô và chất lượng. Tỷ lệ trường, nhóm lớp chưa được cấp phép còn tương đối cao, năm 2008 có 48,2% trường và 57% nhóm lớp chưa được cấp phép. Chỉ có 58,2% số phòng học đạt yêu cầu theo quy chế trường mầm non tư thục, 41,5% số trường lớp có khuôn viên, tường rào bao quanh và 54,5% bếp ăn đạt tiêu chuẩn vệ sinh an toàn thực phẩm (Vụ GDMN, 2009). Điều này đặt ra nhiều câu hỏi về chính sách XHH đang có những bất cập khiến nguồn lực xã hội chưa đầu tư đúng mức để phát triển GDMN cả về số lượng lẫn chất lượng như mục tiêu chính sách ban đầu. Nguồn cung các cơ sở GDMN như nói trên còn hạn chế trong khi nhu cầu giữ trẻ đang ngày càng gia tăng, đặc biệt là ở các đô thị nơi có tốc độ tăng dân số cơ học cao do lao động nhập cư. Những gia đình trẻ di cư gặp thiệt thòi khi phải đánh đổi giữa việc kiếm thêm thu nhập của người mẹ và việc gửi trẻ đi học bên ngoài từ sớm do điều kiện sống xa nhà thiếu vắng sự hỗ trợ từ người thân. Trong khi đó Bộ Giáo Dục và Đào Tạo (GD&ĐT) đã đặt mục tiêu tỷ lệ trẻ mầm non tại các cơ sở ngoài công lập đến năm 2010 là 70-80%. Với mục tiêu này thì các cơ sở ngoài công lập sẽ là sự lựa chọn của nhiều gia đình nhập cư
3 và thu nhập thấp, bởi vấn đề hộ khẩu và thời gian làm việc phi hành chánh khiến những gia đình này khó có thể tiếp cận hệ thống trường công. Điều đáng quan tâm là chất lượng dịch vụ của các cơ sở GDMN ngoài công lập đang có những vấn đề mà các cơ quan quản lý giáo dục muốn kiểm soát, nhất là các nhóm lớp, các cơ sở hoạt động phi chính thức nơi có mức phí giữ trẻ thấp phù hợp với khả năng và điều kiện gửi trẻ của nhiều gia đình nhập cư và thu nhập thấp. Vì việc chăm sóc trẻ tại các cơ sở chất lượng thấp sẽ tiềm ẩn nhiều rủi ro và ảnh hưởng đến sự phát triển của trẻ về sau nên không thể để trẻ em tại các cơ sở ngoài công lập không đảm bảo chất lượng chịu thiệt thòi trong việc thụ hưởng GDMN. 1.1.2 Vấn đề chính sách Rõ ràng, nhu cầu gửi trẻ tại các cơ sở giữ trẻ ngày càng tăng khiến hệ thống trường công lập không đủ đáp ứng nhu cầu của xã hội. Chủ trương chính sách XHH GDMN đặt ra nhằm huy động được nguồn lực ngoài nhà nước đầu tư vào giáo dục làm tăng số lượng và chất lượng hệ thống trường ngoài công lập. Tuy nhiên XHH GDMN chưa phát huy hết nguồn lực xã hội để đầu tư phát triển GDMN về cả quy mô và chất lượng phục vụ cho đại đa số dân cư. Và XHH GDMN hiện nay đặt ra vấn đề công bằng trong tiếp cận và hưởng thụ GDMN chất lượng. 1.1.3 Câu hỏi chính sách Bài viết được thực hiện để trả lời cho câu hỏi: “Nhà nước cần thực hiện chính sách XHH như thế nào để đảm bảo những người thu nhập thấp và nhập cư có thể gửi trẻ ở những cơ sở có chất lượng tốt với mức phí phù hợp?” Để trả lời cho câu hỏi này, bài viết phân tích và kiểm chứng hai luận điểm. Thứ nhất, cơ chế khuyến khích XHH chưa phù hợp dẫn đến XHH GDMN kém hiệu quả tức các cơ sở GDMN không đáp ứng đủ và đúng chất lượng cho thị trường. Thứ hai, XHH kém hiệu quả dẫn đến sự bất công bằng cho người thu nhập thấp và nhập cư trong việc tiếp cận với cơ sở GDMN chất lượng với giá hợp lý. 1.2 Mục tiêu, phạm vi và đối tượng nghiên cứu 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của bài viết nhằm tìm hiểu nguyên nhân khiến việc thực hiện XHH chưa đem lại hiệu quả trong việc tăng số lượng và chất lượng cơ sở giữ trẻ, tìm hiểu về cơ hội tiếp cận và hưởng thụ GDMN trong cộng đồng, cũng như về nhu cầu và khả năng chi trả
4 của những gia đình thu nhập thấp và nhập cư trong việc gửi trẻ ở cơ sở chất lượng. Từ đó đưa ra những gợi ý chính sách phù hợp hỗ trợ cho những đối tượng thiệt thòi trong xã hội. 1.2.2. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu chính sách là những gia đình thu nhập thấp và nhập cư hiện đang có con trong độ tuổi mầm non (từ 0 đến dưới 6 tuổi) và gửi đi học tại các cơ sở GDMN. Tuy nhiên đối tượng điều tra khảo sát được mở rộng cho những gia đình đang gửi trẻ tại các trường hoặc nhóm lớp mà không phân biệt theo thu nhập hay hộ khẩu nhằm có cơ sở so sánh, đánh giá khi phân tích chính sách. 1.2.3. Phạm vi nghiên cứu Đề tài nghiên cứu trong phạm vi địa bàn Thành phố (TP) Biên Hòa, tỉnh Đồng Nai. Việc chọn TP. Biên Hòa làm trường hợp nghiên cứu chính sách vì một số lý do. Thứ nhất, TP. Biên Hòa là đô thị trung tâm của tỉnh Đồng Nai và là đô thị loại II của cả nước nơi tập trung nhiều khu công nghiệp (KCN) lớn của khu vực miền Đông Nam Bộ (KCN Amata, Biên Hòa I, Biên Hòa II và Loteco) nên nhiều năm qua có tỷ lệ tăng dân số cơ học cao, chủ yếu do dân nhập cư vào sinh sống và làm việc tập trung ở các cụm KCN và các cơ sở kinh doanh dịch vụ. Thứ hai, số lượng trường và nhóm lớp mầm non trong những năm qua có tăng lên nhưng chưa đáp ứng đủ nhu cầu cho xã hội và nhà nước chưa kiểm soát tốt chất lượng các cơ sở GDMN. Năm 2008, báo đài đã đăng tin trường hợp bảo mẫu Quản Thị Kim Hoa, chủ một cơ sở giữ trẻ tư nhân không phép tại Phường Quyết Thắng, TP. Biên Hòa, bạo hành trẻ mầm non. Thông tin này gây nhiều bức xúc trong dư luận xã hội và cảnh tỉnh cơ quan ban ngành quan tâm hơn đến chất lượng GDMN. Thứ ba, không riêng tại TP. Biên Hòa, các đô thị lớn có tỷ lệ dân nhập cư cao dẫn đến nhu cầu giữ trẻ tăng nhưng lại không đáp ứng đủ bởi các cơ sở GDMN địa phương nên cũng xảy ra tình trạng tương tự là chưa kiểm soát tốt chất lượng của các cơ sở mầm non ngoài công lập. Vì vậy việc nghiên cứu chính sách XHH GDMN tại TP. Biên Hòa cũng là cơ sở đối chiếu và đề xuất chính sách chung cho ngành GDMN tại các đô thị lớn cũng như trên cả nước. 1.3 Cấu trúc của luận văn Cấu trúc của luận văn gồm 4 nội dung chính. Phần 1 là giới thiệu chung về bối cảnh chính sách, mục tiêu và phương pháp nghiên cứu. Phần 2 giới thiệu về cơ sở nghiên cứu và
5 các nguồn thông tin sử dụng cho việc nghiên cứu. Phần 3 trình bày những kết quả nghiên cứu bao gồm mô tả chính sách, mô tả và bình luận tình hình cung ứng và nhu cầu GDMN tại TP. Biên Hòa để làm rõ thực trạng XHH GDMN. Phần 4 trình bày những kinh nghiệm quốc tế và những gợi ý chính sách. 2. CƠ SỞ NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN THÔNG TIN 2.1. Cơ sở nghiên cứu Giáo dục dưới góc độ kinh tế học là hàng hóa tư do có hai thuộc tính: tính loại trừ và tính tranh giành. Tuy nhiên giáo dục mang nhiều tính chất ngoại tác tính cực nên được xem như hàng hóa công không thuần túy. Hàng hóa công này không nhất thiết do nhà nước cung cấp hoặc nhà nước tài trợ hoàn toàn. Hiện nay xu hướng của nhiều nước trên thế giới là thực hiện chính sách tư nhân hóa GDMN nhằm giải quyết vấn đề nguồn lực khan hiếm của nhà nước. Tư nhân hóa không phải là sự bỏ cuộc của nhà nước trong năng lực đáp ứng yêu cầu giáo dục của xã hội hay sự buông xuôi trong sự quản lý mà là nhà nước chuyển dần vai trò là đơn vị trực tiếp cung ứng cho tư nhân, thay vào đó nhà nước chỉ có vai trò quản lý và tài trợ cho khu vực tư nhân thực hiện cung ứng dịch vụ công. Chủ trương XHH giáo dục Việt Nam hiện nay là huy động nguồn lực ngoài nhà nước đầu tư và xây dựng cho sự nghiệp phát triển giáo dục. Cách thức của chính sách XHH giáo dục hiện nay là vận động các cá nhân, tổ chức đóng góp kinh phí ủng hộ việc đầu tư cơ sở hạ tầng cho các trường, khuyến khích việc xây dựng trường, nhóm lớp ngoài công lập thông qua chính sách ưu đãi tiền thuê đất, ưu đãi vay vốn và miễn thuế. Ngân sách nhà nước chi cho GDMN chỉ chiếm 4,5% trong tổng ngân sách chi cho giáo dục (Thu Hồng, 2007). Với nguồn ngân sách hạn hẹp, nhà nước chỉ tài trợ cho các trường công lập hiện hữu mà không xây dựng mới. Như vậy xét về bản chất kinh tế, XHH giáo dục chính là tư nhân hóa giáo dục.
6 Bảng 2.1. Tài trợ, cung cấp dịch vụ công Cung cấp Công Tư Nhà nước vừa cung cấp, vừa tài Dịch vụ do tư nhân cung cấp với Công trợ sự tài trợ của nhà nước (thuế) (Trường công lập) (các trường tư thục được hỗ trợ Tài trợ thuê đất, miễn thuế) Tư Mua dịch vụ do nhà nước cung Mua dịch vụ từ nhà cung cấp tư cấp nhân (tự nguyện) (các cá nhân, tổ chức đóng góp (các trường, nhóm lớp tư thục) hỗ trợ xây dựng trường công ) Nguồn: Tổng hợp của tác giả và từ Whitty, Power (2000). Ngành GDMN được chủ trương XHH mạnh mẽ nhất so với các bậc học khác nên khu vực tư nhân được phân quyền và tự do nhiều hơn trong hoạt động cung ứng cơ sở giáo dục mầm non. Các trường, nhóm lớp tư thục không nhận được sự tài trợ và cung cấp nào từ phía khu vực công trong việc cung ứng hàng hóa công sẽ tham gia thị trường như cung ứng hàng hóa tư. Tuy nhiên, không giống như cung ứng hàng hóa tư, giáo dục là hàng hóa công không thuần túy mà những lợi ích ngoại tác tích cực từ giáo dục không được tính vào trong giao dịch trên thị trường (Cleverland và Krashinsky, 2003). Ngoài ra, hàng hóa này có những đặc tính mà người sử dụng khó có thể đánh giá về chất lượng dịch vụ bởi một mặt khách hàng trực tiếp sử dụng dịch vụ là các trẻ nhỏ mà khả năng giao tiếp của chúng chưa hoàn thiện nên không thể phản ánh về chất lượng dịch vụ mà chúng được nhận, và mặt khác mối liên hệ giữa những gì phụ huynh quan sát được từ dịch vụ với sự phát triển của trẻ là không thể nhìn thấy rõ ràng (Cleverland và Krashinsky, 2005). Trong trường hợp này để khu vực tư nhân tự do tham gia thị trường thì tất yếu sẽ dẫn đến thất bại thị trường. Vì vậy nhà nước cần can thiệp thị trường bằng cách kiểm soát những vấn đề như thẩm định và cấp phép đầu tư, chất lượng cung ứng dịch vụ và giá cả. Một góc độ khác của sự can thiệp chính sách là tính công bằng xã hội. Sự sắp xếp nơi giữ trẻ khác nhau về loại hình và chất lượng chăm sóc là do sự khác biệt về thu nhập và điều kiện của từng gia đình. Trẻ em của những gia đình thu nhập thấp nhận được dịch vụ giữ trẻ phi chính thức hoặc chất lượng thấp hơn có thể coi đây là một dạng bất bình đẳng xã hội. Chất lượng GDMN thấp có thể ảnh hưởng đến sự phát triển và sức khỏe của trẻ và những hệ quả lâu dài gắn với sự phát triển về vốn con người. Vì vậy bất bình đẳng trong
7 tiếp cận GDMN chất lượng có thể tạo nên vòng luẩn quẩn của sự thiệt thòi và bất bình đẳng dai dẳng trên nhiều thế hệ. Chính sách của nhà nước có thể giúp làm giảm sự khác biệt trong gánh nặng chi phí giữ trẻ và chất lượng chăm sóc trẻ bằng cách hỗ trợ chi phí GDMN cho những gia đình thu nhập thấp và các chương trình GDMN (Meyers và đ.t.g, 2004). Như vậy sự can thiệp của nhà nước trong GDMN không chỉ giải quyết vấn đề thất bại thị trường nhằm đảm bảo những lợi ích ngoại tác tích cực từ việc hưởng thụ chất lượng hàng hóa công, phúc lợi cho xã hội, mà còn đảm bảo sự công bằng xã hội. Đây là những cơ sở cho việc nghiên cứu và gợi ý chính sách. 2.2. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin 2.2.1. Phương pháp nghiên cứu Bài viết thực hiện theo phương pháp định tính để đánh giá kết quả thực hiện XHH GDMN dựa trên thông tin từ phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực quản lý giáo dục mầm non và các văn bản thể chế liên quan đến XHH và GDMN. Phân tích nhu cầu về GDMN cũng được thực hiện một cách định tính dựa trên thông tin từ điều tra phỏng vấn các phụ huynh có con ở độ tuổi mầm non và đang gửi đi học tại địa bàn TP. Biên Hòa. Ngoải ra tìm hiểu từ các nghiên cứu quốc tế về quản lý GDMN là cơ sở cho những bài học kinh nghiệm và gợi ý chính sách. 2.2.2. Nguồn thông tin Thông tin thứ cấp Dữ liệu thống kê về giáo dục mầm non được thu thập từ Sở GD&ĐT tỉnh Đồng Nai, Phòng GD&ĐT TP. Biên Hòa, Tổng Cục Thống Kê, Vụ GDMN. Thông tin từ các văn bản pháp luật liên quan đến chính sách xã hội hóa và các văn bản quản lý, điều chỉnh hoạt động các cơ sở mầm non ngoài công lập. Và thông tin từ sách, báo điện tử, các nghiên cứu quốc tế về vấn đề chăm sóc trẻ, tư nhân hóa dịch vụ công, quản lý nhà nước về hoạt động GDMN. Phỏng vấn chuyên gia Nghiên cứu tiến hành phỏng vấn cán bộ quản lý ngành giáo dục tỉnh và thành phố nhằm tìm hiểu về các văn bản chính sách, về thực tiễn công tác quản lý GDMN trên địa bàn. Phỏng vấn cán bộ địa phương tại phường/xã nhằm thu thập thông tin về các văn bản
8 liên quan và các cách thức thanh tra, kiểm tra, cấp phép các nhóm lớp độc lập. Ngoài ra, nghiên cứu cũng phỏng vấn một số hiệu trưởng trường và chủ nhóm lớp tư thục mầm non nhằm tìm hiểu những thông tin về công tác quản lý, điều hành hoạt động, những khó khăn và mong đợi của họ trong việc quản lý chất lượng hoạt động của cơ sở. Thông tin sơ cấp – điều tra phỏng vấn Mục tiêu của điều tra phỏng vấn là nhằm tìm hiểu nhu cầu của những gia đình có con trong độ tuổi mầm non và đang gửi trẻ đi học. Nội dung của cuộc điều tra phỏng vấn là tìm hiểu những lý do trong việc quyết định chọn nơi gửi trẻ của phụ huynh, những nhận định của phụ huynh về chất lượng giữ trẻ tại các cơ sở mầm non, về mức chi phí và khả năng chi trả của phụ huynh cho dịch vụ giữ trẻ và về những mong đợi của phụ huynh trong việc gửi trẻ ở những cơ sở có chất lượng tốt. Việc khảo sát nhu cầu là để tìm ra kết quả kiểm chứng cho luận điểm: XHH kém hiệu quả dẫn đến sự bất công bằng cho người thu nhập thấp và nhập cư trong việc tiếp cận với cơ sở GDMN chất lượng. 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 3.1 Chính sách XHH GDMN tại Việt Nam Chính sách XHH giáo dục được Nhà nước định hướng từ năm 1993 nhằm giải quyết tình trạng khủng hoảng và trì trệ giáo dục do sự mất cân đối giữa nhu cầu và nguồn lực. Đối với ngành GDMN, mục tiêu chính của XHH là khuyến khích phát triển các nhóm trẻ gia đình, nhà trẻ và trường lớp mẫu giáo bán công, tư thục giúp gia tăng và đa dạng các cơ sở giáo dục đồng thời giải quyết vấn đề nguồn lực công hạn hẹp. So với các cấp học khác, GDMN được khuyến khích XHH mạnh mẽ nhất, điều này thể hiện ở chỉ tiêu tỉ lệ huy động trẻ học mầm non ngoài công lập cao hơn rất nhiều so với tỷ lệ học sinh đi học ngoài công lập ở các cấp học khác. Đồng thời mức chi ngân sách đầu tư cho giáo dục theo từng cấp bậc cũng cho thấy nhà nước chú trọng đầu tư cho các cấp học khác hơn là cho GDMN. Mức ngân sách cho GDMN là chủ yếu chi cho các hoạt động thường xuyên của các trường công lập như chế độ lương, bảo hiểm, bồi dưỡng chuyên môn, hỗ trợ đầu tư sửa chữa, nâng cấp cơ sở vật chất và tập trung đầu tư xây dựng trường công lập tại các vùng khó khăn về kinh tế chứ không đầu tư xây dựng thêm trường mới hay hỗ trợ cho các cơ sở ngoài công lập.
9 Bảng 3.1. Tỷ lệ XHH giáo dục và ngân sách đầu tư giáo dục theo các cấp học Mầm non Tiểu học PTCS PTTH Đại học Chỉ tiêu tỷ lệ đi học ngoài Nhà trẻ: 80% 1% 3.5% 40% 40% công lập Mẫu giáo: 70% Chi phí đầu tư (% Tổng 4.5% 27.32% 23.5% 15.7% ngân sách cho giáo dục) Nguồn: Tổng hợp từ Bộ GD&ĐT và Thu Hồng (2007). Để khuyến khích XHH, Chính Phủ ban hành Nghị định số 69/2008/NĐ-CP ngày 30/05/2008 qua đó quy định những cách thức hỗ trợ về mặt tài chính, chính sách, đất đai và cơ chế pháp lý nhằm khuyến khích các cá nhân, tổ chức xã hội đầu tư xây dựng, hoạt động trong các lĩnh vực được khuyến khích XHH trong đó có giáo dục. Cụ thể Nghị định 69 quy định các cơ sở ngoài công lập đủ điều kiện hoạt động theo quy định của cơ quan nhà nước đều được coi trọng và đối xử công bằng; được thuê cơ sở vật chất, được sử dụng đất do nhà nước giao hoặc cho thuê dài hạn phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; được hưởng ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp; được liên doanh liên kết với các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước để huy động nguồn lực, vốn, công nghệ và được tham gia cung cấp các dịch vụ công, tham gia đấu thầu các hợp đồng. Ngoài ra Nghị định cho phép các cơ sở ngoài công lập được tự quyết định mức thu phí, lệ phí trên cơ sở đảm bảo trang trải chi phí cần thiết và đầu tư phát triển, được thu từ kinh phí do nhà nước cấp để thực hiện nhiệm vụ nhà nước, từ các khoản tài trợ, viện trợ khác. Nhìn chung, về mặt thể chế, đây là một khung chính sách tốt để khuyến khích các cá nhân, tổ chức tham gia đầu tư xây dựng trường. Khuyến khích đầu tư xây dựng trường, mở lớp chỉ là một phần trong chính sách XHH giáo dục, nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo thực thi pháp luật, giám sát hoạt động XHH giáo dục, tạo môi trường phát triển, cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng để thúc đẩy các cơ sở giáo dục công lập và ngoài công lập phát triển cả quy mô và chất lượng. Kịp thời nhận ra sự thiếu kiểm soát chặt chẽ trong việc cấp phép đầu tư và quản lý chất lượng của các cơ sở GDMN ngoài công lập, nhà nước đã ban hành các chính sách và dần hoàn thiện thể chế để chấn chỉnh và đảm bảo chất lượng chăm sóc và giáo dục trẻ tại các cơ sở GDMN. Bộ GD&ĐT ban hành quyết định số 31/2005/QĐ–BGD&ĐT ngày 20/10/2005 quy định điều kiện tối thiểu cho các lớp mầm non, mẫu giáo và nhóm trẻ độc lập có nhiều khó
10 khăn ở những nơi không đủ điều kiện thành lập trường mầm non. Cụ thể quy định cách thức tổ chức và quản lý kế hoạch nuôi dưỡng và giáo dục, về trình độ chuyên môn tối thiểu của chủ nhóm và giáo viên giữ trẻ, số trẻ tối đa trong một lớp, cơ sở vật chất và trang thiết bị tối thiểu cho một nhóm lớp để làm cơ sở cho các cơ quan kiểm tra, cấp phép và lập kế hoạch đầu tư xây dựng hệ thống trường mầm non. Ngoài ra Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 49/2005/NĐ-CP ngày 11/04/2005 về việc quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục. Chính sách này cụ thể hóa các hành vi vi phạm và khung xử phạt vi phạm hành chính nhằm giúp hạn chế và kiểm soát tốt hơn hoạt động của các cơ sở mầm non ngoài công lập không thực hiện theo quy định pháp luật. Việc phân công quản lý nhà nước đối với nhà trường, nhà trẻ, nhóm trẻ, mẫu giáo độc lập thì được quy định trong Điều lệ trường mầm non (Quyết định số 14/2008/QĐ- BGDĐT ngày 07/04/2008) và Quy chế tổ chức và hoạt động trường mầm non tư thục (Quyết định số 41/2008/QĐ-BGDĐT ngày 25/07/2008). Phòng GD&ĐT có trách nhiệm quản lý về giáo dục, đảm bảo về chương trình chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục trẻ đối với các loại hình nhà trường, nhà trẻ, nhóm trẻ, lớp mẫu giáo độc lập. UBND cấp quận/huyện, phường/xã ngoài trách nhiệm quy hoạch phát triển cơ sở GDMN còn có trách nhiệm phối hợp với Phòng GD&ĐT kiểm tra, rà soát và cấp phép cho các cơ sở GDMN tư thục; hỗ trợ, tạo điều kiện để các cơ sở GDMN tư thục trên địa bàn tổ chức và hoạt động theo Quy chế trường mầm non tư thục. Trên đây là mô tả những thể chế liên quan đến chủ trương XHH GDMN. Nhìn chung, nhà nước đã ban hành khung chính sách và hoàn thiện nhiều thể chế để quản lý tốt hơn ngành GDMN. Qua các năm thực hiện quy hoạch XHH GDMN, mặc dù các cơ sở XHH có góp phần giảm bớt nguồn lực đầu tư công nhưng nhìn chung XHH vẫn chưa đạt được mục tiêu chính sách như định hướng đề ra. Điều này có thể do việc thực thi chính sách chưa chặt chẽ và hiệu quả. Nội dung phân tích thực trạng XHH bên dưới sẽ làm rõ hơn nguyên nhân khiến XHH chưa hiệu quả.
11 3.2 Thực trạng XHH GDMN – trường hợp TP. Biên Hòa 3.2.1. Tình hình cung ứng của các cơ sở GDMN 3.2.1.1. Động lực đầu tư mở trường, nhóm lớp ngoài công lập Để đầu tư xây dựng trường mầm non đòi hỏi phải đáp ứng kết cấu công trình về diện tích, khuôn viên, phòng ốc, bố trí sao cho đảm bảo an toàn và yêu cầu giáo dục với từng độ tuổi. Theo quy định trong Điều lệ trường mầm non diện tích sử dụng đất bình quân tối thiểu là 8m2/trẻ tại khu vực đô thị, diện tích phòng nuôi dưỡng, chăm sóc giáo dục trẻ đảm bảo 1,5m2/trẻ, nhà bếp phải đảm bảo 0,3m2/trẻ, nhà vệ sinh 0,4m2/trẻ. Ngoài ra phải trang bị nhiều thiết bị, đồ dùng đồ chơi, vật chất sinh hoạt theo đúng quy cách và độ tuổi. Một nhóm lớp tùy theo độ tuổi của trẻ mà có quy định số trẻ tối đa khác nhau, trẻ càng nhỏ tuổi thì số trẻ/nhóm lớp càng nhỏ: trẻ nhỏ nhất (3-12 tháng tuổi) là 15 trẻ/lớp; trẻ lớn nhất (5-6 tuổi) là 35 trẻ/lớp. Như vậy việc đầu tư cơ sở vật chất để xây dựng một trường mầm non đòi hỏi tốn nhiều mặt bằng hơn và vốn đầu tư vượt trội hơn so với việc đầu tư xây dựng trường cho các cấp học khác. Theo chính sách khuyến khích XHH, các cơ sở thực hiện XHH được phép thuê đất, nhà và cơ sở hạ tầng dài hạn từ nhà nước với giá ưu đãi (miễn hoặc giảm tiền thuê). Cách thức này hỗ trợ đáng kể trong việc khuyến khích đầu tư xây dựng trường mầm non ngoài công lập. Tuy nhiên theo bà Chu Như Ý, Trưởng phòng GDMN Sở GD&ĐT tỉnh Đồng Nai, “Hiện nay quỹ đất dành cho các dự án đầu tư xây dựng trường mầm non đang khan hiếm. Toàn TP. Biên Hòa có 21 trường tư thục nhưng chỉ có vài trường là được thuê đất dài hạn với giá ưu đãi”. TS Hồ Thiệu Hùng, nguyên Giám đốc Sở GD&ĐT TP. Hồ Chí Minh, phát biểu trên một bài báo, “Đầu tư vào ngành GDMN được nhận định là có lợi nhuận thấp nhất so với đầu tư vào các ngành nghề khác, nên cũng dễ hiểu vì sao XHH GDMN rất khó thu hút các nhà đầu tư lớn” (Doanh Doanh, 2008). Ở một bài báo khác ông cũng lên tiếng: “Ngành mầm non là ngành có lợi nhuận thấp nhất, chính vì thế trường mầm non được thuê đất với giá ưu đãi nhất của Nhà nước. Tuy nhiên cần có những quy định nghiêm về việc dành đất để xây trường mầm non cho khu dân cư mới hay khu quy hoạch” (Đoan Trúc, 2008). Theo báo cáo sơ kết học kỳ I năm học 2010-2011 của Phòng GD&ĐT TP. Biên Hòa, toàn thành phố có 31 trường công lập và 21 trường tư thục trên tổng số 30 phường/xã. Như vậy tính bình quân mỗi phường/xã chỉ có 1-2 trường mầm non mà bình quân mỗi
12 trường có thể tiếp nhận khoảng 330 trẻ trong khi đó nhu cầu gửi trẻ đi học trung bình tại một phường/xã là gần 1900 trẻ 1. Đây cũng là một trong những lý do khiến các nhóm lớp tư thục ngày càng mở rộng đáp ứng kịp thời cho nhu cầu gửi trẻ học mầm non ngày càng tăng. Trước đây đa số các nhóm lớp tư thục quy mô nhỏ là hoạt động tự phát để giữ một số trẻ cho những gia đình thân cận hoặc bạn bè. Các nhóm lớp này chủ yếu sử dụng nguồn lao động nhàn rỗi tại nhà và cơ sở vật chất tận dụng từ cơ sở vật chất sẵn có của hộ gia đình. Việc hình thành các nhóm lớp gia đình linh hoạt hơn do hầu như không tốn kém nhiều chi phí đầu tư về cơ sở vật chất và nguồn lực con người. Ngoài ra các nhóm lớp tư linh hoạt hơn về thời gian giữ trẻ, nhận giữ số lượng ít, nằm gần trong khu dân cư và mức phí thu tương đối thấp nên người sử dụng dịch vụ dễ dàng tiếp cận hơn. Vì vậy các nhóm lớp gia đình dễ dàng hình thành và phát triển. Từ khi Chính phủ ban hành nhiều quy định quản lý đối với các nhóm lớp tư thục năm 2005, và đỉnh điểm năm 2008 khi xảy ra trường hợp bà Quản Thị Kim Hoa, chủ nhóm lớp tư thục, bạo hành trẻ mầm non tại địa phương, các cấp địa phương và cơ quan quản lý giáo dục rà soát và siết lại hoạt động của các nhóm lớp gia đình. Tuy nhiên nếu siết quá chặt hoạt động của các nhóm lớp theo khuôn khổ quy định mới được phép hoạt động thì lại không giải quyết được vấn đề tình thế cho số trẻ đang gửi tại các cơ sở này. Vì vậy cán bộ địa phương của phường/xã tuyên truyền, vận động các nhóm lớp nâng cao cơ sở vật chất để đạt yêu cầu theo quy định tối thiểu, thực hiện cam kết đảm bảo an toàn vệ sinh thực phẩm, tham gia lớp bồi dưỡng chuyên môn GDMN cấp tốc để được cấp phép và hợp thức hóa hoạt động của nhóm lớp gia đình. Các nhóm lớp tư thục được quy định hoạt động dưới quy mô nhỏ (không quá 50 em) khác với loại hình trường hoạt động với quy mô lớn (ít nhất 50 em) nên những điều kiện tối thiểu về cơ sở vật chất, về chuyên môn và công tác tổ chức quản lý ít khắt khe hơn. Chủ nhóm lớp chỉ cần được bồi dưỡng chuyên môn về GDMN ít nhất là 30 ngày, giáo viên giữ trẻ tại nhóm lớp chỉ cần được đào tạo ít nhất 3 tháng là đạt điều kiện tối thiểu trong khi yêu cầu về trình độ đối với Ban giám hiệu và các giáo viên của trường là trung cấp sư phạm GDMN trở lên. Các nhóm lớp cũng phải tổ chức lớp học, có sổ sách theo dõi tuy nhiên mức độ không chuyên như cách thức đòi hỏi quản lý ở các trường là phải có Ban 1 Tính toán của tác giả dựa trên số liệu GDMN của Phòng GD&ĐT TP.Biên Hòa