Luận văn Thạc sĩ Luật học: Chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự: Những vấn đề lí luận và thực tiễn

Chia sẻ: Cỏ Xanh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:86

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận văn là hệ thống lại những lý luận cơ bản có liên quan trong luật ngoại giao, lãnh sự trên quốc tế và trong phạm vi Việt Nam; Đánh giá thực trạng thực hiện (thực thi) chế định Persona non grata trên thế giới và liên hệ thực tiễn với Việt Nam; Đưa ra những kiến nghị nhằm tháo gỡ những khó khăn, bất cập, vướng mắc của chế định Persona non grata đồng thời đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện chế định này.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự: Những vấn đề lí luận và thực tiễn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THANH HẢI CHẾ ĐỊNH PERSONA NON GRATA TRONG LUẬT NGOẠI GIAO LÃNH SỰ: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VÀ THỰC TIỄN LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Hà Nội – 2020
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THANH HẢI CHẾ ĐỊNH PERSONA NON GRATA TRONG LUẬT NGOẠI GIAO LÃNH SỰ: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Chuyên ngành: Luật Quốc tế Mã số: 8380101.06 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Lan Nguyên Hà Nội – 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Trần Thanh Hải
MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƢƠNG 1 - TỔNG QUAN CHẾ ĐỊNH PERSONA NON GRATA TRONG LUẬT NGOẠI GIAO LÃNH SỰ ............................................................................5 1.1. Khái niệm và lịch sử hình thành và phát triển của chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự ...................................................................................... 5 1.1.1. Khái niệm Persona non grata ............................................................................5 1.1.2. Lịch sử phát triển của chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự ............................................................................................................ 7 1.2. Đặc điểm của chế định Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự ...14 1.2.1. Chủ thể của chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự .........14 1.2.2. Thời điểm và phạm vi áp dụng của chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự ....................................................................................................17 1.2.3. Tính không bắt buộc của việc đưa ra lý do cho tuyên bố Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự .................................................................................... 20 1.3. Vai trò, ý nghĩa của chế định Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự .......................................................................................................... 22 CHƢƠNG 2 - PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ CHẾ ĐỊNH ....................................26 PERSONA NON GRATA ...................................................................................... 26 2.1. Quyền ưu đãi và miễn trừ ngoại giao, lãnh sự và mối quan hệ giữa quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao, lãnh sự với chế định Persona non grata ............................ 26 2.1.1. Quyền ưu đãi và miễn trừ ngoại giao, lãnh sự ................................................26 2.1.2. Mối quan hệ giữa quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao, lãnh sự với chế định Persona non grata ......................................................................................................31 2.2. Pháp luật quốc tế về chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự .......... 34
2.2.1. Hiến chương Liên Hợp Quốc và chế định Persona non grata ......................... 34 2.2.2. Các Công ước Viên về ngoại giao, lãnh sự ..................................................... 36 2.2.3. Lý do và khoảng thời gian hợp lý tuyên bố Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự ....................................................................................................38 2.2.4. Hệ quả pháp lý của tuyên bố Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự .............................................................................................................. 45 CHƢƠNG 3 - THỰC TIỄN ÁP DỤNG CHẾ ĐỊNH PERSONA NON GRATA VÀ MỘT SỐ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ .................................................................50 3.1. Thực tiễn áp dụng chế định Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự trên thế giới ...............................................................................................................50 3.1.1. Môt số vụ việc cụ thể ...................................................................................... 50 3.1.2. Nhận xét về thực tiễn áp dụng.........................................................................57 3.2. Thực tiễn áp dụng chế định Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự tại Việt Nam ..............................................................................................................61 3.2.1. Một số vụ việc cụ thể ...................................................................................... 62 3.2.2. Các quy định pháp luật Việt Nam về chế định Persona non grata ..................62 3.2.3. Nhận xét về thực tiễn áp dụng.........................................................................63 3.3. Những khó khăn của việc áp dụng chế định Persona non grata trong thực tiễn 65 3.4. Một số đề xuất khuyến nghị nhằm hoàn thiện chế định Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự ....................................................................................... 68 KẾT LUẬN ..............................................................................................................72 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 74
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong bối cảnh toàn cầu hoá như hiện nay, các chủ thể của luật quốc tế tham gia ngày càng nhiều vào các quan hệ pháp luật quốc tế khác nhau từ dân sự, thương mại, lao động cho tới hôn nhân gia đình. Các mối quan hệ này bao trùm lên nhiều nhóm chủ thể, ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của nhiều bên trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội và an ninh quốc phòng. Chính vì vậy mà hơn bao giờ hết, ngoại giao, việc giao hảo giữa các quốc gia, đang ngày càng được xem trọng và có tầm ảnh hưởng lớn trong công cuộc giữ gìn nền hòa hữu giữa các Quốc gia trên thế giới. Bằng con đường quan hệ ngoại giao, mỗi quốc gia không chỉ thực hiện các chính sách, bảo vệ lợi ích, quyền hạn của riêng mình, của người dân mình trong và ngoài nước mà còn góp phần giải quyết vấn đề quốc tế chung bằng con đường hoà bình. Với ý nghĩa và tầm quan trọng của nó, luật ngoại giao, lãnh sự cũng ngày càng phát triển lên tầm cao mới với nhiều nguyên tắc mới, quy phạm pháp luật mới để điều chỉnh tốt hơn quan hệ hoạt động đối ngoại của các cơ quan trong nước cũng như ở nước ngoài. Một trong số đó có thể kể tới chế định “Persona non grata” được hiểu là “người không được chào đón”, quy định tại Điều 9 Công ước Vienna về quan hệ ngoại giao năm 1961. Tuy là một chế định có từ lâu nhưng nó lại được áp dụng rất phổ biến cho tới ngày nay trên thế giới. Các nhà ngoại giao được quyền miễn trừ ngoại giao khi làm việc tại nước sở tại, ngay cả khi họ đã phạm pháp nhưng với chế định “ Persona non grata” thì nước sở tại có thể yêu cầu bất kì một viên chức ngoại giao rời khỏi sau khi tuyên bố “Persona non grata” mà không cần giải thích nguyên do và nước cử đại diện ngoại giao phải có nghĩa vụ triệu hồi đại diện của mình theo thời gian được yêu cầu mà nguyên nhân của nó có thể là do mâu thuẫn chính sách; vi phạm pháp luật, chủ quyền; trả đũa hoặc nghi làm gián điệp,… Điển hình một số vụ việc sau: 1
Trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh, Persona non grata thường xuyên được dùng để trả đũa nhau theo kiểu ăn miếng trả miếng (tit for tat) giữa Khối cộng sản và các nước tư bản. Và họ đã dùng nó quá thường xuyên, đến nỗi trong thập niên 1960, đã có hẳn một công ty bảo hiểm - J. N. Dobbin & Co. - chuyên phụ trách các hợp đồng bảo hiểm cho nhân viên, quan chức của các Ngoại giao đoàn trong trường hợp họ bị trục xuất. Gần đây, ngày 29/12/2016, Hoa Kỳ đã áp dụng Persona non grata đối với 35 nhân viên, quan chức ngoại giao các cấp của Đại sứ quán và Tổng lãnh sự Nga vì nghi ngờ họ có dính líu đến vụ việc chính quyền Putin đã tìm cách thao túng mùa bầu cử tổng thống năm 2016, cũng như đã tìm cách xâm nhập vào các cơ sở dữ liệu của các tổ chức chính trị tại Mỹ. Hoặc theo thông cáo báo chí ngày 02/08/2017, việc “bắt cóc” Trịnh Xuân Thanh tại Đức đã được thực hiện trái với luật pháp của Đức và của quốc tế. Có thể xem là Đức đã áp dụng Persona non grata với quan chức Việt Nam vì lý do vi phạm pháp luật. Như vậy, chế định Persona non grata có thật sự là vũ khí sắc bén trong quan hệ ngoại giao hay nó làm ảnh hưởng xấu tới quan hệ giữa hai nước. Luận văn: “Chế định “Persona non grata” trong luật ngoại giao, lãnh sự: Những vấn đề lí luận và thực tiễn” sẽ nghiên cứu và bàn luận về vấn đề này. 2. Tình hình nghiên cứu Đến thời điểm hiện nay, vấn đề nghiên cứu pháp luật về ngoại giao, lãnh sự đã được các nhà nghiên cứu, các chuyên gia đề cập đến nhiều góc độ khác nhau. Có nhiều công trình, dự án, đề tài khoa học, bài viết, bài tham luận cấp trường, cấp quốc gia đưa ra những quan điểm và những kiến nghị, giải pháp về khía cạnh pháp luật thực thi trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự. Tuy nhiên, đi sâu về chế định Persona non grata thì hầu như chưa có một bài viết, công trình cụ thể nào. Đây là vấn đề khá mới mẻ trong bàn luận tuy chế định này đã được các quốc gia khắp thế giới sử dụng ngày càng phổ biến, trong đó có 2
Việt Nam. Bởi tính phổ biến, rộng rãi nên chúng ta cần nghiên cứu chuyên sâu từ đó có thể đưa ra các đánh giá cũng như kiến nghị hữu ích hoàn thiện luật ngoại giao, lãnh sự. Vì lý do trên, việc nghiên cứu chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự: Những lí luận và thực tiễn là hết sức cần thiết. 3. Mục tiêu nghiên cứu 3.1. Mục tiêu tổng quát Hệ thống lại những lý luận cơ bản có liên quan trong luật ngoại giao, lãnh sự trên quốc tế và trong phạm vi Việt Nam; Đánh giá thực trạng thực hiện (thực thi) chế định Persona non grata trên thế giới và liên hệ thực tiễn với Việt Nam; Đưa ra những kiến nghị nhằm tháo gỡ những khó khăn, bất cập, vướng mắc của chế định Persona non grata đồng thời đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện chế định này. 3.2. Mục tiêu cụ thể Để đạt được mục tiêu tổng quát trên, luận văn sẽ thực hiện các mục tiêu cụ thể như sau: - Tìm hiểu về lịch sử hình thành và phát triển, đặc điểm cũng như vai trò, ý nghĩa của chế định Persona non grata; - Làm sáng tỏ các quy định của pháp luật về chế định Persona non grata, từ đó đánh giá các quy phạm đó trên những tiêu chí nhất định và quá trình thực hiện chúng trên thực tế để làm sáng tỏ nội dung cũng như chỉ ra những hạn chế, những điểm bất hợp lý trong các quy định của pháp luật và việc thực hiện chúng trên thực tế; - Đề xuất một số phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện trong lĩnh vực ngoại giao ở Việt Nam và trên thế giới hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận về chế định Persona non grata và thực tiễn thực thi chế định đó trong quan hệ ngoại giao giữa Việt Nam với các nước trên thế giới, từ đó đề ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện luật về ngoại giao, lãnh sự trong giai đoạn hiện nay. Phạm vi nghiên cứu của đề tài là tập trung nghiên cứu những vấn đề sau đây: Về mặt thời gian: Luận văn nghiên cứu lịch sử hình thành chế định Persona non grata từ trước khi chế định được pháp điển hoá và khi chúng được áp dụng một cách rộng rãi cho tới ngày nay. Về mặt không gian: Luận văn nghiên cứu chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự quốc tế cũng như luật ngoại giao, lãnh sự của một số quốc gia cụ thể. Việc nghiên cứu cũng được nhìn nhận trên nhiều khía cạnh như pháp luật, chính trị, kinh tế, văn hoá. 5. Tính mới và những đóng góp của đề tài - Phân tích làm rõ hơn về chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự. - Đánh giá một cách khái quát tổng thể về chế định Persona non grata, nêu lên một số nguyên nhân dẫn tới việc áp dụng chế định này trên thế giới cũng như hạn chế khi áp dụng nó. - Đưa ra kiến nghị nhằm hoàn thiện chế định Persona non grata. 4
CHƢƠNG 1 - TỔNG QUAN CHẾ ĐỊNH PERSONA NON GRATA TRONG LUẬT NGOẠI GIAO LÃNH SỰ 1.1. Khái niệm và lịch sử hình thành và phát triển của chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự 1.1.1. Khái niệm Persona non grata Trong lịch sử khoa học pháp lý, khái niệm Persona non grata đã tồn tại từ rất lâu, tuy nhiên tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng thời kỳ và quan điểm riêng của từng quốc gia, mà tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm này. Thuật ngữ “Persona non grata” có nghĩa đen thông thường là nhân vật không được chào đón. Đây là một cụm từ Latinh được sử dụng để nói về việc ai đó được cho là không thể được chấp nhận hoặc không được chào đón ở một nơi nhất định. Từ điển luật học Black‟s Law định nghĩa Persona non grata là “người không được chào đón, một viên chức ngoại giao mà không được chấp nhận bởi quốc gia chủ nhà” [35, tr.1260]. Trong luật ngoại giao và lãnh sự, thuật ngữ này được dùng để chỉ một nhà ngoại giao, lãnh sự không còn được chào đón đối với chính phủ và lãnh thổ của quốc gia mà người đó từng được công nhận. Giáo sư Gamboa trong cuốn Từ điển về Luật quốc tế và Ngoại giao đã định nghĩa Persona non grata là “một thuật ngữ để chỉ một nhà ngoại giao không còn được chào đón ở chính phủ mà người đó được công nhận sau khi đã tiếp nhận và thực hiện nghĩa vụ, hoặc trước khi đến lãnh thổ của Quốc gia tiếp nhận”[46, tr.210]. Căn cứ để một nước tuyên bố các nhà ngoại giao của nước khác là Persona non grata được Gamboa cho là do các nhà ngoại giao này đã đưa ra những phát ngôn chống lại chính quyền, vi phạm luật pháp hoặc can thiệp vào chính trị và các vấn đề của nước sở tại, sử dụng ngôn ngữ xúc phạm hoặc chỉ trích người đứng đầu nhà nước sở tại hoặc các căn cứ khác tương tự [46, tr.211]. Một cách hiểu cụ thể hơn được đưa ra là: Persona non grata là một thuật ngữ Latinh để chỉ một đại diện ngoại giao của một quốc gia bị tuyên bố không thể được chấp nhận đối với quốc gia tiếp nhận. Điều này có thể diễn ra trước khi đại diện ngoại giao đó chính thức tiếp nhận chức 5
vụ, nghĩa là người đó không thể chấp nhận đối với quốc gia sở tại và sẽ không được tiếp nhận chức vụ; hoặc sau khi đại diện ngoại giao đó tiếp nhận chức vụ nhưng có những hành vi không phù hợp và không thể chấp nhận được đối với quốc gia sở tại.[36, tr.112]. Việc tuyên bố một nhà ngoại giao là Persona non grata thường xuất phát từ thái độ không thân thiện của quốc gia tiếp nhận hoặc sắp tiếp nhận, sự vi phạm luật pháp nước này hoặc luật pháp quốc tế, hoặc hành vi ngoại giao không đúng đắn, tuy nhiên quốc gia tiếp nhận cũng có thể tuyên bố Persona non grata mà không cần đưa ra bất kỳ lý do nào. Quốc gia cử đi sau đó sẽ phải triệu hồi đại diện ngoại giao của mình hoặc, nếu không, quốc gia tiếp nhận có thể bỏ qua sự hiện diện của đại diện ngoại giao hoặc trục xuất nhà ngoại giao này ra khỏi lãnh thổ nước mình [36, tr.112]. Theo luật pháp quốc tế, từ lâu, mọi quốc gia đều có quyền quyết định liệu họ có tiếp nhận một đại sứ ngoại giao từ một quốc gia khác hay không và liệu họ có tiếp tục tiếp nhận và làm việc với người đại sứ đã được chấp nhận trước đó hay không [44, tr.40]. Tuyên bố của Persona non grata được xem là một quyết định rất thận trọng của Quốc gia tiếp nhận. Vì các mối quan hệ quốc tế rất phức tạp và dựa trên lợi ích chung mà chính phủ Quốc gia tiếp nhận ngần ngại khi sử dụng quyền này ngay cả khi họ có bằng chứng rằng các nhà ngoại giao nước ngoài đã lạm dụng chức vụ của mình và gây hại cho Quốc gia tiếp nhận. Có thể giải thích cho vấn đề này bằng ví dụ rằng nếu có một cộng đồng người đáng kể của Quốc gia tiếp nhận đang sống tại Quốc gia cử đi thì mức độ mà chính phủ Quốc gia tiếp nhận phản ứng với sự vi phạm của đại diện ngoại giao sẽ phụ thuộc phần lớn vào thực tế khả nằng tổn hại đến cộng đồng người của mình đang sống tại Quốc gia tiếp nhận. Tình trạng này thực tế đã xảy ra trong vụ việc Đại sứ quán Libya tại Anh năm 1984. Fletcher, một nữ cảnh sát đã thiệt mạng sau khi bị trúng đạn bắn ra từ Đại sứ quán Libya trong một cuộc biểu tình chống ông Gaddafi, nhà lãnh đạo Libya lúc bấy giờ. Tranh cãi 6
nổ ra khiến quan hệ ngoại giao của hai nước bị phá vỡ. Ba mươi người Libya trong đại sứ quán bị trục xuất bằng Persona non grata và không ai bị buộc tội giết người. Đại sứ quán Anh ở Tripoli phải sơ tán và bị người Libya cướp phá, một số người bị bắt làm con tin. Vương quốc Anh đã phải kiềm chế những động thái mạnh tay hơn với Đại sứ quán Libya để đảm bảo sự an toàn cho hơn 8.000 người Anh đang sống ở Libya [67, tr.645]. Chế định về Persona non grata được pháp điển hoá và chính thức được luật hoá thành văn bản tại Điều 9 Công ước Vienna 1961 về Quan hệ ngoại giao và tương tự tại Điều 23 Công ước Vienna 1963 về Quan hệ lãnh sự. Tóm lại, có thể hiểu rằng, Persona non grata có nghĩa là một người đại diện ngoại giao không được hoan nghênh ở quốc gia mà người này nhận nhiệm vụ đại sứ. Chế định Persona non grata là một chế định quan trọng trong trong hệ thống luật về ngoại giao, lãnh sự, được áp dụng khi Quốc gia tiếp nhận cho rằng không thể chấp nhận quan hệ ngoại giao với một nhà ngoại giao của nước khác, tuyên bố người này là Persona non grata và gửi yêu cầu triệu hồi đến Quốc gia cử đi. 1.1.2. Lịch sử phát triển của chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự Nguyên tắc cơ bản về việc Quốc gia tiếp nhận không cần thiết phải duy trì quan hệ ngoại giao đối với một cá nhân mà nước này cho là không thể chấp nhận được đã tồn tại ngay từ thời kỳ đầu tiên của thực tế ngành ngoại giao, được hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của các mối quan hệ quốc tế [47]. Trong hầu hết các trường hợp ở giai đoạn đầu, động thái tuyên bố một nhà ngoại giao là Persona non grata được đưa ra do hệ quả của mối quan hệ không tốt đẹp với Quốc gia cử đi [58, tr.65-71]. Các nhà chức trách đã đồng ý rằng Quốc gia tiếp nhận hoàn toàn có quyền „trục xuất‟ một nhà ngoại giao trong thời gian ngắn và vấn đề tranh luận ở đây chỉ liên quan đến việc liệu nước này có thẩm quyền xét xử nhà ngoại giao đó về tội hình sự hay không. 7
Một trường hợp sớm và nổi tiếng về Persona non grata được ghi nhận là Don Bernardino de Mendoza, Đại sứ Tây Ban Nha tại Anh. Năm 1584, người này được lệnh buộc phải rời khỏi London trong vòng mười lăm ngày kể từ khi các cuộc điều tra tiết lộ sự liên quan của ông trong một âm mưu nhằm hạ bệ Nữ hoàng Elizabeth I và thay thế bà bằng Nữ hoàng Mary người Scotland [55, tr.157]. Mendoza được vua Philip II của Tây Ban Nha cử làm đại sứ ở London từ năm 1578. Ông đã bị trục xuất khỏi Anh vào năm 1584, sau khi sự tham gia của ông vào âm mưu chống lại Elizabeth I được tiết lộ. Mặc dù Nữ hoàng Elizabeth I cho rằng việc trục xuất này không liên quan đến chính quyền Tây Ban Nha nhưng sự thật cho thấy Mendoza và vua Phillip II đã sử dụng một mật mã mà chỉ hai người biết thông qua các bản báo được nhà ngoại giao này gửi về nước. Như vậy, tại Anh, Mendoza không chỉ hoạt động như một nhà ngoại giao mà còn là một điệp viên cho chính quyền Tây Ban Nha. Nữ hoàng Elizabeth I đã lệnh cho một sứ giả tới Tây Ban Nha để thể hiện quan điểm rằng đây là vấn đề giữa bà với cá nhân Mendoza chứ không phải với chính quyền Tây Ban Nha và rằng sẽ tiếp nhận nếu nước này cử một nhà ngoại giao khác tới Anh [43, tr.49]. Mặc dù nỗ lực để tiếp tục mối quan hệ với Tây Ban Nha này đã không thành công, nhưng việc trục xuất một nhà ngoại giao có hành vi sai trái vì lí do cá nhân mà không liên quan đến Quốc gia cử đi từ đó đã trở nên phổ biến [38]. Một trường hợp nổi tiếng khác được ghi nhận là Bruneau, Thư ký cho Đại sứ Tây Ban Nha, người đã bị trục xuất bởi vua Henri IV của Pháp vào năm 1605. Bruneau đã bị bắt tại Pháp do có tham gia vào âm mưu đưa thành phố Marseilles vào tay người Tây Ban Nha. Nhà ngoại giao này đã được đưa ra xét xử tại Nghị viện Pháp tuy nhiên cơ quan này đã không kết tội mà đệ trình trường hợp này lên nhà vua lâm thời là Henry IV, với điều kiện là nhà vua giao Bruneau cho Đại sứ Tây Ban Nha và yêu cầu Đại sứ gửi Thư ký của mình về nước ngay lập tức. Đại sứ Tây Ban Nha sau đó đã chỉ trích quyết định này của chính quyền Pháp, tuy nhiên sau đó, nhà vua đã đáp trả rằng “pháp luật quốc gia không cấm việc bắt giữ một nhà ngoại giao nhằm ngăn chặn hành vi sai trái của người này”. Nhà vua còn nói thêm rằng, một nhà nước thậm chí còn có quyền thực hiện mọi biện pháp cần thiết để 8
chống lại một nhà ngoại giao với mục đích tránh những hành động làm tổn hại đến đất nước. Chính quyền Pháp hoàn toàn có quyền thẩm vấn Bruneau để tìm ra những thành phần của âm mưu nguy hiểm này [45, tr. 480-481]. Antonio del Giudice, một Đại sứ khác của Tây Ban Nha cũng bị trục xuất ra khỏi biên giới Pháp vào năm 1718 sau khi sự thật rằng nhà ngoại giao này tham gia vào một âm mưu chống lại Nhiếp chính Pháp bấy giờ là Philippe d'Orléans bị phát hiện [34]. Antonio del Giudice được bổ nhiệm làm Đại sứ Tây Ban Nha bởi Tòa án Pháp năm 1715 dưới triều đại Louis XIV của Pháp. Tuy nhiên, tháng 9 năm đó, vua Louis XIV qua đời và người kế vị ông, vua Louis XV lúc đó mới năm tuổi lên ngôi. Năm 1718, Antonio và đại sứ quán của mình muốn phế truất Nhiếp chính Philippe d'Orléans, người chăm sóc và thay mặt vua Louis XV trị vì đất nước lúc bấy giờ và biến Philip V, chú của vua Louis XV và cũng là vua của Tây Ban Nha trở thành Nhiếp chính cho vị vua nhỏ tuổi. Âm mưu này được hỗ trợ rất nhiều bởi một số kẻ thù khác của Philippe d'Orléans tuy nhiên sau đó bị bại lộ do sơ suất. Ngày 9 tháng 12, Antonio bị bắt và trục xuất về Tây Ban Nha, những người khác tham gia vào âm mưu lật đổ cũng bị bắt và lưu đày. Vào năm 1750, khi quyền miễn trừ ngoại giao đối với trách nhiệm hình sự đã trở thành một quy tắc được công nhận trong quan hệ ngoại giao, Emer de Vattel nhấn mạnh rằng Quốc gia tiếp nhận chỉ nên trục xuất một nhà ngoại giao sau khi gửi thông cáo cho Quốc gia cử đi về việc xét xử hoặc về việc triệu hồi nhà ngoại giao được cho là Persona non grata [45, tr. 93-98]. Quan điểm của Vattel đã trở nên phổ biến hơn trong bầu không khí chính trị ảm đạm của thế kỷ XIX. Các trường hợp trục xuất đã không còn và thay vào đó là các yêu cầu triệu hồi được gửi đi một cách thận trọng mà không yêu cầu công khai lý do, tuy nhiên các trường hợp này cũng chỉ thường được biết đến và xuất hiện trong sổ tay ngoại giao. Hoa Kỳ đã tuân thủ thông lệ này bằng cách triệu hồi đại sứ ngoại giao của mình tại Lima, Peru về nước vào năm 1846 sau khi ông này đưa ra phát ngôn về một sắc lệnh chính thức được Bộ Ngoại giao Peru thông báo đến ông là “một sự biến dạng về mặt đạo đức và pháp lý thể hiện một tầm nhìn không chỉ không đáng xem trọng, mà còn thô tục và 9
sai lầm” [44, tr.62]. Bộ trưởng Bộ Ngoại giao đã bình luận trong thông điệp ông Jewett rằng: Nếu các đại diện ngoại giao tự mình thực hiện những hành động không thể chấp nhận được đến mức phải nhận yêu cầu triệu hồi về nước từ chính quyền quốc gia mà họ đang được công nhận nghĩa vụ ngoại giao, thì đó là trường hợp rất hiếm và cực kỳ nghiêm trọng, yêu cầu triệu hồi là một hệ quả tất yếu. Việc từ chối thực hiện yêu cầu này có thể được xem sự chống lại mục đích hoạt động ngoại giao nhằm xây dựng mối quan hệ hữu nghị giữa các quốc gia độc lập [49, tr.447]. Tuy nhiên, Vương quốc Anh lại không sẵn lòng tuân theo quan điểm mới này, nước này cho rằng cần có lý do cho việc Quốc gia tiếp nhận đưa ra yêu cầu triệu hồi đối với các nhà ngoại giao và Quốc gia gửi đi có quyền xem xét lý do đó. Henry Bulwer, Đại sứ Vương quốc Anh đã bị yêu cầu rời khỏi Quốc gia tiếp nhận là Tây Ban Nha năm 1848 [60, tr.611]. Henry Bulwer nhận nhiệm vụ là Đại sứ của Vương quốc Anh tại Madrid từ năm 1844. Đến năm 1848, ông bị Thủ tướng Tây Ban Nha lúc bấy giờ là Narváez yêu cầu rời khỏi nước này sau khi có liên quan đến phong trào tự do trỗi dậy chống lại chính quyền bảo thủ đương nhiệm. Henry Bulwer bị chính quyền Tây Ban Nha buộc tội do chứa chấp những người có liên quan đến cuộc nổi dậy trong Đại sứ quán Anh tại Madrid. Sự kiện này đã gây ra sự căng thẳng trong quan hệ ngoại giao giữa chính quyền hai nước Tây Ban Nha và Vương quốc Anh. Sau sự kiện này, Lord Palmerston, lúc bấy giờ là Bộ trưởng Bộ ngoại giao, đã tỏ rõ quan điểm và động thái của Anh đối với vấn đề này: Công tước xứ Sotomayor (Bộ trưởng Bộ Ngoại giao Tây Ban Nha lúc bấy giờ), khi đề cập đến vấn đề này, dường như cho rằng mọi chính phủ đều có quyền đưa ra yêu cầu triệu hồi với bất kỳ đại sứ ngoại giao nào bất kể khi nào và vì lý do gì có thể trục xuất người này; nhưng đây là một học thuyết mà ông không thể nào đồng ý. Chính phủ Anh có quyền xác định liệu có hay không bất kỳ lý do chính đáng nào chống lại đại sứ ngoại giao của mình, và liệu việc triệu hồi hay tiếp tục để 10
người này giữ chức vụ của mình sẽ đảm bảo được lòng tự tôn cũng như lợi ích của Vương quốc Anh [60, tr.454]. Những quan điểm luật học khác nhau này đã xảy ra xung đột trực tiếp vào năm 1888 khi Lord Sackville, Bộ trưởng Anh tại Washington, trở thành Persona non grata đối với Chính phủ Hoa Kỳ sau khi ông này viết một lá thư khuyên một người gốc Anh nên bỏ phiếu như thế nào trong cuộc bầu cử đang diễn ra ở Hoa Kỳ lúc bấy giờ [77]. Vụ bê bối chính trị này còn được gọi là Bức thư Murchison. Trong cuộc bầu cử tổng thống Hoa Kỳ năm 1888 giữa Grover Cleveland của New York, tổng thống Đảng Dân chủ đương nhiệm, và ứng cử viên đảng Cộng hòa Benjamin Harrison. Bức thư được Sir Lionel Sackville-West gửi đến Charles F. Murchison (thực ra là một chính trị gia đóng giả là người nước ngoài người Anh); trong bức thư, Sir Lionel cho rằng Cleveland là tổng thống được chính phủ Anh ủng hộ. Đảng Cộng hòa sau đó đã công bố bức thư này chỉ hai tuần trước cuộc bầu cử, và khiến nhiều cử tri người Mỹ gốc Ailen phản đối Cleveland. Cleveland đã thua bầu cử ở New York và Indiana và cuối cùng đã không giữ được ghế tổng thống. Sackville- West sau đó bị cách chức đại sứ Anh tại Hoa Kỳ. Hầu tước Salisbury tỏ rõ quan điểm của chính phủ Anh trong vụ bê bối này: Một điều tất nhiên là chính phủ một quốc gia có thể tự do chấm dứt quan hệ ngoại giao với bất kỳ quốc gia nào khác, hoặc với một đại sứ ngoại giao nhất định của bất kỳ quốc gia nào khác. Nhưng quốc gia này không có quyền yêu cầu Quốc gia kia tham gia vào quá trình chấm dứt quan hệ đó, hoặc đồng tình với quá trình đó, trừ khi Quốc gia đó công nhận những lý do được đưa ra cho việc chấm dứt quan hệ ngoại giao đó là đúng và hợp lý [44, tr.63]. Trên thực tế, Hoa Kỳ đã cung cấp các lý do cho yêu cầu triệu hồi của mình, nhưng họ vẫn cho rằng Anh có nghĩa vụ phải tuân thủ yêu cầu đó và dẫn chứng một quy tắc quốc tế: Khi Quốc gia tiếp nhận cho rằng cần sa thải đại sứ ngoại giao của một Quốc gia khác vì hành vi không phù hợp của người này, thì theo thông lệ, chính phủ Quốc 11
gia tiếp nhận sẽ thông báo cho chính phủ Quốc gia gửi đi rằng đại diện ngoại giao họ không còn được chấp nhận được và yêu cầu triệu hồi. Nếu hành vi phạm tội của đại diện ngoại giao đó là nghiêm trọng, anh ta có thể bị cách chức mà không cần đến sự triệu hồi của Quốc gia gửi đi. Chính phủ yêu cầu thu hồi có thể hoặc không, theo ý muốn của mình, đưa ra các lý do cho yêu cầu của mình [37, tr.213]. Sau này kết luận được đưa ra là bất kỳ chính phủ nào cũng có quyền yêu cầu triệu hồi một đại diện ngoại giao của Quốc gia khác đang làm việc trong lãnh thổ nước này và chính phủ Quốc gia gửi đi có quyền bình đẳng từ chối triệu hồi đại diện ngoại giao của mình [69, tr.406]. Một nghiên cứu của đại học Harvard năm 1932 đã đưa ra các nguyên tắc tương tự, nhưng đã bổ sung thêm một điều kiện quan trọng rằng: “Nếu Quốc gia gửi đi từ chối, hoặc sau một thời gian hợp lý triệu hồi đại diện ngoại giao của mình theo yêu cầu của Quốc gia tiếp nhận, thì Quốc gia tiếp nhận có thể tuyên bố chấm dứt chức vụ của đại diện ngoại giao đó trên lãnh thổ quốc gia mình” [74, tr.79]. Tuy nhiên, Quốc gia tiếp nhận chỉ có thể từ chối chấp nhận một đại diện ngoại giao của nước khác trong lãnh thổ của mình mà không có quyền sa thải hay tuyên bố chấm dứt chức vụ của đại diện ngoại giao đó. Tuy nhiên, nội dung chính của nghiên cứu này là phù hợp với thực tiễn chung, theo đó, yêu cầu triệu hồi của Quốc gia tiếp nhận chiếm ưu thế và có hiệu lực bất kể mọi sự phản đối của Quốc gia gửi đi. Chế định về Persona non grata được công nhận chính thức tại Công ước Vienna năm 1961 về Quan hệ Ngoại giao. Trong quá trình đàm phán, việc có cần thiết hay không việc đưa ra lý do cho yêu cầu triệu hồi lại được các quốc gia đề cập đến. Theo đó, quan điểm được ủng hộ hơn trong Ủy ban Luật pháp Quốc tế và tại Hội nghị Vienna là yêu cầu triệu hồi phải được thực thi và không cần thiết phải đưa ra lý do cho yêu cầu này. Hội nghị chỉ tranh luận về việc liệu quy định về việc không cần đưa ra lý do có nên được nêu rõ như trong dự thảo ban đầu của Báo cáo viên và trong văn bản cuối cùng của Điều 9 hay không [51, tr.12-15]. 12
Có nhiều ý kiến liên quan đến vấn đề này được đưa ra tại Hội nghị. Một văn bản sửa đổi được đệ trình lên Ủy ban năm 1958 và được Uỷ ban chấp nhận rằng không cần đề cập đến việc không cần đưa ra lý do cho yêu cần triệu hồi, Ủy ban cũng chú thích rằng điều này có nghĩa là việc đưa ra lý do hay không phụ thuộc vào ý chí của Quốc gia tiếp nhận [52, tr.6]. Đại diện của Pháp tại Hội nghị lại lập luận rằng một khi Điều 4 của Công ước Vienna đã tuyên bố rõ ràng rằng những lý do không cần phải đưa ra để từ chối tiếp nhận đại diện ngoại giao khi người này được bổ nhiệm (agrément) thì sẽ không chặt chẽ nếu điều khoản tương tự không được được đưa ra trong Điều 9 khi đại điện ngoại giao bị cho là Persona non grata. Điều 9 Công ước Vienna 1961 cuối cùng đã không quy định rõ về việc Quốc gia tiếp nhận không cần đưa ra lý do cho yêu cầu triệu hồi thành một điều khoản riêng như Điều 4 mà chỉ quy định rằng “Nước tiếp nhận có thể, vào bất cứ lúc và không cần phải giải thích cho quyết định của mình, báo cho Nước cử đi rằng người đứng đầu cơ quan đại diện hay bất cứ một cán bộ ngoại giao nào của cơ quan đại diện là Persona non grata hoặc bất cứ một thành viên nào khác của cơ quan đại diện là người không được chấp nhận”. Như vậy mặc dù đã tồn tại từ khá lâu trong thực tế tập quán quốc tế nhưng đến Công ước Vienna 1961, chế định về Persona non grata mới được hoàn thiện, pháp điển hoá và công nhận chính thức trong hệ thống luật về ngoại giao, lãnh sự quốc tế. Chế định về Persona non grata cũng được công nhận rộng rãi trong các Công ước khác của Liên Hợp Quốc trong lĩnh vực ngoại giao và lãnh sự. Có thể kể đến Điều 23 Công ước Vienna 1963 về Quan hệ lãnh sự, Điều 12 Công ước Vienna 1969 về Phái đoàn đặc biệt. Công ước Vienna 1975 về Cơ quan đại diện của quốc gia tại các tổ chức quốc tế phổ cập tuy không ghi nhận cụ thể về Persona non grata, nhưng Điều 77 Công ước có cho phép quốc gia nhận thực hiện các hành vi tương tự. Đây đều là các Công ước quốc tế quan trọng trong pháp luật ngoại giao, lãnh sự quốc tế. Chúng đều có lịch sử khá lâu đời và được áp dụng rộng khắp, trở thành các tập quán quốc tế có giá trị phổ quát. 13
1.2. Đặc điểm của chế định Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự 1.2.1. Chủ thể của chế định Persona non grata trong luật ngoại giao, lãnh sự Chủ thể chính trong hoạt động ngoại giao là các quốc gia và thành viên của cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự, một chủ thể không thể tách rời khỏi lịch sử phát triển của ngành ngoại giao, lãnh sự. Đại diện ngoại giao có thể được xem là biểu hiện cho mối quan hệ song phương giữa các quốc gia ở nhiều phương diện. Các chủ thể trong chế định về Persona non grata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự vì thế cũng bao gồm các quốc gia, trong đó có Quốc gia cử đi và Quốc gia tiếp nhận, và một chủ thể chính là nhà ngoại giao được xem là Persona non grata – “người không được chào đón”. Quốc gia cử đi và Quốc gia tiếp nhận là các cụm từ được sử dụng trong mối quan hệ ngoại giao giữa hai quốc gia, trong đó, Quốc gia cử đi là quốc gia đã trao chức vụ và cử đại diện của mình đi thực hiện nhiệm vụ ngoại giao tại một quốc gia khác; Quốc gia tiếp nhận theo đó là quốc gia công nhận và cho phép người đại diện ngoại giao đó được sống và thực hiện nhiệm vụ trên lãnh thổ của nước mình. Việc cử đại diện ngoại giao, lãnh sự tới làm việc tại một nước khác có ý nghĩa lớn đối với một nhà nước trong mối quan hệ chặt chẽ với các quốc gia khác cả trong lĩnh vực chính trị, kinh tế và xã hội. Thông thường, các cơ quan đại diện thực hiện chức năng đại diện chính thức của một quốc gia trong quan hệ với các quốc gia, vùng lãnh thổ khác và các tổ chức quốc tế bao gồm cơ quan đại diện ngoại giao là Đại sứ quán, cơ quan đại diện lãnh sự là Tổng Lãnh sự quán và Lãnh sự quán, cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế là Phái đoàn thường trực, Phái đoàn, Phái đoàn quan sát viên thường trực và cơ quan có tên gọi khác thực hiện chức năng đại diện của một quốc gia tại tổ chức quốc tế liên chính phủ. Tuy đều đại diện cho Quốc gia cử đi nhưng các cơ quan này có những nhiệm vụ và chức năng trong các lĩnh vực ngoại giao khác nhau. Trong khi đại diện 14
ngoại giao đảm nhận các các vấn đề chính trị, thì đại diện lãnh sự có chức năng chủ yếu trong các vấn đề liên quan đến thương mại, kinh tế, văn hóa và hành chính, liên quan đến lợi ích của công dân [62, tr.304]. Một viên chức lãnh sự không có thẩm quyền thực hiện một nhiệm vụ chính trị, vì các nhiệm vụ đó chỉ có thể được thực hiện bởi các nhà ngoại giao. Một sự khác biệt khác là chức năng đại diện chính thức cho Quốc gia cử đi tại Quốc gia tiếp nhận sẽ được thực hiện bởi một viên chức ngoại giao mà không phải bởi một viên chức lãnh sự (Điều 3, khoản 1.a của Công ước Vienna năm 1961 về Quan hệ Ngoại giao). Tuy nhiên khi quy định về chức năng của cơ quan đại diện ngoại giao, Điều 3 Công ước Vienna 1961 sử dụng cụm từ „inter alia‟ (không kể những cái khác), nghĩa là Công ước cho rằng cơ quan đại diện ngoại giao còn có các chức năng khác nữa. Các chức năng này tùy thuộc vào tập quán và các thông lệ khác phù hợp với điều kiện của Quốc gia tiếp nhận. Ví dụ, khi Quốc gia tiếp nhận không có đại diện lãnh sự, người đảm nhận nhiệm vụ thực hiện đăng ký khai sinh, kết hôn và tử vong của các công dân của Quốc gia cử đi sống tại Quốc gia tiếp nhận, đại diện ngoại giao có thể thực hiện các chức năng hoặc nhiệm vụ này của đại diện lãnh sự. Mặt khác, khi một quốc gia chưa có đại diện ngoại giao ở Quốc gia tiếp nhận nhưng có đại diện lãnh sự, đại diện lãnh sự có thể tự động thực hiện các nhiệm vụ hoặc chức năng của đại diện ngoại giao tại Quốc gia tiếp nhận [50, tr.302]. Điều này được khẳng định tại Điều 3, khoản 2 của Công ước Vienna 1961 “Không một điều khoản nào của Công ước này có thể được giải thích như có ý ngăn cản cơ quan đại diện ngoại giao thi hành các chức năng lãnh sự.” Các đối tượng khác có thể bị áp dụng tuyên bố Persona non grata là đại diện hoặc bất kì thành viên nào thuộc phái đoàn ngoại giao đặc biệt (Điều 12 Công ước Vienna 1969 về Phái đoàn đặc biệt), đại diện cho một quốc gia đến một quốc gia khác thực hiện một nhiệm vụ tạm thời là đàm phán một vấn đề cụ thể hoặc thực hiện nhiệm vụ liên quan đến một vấn đề cụ thể nào đó (Điều 1 Công ước Vienna về 1969 về Phái đoàn đặc biệt); hoặc bất kì thành viên nào thuộc cơ quan đại diện của quốc gia tại các tổ chức quốc tế phổ cập, kể cả nhân viên phái đoàn, nhân viên hành 15