Luận văn tốt nghiệp: Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA của AFD cho dự án hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:70

Thêm vào BST

Báo xấu

12
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn "Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA của AFD cho dự án hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng" được hoàn thành với mục tiêu nhằm tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận về ODA và hiệu quả sử dụng vốn ODA trong các chương trình, dự án nói chung và trong dự án phát triển đô thị nói riêng; Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA do AFD tài trợ trong dự án hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn tốt nghiệp: Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA của AFD cho dự án hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng

LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Phát triển đô thị đang là một trong những vấn đề hết sức quan trọng đối với nền kinh tế - xã hội Việt Nam. Đô thị hóa mạnh mẽ tại các đô thị lớn đang tạo hiệu ứng thúc đẩy đô thị hóa nhanh lan toả diện rộng trên phạm vi các tỉnh, các vùng và cả nước. Tuy nhiên, hệ thống đô thị Việt Nam đang phát triển nhanh về số lượng nhưng chất lượng đô thị còn đạt thấp. Đặc biệt, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội chưa đồng bộ; trình độ và năng lực quản lý và phát triển đô thị còn thấp so với yêu cầu; tốc độ xây dựng cơ sở hạ tầng ở phần lớn đô thị Việt Nam đều chậm so với phát triển kinh tế xã hội. Tình trạng phát triển đô thị hiện nay chưa đáp ứng với sự đổi thay về tư duy đô thị hóa, phát triển đô thị theo hướng Công nghiệp hóa – Hiện đại hóa, phát triển đô thị gắn với bảo vệ chủ quyền quốc gia tầm nhìn Đại Dương với 1 triệu km2 chủ quyền biển của Việt Nam và hàng trục cửa khẩu suốt chiều dài 4500 km biên giới. Bên cạnh đó, sự thiếu khả năng tiếp cận những nguồn tài trợ bổ sung từ cho vay vẫn tạo thành một sự thiếu hụt mang tính cơ cấu đối với các thành phố của Việt Nam, sự thiếu hụt này cũng góp phần hạn chế sự đầu tư lớn cần thiết vào cơ sở hạ tầng và các dịch vụ công cơ bản có chất lượng ở khu vực đô thị: cấp thoát nước, rác thải rắn, giao thông… Sự đô thị hóa không chỉ giới hạn ở 2 thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh (chiếm phần thiết yếu trong tăng trưởng đô thị) mà cũng liên quan tới các thành phố thấp hơn, đặc biệt là các khu đô thị của hai vùng đồng bằng (Cửu Long và sông Hồng), vùng ven biển, miền Trung và Đông Nam Bộ. Đặc biệt, sự tăng trưởng của hai thành phố trực thuộc Trung ương Cần Thơ (ở vùng đồng bằng sông Cửu Long) và Đà Nẵng (ở vùng duyên hải miền Trung) là bằng chứng cho đà phát triển đô thị hiện tại. 1
Qua đó, chúng ta thấy được rằng: vấn đề phát triển, quy hoạch đô thị ở Cần Thơ và Đà Nẵng hiện đang là vấn đề rất quan trọng và cần phải có phương hướng thực hiện đúng đắn, chính xác và khoa học để đạt được hiểu quả tốt nhất. Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề, Ủy ban nhân dân các thành phố Cần Thơ và Đà Nẵng đã chủ động phối hợp, hợp tác với nhau nhằm tìm hướng giải quyết trong bối cảnh thuận lợi với sự hỗ trợ của cộng đồng quốc tế. Tháng 11/2011, Cơ quan phát triển Pháp (AFD) đã ký với Bộ tài chính thỏa ước vay giá trị 20 triệu euro nhằm giúp đỡ hai thành phố thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, đương đầu với những thách thức của quá trình tăng trưởng đô thị, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi để triển khai các biện pháp chống biển đổi khí hậu. Qua gần 4 năm thực hiện, tuy đã đạt được những kết quả ban đầu, nhưng có thể thấy hoạt động sử dụng vốn ODA trong dự án vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, vướng mắc cần được xem xét, đánh giá, làm rõ nguyên nhân, từ đó đưa ra các giải pháp khắc phục nhằm tận dụng nguồn vốn này một cách hiệu quả nhất. Vì vậy, em đã lựa chọn đề tài: Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA của AFD cho dự án “hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng” cho luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Mục đích nghiên cứu đề tài - Tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận về ODA và hiệu quả sử dụng vốn ODA trong các chương trình, dự án nói chung và trong dự án phát triển đô thị nói riêng. - Xem xét thực trạng sử dụng vốn ODA do Cơ quan phát triển Pháp tài trợ trong dự án “hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng”. Qua đó, đánh giá được những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế là rõ nguyên nhân. - Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA do AFD tài trợ trong dự án hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2
- Đối tượng nghiên cứu: hiệu quả hoạt động sử dụng nguồn vốn ODA - Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu thực trạng sử dụng nguồn vốn ODA của AFD tài trợ cho dự án hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Đà Nẵng và Cần Thơ. 4. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp thống kê, phân tích tổng hợp, so sánh để từ đó tìm ra giải pháp cho vấn đề. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các chữ viết tắt, danh mục các bảng, danh mục tài liệu tham khảo thì luận văn được trình bày thành 3 chương như sau: Chương 1: Một số vấn đề về ODA và hiệu quả sử dụng vốn ODA trong dự án hỗ trợ các quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng. Chương 2: Thực trạng sử dụng nguồn vốn ODA của AFD trong dự án hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng. Chương 3: Định hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA của AFD trong dự án hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển Cần Thơ và Đà Nẵng. 3
CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TRONG DỰ ÁN HỖ TRỢ CÁC QUỸ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CẦN THƠ VÀ ĐÀ NẴNG 1.1 Những vấn đề chung về ODA 1.1.1 Khái niệm Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) bắt nguồn từ cụm từ tiếng anh Official Development Assistance. Có rất nhiều định nghĩa, khái niệm khác nhau về ODA tùy theo tứng cách tiếp cận. Tuy nhiên, sự khác biệt giữa các khái niệm, định nghĩa này là không nhiều. Cụ thể: Theo quy định của Tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển (OECD): “ODA là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức của Chính phủ các nước phát triển, các tổ chức tài chính quốc tế, các tổ chức quốc tế… dành cho các nước đang phát triển có mức thành tố hỗ trợ hay gọi là yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 25%”. Theo Ngân hàng thế giới (WB): “Vốn hỗ trợ phát triển chính thức là vốn bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại cộng với các khoản vay ưu đãi. Mức độ ưu đãi của một khoản vay được đo lường bằng yếu tố cho không. Một khoản tài trợ không phải hoàn trả sẽ có yếu tố cho không là 100% (gọi là viện trợ không hoàn lại). Một khoản vay ưu đãi được coi là ODA phải có yếu tố cho không không ít hơn 25%”. Ở Việt Nam: Theo quy định tại Nghị định số 131/2006/NĐ – CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ: “ODA được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ”. 4
Theo quy định tại Nghị định số 38/2013/NĐ – CP ngày 23/04/2013: “ODA bao gồm ODA viện trợ không hoàn lại và ODA vốn vay. ODA viện trợ không hoàn lại là hình thức cung cấp ODA không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ, ODA vốn vay là hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc”. Tổng hợp từ các quan điểm trên, chúng ta có thể hiểu theo cách chung nhất: Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) chính là các khoản viện trợ không hoàn lại, viện trợ có hoàn lại hoặc tín dụng ưu đãi của các nước phát triển, các tổ chức tài chính quốc tế, các tổ chức phi chính phủ (NGO), các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia dành cho các nước đang và chậm phát triển nhằm hỗ trợ và thúc đẩy các nước này phát triển kinh tế – xã hội. 1.1.2 Đặc điểm ODA Thứ nhất, ODA là nguồn vốn có nhiều ưu đãi. Biểu hiện: Lãi suất thấp: Tùy thuộc vào từng nhà tài trợ, cơ cấu nguồn vốn tài trợ hay quốc gia tiếp nhận tài trợ mà lãi suất quy định cho từng khoản vay ODA rất khác nhau, nhưng điểm chung là đều thấp hơn rất nhiều so với lãi suất thị trường, thường nhỏ hơn 3%/năm. Thời gian cho vay dài, có thời gian ân hạn: ODA có thời gian cho vay dài, thường từ 20 – 50 năm và thời gian ân hạn (khoảng thời gian tính từ khi vay đến khi trả nợ gốc lần đầu tiên) là từ 5 – 10 năm. Có yếu tố không hoàn lại (GE). Đây chính là điểm phân biệt giữa ODA và các khoản vay thương mại. Yếu tố này được xác định dựa vào thời gian cho vay, thời gian ân hạn và so sánh giữa lãi suất viện trợ với mức tín dụng thương mại, tuy 5
nhiên thường phải lớn hơn 25% đối với những khoản vay không ràng buộc và hơn 35% đối với những khoản vay ràng buộc. ODA chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển. Do vậy, để nhận được khoản viện trợ này, một quốc gia cần đáp ứng đủ hai điều kiện sau:  Một là, tổng sản phảm quốc nội (GDP) bình quân đầu người ở mức thấp.  Hai là, mục tiêu sử dụng nguồn vốn ODA của các nước này phải phù hợp với chính sách ưu tiên, các cam kết, ràng buộc giữa bên cấp và bên nhận viện trợ. Ngoài ra, ODA cũng có một số ưu đãi khác như: có thể giãn nợ, giảm nợ, các khoản vay không cần tài sản thế chấp… Thứ hai, ODA là nguồn vốn có tính ràng buộc Đối với các nhà tài trợ, việc cung cấp ODA bên cạnh ý nghĩa hỗ trợ, hợp tác, nhân đạo còn được coi là công cụ để xác định vị thế, tầm ảnh hưởng của nước đó tại các quốc gia hay khu vực tiếp nhận, chưa kể đến việc có thể khai thác thêm những lợi ích về an ninh, kinh tế, chính trị khi nước nghèo tăng trưởng. Do đó, mỗi nhà tài trợ thường thiết lập những điều kiện ràng buộc nhất đinh, buộc nước tiếp nhận phải đáp ứng mới được nhận tài trợ. Đó có thể là các điều kiện thay đổi chính sách đối ngoại, thể chế chính trị, chính sách kinh tế, thương mại… Vì vậy, trước khi tiếp nhận viện trợ, các nước cần phải cân nhắc kỹ lưỡng những điều kiện của bên cấp viện trợ, không vì lợi ích trước mắt mà đánh mất những quyền lợi lâu dài. Thứ ba, ODA là nguồn vốn có khả năng gây nợ. Xuất phát từ đặc điểm ODA là nguồn vốn có nhiều ưu đãi, đặc biệt là thời gian trả nợ và thời gian ân hạn kéo dài nên có thể thấy gánh nặng nợ hầu như chưa xuất hiện ngay tại thời điểm tiếp nhận hay trong thời gian đầu sử dụng vốn. Bên cạnh đó, với mục đích là giúp các nước đang và chậm phát triển thực hiện phát 6
triển kinh tế, nâng cao phúc lợi xã hội nên vốn ODA được ưu tiên sử dụng vào: xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật, cải cách hành chính, thể chế, xóa đói giảm nghèo,… Đây đều là những lĩnh vực không đem lại hiệu quả tức thời, không trực tiếp tạo ra các giá trị tăng thêm như các ngành sản xuất khác. Do vậy, nếu không có các phương án quản lý và sử dụng hiệu quả vốn ODA thì rất dễ để lại gánh nặng nợ cho thế hệ sau. 1.1.3 Phân loại ODA Hiện nay, có rất nhiều cách phân loại ODA dựa trên các tiêu chí khác nhau. Trong phạm vi luận văn này, tác giả nêu ra 4 căn cứ phân loại cơ bản nhất như sau: 1.1.3.1 Căn cứ vào tính chất tài trợ Viện trợ không hoàn lại: Là hình thức cung cấp ODA mà nước tiếp nhận không có nghĩa vụ phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ. ODA không hoàn lại thường bao gồm viện trợ bằng tiền, hàng hóa, tài sản và được sử dụng theo hình thức Nhà nước cấp phát lại tùy thuộc theo từng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Viện trợ có hoàn lại: Là các khoản vay với nhiều điều kiện ưu đãi về lãi suất (thấp hơn lãi suất thị trường), thời gian trả nợ, thời gian ân hạn… Với loại viện trợ này, mức độ không hoàn hoàn lại thường phải lớn hơn 35% (đối với các khoản vay có ràng buộc) và hơn 25% (đối với các khoản vay không ràng buộc). Viện trợ hỗn hợp: Gồm một phần viện trợ không hoàn lại và một phần cho vay (có thể có ưu đãi hoặc không nhưng tổng các thành tố ưu đãi phải lớn hơn 25%). Đây là loại ODA được áp dụng phổ biến nhất hiện nay. 1.1.3.2 Căn cứ vào các điều kiện để được nhận tài trợ ODA không ràng buộc: Đây là loại ODA mà việc sử dụng nguồn tài trợ không bị ràng buộc bởi nguồn sử dụng hay mục đích sử dụng nào. 7
ODA có ràng buộc: Là loại ODA mà bên người nhận tài trợ phải chấp nhận một số ràng buộc như: ràng buộc nguồn sử dụng: chỉ được mua sắm hàng hóa, thuê chuyên gia, thuê thầu… theo chỉ định. Hoặc ràng buộc bởi mục đích sử dụng: chỉ được sử dụng cho một số mục đích nhất định nào đó qua các chương trình, dự án… ODA hỗn hợp: Là loại ODA mà một phần chịu ràng buộc, phần còn lại không phải chịu bất cứ ràng buộc nào. 1.1.3.3 Căn cứ vào hình thức thực hiện các khoản tài trợ ODA hỗ trợ dự án: Là hình thức chủ yếu của ODA, nghĩa là ODA sẽ được xác định cho dự án cụ thể. Có thể là hỗ trợ cơ bản, hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ không hoàn lại hay cho vay ưu đãi. ODA hỗ trợ phi dự án: Là loại ODA không gắn với các dự án đầu tư cụ thể như: hỗ trợ cán cân thanh toán, hỗ trợ trả nợ… ODA hỗ trợ chương trình: Là khoản ODA dành cho một mục đích tổng quát nào đó trong một khoảng thời gian xác định. Thường là gắn với nhiều dự án chi tiết cụ thể trong một chương trình tổng thể. Hình thức này đặc biệt chú trọng từ những năm 1990 và được áp dụng với các quốc gia đã sử dụng ODA có hiệu quả. 1.1.3.4 Căn cứ vào người cung cấp tài trợ ODA song phương: Là ODA của một Chính phủ tài trợ trực tiếp cho một Chính phủ khác thông qua Hiệp định được ký kết giữa hai bên. Trong tổng số ODA lưu chuyển trên thế giới, phần tài trợ song phương chiếm tỷ trọng lớn nhất. ODA đa phương: Là ODA của nhiều Chính phủ cùng đồng thời tài trợ cho một Chính phủ. Thường có: ODA đa phương toàn cầu và ODA đa phương khu vực. Chúng thường được thực hiện thông qua một số tổ chức tài chính quốc tế và khu vực như: IMF, WB, Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB),…, các tổ chức phát triển 8
của Liên hợp quốc như: Quỹ Nhi đồng Liên hiệp quốc (UNICEF), Liên minh châu Âu (EU),… ODA của các tổ chức phi Chính phủ (NGO): Là các khoản hỗ trợ phát triển chính thức của các tổ chức được thành lập một cách tự nguyện, hợp pháp, không thuộc bộ máy hành chính Nhà nước vad không nhằm mục đích lợi nhuận, được thể hiện dưới ba hình thức chủ yếu là viện trợ thông qua các chương trình, dự án, viện trợ phi dự án và viện trợ khẩn cấp trong trường hợp có thiên tai hoặc tai họa khác. Một số tổ chức NGO trên thế giới hiện nay như: Chữ thập đỏ và Trăng lưỡi liềm đỏ quốc tế, Clinton Foundation, Oxfam, Pathfinder, Plan,… 1.1.4 Vai trò của ODA 1.1.4.1 Vai trò của ODA với nước nhận đầu tư Thứ nhất, ODA giúp bổ sung nguồn vốn trong nước. Đối với những nước nhận đầu tư thuộc diện nước đang và kém phát triển, các khoản viện trợ và cho vay theo điều kiện của ODA là nguồn tài chính quan trọng, giữ vai trò bổ sung trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. ODA là nguồn vốn giúp các nước nghèo chi đầu tư phát triển, giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước. Vốn ODA với đặc tính ưu việt là cho vay với thời hạn dài 10 – 30 năm, lãi suất thấp từ 0.25% - 2.5%/năm. Chỉ có nguồn vốn lớn với điều kiện cho vay ưu đãi như vậy thì Chính phủ các nước đang phát triển mới có thể tập trung đầu tư cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế như điện, đường xá, thủy lợi và hạ tầng xã hội như văn hóa, giáo dục, y tế. Những cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội được xây dựng mới hoặc cải tạo nhờ nguồn vốn ODA là điều kiện quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của các nước nghèo. Thứ hai, ODA dưới dạng viện trợ không hoàn lại giúp các nước nhận viện trợ tiếp thu thành tựu khoa học công nghệ hiện đại và phát triển nguồn nhân lực. 9
Dù cho các nước tài trợ không muốn chuyển giao những công nghệ cao nhưng trên thực tế vẫn có những công nghệ cao được chuyển giao, làm tăng thêm tiềm lực khoa học công nghệ cho các nước tiếp nhận. Khả năng này thường được chuyển giao qua các dự án hỗ trợ kỹ thuật với nhiều loại hình khác nhau và gắn với các dự án khác nhau, như các dự án về huấn luyện đào tạo chuyên môn, các dự án cung cấp thiết bị vật liệu độc lập,… Bên cạnh đó, ODA giúp các nước đang phát triển phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường. Một lượng lớn ODA được các nước tài trợ và các nước tiếp nhận ưu tiên dành cho đầu tư phát triển ngành giáo dục đào tạo, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của lĩnh vực này. Mặt khác, một lượng lớn ODA cũng được các nước tiếp nhận dùng để đầu tư vào các lĩnh vực y tế, đảm bảo sức khỏe cộng đồng. Nhờ có sự tài trợ của cộng đồng quốc tế mà các nước đang phát triển cải thiện được chỉ số phát triển con người của quốc gia mình. Thứ ba, ODA giúp các nước nhận viện trợ hoàn thiện được cơ cấu kinh tế. Đối với các nước đang phát triển, khó khăn kinh tế là điều không tránh khỏi, trong đó nợ nước ngoài và thâm hụt cán cân thanh toán quốc tế ngày một gia tăng là tình trạng phổ biến. Vì vậy, ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ và làm mạnh cán cân thanh toán quốc tế của các nước đang phát triển. Đặc biệt là các khoản trợ cấp của IMF có chức năng lành mạnh hóa cán cân vãng lai cho các nước tiếp nhận, từ đó ổn định đồng bản tệ. Bên cạnh đó, việc chuyển các chính sách kinh tế đóng vai trò trung tâm sang chính sách khuyến khích nền kinh tế phát triển theo định hướng phát triển kinh tế tư nhân cần phải có một lượng vốn, do đó cần có hỗ trợ ODA từ các nước cho. Thứ tư, ODA giúp tăng khả năng thu hút vốn đầu tư nước ngoài FDI và tạo điều kiện để đầu tư phát triển trong nước ở các nước đang và chậm phát triển. ODA được sử dụng hiệu quả sẽ trở thành nguồn lực cho đầu tư tư nhân. Ở những quốc gia có cơ chế quản lý tốt, ODA đóng vai trò như nam châm hút đầu tư 10
tư nhân. Đối với những nước đang trong quá trình cải cách thể chế, ODA còn góp phần củng cố niềm tin của khu vực tư nhân vào công cuộc đổi mới của Chính phủ. Mặt khác, để có thể thuyết phục nhà đầu tư nước ngoài bỏ vốn đầu tư vào một lĩnh vực nào đó, tại quốc gia tiếp nhận phải đảm bảo rằng họ có cơ sở đầu tư tốt (cơ sở hạ tầng, luật đầu tư, hệ thống chính sách ổn định,…) Việc sử dụng nguồn vốn ODA để đầu tư cải thiện sẽ tạo điều kiện cho các nhà đầu tư trong nước tập trung đầu tư vào các ngành sản xuất kinh doanh mang lại lợi nhuận cao. Thứ năm, ODA giúp xóa đói giảm nghèo và cải thiện sự chênh lệch đời sống của các nước đang và kém phát triển. Xóa đói giảm nghèo là một trong những tôn chỉ đầu tiên được các nhà tài trợ đưa ra khi hình thành phương thức hỗ trợ chính thức. Mục tiêu này biển hiện tính nhân đạo của ODA. Trong bối cảnh sử dụng có hiệu quả, tăng ODA một lượng 1% GDP sẽ làm giảm 1% nghèo khổ, và giảm 0.9% tỉ lệ tử vong trẻ em ở độ tuổi sơ sinh. Và nếu như các nước giàu tăng 10 tỷ USD viện trợ hàng năm thì sẽ cứu được 25,000 người thoát khỏi nghèo khổ. Thứ sáu, ODA giúp các nước đang phát triển tăng cường năng lực thể chế. ODA giúp các nước đang phát triển tăng cường năng lực và thể chế thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý phù hợp với thông lệ quốc tế. 1.1.4.2 Vai trò của ODA đối với nước tài trợ Khi thực hiện viện trợ, các nước đầu tư cũng nhận được các lợi ích không hề nhỏ cho đất nước mình. Bản thân các nước phát triển nhận thấy lợi ích của mình trong việc viện trợ, giúp đỡ các nước đang phát triển để mở rộng thị trường tiêu thụ sản phẩm và thị trường đầu tư. Xét về lâu dài, các nhà tài trợ sẽ có lợi ích về mặt an ninh, kinh tế, chính trị khi kinh tế các nước nghèo tăng trưởng, cụ thể như: 11
Về kinh tế, nước tài trợ ODA được hưởng những ưu đãi về thuế quan, dễ dàng xâm nhập thị trường và đầu tư vào những lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lời cao. Do nước nhận viện trợ ODA phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hóa của nước tài trợ, từng bước mở cửa thị trường bảo hộ cho những danh mục hàng hóa mới của nước tài trợ. Nguồn vốn ODA từ các nước giàu cung cấp cho phép họ bán những thiết bị khoa học kỹ thuật, máy móc đến các nước nhận viện trợ đồng thời hoàn toàn có khả năng gửi chuyên gia đến tư vấn, trao đổi với chi phí cao. Về chính trị, nước viện trợ ODA nhận được khá nhiều ưu thế. Viện trợ của các nước đang phát triển không chỉ đơn thuần là việc trợ giúp hữu nghị mà còn là công cụ lợi hại để thiết lập và duy trì lợi ích kinh tế và vị thế chính trị cho các nước tài trợ. Các nước viện trợ nói chung đều không quên dành cho mình những lợi ích, vừa gây ảnh hưởng chính trị vừa thực hiện xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ tư vấn vào nước tiếp nhận. Nhiều nước viện trợ yêu cầu nước nhận viện trợ thay đổi chính sách phát triển phù hợp với lợi ích bên tài trợ. 1.2 Dự án ODA 1.2.1 Khái niệm. đặc điểm dự án ODA Dự án ODA là tập hợp các đề xuất có liên quan đến nhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiêu nhất định, được thực hiện trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định và dựa trên nguồn vốn ODA. Một số đặc điểm của dự án ODA:  Nguồn vốn: Toàn bộ hoặc một phần nguồn vốn thực hiện dự án ODA là do các tổ chức hoặc Chính phủ nước ngoài, các tổ chức song phương tài trợ. Cơ chế tài chính trong nước đối với việc sử dụng ODA là cấp phát, cho vay (toàn bộ hoặc một phần) từ ngân sách Nhà nước. Các dự án ODA thường có vốn đối ứng là 12
khoản đóng góp của phía Việt Nam bằng hiện vật, giá trị để chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án (có thể dưới dạng tiền được cấp từ ngân sách hoặc nhân lực, cơ sở vật chất). Nguồn vốn là điểm khác biệt lớn nhất giữa dự án ODA và các dự án khác; kèm theo nó là các yêu cầu, quy định, cơ sở pháp lý về quản lý và thực hiện của nhà đầu tư và nhà tài trợ.  Dự án ODA mang tính tạm thời: Tính tạm thời có nghĩa là các dự án ODA có khởi điểm và kết thúc xác định. Dự án không phải là công việc hàng ngày, thường tiếp diễn, lặp đi lặp lại theo quy trình có sẵn. Dự án có thể thực hiện trong một thời gian ngắn hoặc có thể trong nhiều năm. Về mặt nhân sự, dự án không có nhân công cố định, họ chỉ gắn bó trong một khoảng thời gian nhất định (một phần hoặc toàn bộ thời gian thực hiện dự án). Khi dự án kết thúc, các cán bộ dự án có thể phải chuyển sang hoặc tìm kiếm một công việc hoặc hợp đồng mới.  Dự án ODA mang tính duy nhất: Mặc dù có thể có những mục đích tương tự, nhưng mỗi dự án ODA phải đối mặt với những vấn đề về nguồn lực, môi trường và khó khan khác nhau. Hơn thế nữa, ở mức độ nhất định, mỗi dự án đem lại các sản phẩm, dịch vụ duy nhất không giống hoàn toàn với bất kỳ dự án nào khác. Ví dụ như đều với mục đích xây nhà nhưng các dự án có sự khác biệt về chủ đầu tư, thiết kế, địa điểm,… Khi sử dụng kinh nghiệm trong việc lập kế hoạch các dự án tương tự nhau, cần phải hiểu rõ các đặc trưng riêng của mỗi dự án. Hơn thế nữa, cần phải phân tích thật kỹ lưỡng cũng như có kế hoạch chi tiết trước khi thực hiện.  Sự phát triển của dự án luôn luôn là sự chi tiết hóa: đặc tính này đi kèm với tính tạm thời và duy nhất của một dự án ODA. Trong suốt quá trình thực hiện dự án, ở mỗi bước thực hiện cần có sự phát triển và lien tục được cụ thể hóa với mức độ cao hơn, kỹ lưỡng, công phu hơn. Ví dụ như: mục đích ban đầu đặt ra của dự án “đảm bảo an ninh lương thực và nước sạch cho những người nông dân nghèo ở tỉnh X” có thể được cụ thể hóa là “ưu tiên tập trung nâng cao năng suất, 13
sản lượng lương thực, tiếp thị và cung cấp nguồn nước sạch cho người dân” khi nhóm thực hiện dự án phát triển các hiểu biết của mình về mục đích, phạm vi sản phẩm của dự án  Dự án ODA mang tính giới hạn: mỗi dự án ODA được thực hiện trong một khoảng thời gian, nguồn lực và kinh phí nhất định. Các nhà quản lý cần phải liên tục cân bằng về nhu cầu tài chính, nguồn lực và lịch trình để hoàn thành dự án, đảm bảo yêu cầu của nhà đầu tư và nhà tài trợ. 1.2.2 Nội dung quản lý, sử dụng ODA Với những đặc điểm như trên, để các dự án ODA hoạt động hiệu quả, có tác dụng thiết thực trong việc hỗ trợ quốc gia đó phát triển kinh tế xã hội, không để lại gánh nặng nợ nần, các quốc gia thường tiến hành các công việc sau: Lập dự án thiết thực được đánh giá kỹ lưỡng Để có thể nhận thức được các khoản ODA, các cấp, các đơn vị có liên quan phải lập các dự án một cách chi tiết, cụ thể thông qua bản luận chứng kinh tế kỹ thuật, thiết kế chi tiết… Điều quan trọng hơn là các thiết kế dự án này phải được thẩm định chặt chẽ, toàn diện, khách quan, đánh giá được hiệu quả trước mắt cũng như lâu dài của dự án. Vì thế, nhiều Chính phủ yêu cầu bắt buộc phải trích một tỷ lệ phần trăm nhất định kinh phí dự án trang trải cho các khâu công việc nói trên, đặc biệt là khâu thẩm định. Thực hiện công việc đấu thầu rộng rãi Với công việc này, các phần thi công, mua sắm máy móc, trang thiết bị dự án… phải được đấu thầu để chọn ra nhà thầu tốt nhất. Đấu thầu không chỉ bó hẹp với các đối tác trong nước mà còn mở rộng cho các đối tác nước ngoài. Có cơ quan chuyên trách quản lý ODA 14
Nhất thiết phải thành lập cơ quan chuyên trách của Chính phủ để quản lý ODA. Kinh nghiệm cho thấy, để có thể quản lý sử dụng tốt các khoản ODA thì chúng phải được tập trung về một đầu mối thống nhất. Cơ quan này vừa là người tổng hợp nhu cầu ODA, vừa là người thực hiện phân phối và giám sát trực tiếp việc sử dụng các khoản ODA. Đồng thời, đây cũng là nơi thu hồi các khoản nợ của dự án sau này. Cơ quan này có thể nằm trong Bộ Tài chính hoặc trực thuộc Chính phủ. Trong cơ quan này, có các bộ phận tham mưu như bộ phận chuyên theo dõi viện trợ không hoàn lại, bộ phận chuyên theo dõi các khoản vay, bộ phận quản lý quỹ trả nợ Chính phủ. Thực hiện kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng các khoản ODA ODA của các dự án phải được sử dụng đúng mục tiêu và nội dung đã được phê duyệt. Do vậy, chúng phải được kiểm tra chặt chẽ, thường xuyên để chống các hiện tượng sử dụng sai mục đích, lãng phí, tham nhũng… Đồng thời, qua kiểm tra, kiểm soát để nhằm đảm bảo cho các khoản ODA giải ngân đúng tiến độ. Thực hiện phân cấp trong quản lý sử dụng ODA Nếu tất cả các khoản ODA đều được quản lý vào một mối duy nhất của Chính phủ Trung ương thì sẽ đảm bảo được yêu cầu tâp trung vốn thống nhất cao, nhưng dễ dẫn đến tình trạng thiếu sâu sát, cụ thể. Đặc biệt là trong những điều kiện có nhiều dự án ODA khác nhau với quy mô lớn… thì việc quản lý tập trung trở nên khó khăn. Do đó, trong quản lý ODA, nhiều quốc gia đã thực hiện phân cấp cụ thể cho các Bộ, ngành, địa phương… phổ biến là: - Chính phủ Trung ương quản lý: + Danh mục các dự án có sử dụng vốn ODA hàng năm của quốc gia + Quản lý trực tiếp các dự án quan trọng (Nhóm A) + Quản lý trực tiếp các dự án có mức quy mô vốn ODA lớn 15
+ Các dự án có liên quan đến một số ngành và lĩnh vực như: xây dựng thể chế chính sách, luật pháp… - Các ngành, địa phương quản lý chủ yếu là các dự án không quan trọng (Nhóm B), có quy mô tương đối nhỏ, trong các ngành, lĩnh vực thông thường… - Các đơn vị trực tiếp thụ hưởng ODA có trách nhiệm tổ chức, quản lý, điều hành… các quy trình công việc cụ thể theo đúng các nội dung được quy định cụ thể trong từng dự án. 1.3 Hiệu quả sử dụng của nguồn vốn ODA 1.3.1 Tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA Việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA được thực hiện thông qua việc so sánh, đánh giá kết quả đạt được của các chương trình, dự án ODA với những mục tiêu đề ra ban đầu. Theo các nguyên tắc đánh giá nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức của OECD, các chỉ tiêu cơ bản để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trong một chương trình, dự án cụ thể bao gồm: 1.3.1.1 Chỉ tiêu định lượng  Tốc độ giải ngân Giải ngân vốn ODA là quá trình thực hiện các quy định, thủ tục cần thiết để có thể nhận được vốn ODA từ các nhà tài trợ chuyển cho Ban quản lý dự án. Tốc độ giải ngân là giá trị tương đối giữa số vốn rút thực tế so với số vốn đã cam kết hoặc ký kết trong các hiệp định. Khi đánh giá hoặc theo dõi tốc độ giải ngân, cần xem xét đến cả các vấn đề như: kế hoạch giải ngân, số lượng giải ngân từng lần, hiệu suất giải ngân,… Đây là một trong những chỉ tiêu quan trọng nhất khi đánh giá hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA. Tỷ lệ giải ngân cao, tiến độ giải ngân đúng kế hoạch chứng tỏ khả năng quản lý và sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả cao và ngược lại.  Bố trí nguồn vốn đối ứng 16
Vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA là phần vốn đóng góp từ phía nước tiếp nhận theo thỏa thuận giữa hai bên, được quy định cụ thể trong các hiệp định, văn kiện dự án, quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, nhằm nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của nước tiếp nhận trong quá trình khai thác và sử dụng vốn. Việc bố trí nguồn vốn đối ứng theo đúng tỷ lệ cam kết và kịp thời vừa khuyến khích hoạt động giải ngân vốn ODA, vừa đảm bảo nguồn tài chính cho các nhiệm vụ được diễn ra suôn sẻ. Từ đó, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn của dự án.  Hiệu quả tài chính của dự án Hiệu quả tài chính của dự án được đo lường bằng khoản chênh lệch giữa các chi phí cần thiết phải bỏ ra (chi phí trung gian, xây dựng, thẩm định, thực hiện, đánh giá dự án…) với lợi ích thu được. Trên thực tế, việc xác định chỉ tiêu này trong các dự án ODA là rất khó khăn. Bởi vì, việc sử dụng nguồn vốn này thường chú trọng tới hiệu quả kinh tế xã hội hơn là hiệu quả tài chính. Tuy nhiên, vẫn cần thiết phải có đội ngũ chuyên gia thẩm định dự án, nhằm đánh giá chính xác nhất lợi ích mà các chương trình, dự án có thể đem lại; tránh xảy ra tình trạng cố tình làm sai lệch các thông số về tính khả thi, chi phí của dự án, dẫn đến việc dự án vừa không đạt hiệu quả như mong muốn, vừa lãng phí nguồn lực.  Tiến độ thực hiện dự án so với kế hoạch Tiến độ thực hiện dự án là mức độ tiến triển của dự án trong một khoảng thời gian nhất định, được đánh giá thông qua hai tiêu chí, đó là thời gian hoàn thành dự án và mức độ hoàn thành dự án so với kế hoạch. Thông thường, một dự án ODA thường được chia thành nhiều giai đoạn triển khai với các nhiệm vụ khác nhau. Nếu các nhiệm vụ hoàn thành đúng thời gian, khối lượng công việc và đáp ứng các yêu cầu về tiêu chuẩn, chất lượng thì chứng tỏ việc sử dụng vốn của dự án là hiệu quả. Ngược lại, nếu các nhiệm vụ, dự án bị chậm trễ, thời gian thực hiện kéo dài so 17
với kế hoạch, hoặc không thể thực hiện tiếp mà phải hủy bỏ thì chắc chắn việc sử dụng vốn còn nhiều hạn chế.  Công tác quản lý dự án Quản lý dự án là quá trình lập kế hoạch tổng thể, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án từ khi bắt đầu đến khi kết thúc, nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi kinh phí được duyệt và đạt được các yêu cầu về kỹ thuật cũng như chất lượng của sản phẩm, dịch vụ. Chính vì vậy, nếu công tác quản lý dự án được thực hiện một cách bài bản, sát sao và kỹ lưỡng sẽ giúp cho dự án đạt được các mục tiêu cụ thể đề ra ban đầu. Từ đó, khẳng định việc sử dụng vốn của dự án là hiệu quả. 1.3.1.2 Chỉ tiêu định tính  Tính phù hợp Là mức độ phù hợp của việc đầu tư bằng nguồn vốn ODA đối với chính sách ưu tiên, các mục tiêu đã đề ra của bên cấp và bên nhận tài trợ. Việc đánh giá tính phù hợp sẽ cho thấy: Chương trình, dự án có cần thiết phải triển khai tại địa phương đó hay không? Sự phù hợp của dự án với địa phương, đơn vị triển khai về quy mô dự án và năng lực quản lý? Việc thực hiện chương trình, dự án có đáp ứng được nhu cầu của các đối tượng thụ hưởng và các mục tiêu đã đề ra hay không? Thông thường, đánh giá tình phù hợp của dự án thường được thực hiện sau khi dự án được triển khai, có thể là vào giai đoạn đầu hoặc giữa của dự án.  Tính hiệu quả Là thước đo mức độ đạt được các mục tiêu đề ra của một chương trình, dự án thông qua xem xét giữa kết quả dự án với các mục tiêu đặt ra ban đầu. Khi đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA, cần xem xét các vấn đề: mức độ giữa kết quả thực tế đạt được và mục tiêu đặt ra, những nhân tố ảnh hưởng tới việc đạt được hay không đạt được mục tiêu đặt ra và nguyên nhân của việc không đạt được mục tiêu là 18
khách quan hay chủ quan? Việc đánh giá này được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án, trong đó việc đánh giá cuối kỳ sẽ là cơ sở đánh giá hiệu quả toàn diện của dự án.  Tính tác động Là những chuyển biến tích cực và tiêu cực do sự can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp của việc thực hiện dự án tạo ra. Chỉ tiêu này cho thấy những tác động đến kinh tế, xã hội, môi trường cũng như các chỉ số phát triển khác do việc thực hiện chương trình, dự án gây ra.  Tính bền vững Là việc xem xét những lợi ích của việc thực hiện chương trình, dự án sẽ được duy trì sau khi kết thúc nguồn tài trợ như thế nào cả về mặt tài chính và môi trường. Thường được thực hiện sau khi dự án kết thúc và xem xét cùng với đánh giá tác động của dự án. Đối với mỗi dự án thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau thì khoảng thời gian để đánh giá tính bền vững cũng khác nhau. Bảng 1.1 Các chỉ tiêu định tính đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trong các chương trình, dự án. Chỉ tiêu Câu hỏi chính Tính phù - Chương trình, dự án có nhất quán với các mục tiêu chiến lược hợp của quốc gia và của địa phương hay không? - Chương trình, dự án có đáp ứng được nhu cầu của các đối phương thụ hưởng hay không? - Phạm vi, cách thức tiếp cận của dự án có phù hợp hay không? - Những thay đổi về môi trường kinh tế, chính sách,… trong thời gian tới có ảnh hưởng đến tính phù hợp của dự án hay không? 19
Tính - Chương trình, dự án có đạt được mục tiêu đề ra hay không? Các hiệu quả nhân tố ảnh hưởng đến việc đạt được các mục tiêu đề ra? - Chương trình, dự án có đạt được mục tiêu khi kết thúc hay không? - Các kết quả đầu ra nào cần được củng cố để đạt được các mục tiêu đề ra? Tính tác - Những tác động tích cực và tiêu cực khi thực hiện dự án là gì? động - Chương trình, dự án đóng góp gì đến việc đạt được mục tiêu dài hạn của quốc gia, của địa phương (đơn vị) thực hiện? - Chương trình, dự án có tác động như thế nào đến việc phát triển chính sách trong lĩnh vực dự án thực hiện? - Những tác động của dự án đối với việc nâng cao và cải tiến công nghệ trong khu vực dự án thực hiện? Tính bền - Các tổ chức của Việt Nam tham gia vào chương trình, dự án vững ODA có tiếp tục hoạt động độc lập sau khi dự án kết thúc hay không? - Những cộng đồng tham gia vào dự án có tiếp tục các hoạt động một cách độc lập khi dự án kết thúc hay không? - Kết quả thực hiện dự án có được duy trì sau khi dự án đã kết thúc hay không? - Nguồn lực tài chính trong tương lai để duy trì hoạt động của dự án có được đảm bảo hay không? 1.3.2 Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn 1.3.2.1 Nhân tố khách quan  Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tiếp nhận 20