PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI NSNN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Chia sẻ: Nguyen The Vang | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:106

Thêm vào BST

Báo xấu

253
lượt xem 56
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi là một nội dung quan trọng trong cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN bằng việc phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện thu, chi NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI NSNN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

i BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH HỌC VIỆN TÀI CHÍNH NGUYỄN VIẾT NHÃN PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI NSNN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số : 60.34.02.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Trọng Thản ĐÀ NẴNG – 2013
ii LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận văn NGUYỄN VIẾT NHÃN
iii ̣ ̣ MUC LUC MỤC NỘI DUNG Trang Chương 1 : LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ 4 NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 4 1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước 4 1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước 5 1.1.3. Chức năng của ngân sách nhà nước 6 1.1.4. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước. 7 1.1.5. Vai trò của ngân sách nhà nước 8 1.1.6. Hệ thống ngân sách nhà nước 9 1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 10 1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 10 1.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN 10 1.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 11 1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN 12 1.2.5. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 15 1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI 20 PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN 1.3.1. Nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế phân cấp quản lý NSNN 20 1.3.2. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN 22 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM 24 VỤ CHI NSNN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG TRONG THỜI GIAN QUA 2.1. MỘT VÀI NÉT VỀ ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ - XÃ HỘI 24 CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên 24 2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội 24 2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI 32 NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TP. ĐÀ NẴNG THỜI GIAN QUA 2.2.1. Thời kỳ ổn định ngân sách 2004-2006 32 2.2.2. Thời kỳ ổn định ngân sách 2007-2011 48 Chương 3 : GIẢI PHÁP CƠ BẢN HOÀN THIỆN CƠ CHẾ 55 PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 3.1. QUAN ĐIỂM, CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN KINH TẾ CỦA 55 THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ĐẾN NĂM 2020 3.1.1. Quan điểm phát triển 55
iv 3.1.2 . Mục tiêu tổng quát 55 3.1.3. Mục tiêu cụ thể đến năm 2020 55 3.2. MỤC TIÊU, QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP 56 NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI NSNN Ở TP. ĐÀ NẴNG 3.2.1. Mục tiêu 56 3.2.2. Quan điểm 57 3.3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP NGUỒN THU 57 NHIỆM VỤ CHI NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TP ĐÀ NẴNG 3.3.1. Đề xuất và kiến nghị sửa đổi bổ sung Luật NSNN 57 3.3.2. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi thành phố Đà Nẵng giai đoạn 58 2011-2015 3.3.3. Một số giải pháp có tính bổ trợ 90 3.3.4. Các điều kiện thực hiện nhằm hoàn thiện cơ chế phân cấp 91 nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2011-2015 KẾT LUẬN 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
v DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT ATGT : An toàn giao thông BHXH : Bảo hiểm xã hội BHYT : Bảo hiểm y tế BTC : Bộ Tài chính BVHTT : Bộ Văn hóa – Thông tin FDI : Vốn đầu trực tiếp nước ngoài (Foreign Direct Investment) GDP ̉ ̉ ̉ ́ ̣ : Tông san phâm quôc nôi (Gross Domestic Products) HĐND : Hội đồng nhân dân HTX : Hợp tác xã KPCĐ : Kinh phí công đoàn NSNN : Ngân sách Nhà nước NSĐP : Ngân sách địa phương NSTW : Ngân sách trung ương QLNN : Quản lý nhà nước THPT : Trung học phổ thông TNCS HCM : Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh TNHH : Trách nhiệm hữu hạn TP. : Thành phố TW : Trung ương UBND ̉ : Uy ban nhân dân UBTWMTTQ : Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc XHCN : Xã hội chủ nghĩa
vi DANH MỤC CÁC BẢNG TT Danh mục hình Trang 1 Bảng 2.1. Tổng hợp số thu ngân sách nhà nước theo từng cấp 27 2 Bảng 2.2. Tổng hợp số thu ngân sách nhà nước theo từng lĩnh vực 29 3 Bảng 2.3. Tỷ lệ huy động GDP vào NSNN trên địa bàn thành 31 phố 4 Bảng 2.4. Cơ cấu nguồn thu NSNN ở thành phố Đà Nẵng 31 5 Bảng 2.5. Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn TP Đà Nẵng 2004-2006 40 6 Bảng 2.6. Tỷ trọng thu ngân sách các cấp giai đoạn 2004-2006 40 7 Bảng 2.7. Tỷ trọng thu ngân sách các cấp giai đoạn 2004-2006 41 8 Bảng 2.8. Tỷ trọng chi ngân sách các cấp thời kỳ 2004-2006 42 9 Bảng 2.9. Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn TP Đà Nẵng 2004-2006 46 10 Bảng 2.10. Tỷ trọng thu ngân sách các cấp giai đoạn 2009-2011 47 11 Bảng 2.11. Tỷ trọng chi ngân sách các cấp giai đoạn 2009-2011 48 12 Bảng 3.1. Định mức phân bổ Ngân sách cấp phường/xã 71 13 Bảng 3.2. Đinh mức phân bổ chi sự nghiêp đao tao và day nghề ̣ ̣ ̀ ̣ ̣ 72 14 Bảng 3.3. Định mức phân bổ ngân sách cấp quận, huyện 75 15 Bảng 3.4. Định mức phân bổ ngân sách cấp phường, xã 75 ̉ 16 Bang 3.5. Định mức phân bổ ngân sách cấp quận, huyện 76 ̉ 17 Bang 3.6. Định mức phân bổ ngân sách cấp phường, xã 76 ̉ 18 Bang 3.7. Định mức phân bổ ngân sách cấp quận, huyện 77 ̉ 19 Bang 3.8. Định mức phân bổ ngân sách cấp phường, xã 77 ̉ 20 Bang 3.9. Định mức phân bổ ngân sách cấp quận, huyện 78 ̉ 21 Bang 3.10. Định mức phân bổ ngân sách cấp phường, xã 78 ̉ 22 Bang 3.11. Định mức phân bổ chi quản lý hành chính 79 ̉ 23 Bang 3.12. Định mức phân bổ ngân sách theo tiêu chí dân số cấp quận/huyện 83 ̉ 24 Bang 3.13. Định mức phân bổ ngân sách theo tiêu chí dân số cấp 83 xã/phường 25 ̉ Bang 3.14. Định mức phân bổ ngân sách theo tiêu chí dân số cấp 84 quận/huyện 26 ̉ Bang 3.15. Định mức phân bổ ngân sách theo tiêu chí dân số cấp 85 xã/phường 27 ̉ Bang 3.16. Định mức phân bổ chi sự nghiệp kinh tế cấp quận, huyện 86 28 ̉ Bang 3.17. Định mức phân bổ chi sự nghiệp môi trường cấp quận, huyện 86 DANH MỤC CÁC HÌNH
vii TT Danh mục hình Trang 1 Hình 1.1. Sơ đồ hệ thống Ngân sách Nhà nước 9
1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi là một nội dung quan trọng trong cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN bằng việc phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện thu, chi NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc gia đều có những vùng lãnh thổ khác nhau, mỗi địa phương đều có từng vùng miền khác khau. Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành chính, lãnh thổ, vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của Nhà nước. Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương, là giải pháp quan trọng vừa động viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế đ ể các nguồn tài chính được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phương. Nguồn thu ngân sách là có hạn, trong khi nhu cầu chi tiêu thì lớn, do vậy phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏi phải thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật về NSNN. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách của thành phố Đà Nẵng hiện nay vẫn bộc lộ những mặt hạn chế cần được khắc phục. Một số khoản thu phần lớn điều tiết cho cấp xã hưởng nhưng cấp xã chưa phát huy hết việc khai thác triệt để nguồn thu trên địa bàn, dẫn đến thất thu. Một số nhiệm vụ chi chưa được phân cấp đồng bộ….Mặt khác do chế độ chính sách thu ngân sách thay đổi, một số nguồn thu của cấp huyện, cấp xã giảm đã ảnh hưởng đến cân đối các khoản chi của cấp huyện, cấp xã. Để góp phần giải quyết những hạn chế, tồn tại nêu trên, tôi mạnh dạn lựa chọn đề tài "Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, thực trạng và giải pháp" cho Luận văn Thạc sỹ của mình, với mong muốn tìm những định hướng, giải pháp thích hợp trong phân cấp quản lý NSNN, góp phần
2 vào sự phát triển của nền tài chính quốc gia và thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế. 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài Hệ thống hoá vấn đề lý luận về NSNN. Thông qua việc phân tích đánh giá thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trên địa bàn thành phố Đà Nẵng đ ể rút ra những thành công, tồn tại và làm rõ nguyên nhân. Mục đích nghiên cứu c ủa đề tài là đề xuất quan điểm, các giải pháp nhằm xây dựng khung lý luận cơ bản, cần thiết về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương, đáp ứng yêu cầu của quản lý NSNN trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, thúc đẩy cải cách hành chính công, tạo điều kiện thu hút đầu tư, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN, góp phần thực hiện thắng lợi mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội theo Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng bộ thành phố Đà Nẵng lần thứ XVII, nhiệm kỳ 2010- 2015 đã đề ra. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận và cơ chế, chính sách, luật pháp cũng như thực tiễn có liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN của thành phố Đà Nẵng. Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung xem xét về phương thức, cơ chế, nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách của thành phố Đà Nẵng từ khi tái lập thành phố năm 1997, đặc biệt là từ khi Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) có hiệu lực thi hành từ 2007 đến nay. Các kiến nghị và giải pháp đ ề xuất hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi thời kỳ ổn đ ịnh ngân sách từ 2011 đến năm 2015 và những năm tiếp theo. 4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn - Về ý nghĩa khoa học: Luận văn đã hệ thống hoá, phân tích và bổ sung nhận thức, ý nghĩa, vai trò, nội dung của ngân sách nhà nước, bản chất của phân cấp quản lý NSNN và những nhân tố ảnh hưởng. Từ đó đề xuất các giải pháp, nguyên tắc cần quán triệt trong quá trình hoạch định chính sách, phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương.
3 Về ý nghĩa thực tiễn: Phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế, chính sách hiện hành trong phân cấp quản lý NSNN mà trọng tâm là cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở thành phố Đà Nẵng để làm sáng tỏ những ưu điểm, hạn chế, tồn tại, vướng mắc; nguyên nhân và rút ra bài học kinh nghiệm, từ đó đ ề xuất những giải pháp cụ thể với những bước đi thích hợp để hướng tới thực hiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương trong thời kỳ đổi mới, thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá. 5. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận văn được chia làm 3 chương: Chương 1: Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Chương 2: Thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng trong thời gian qua. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
4 Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước Tài chính nhà nước là một phạm trù kinh tế- lịch sử, gắn liền với sự ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ. Nhà nước sử dụng quy ền l ực c ủa mình tham gia vào quá trình phân phối sản phẩm xã hội dưới hình thức tiền tệ như thuế bằng tiền, vay nợ... để phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên ngân sách nhà nước (NSNN), bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước. Tuy nhiên thuật ngữ "ngân sách nhà nước" chỉ thực sự xuất hiện khi nền sản xuất xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định. Lúc này các khoản thu, chi của nhà nước được thể chế hoá bằng luật pháp, tách việc thực hiện quyền lập pháp về NSNN thuộc về Quốc hội và quyền hành pháp về NSNN giao cho Chính phủ điều hành. Khi nghiên cứu về NSNN cần được xem xét cả biểu hiện bên ngoài và thực chất bên trong của nó: Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một số năm. Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính...từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải đ ược Quốc hội phê chuẩn. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước một bên là các chủ thể kinh tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.
5 Hoạt động NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước ở tầm vĩ mô. Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính nói chung, cũng như trong khu vực tài chính nhà nước nói riêng, NSNN luôn giữ vị trí trọng yếu trong việc đảm bảo cho sự tồn tại cũng như đối với các hoạt động của nhà nước. Tóm lại: Có thể hiểu một cách khái quát, NSNN xét ở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là toàn bộ các khoản thu, chi bằng tiền của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định nào đó, phổ biến cho một năm hoặc một số năm đ ể đ ảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước; Xét ở thể động và trong suốt một quá trình, NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính nhà nước, được nhà nước sử dụng để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực xã hội dưới dạng tiền tệ về cho nhà nước để đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện chức năng, nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà nhà nước phải gánh vác. Tại điều 1 Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũng khẳng định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đ ảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Với khái niệm trên, khi nói đến ngân sách nhà nước, người ta thường đề cập tới 3 đặc tính cơ bản: + Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện. + Tính kinh tế: Phản ảnh các khoản thu và các khoản chi + Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định Xét về bên trong thì ngân sách nhà nước được đặc trưng bằng các mối quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. 1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các đặc điểm của nó, đó là:
6 - Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN. - Các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. Đó là các Luật thuế, các chế độ thu, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu...do Nhà nước ban hành. Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt động thu, chi của NSNN là một yếu tố có tính khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi chủ thể kinh tế, xã hội. Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến. Sau các hoạt động thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Xuất phát từ đặc điểm trên, ngân sách nhà nước nổi lên 2 đặc trưng cơ bản đó là: + Một là, tính cưỡng chế, tức là các khoản thu có tính bắt buộc được quy định bởi pháp luật (trừ các khoản thu ngoài thuế và phí), các khoản chi chịu sự giám sát của pháp luật. + Hai là, tính không hoàn lại, tức là Nhà nước không mắc nợ khi thu và không được hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách cho vay). 1.1.3. Chức năng của ngân sách nhà nước Trong sự vận động và phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, với những diễn biến kinh tế, vai trò của nhà nước được thay đổi, thì chức năng của ngân sách nhà nước cũng cần được nhìn nhận lại cho phù hợp với tình hình mới. Một là, cùng với các công cụ khác của Nhà nước, ngân sách nhà nước là một công cụ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát và giảm thất nghiệp. Hai là, chức năng phân bổ nguồn lực trong xã hội: Để tạo lập và sử dụng các nguồn lực có hiệu quả, thông qua các biện pháp thu, chi và quản lý ngân sách nhà
7 nước, nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế và khu vực tư nhân. Ba là, chức năng phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện quá trình phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia tr ực ti ếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế bớt sự phân hoá xã hội, sự bất bình đẳng về thu nhập đảm bảo sự công bằng hợp lý, làm cho nguồn thu nhập của xã hội được sử dụng một cách kịp thời hiệu quả. Thông qua công cụ thuế và công cụ chi tiêu. Nhà nước sẽ thực hiện được các mục tiêu trên. Bốn là, chức năng điều chỉnh kinh tế: Chính sách ngân sách nhà nước là một bộ phận không thể tách rời của chính sách kinh tế - xã hội. Khi nền kinh tế suy thoái người ta thường khuyến cáo dùng chính sách tài khoá kích cầu bằng cách giảm thuế hoặc tăng chi tiêu công, từ đó làm tăng khối lượng sản xuất xã hội. Khi nền kinh tế phát triển bình thường, trong điều kiện mở cửa thì chính sách tài khoá kích thích sẽ tạo nên phản ứng dây chuyền: chính sách tài khoá kích thích nới lỏng với mục đích tăng tổng cầu, mức lãi suất trong nước tăng, giá đồng nội tệ tăng, thuần xuất khẩu giảm, tổng cầu giảm. Như vậy, trước mắt chính sách tài khoá có thể kích thích tổng cầu có tác động đến tăng trưởng kinh tế, nhưng về lâu dài l ại kìm hãm chính quá trình tăng trưởng. Đòi hỏi các nhà hoạch đ ịch chính sách tài chính nói chung và chính sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ ngân sách nhà nước một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế. Bốn chức năng nói trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất hoạt động của ngân sách nhà nước trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. 1.1.4. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước Để phát huy vai trò, chức năng của ngân sách nhà nước trong đời sống kinh tế - xã hội, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và các kinh nghiệm sử dụng công c ụ ngân sách nhà nước ở nước ta, khái quát hoá kết quả nghiên cứu, khảo sát và đánh giá thực tiễn đã đưa ra một số nguyên tắc như sau:
8 Một là, Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước cộng hoà XHCN Việt nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Hai là, Nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều được biết, Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân sách phải công khai minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Quy tắc chung về tính minh bạch gồm các nội dung chủ yếu là: - Ngân sách phải đảm bảo tính toàn diện. Điều này có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định. - Đảm bảo tính khách quan độc lập. Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân sách, Nội dung công khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách. Ba là, Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả. Bốn là, Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hoà hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp. 1.1.5. Vai trò của ngân sách nhà nước Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, nó có vị trí quan trọng
9 góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất toàn xã hội. + NSNN góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát. + NSNN là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia. 1.1.6. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống ngân sách nhà nước được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Ở nước ta, tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hệ thống ngân sách nhà nước gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay. Ngân sách địa phương bao gồm: - Ngân sách cấp thành phố, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp thành phố). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc thành phố (gọi chung là ngân sách cấp huyện).
10 - Ngân sách cấp xã, phường, (gọi chung là ngân sách cấp xã). NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NS CẤP TỈNH NS CẤP HUYỆN NGÂN SÁCH NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN CẤP XÃ Hình 1.1: Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước 1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính và ngân sách. Việc hình thành hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếu khách quan. Bởi vì mỗi cấp ngân sách nhà nước đều có nhiệm vụ thu, chi mang tính độc lập. Trong việc t ổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thiết lập phù hợp thì tình hình quản lý tài chính và ngân sách nhà n ước sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy sự phát triển ổn định của nền kinh tế - xã hội. Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách. Có thể hiểu về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước như sau: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
11 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương. 1.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN Một là, Phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các cấp, nhằm phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phòng, xoá đói giảm nghèo, thúc đẩy nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phát triển, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính. Hai là, Tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực để đảm bảo khả năng điều tiết vĩ mô nền kinh tế, nâng cao hiệu l ực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế ở từng địa phương. Ba là, Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các cấp chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài chính giữa các ngành và địa bàn lãnh thổ. Khắc phục những chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý Bốn là, Tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan Tài chính, cơ quan Kế hoạch đầu tư và các ngành chức năng liên quan với chính quyền các cấp trong quản lý NSNN. 1.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Một là, Đối với quản lý hành chính nhà nước: Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương. Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy nhiên phân cấp quản lý ngân sách nhà nước không phụ thuộc hoàn toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình.
12 Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó khăn đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước. Hai là, Đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các đ ịa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà nước tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô ngân sách nhà nước. Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có tác động quan trọng đến hoạt động điều hành vĩ mô nền kinh tế của nhà nước thông qua chính sách tài khoá, vì mức độ phân cấp giữa trung ương và địa phương có tác động lớn đối với mục tiêu điều chỉnh kinh tế bằng chính sách tài khoá của nhà nước. Chính sách tài khoá là công cụ quan trọng nhất trong tay nhà nước để điều hành kinh tế vĩ mô. Chủ trương và định hướng thu, chi ngân sách nhà nước theo hướng “nới lỏng” hay “thắt chặt” là những biện pháp cốt yếu của Chính phủ để ứng phó với những diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng, ổn định và phát triển bền vững. Nếu mức độ phân cấp tập trung về phía trung ương l ớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập trung về phía địa phương nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn bởi vì khi địa phương được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi ngân sách đ ịa phương được mở rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy cần xây dựng một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của chính sách tài khoá vừa tránh được việc tập trung quá cao. 1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đem lại kết quả tốt cần quán triệt đầy đủ các nguyên tắc cơ bản sau: Một là, Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn
13 - Phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền không tách r ời phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Mỗi đơn vị hành chính có chức năng và nhi ệm v ụ quản lý kinh tế - xã hội theo phân cấp phù hợp với đặc điểm của mỗi cấp chính quyền. Do đó cần phải xem xét về chức năng thực tế và quy mô nhiệm vụ từng cấp hành chính để có quy định phân thành một cấp ngân sách hay chỉ là một đơn vị dự toán. Phân cấp quản lý ngân sách phải gắn với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, phải phù hợp và tương ứng với mô hình tổ chức các cơ quan công quyền, gắn với thực trạng nền kinh tế và phải được đánh giá trên các khía cạnh chủ yếu như cơ cấu kinh tế, cơ cấu ngành nghề, tốc độ tăng trưởng, năng suất, hiệu quả thu nhập và phân phối thu nhập...Thực trạng kinh tế mỗi địa phương sẽ quyết định đến nguồn lực tài chính ở địa phương đó. Phân cấp nguồn lực tài chính ở mỗi địa phương phải quan hệ chặt chẽ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trên đ ịa bàn. Vì vậy phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả. Khi phân cấp nguồn thu chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách cấp Chính quyền đó. + Phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để bảo đảm nhiệm vụ chi được giao; hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên. + Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp ngân sách đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ. + Bảo đảm tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia. Trên cơ sở nguồn thu ngân sách các cấp được hưởng (các khoản thu được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm %) ngân sách các cấp lập dự toán thu NSNN trên địa bàn, và dự toán chi ngân sách địa phương. Về nguyên tắc ngân sách địa phương không được bội chi nên khi cân đối ngân sách địa phương, nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng không đáp ứng được yêu cầu chi của địa phương thì sẽ áp dụng phương pháp bổ sung cân đối.