Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương - Trường hợp tỉnh Phú Yên

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:55

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là nghiên cứu được thực hiện nhằm phân tích thực tế tình hình phân cấp quản lý NSNN hiện tại; rút ra những điểm mạnh, điểm bất cập và nguyên nhân. Từ đó đề xuất những gợi ý chính sách hợp lý để khắc phục những điểm bất cập này.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương - Trường hợp tỉnh Phú Yên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------------ NGUYỄN THỊ OANH PHƢƠNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG: TRƢỜNG HỢP TỈNH PHÚ YÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------------ NGUYỄN THỊ OANH PHƢƠNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG: TRƢỜNG HỢP TỈNH PHÚ YÊN Chuyên ngành: Chính sách công Mã ngành: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC TS. HUỲNH THẾ DU TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016
-i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trƣờng Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 26 tháng 8 năm 2016 Học viên Nguyễn Thị Oanh Phƣơng
-ii- LỜI CẢM ƠN Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn và tri ân sâu sắc nhất đến toàn thể các thầy cô và nhân viên của Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã truyền đạt kiến thức, cách thức nhìn nhận vấn đề trên nhiều phƣơng diện và dành sự quan tâm, tôn trọng đến tất cả học viên của chƣơng trình. Đặc biệt xin gửi lời cảm ơn sự động viên, giúp đỡ tận tình của Tiến sĩ Huỳnh Thế Du đã hƣớng dẫn tôi hoàn thành tốt luận văn. Xin chân thành cảm ơn Giám đốc Sở Tài chính Phú Yên đã tạo mọi điều kiện để tôi có cơ hội theo học chƣơng trình này và các phòng trực thuộc Sở Tài chính Phú Yên đã cung cấp số liệu, những thông tin thiết yếu và những lời nhận xét trong quá trình tôi thực hiện luận văn. Cảm ơn các bạn lớp MPP7 đã hỗ trợ, động viên tôi trong suốt thời gian qua. Cuối cùng xin cảm ơn những ngƣời thân yêu nhất trong gia đình đã luôn bên cạnh ủng hộ, đồng hành cùng tôi trong suốt hai năm học. Nguyễn Thị Oanh Phƣơng Học viên lớp MPP7, Chƣơng trình giảng dạy Kinh tế Fulbright
-iii- TÓM TẮT LUẬN VĂN Phú Yên là tỉnh thuộc duyên hải Nam Trung bộ, có 09 đơn vị ngân sách cấp huyện. Đánh giá chung về thực trạng phân cấp tại 09 đơn vị ngân sách cấp huyện tồn tại bất cập, phân cấp ngân sách thiếu tính kỷ luật tài khóa khi thƣờng xuyên xảy ra tình trạng số bổ sung từ ngân sách cấp trên thƣờng xuyên vƣợt dự toán với mức độ lớn. Nguồn thu cân đối ngân sách chỉ đáp ứng đƣợc trung bình 43% chi thƣờng xuyên. Các địa phƣơng phải nhận bổ sung cân đối từ ngân sách cấp tỉnh với mức trung bình 40%. Đây là nguyên nhân cơ bản làm giảm tính chủ động trong điều hành quản lý ngân sách của cấp huyện. Tất cả ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên đều phải nhận một khoản bổ sung từ NSTƢ thông qua ngân sách cấp tỉnh nên khung lý thuyết chính đƣợc sử dụng là mục tiêu của trợ cấp ngân sách phải đảm bảo đƣợc: i) Về mặt xã hội: đảm bảo đƣợc công bằng hàng dọc và công bằng hàng ngang; ii) Về mặt kinh tế: đảm bảo nguồn lực phân bố một cách hiệu quả. Xét về phân cấp nguồn thu ngân sách tại tỉnh Phú Yên có hai bất cập: Thứ nhất, cơ chế phân cấp nguồn thu chƣa đảm bảo phân chia ngân sách công bằng, hiệu quả giữa các huyện, địa phƣơng phát sinh nguồn thu lớn có lợi thế về điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên. Thứ hai, nguồn lực ngân sách cấp huyện, xã bị hạn chế vì ba nguyên nhân: i) Quy định phân cấp nguồn thu theo quy mô doanh nghiệp, nguồn thu của các doanh nghiệp lớn sẽ đƣợc điều tiết về nguồn thu của tỉnh, cấp huyện chỉ đƣợc hƣởng nguồn thu thuế của các doanh nghiệp vừa và nhỏ; ii) Các loại sắc thuế và mức thuế suất đều đƣợc thông qua bởi Quốc hội và đƣợc áp dụng thống nhất trên phạm vi toàn quốc, chính quyền địa phƣơng không có quyền tự chủ đối với nguồn thu lớn này; iii) Cơ chế thƣởng vƣợt dự toán thu chƣa khuyến khích địa phƣơng tăng thu vì cơ chế thƣởng chỉ áp dụng trong thời kỳ ổn định ngân sách, đến hết thời kỳ ổn định ngân sách, số giao dự toán căn cứ trên số thu năm gần nhất. Xét về phân chia trách nhiệm chi tiêu có ba bất cập. Thứ nhất, việc phân cấp chi ngân sách chƣa gắn liền với kết quả đầu ra đối với chất lƣợng cung cấp dịch vụ công mà chủ yếu vẫn đƣợc phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ NS theo yếu tố đầu vào. Thứ hai, việc ngân sách cấp huyện có quá ít nguồn kinh phí tự chủ để sử dụng, trong khi nhiệm vụ chi thƣờng xuyên khá lớn dẫn đến việc mƣợn tạm nguồn, sử dụng sai nguồn. Nhiệm vụ chi của cấp trên dồn cho cấp dƣới chi, nhƣng lại không cấp kinh phí. Thứ ba, đối với chi đầu tƣ
-iv- phát triển, chính quyền cấp tỉnh gần nhƣ đƣợc quyền tự quyết đối với các dự án đầu tƣ từ NSĐP, còn chính quyền cấp huyện có vẻ nhƣ bị bỏ quên vì phân cấp theo quy mô dự án. Dựa trên kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phƣơng. Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu: Thứ nhất, quy định về phân cấp nguồn thu căn cứ vào bản chất của từng sắc thuế, lợi thế phát triển của từng địa phƣơng, cụ thể: Thuế TNDN hạn chế phân cấp nguồn thu theo quy mô doanh nghiệp, đối với các doanh nghiệp lớn, liên quan đến nhiều khu vực địa lý nên là khoản thu phân chia giữa cấp tỉnh và huyện; Thuế GTGT, TTĐB nên phân chia theo sức mua, dân số từng địa phƣơng; Thuế tài nguyên nên phân cấp theo mức độ quan trọng của tài nguyên, đồng thời nâng cao công tác quy hoạch, tăng cƣờng giám sát trong việc khai thác tài nguyên để mang lại lợi ích tối ƣu nhất. Thứ hai, bãi bỏ quy định tỷ lệ phân chia cho ngân sách cấp huyện, xã, thị trấn đƣợc quy định mức tối thiểu trong luật NSNN. Chính quyền cấp tỉnh có thể tự quyết định tùy điều kiện từng địa phƣơng mà ban hành thuế của huyện, xã trong khung cho phép của trung ƣơng. Thứ ba, giao dự toán thu nên căn cứ theo tình hình thực tế phát sinh nguồn thu tại địa phƣơng. Bãi bỏ cơ chế thƣởng vƣợt dự toán thu chỉ áp dụng trong thời kỳ ổn định ngân sách. Nâng cao hiệu quả phân chia trách nhiệm chi tiêu: Thứ nhất, quản lý nhiệm vụ chi theo kết quả đầu ra. Vì cơ chế hiện tại là dựa vào nguồn lực hiện có và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, nhƣ phân bổ sự nghiệp giáo dục nên dựa vào số lƣợng học sinh đến trƣờng, không nên áp dụng tỷ lệ cứng 80% lƣơng -20% chi công việc; định mức chi y tế không nên căn cứ vào số giƣờng bệnh mà dựa vào số lƣợng bệnh nhân thực tế đến khám chữa bệnh để phân bổ chi phí,... Thứ hai, chi tiêu đƣợc thực hiện ở cấp nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất, nhiệm vụ chi cấp nào do cấp đó đảm bảo. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi đƣợc phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới, dẫn đến chồng chéo, xô đẩy giữa các cấp chính quyền. Thứ ba, tăng cƣờng thẩm quyền đối với chính quyền cấp huyện trong khâu giám sát thi công các công trình xây dựng tại huyện nhƣng do cấp tỉnh làm chủ đầu tƣ nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ xây dựng cơ bản./.
-v- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................................ i LỜI CẢM ƠN............................................................................................................................. ii TÓM TẮT LUẬN VĂN ............................................................................................................ iii MỤC LỤC .................................................................................................................................. v DANH MỤC VIẾT TẮT .......................................................................................................... vii DANH MỤC BẢNG, HÌNH, HỘP ......................................................................................... viii DANH MỤC PHỤ LỤC ........................................................................................................... ix CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU ........................................................................................................ 1 1.1. Bối cảnh............................................................................................................................ 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................................................... 3 1.3. Câu hỏi nghiên cứu .......................................................................................................... 3 1.4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 3 1.5. Phƣơng pháp nghiên cứu .................................................................................................. 4 1.6. Kết cấu đề tài .................................................................................................................... 4 CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT ........................................................................................... 5 2.1. Ngân sách Nhà nƣớc ........................................................................................................ 5 2.2. Phân biệt hàng hoá công quốc gia và hàng hoá công địa phƣơng.................................... 5 2.3. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách ........................................................................... 6 2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách tại Việt Nam ..................................................... 7 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TẠI TỈNH PHÚ YÊN. .............................................. 10 3.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, hành chính, xã hội ........................................................... 10 3.2. Mô hình tài chính công cấp huyện, xã năm 2014........................................................... 10 3.2.1. Nguyên tắc phân cấp nguồn thu ngân sách tại Phú Yên ............................................. 11 3.2.2. Nguyên tắc phân chia trách nhiệm chi tiêu tại Phú Yên ............................................. 19
-vi- 3.2.3. Đánh giá chuyển giao nguồn lực bằng bổ sung cân đối - bổ sung có mục tiêu .......... 26 CHƢƠNG 4: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ................. 28 4.1. Kinh nghiệm quốc tế về xu hƣớng phân cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng................................................................................................................................... 28 4.2. Kết luận .......................................................................................................................... 29 4.3. Khuyến nghị chính sách ................................................................................................. 30 4.4. Hạn chế của đề tài .......................................................................................................... 31 TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................................................ 32 PHỤ LỤC ................................................................................................................................. 34
-vii- DANH MỤC VIẾT TẮT TỪ VIẾT TẮT Ý NGHĨA GTGT Giá trị gia tăng HĐND Hội đồng nhân dân NSĐP Ngân sách địa phƣơng NSNN Ngân sách nhà nƣớc NSTƢ Ngân sách trung ƣơng SN Sự nghiệp TNCN Thu nhập cá nhân TNDN Thu nhập doanh nghiệp TTĐB Tiêu thụ đặc biệt UBND Uỷ ban nhân dân
-viii- DANH MỤC BẢNG, HÌNH, HỘP Bảng 3.1: Quyết toán nguồn thu ngân sách cấp huyện theo từng sắc thuế năm 2014.............. 13 Bảng 3.2: Tình trạng sử dụng giáo viên hợp đồng tại một số huyện thuộc tỉnh Phú Yên ........ 21 Hình 1.1: So sánh số Quyết toán/Dự toán thu bổ sung ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên năm 2014 .................................................................................................................................... 2 Hình 3.1: Cơ cấu thu - chi ngân sách cấp huyện tỉnh Phú Yên năm 2014 ............................... 11 Hình 3.2: Cơ cấu nguồn thu theo từng sắc thuế ngân sách cấp huyện năm 2014 .................... 12 Hình 3.3: Cơ cấu số thu đƣợc hƣởng theo từng cấp ngân sách năm 2014 ............................... 16 Hình 3.4: Thu, chi ngân sách cấp huyện và bổ sung từ ngân sách cấp trên năm 2014 ............ 17 Hình 3.5: Cơ cấu chi ngân sách cấp huyện năm 2014 tỉnh Phú Yên........................................ 19 Hình 3.6: Cơ cấu chi theo từng nội dung chi thƣờng xuyên cấp huyện năm 2014 tỉnh Phú Yên .................................................................................................................................................. 20 Hình 3.7: Quyết toán chi đầu tƣ phát triển ngân sách cấp huyện phân theo nguồn vốn 2014 . 25 Hình 3.8: Quyết toán thu - chi, thu bổ sung ngân sách cấp huyện năm 2014 .......................... 26 Hộp 3. 1: Tài nguyên cát .......................................................................................................... 15
-ix- DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1. Quyết toán thu - chi NSĐP tỉnh Phú Yên năm 2010 - 2014 ................................... 34 Phụ lục 2. Cơ cấu thu - chi ngân sách cấp huyện tỉnh Phú Yên năm 2014 .............................. 34 Phụ lục 3. Quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm phân chia các nguồn thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng phú yên trong thời kỳ ổn định năm 2011- 2015. ......................................................................................................................................... 35 Phụ lục 4. Phân công nhiệm vụ chi thƣờng xuyên cấp tỉnh - huyện ........................................ 41 Phụ lục 5. Quyết toán theo từng nội dung chi thƣờng xuyên ngân sách huyện năm 2014 ...... 43 Phụ lục 6: Phân công mang tính đại diện về quyền hạn đánh thuế .......................................... 44
-1- CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1. Bối cảnh Mỗi cấp chính quyền địa phƣơng chỉ có thể thực hiện nhiệm vụ của mình khi có đủ các nguồn lực cần thiết và chủ động đƣa ra các quyết định chi tiêu. Theo nghiên cứu Vũ Thành Tự Anh, Ninh Ngọc Bảo Kim (2008) “Phân cấp cho phép chính quyền địa phương áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong việc theo đuổi các mục tiêu phát triển”. Vì vậy phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng là vấn đề trọng tâm trong phân cấp quản lý nhà nƣớc và hiện nay rất đƣợc quan tâm ở đa số các nƣớc trên thế giới. Thêm vào đó, theo quan điểm về phân cấp của Oates (1972) “dịch vụ công nên do cấp chính quyền đại diện tốt nhất cho vùng hay địa phương được hưởng lợi cung cấp” và “mỗi dịch vụ công nên được cung ứng bởi cấp chính quyền kiểm soát được khu vực địa lý tối thiểu trong đó “nội hóa” được các lợi ích và chi phí của việc cung cấp dịch vụ công này.” Phân cấp ngân sách Việt Nam đƣợc luật hóa lần đầu trong Luật Ngân sách nhà nƣớc 1996 và chính quyền địa phƣơng đƣợc giao quyền tự chủ, quyết định cao đối với một số nhiệm vụ trong Luật Ngân sách nhà nƣớc 2002 (Luật NSNN, 2002). Phân cấp ngân sách gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ƣơng (NSTƢ) và ngân sách địa phƣơng (NSĐP), giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng. Ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng bao gồm ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Cách thức phân cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng và phân phối ngân sách từ trung ƣơng đến địa phƣơng sẽ đƣợc quyết định thông qua bởi cấp tỉnh. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng thời gian qua tại Việt Nam đã đạt đƣợc một số thành tựu đáng kể. Việc tăng cƣờng phân cấp nguồn thu, ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung trong cân đối cho NSĐP thời kỳ ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm giúp địa phƣơng tăng tính chủ động, tích cực nuôi dƣỡng nguồn thu, quản lý chi, hạn chế tƣ tƣởng trông chờ hay phụ thuộc vào ngân sách cấp trên. Tuy nhiên, theo kết quả nghiên cứu Vũ Sỹ Cƣờng (2012) cho rằng việc tập trung nhiều quyền cho cấp tỉnh sẽ làm hạn chế tính tự chủ, độc lập của ngân sách cấp huyện, xã và vô hình chung sẽ tạo ra cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên với cấp chính quyền bên dƣới.
-2- Phú Yên có 09 đơn vị ngân sách cấp huyện với sự khác biệt về đặc điểm tự nhiên xã hội, phân chia làm 3 vùng đặc trƣng: vùng biển và ven biển (thành phố Tuy Hòa, huyện Đông Hòa, Tuy An, thị xã Sông Cầu); vùng đồng bằng (huyện Phú Hòa, Tây Hòa); vùng miền núi (huyện Đồng Xuân, Sơn Hòa, Sông Hinh). Trong thời kỳ ổn định ngân sách từ năm 2011 đến 2015, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi đƣợc thực hiện theo Nghị quyết số 163/2010/NQ-HĐND ngày 16/10/2010 của HĐND tỉnh Phú Yên. Đặc trƣng là một trong những tỉnh nhận bổ sung, chịu sự phụ thuộc rất lớn từ NSTƢ, sau gần 6 năm thực hiện Nghị quyết số 163/2010/NQ-HĐND đã tạo động lực để địa phƣơng phấn đấu hoàn thành vƣợt mức nhiệm vụ thu ngân sách, đảm bảo chi phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hoạt động của bộ máy chính quyền, các chính sách an sinh xã hội,…Số bình quân thực hiện năm sau cao hơn so với năm trƣớc đối với số thu cân đối NSNN là 8%, số chi cân đối NSNN là 9% (Phụ lục 1). Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện phân cấp vẫn còn một số tồn tại, bất cập. Tất cả ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên đều phải nhận một khoản bổ sung trong cân đối từ ngân sách cấp tỉnh, dễ dẫn đến ngân sách cấp huyện sẽ thiếu tính chủ động trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội tại địa phƣơng. Phân cấp ngân sách thiếu tính kỷ luật tài khóa khi thƣờng xuyên xảy ra tình trạng số thu bổ sung trong cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên thƣờng xuyên vƣợt dự toán với mức độ lớn (Hình 1.1). Hình 1.1: So sánh số Quyết toán/Dự toán thu bổ sung ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên năm 2014 250% 200% 150% So sánh số Quyết toán/Dự toán thu bổ sung 100% cân đối So sánh số Quyết 50% toán/Dự toán bổ sung có mục tiêu 0% Nguồn: Sở Tài chính Phú Yên, Quyết toán thu NSNN cấp huyện thuộc tỉnh Phú Yên năm 2014
-3- Về phân cấp nhiệm vụ chi: Cấp tỉnh đƣợc toàn quyền quyết định nhiệm vụ chi, dễ tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình, đặc biệt các huyện thuộc tỉnh Phú Yên đều nhận bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh. Ngoài ra, hệ thống phân bổ ngân sách dựa trên định mức theo các yếu tố đầu vào mà chƣa tính đến yêu cầu đặt ra đối với đầu ra, cũng là một trong những nguyên nhân gây thất thoát, lãng phí ngân sách. Việc hình thành một nghiên cứu đánh giá thực trạng và hiệu quả của việc phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng, cụ thể từ ngân sách cấp tỉnh đến cấp huyện dựa trên các nguyên tắc về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách hiện tại là hoàn toàn cần thiết. Đây chính là lý do đề tài “Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phƣơng - Trƣờng hợp tỉnh Phú Yên” đƣợc triển khai thực hiện. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu đƣợc thực hiện nhằm phân tích thực tế tình hình phân cấp quản lý NSNN hiện tại; rút ra những điểm mạnh, điểm bất cập và nguyên nhân. Từ đó đề xuất những gợi ý chính sách hợp lý để khắc phục những điểm bất cập này. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu Nhằm thực hiện mục tiêu nghiên cứu nêu trên, tác giả tiến hành tìm hiểu hai câu hỏi nghiên cứu: Câu hỏi 1: Những bất cập trong phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh và cấp huyện ở tỉnh Phú Yên là gì? Câu hỏi 2: Những can thiệp chính sách nào là cần thiết để nâng cao hiệu quả trong phân cấp quản lý ngân sách từ cấp tỉnh đến cấp huyện ở tỉnh Phú Yên? 1.4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu là các quy định về cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng. Cụ thể trƣờng hợp tại tỉnh Phú Yên: Cơ chế điều hành ngân sách trong thời kỳ ổn định ngân sách 2011-2015 thực hiện theo Nghị quyết số 163/2010/NQ-HĐND ngày 16/10/2010 của HĐND tỉnh Phú Yên quy định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi; và các văn bản quy định chế độ và chính sách khác kèm theo.
-4- Phạm vi nghiên cứu số liệu quyết toán thu - chi ngân sách năm 2014 của 09 đơn vị hành chính cấp huyện gồm: thành phố Tuy Hòa, thị xã Sông Cầu và các huyện Đồng Xuân, Đông Hòa, Sông Hinh, Sơn Hòa, Phú Hòa, Tây Hòa, Tuy An. 1.5. Phƣơng pháp nghiên cứu Nghiên cứu tiến hành trên cơ sở phân tích định tính thông qua khảo lƣợc các nghiên cứu trƣớc, các kinh nghiệm về mô hình quản lý, phân cấp ngân sách của các quốc gia và các địa phƣơng khác; từ đó, rút ra đƣợc xu hƣớng chung và những điều kiện cần để hình thành một cơ chế phân cấp ngân sách hiệu quả. Tiếp theo, nghiên cứu tiến hành phân tích, đánh giá cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hiện tại tại tỉnh Phú Yên và rút ra đƣợc những nguyên nhân của những bất cập hiện tại. Từ đó, nghiên cứu tiến hành đánh giá những điều kiện cần trên với thực tế của địa phƣơng và đƣa ra những gợi ý chính sách. 1.6. Kết cấu đề tài Nghiên cứu đƣợc xây dựng trên kết cấu năm chƣơng. Chƣơng 1 giới thiệu bối cảnh chính sách, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu. Chƣơng 2 trình bày về những nghiên cứu, các mô hình quản lý, phân cấp NSNN để hình thành một cơ chế phân cấp ngân sách hiệu quả. Chƣơng 3 phân tích, đánh giá cơ chế phân cấp ngân sách hiện tại tại tỉnh Phú Yên và rút ra đƣợc những nguyên nhân của những bất cập. Chƣơng 4 kết luận và gợi ý chính sách để tăng cƣờng tính hiệu quả trong việc phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền địa phƣơng tại tỉnh Phú Yên giai đoạn 2016- 2020 và những định hƣớng phát triển tiếp theo của nghiên cứu này./.
-5- CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1. Ngân sách Nhà nƣớc “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc” (Luật ngân sách nhà nƣớc, 2002). NSNN gồm NSTƢ và NSĐP. Ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng là ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND. Cụ thể: ngân sách cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng); ngân sách cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh); ngân sách cấp xã (xã, phƣờng, thị trấn). Phần lớn, các khoản thu NSNN đều mang tính chất bắt buộc, các khoản chi NSNN mang tính chất không hoàn lại. Nhìn vào bức tranh thu chi ngân sách, có thể hiểu đƣợc sự lựa chọn chiến lƣợc về kinh tế, xã hội mà nhà nƣớc đang hƣớng đến; các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nhất định đang tồn tại. Thu NSNN gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nƣớc; các khoản đóng góp tổ chức và cá nhân; viện trợ; thu khác theo quy định pháp luật. Chi NSNN gồm các khoản chi phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, hoạt động bộ máy nhà nƣớc; chi trả nợ của Nhà nƣớc; chi viện trợ và chi khác theo quy định của pháp luật. Cân đối ngân sách thực hiện theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thƣờng xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tƣ phát triển; trƣờng hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tƣ phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách (Luật NSNN 2002). 2.2. Phân biệt hàng hoá công quốc gia và hàng hoá công địa phƣơng Hàng hóa công quốc gia là những hàng hóa có lợi ích hƣớng về tất cả ngƣời dân trong nƣớc, loại hàng hóa này sẽ đƣợc cấp ngân sách từ trung ƣơng. Hàng hóa công địa phƣơng là những hàng hóa có lợi ích bị giới hạn trong phạm vi sinh sống của một địa phƣơng cụ thể.
-6- Nguyên tắc phân cấp hàng hóa công “mỗi dịch vụ công nên đƣợc cung cấp bởi phạm vi quyền hạn mà có thể kiểm soát đƣợc khu vực địa lý tối thiểu mà sẽ nội bộ hóa các lợi ích và chi phí của một sự cung cấp nhƣ vậy” (Oates 1972, tr. 55) nghĩa là các cấp chính quyền địa phƣơng chỉ thực hiện cung ứng dịch vụ công trên phạm vi địa lý của địa phƣơng mình. Trách nhiệm của chính quyền Trung ƣơng là những dịch vụ công đem lại lợi ích vƣợt quá phạm vi hành chính của mỗi địa phƣơng, đồng thời phải bảo đảm năng lực tài chính bình đẳng giữa các cấp chính quyền địa phƣơng, sao cho công dân sống ở bất kỳ nơi nào trong một đất nƣớc cũng sẽ nhận đƣợc một mức độ dịch vụ công nhƣ nhau. 2.3. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách Phân cấp ngân sách là việc phân định phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền các cấp chính quyền từ trung ƣơng tới địa phƣơng trong quá trình tổ chức và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của nhà nƣớc (Vũ Sỹ Cƣờng, 2011). Phân cấp ngân sách gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách (Luật NSNN 2002). Phân cấp ngân sách sẽ giúp cho địa phƣơng làm rõ quyền và trách nhiệm, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo. Theo Phạm Lan Hƣơng (2006), việc địa phƣơng quản lý ngân sách có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt hơn, các dịch vụ cung ứng sẽ phù hợp và đáp ứng tốt nhu cầu của ngƣời dân địa phƣơng, phù hợp với điều kiện và tình huống cụ thể của từng địa phƣơng. Tuy nhiên, phân cấp ngân sách chỉ là đòn bẩy mạnh mẽ đối với các địa phƣơng có lợi thế về điều kiện phát triển kinh tế xã hội tốt, còn đối với các địa phƣơng phát triển kinh tế kém hiệu quả, NSĐP nhận bổ sung lớn từ NSTƢ vì không cân đối đƣợc thu - chi NSNN (nghĩa là tổng khoản thu NSĐP địa phƣơng đƣợc hƣởng 100% và thu phân chia không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu) thì NSĐP sẽ phụ thuộc phần lớn vào số bổ sung của NSTƢ (Vũ Thành Tự Anh, Ninh Ngọc Bảo Kim, 2008). Thực trạng ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên thƣờng xảy ra mất cân bằng hàng ngang do sự khác biệt về nhu cầu, năng lực giữa các địa phƣơng và mất cân bằng hàng dọc giữa các cấp chính quyền vì mất cân bằng thu - chi ngân sách. Tất cả ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên đều phải nhận một khoản bổ sung từ NSTƢ thông qua ngân sách cấp tỉnh nên khung lý thuyết chính đƣợc sử dụng là mục
-7- tiêu của trợ cấp ngân sách phải đảm bảo đƣợc1: i) Về mặt xã hội: đảm bảo đƣợc công bằng hàng dọc bằng cách chia sẻ nguồn thu, hay các khoản chuyển giao từ chính quyền cao hơn để giải quyết mất cân bằng thu chi của các chính quyền địa phƣơng; đảm bảo công bằng hàng ngang thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phƣơng và khắc phục khác biệt về năng lực và nhu cầu giữa các địa phƣơng theo nguyên tắc ngang bằng hóa; ii) Về mặt kinh tế: đảm bảo nguồn lực đƣợc phân bố một cách hiệu quả. Các dạng trợ cấp thƣờng gặp: i) Trợ cấp có mục đích cụ thể và trợ cấp có mục đích chung để giải quyết mất cân bằng hàng dọc; ii) Trợ cấp tự động đƣợc phân bổ theo công thức và trợ cấp theo dự án; iii) Trợ cấp cả gói và trợ cấp đối ứng. Nguyên tắc đối với chính sách trợ cấp hiệu quả đó là đơn giản, minh bạch, ổn định và có tính dự báo trƣớc, đáp ứng đƣợc nhu cầu và mục tiêu của địa phƣơng, khả thi về mặt quản lý. 2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách tại Việt Nam2 Trách nhiệm phân chia giữa NSTƯ và chính quyền địa phương Phƣơng trình cân bằng tài khóa địa phƣơng A = B + t.C + T Trong đó: A = Tổng chi NS của địa phƣơng; B = Các khoản thu NSĐP hƣởng 100%; C = Các khoản thu chia sẻ giữa ngân sách cấp trên và cấp dƣới; t = Tỷ lệ phân chia; T = Chuyển giao (bổ sung) từ ngân sách cấp trên cho cấp dƣới. - Nếu A > B + C thì t = 100% và ngân sách cấp trên sẽ cấp bổ sung cho ngân sách cấp dƣới một khoản T = A – (B + C). - Nếu A ≤ B + C thì NS cấp trên không cấp bổ sung (T = 0) và tỷ lệ phân chia ngân sách t = (A – B)/C. 1 Lê Văn Chơn (2012) phát triển từ bài giảng Vũ Thành Tự Anh (2010), Trợ cấp ngân sách, Kinh tế học Khu vực công, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. 2 Luật NSNN 2002
-8- Trách nhiệm phân chia ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. NSĐP đƣợc phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ đƣợc giao; tăng cƣờng nguồn lực cho ngân sách xã. Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phƣơng. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới đƣợc ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dƣới. Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phƣơng đƣợc sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà NSĐP đƣợc hƣởng để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp. Trƣờng hợp cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dƣới để thực hiện nhiệm vụ đó Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phƣơng đƣợc giao cho HĐND cấp tỉnh quyết định trên cơ sở đảm bảo những nguyên tắc chung theo Luật NSNN và các văn bản hƣớng dẫn kèm theo. HĐND cấp tỉnh đƣợc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ NSĐP; đƣợc quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng đối với phần NSĐP đƣợc hƣởng từ các khoản phân chia với NSTƢ; đƣợc quyết định ban hành một số chế độ, định mức chi tiêu ngân sách, định mức phân bổ ngân sách… phù hợp với điều kiện ở địa phƣơng.
-9- Trách nhiệm phân chia ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương tại tỉnh Phú Yên Trong thời kỳ ổn định ngân sách 05 năm (2011-2015), cơ chế điều hành ngân sách tại tỉnh Phú Yên thực hiện theo quy định tại Nghị quyết số 163/2010/NQ-HĐND ngày 16/10/2010 của HĐND tỉnh Phú Yên về quy định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi. Về phân cấp nguồn thu, vì đặc thù là tỉnh nhận bổ sung nên hầu nhƣ các khoản thu phân chia giữa NSTƢ và NSĐP đều để lại địa phƣơng hƣởng 100% (trừ thuế GTGT hàng hóa nhập khẩu, thuế TNDN các đơn vị hạch toán toàn ngành); các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng hầu hết để lại cho ngân sách huyện, xã hƣởng 100%. Riêng tỷ lệ phân chia giữa các cấp ngân sách có phân biệt vùng địa lý đối với các khoản thu thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế nhà đất; thuế sử dụng đất nông nghiệp; lệ phí trƣớc bạ nhà đất, cụ thể: vùng đồng bằng ngân sách huyện hƣởng 30%, ngân sách xã hƣởng 70%; TP. Tuy Hòa và Thị xã Sông Cầu ngân sách huyện hƣởng 70%, ngân sách phƣờng hƣởng 30%; vùng miền núi ngân sách huyện hƣởng 0%, ngân sách xã hƣởng 100%. Về phân cấp nhiệm vụ chi thực hiện theo quy định Luật NSNN 2002. Ngoài ra, nhiệm vụ chi sự nghiệp (SN) giáo dục nhƣ Trƣờng Trung học phổ thông, trƣờng dân tộc nội trú, trƣờng Trẻ em khuyết tật sẽ do tỉnh quản lý; nhà trẻ, Trƣờng mẫu giáo, Trƣờng tiểu học, Trƣờng trung học cơ sở và các hoạt động khác về giáo dục phân cấp cho huyện quản lý. Phân cấp trong chi đầu tƣ phát triển, UBND cấp huyện đƣợc phân cấp cho phép chủ trƣơng đầu tƣ các dự án nhóm C3. (Chi tiết xem phụ lục 3: Quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm phân chia các nguồn thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng tỉnh Phú Yên trong thời kỳ ổn định năm 2011-2015)./. 3 Định nghĩa dự án nhóm A, B, C căn cứ vào Phụ lục 01: Phân loại dự án đầu tƣ xây dựng công trình, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng.