Phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay - Xây dựng và hoàn thiện pháp luật: Phần 2

Chia sẻ: Lê Na | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:248

Thêm vào BST

Báo xấu

154
lượt xem 16
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tài liệu chuyên khảo Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay do PGS. TS. Nguyễn Văn Động (chủ biên) có nội dung phân tích, đánh giá thực trạng xây dựng và hoàn thiện pháp luật theo hướng đảm bảo phát triển bền vững của nước ta trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế, tài chính - ngân hàng, đất đai, môi trường, lao động - việc làm, an sinh xã hội, chăm sóc sức khoẻ, bình đẳng giới, văn hoá, giáo dục, khoa học, an ninh - quốc phòng, đối ngoại. Tài liệu gồm 2 phần, sau đây là phần 2.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay - Xây dựng và hoàn thiện pháp luật: Phần 2

CHưVNG IX XÃỴ DỰNG VÁ HGÁN THIỆN PHÂP LUẬT VẾ MÕI TRU&NG NHẰM BÀO DÀM PHÁT TRIỂN BỀN VQNG ở v iệ t n a m HIỆN NAY (TS. Nguyễn Văn Phương) I. CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VIỆC XÁY DựNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỂ MÒI TRƯỜNG TRƯỚC YÊU CẦU PHÁT TRIỂN BẾN VỮNG CỦA ĐẤT N ư ớ c • N hững yêu cầu đặt ra đôì vởi hoạt động lập d ự kiến Chương trinh xày dựng VBQPPL về m ôi trường: Hoạt động lập dự kiến Chưdng trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Chướng trình xây dựng VBQPPL của Chính phủ, các bộ, đặc biệt là Bộ Tài nguyên và Môi trưòng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phải đáp ứng, giải quyết được các đòi hỏi về bảo vệ môi trường đặt ra trong cuộc sông nhằm bảo đảm phát triển bền vũng. Muốn vậy, hoạt động lập dự kiến các Chương trình xây dựng các VBQPPL không chỉ được xây dựng nhằm giải quyết những vân đề đã phát sinh trên thực t ế mà còn phải dự liệu dưỢc các vâ'n đề sẽ phát sinh trong tương lai. Việc lập dự kiến Chương trình xây dựng các VBQPPL của các cơ quan có thẩm quyền không chỉ nhằm bảo đảm chất lượng môi trưòng Việt Nam mà còn phải bào đảm giúp cho các chủ th ể có điểu kiện tốt 184
P h á n th ứ hai. X ãv d ụ n ị; và hoàn th iệ n p h á p lu ậ t vé k in h tế... hòn trong quá trình hội nhập kinh t ế quốc tế, đặc biệt chủ thể tiến hành hoạt động sản xuâ't - kinh doanh xuá't khẩu. - Các yêu cầu đặt ra đôĩ với hoạt động soạn thảo dự thảo các VBQPPL về mõi trường: Hoạt động soạn thảo dự thảo các VBQPPL về môi trưòng phải cân đốì và hài hoà được các lợi ích khác nhau của các chủ thể khác nhau trong xã hội. Các lới ích kinh tế, lợi ích xã hội, lợi ích môi trưòng phải được xem xét trên lợi ích tổng thể cúa cả xă hội. Phải tránh đưỢc những quy định “phục vụ” cho ngành, địa phương hoặc một nhóm chú thê nào đó mà việc áp dụng quy định đó sau này chỉ thoả mãn một lợi ích (hoậc kinh tế, hoặc xà hội, hoặc môi trường) đồng thòi làm ảnh hưỏng tới những lợi ích khác. Hoạt động xây dựng chính sách phải đánh giá đưỢc các tác động của chính sách bảo vệ môi trường tới p h á t triển kinh t ế - xã hội. Trên cơ sở đó xác định mức cân bằng giũa Idi ích kinh tê - xã hội và Idi ích bảo vệ môi triíờng khi các chính sách bảo vệ môi trường này đưỢc “chuyển” th à n h các VBQPPL. Những người tham gia xâv dựng chính sách bảo vệ môi trường và soạn thảo dự thảo VBQPPL phải đứng trên lợi ích toàn cục của đ ấ t nưốc, trê n cd sỏ phát triển bền vững để xây dựng và từ đó “chuyển” chính sách th à n h VBQPPL. Phải có sự th am gia của các chủ thể đại diện cho các lợi ích khác nhau, của người dân mà VBQPPL tác động và các nhà khoa học chuyên ngành vào quá trình soạn thảo VBQPPL. Hoạt động soạn thảo dự thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL về môi trường nói riêng nếu chỉ “khép kín” trong 185
X ảv d ự n c và h o àn th iện p h á p luậ( n h àm bủo d ù m p h á t tricn b ề n viỉng... các cơ quan quản lý nhà nưốc thì sẽ không có được những dự thảo có châ*t lượng, phù hỢp với cuộc sống và bảo đảm phát triển bền vừng. - Các yêu cầu đật ra đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành các VBQPPL về môi trường: Hoạt động thẩm định, thẩm tra, thông qua và ban hành các VBQPPL vể việc phải thực sự xem xét, cân đối được các lợi ích khác nhau trong từng quy định của pháp luật về môi trường. Các hoạt động này phải đánh giá được tác động của VBQPPL về môi trưòng, các quy định cụ thể tâi kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường để từ đó định ra mức độ cân bằng giừa phát triển kinh tế - xã hội và bào vệ môi trường. Những hoạt động này phải thực châ't và được thực hiện nghiêm túc theo quy định của các Luật Ban hành VBQP- PL và các vản bản hướng dẫn thi hành. Chỉ có như vậy mới có thê kiểm soát, phát hiện được nhũng thiêu sót, bả't hỢp lý của quá trình soạn thảo dự thảo, tránh được nhừng lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm được “gài” vào trong quá trình soạn thảo dự thảo. Bên cạnh đó, hoạt động phản biện xã hội đôi với những VBQPPL về môi trưòng có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm phát triển bền vững. Sự tham gia ý kiến của ngưồi dân, các chủ thể có liên quan, đặc biệt là các hiệp hội, các hội vê' kinh t ế và các hội về bảo vệ môi trưòng trong suốt quá trình hình thành VBQPPL về môi trường có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm phát triển bền vững của đất nưóc. Với sự tham gia này, các lợi ích sẽ đuỢc xem xét, nhìn nhận, đánh giá dưới nhiều góc độ khác nhau. Từ 186
P h án th ứ h ai. X ảv d ụ n g và hoủn th iện p h ú p lu ậ t vé k in h tế... đó, thông qua tranh luận, thảo luận, ranh giới của sự cân bằng giữa lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội, lợi ích môi trường sẽ được hình thành trong nhiều vân đề của chính sách bảo vệ mòi trường và pháp hiật về môi trưòng. II. THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM NỘI DUNG PHÁT TRIỂN b ể n VỮNG TRONG XÂY DựNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỂ MÔI TRƯỜNG Xâv dựng và hoàn thiện pháp luật vể môi trưòng, trước hết tập trung vào việc xây dựng và hoàn thiện các luật và pháp lệnh vê' môi trường. 1. Lập dự kiến Chương trinh xây dựng luật, pháp iệnh về môi trường Chướng trình xây dựng luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH phải được xây dựng trên cơ sở Chỉ thị sô" 36- CT/TƯ năm 1997 về tăng cường công tác bảo vệ môi trưòng trong thòi kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và Nghị quyết sô" 41-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 15/11/2004 vể bảo vệ môi trường trong thòi kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đâ”t nước. Trong thòi gian qua, các luật và pháp ỉệnh vẽ' môi trường và bảo vệ môi trường nhìn chung đà được xáy dựng và ban hành bảo đảm được Chương trìn h đề ra như Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Thuỷ sản năm 2004. Việc lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cd 187
Xảy d ự n g và h o àn Ihiện p h á p lu ậ t n h à m b ả o đ à m p h á t triển bén vững... sở để xuất của các chủ thể còn mang tính chủ quan, cảm tính, chưa dựa trên các luận cứ khoa học, sự phàn tích, đánh giá một cách khách quan các điều kiện kinh tẽ* - xã hội nên tính dự báo của bản thân các đề nghị xây dựng luật pháp lệnh không cao“*. Đây là ngiiyên nhân dẫn đến việc đề xuâ't Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo khả năng xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan đề xuâ't và là một trong những nguyên nhân làm cho Chường trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa bảo đảm tính thống nhất, tính cân đối của hệ thông pháp luật, đặc biệt là tính cân đổi giữa các VBQPPL về kinh tê với các VBQPPL về môi trường. Hậu quả là những VBQPPL về bảo vệ môi trường có độ khó cao không được đề xuâ't để xây dựng, ví dụ như Luật về không khí sạch - là một văn bản được các quô”c gia khác quan tâm xây dựng rấ t sớm. Trong khi đó, Nghị quyết sô' 41-NQ/TW đả xác định, một trong nhũng nhiệm vụ đặt ra của thỏi kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nưổc là chú trọng bảo vệ môi trưòng không khí, đặc biệt là ỏ các khu đô thị, khu dân cư tập trung. Tích cực góp phần hạn chế tác động của sự biến đổi khí hậu toàn cầu. Bên cạnh đó, Nghị quyết số 41 -NQ/TW cũng đã xác định nhiệm vụ cụ thể là áp dụng V iệ n n g h i ê a c ứ u c h ín h s á c h , p h á p l u ậ t v à p h á t tr iê n , Báo cáo nghiên cứu đ á n h g iá quy trin h xây d ự n g luật, p h á p lệnh, N x b . L a o đ ộ n g - x ă h ộ i, H à N ội, 2 0 0 8 , t r . 35. 188
P h án th ứ hui. X áv d ự n g vù hoùn (hiện p h ú p lu ậ t vé k in h tế... các biện pháp kinh tê trong bảo vệ môi trường, cụ thể: thực hiện nguyên tắc ngưòi gâv thiệt hại đôi với môi trường phải khắc phục, bồi thường: từng bưốc thực hiện việc thu phí, ký quỷ bào vệ môi trưòng, buộc bồi thường thiệt hại; áp dụng c á c c h í n h s á c h , c d c h ế h ỗ tr Ợ v ề v ó n , k h u y ế n k h í c h v ề t h u ế , bảo v ệ m ô i t r ư ờ n g : k h u y ế n k h í c h tr Ợ g i á đ ố i v ó i h o ạ t đ ộ n g áp dụng các cơ chế chuyển nhượng, trao đổi quyển phát thải v à trá c h n h iệ m x ử lý c h ấ t t h á i p h ù hỢ p với cơ c h ê t h ị trưòng. Trong khi đó, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của các kỳ Quốc hội chưa chú trọng thích đáng tới lĩnh vực nàv- Biếu hiện của nó là Luật Bảo vệ môi trường có quy định về mặt nguyên tắc về th u ế bảo vệ môi trưòng nhưng Luật T huế bảo vệ môi trưòng đà bị lùi lại từ Chương trình của nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI sang nhiệm kỳ Quỗc hội khoa XII. Có thể thấy, nguyên nhân của tình trạng này là do quy trình lập dự kiến xây dựng luột, pháp lệnh trên thực tế còn khép kín trong các cơ quan nhà nước, trong các cd quan của Chính phủ. Mặc dù, Luật Ban hành VBQPPL nảm 2008 đã có nhũng bước tiến trong quy trình xây dựng VBQPPL, nhưng trên thực tế cho thấy, quan niệm tuyệt đốì hoá vai trò làm luật của cơ quan nhà nước, coi việc xây dựng luật là “của riêng” của các cd quan này vẫn còn tồn tại một cách phổ biến“'. Do đó, các sáng kiến xây dựng luật, V iệ n n g h iê n c ứ u c h in h s á c h , p h á p k iậ t v à p h á t tr iể n , B á o cáo nghiên cửu đánh giá quy trình xăỵ dự ng luật, pháp lệnh, sđ d , tr . 42. 189
Xâv d ụ n g và hiùin th iện p h á p lu ậ t n h ả m b ả o đ ả m p h ú t Iriến b é n vũng... pháp lệnh thiếu tính phản biện từ phía xã hội, các tổ chức chính trị - xã hội (như Hội Bảo vệ thiên nhiên môi trưdng Việt Nam) và doanh nghiệp. 2. Soạn thảo dự thảo các luật và pháp lệnh về môi trường Hoạt động soạn thảo dự án luật, pháp lệnh đưdc quy định từ Điều 30 đến Điểu 34 L u ậ t Ban hành VBQPPL năm 2008, bao gồm các công đoạn sau: thành lập Ban soạn thảo (Điều 30); Ban soạn thảo tổ chức việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh (Điều 32); tổ chức lây ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan theo quy định (khoản 4 Điều 33) trình dự án luật, pháp lệnh r a cờ q uan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Có thể th ấy rằng, L uật Ban hành VBQPPL nãm 2008 đã k ế thừa, có p h á t triển những quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Quy c h ế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo ban h ành kèm theo Quyết định sô' 03/2007/TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ. Việc soạn thảo văn bản lu ậ t và pháp lệnh về bảo vệ môi trường trong thời gian qua cũng có những bấ^t cập như việc soạn thảo các văn bàn luật, pháp lệnh khác. Các dự án luật, pháp lệnh chủ yếu là do Chính phủ trình, thành lập Ban soạn thảo và giao cho bộ chủ quản chủ trì soạn thảo. Điều này cũng đúng với việc soạn thảo các lu ậ t vể môi trưòng và bảo vệ môi trường; Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì soạn thảo dự thảo L u ật Bảo vệ môi trưòng năm 2005, L uật Đa dạng sinh học; Bộ Thuỷ sản (nay là 190
P h á n th ứ h ai. Xũv d ự n g và h(tãn thiện p h ú p lu ậ t vé k ỉn h lế... Bộ Nông nghiệp và P hát triển nông thôn) chủ trì soạn thảo dự thảo L uật Thuỷ sản nSm 2004; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chủ trì soạn thảo dự thảo Luật Tài nguyên nước năm 1998. Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004. Mặc dù quy định của pháp lu ậ t về th à n h phần Ban soạn thảo bảo đảm tinh chất liên ngành nhưng trên thực tê không p h át huy được tác dụng"’. Do đó, cơ quan chủ trì soạn thảo thiíòng có xu hướng soạn thảo các quy định có lợi cho công tác quản lý của ngành, còn khó khăn nhưòng cho các chủ thể khác. Đây cũng là nguyên nhân tạo ra những khó khăn trong quá trình xáy dựng các quy dịnh hưống dần thi hành luật, pháp lệnh, làm cản trỏ quá trình xây dựng một hệ thông pháp luật mói trưòng đồng bộ, thông nhất. Việc tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng thời gian qua còn r ấ t hạn chế, chủ yếu là thông qua hoạt động tổ chức hội thảo, toạ đàm. Với thòi gian hạn hẹp (từ khi thông báo mòi tham gia tới khi tổ chức hội thảo, toạ đàm; thòi gian tổ chức hội thào, toạ đàm) và nhiều khi nội dung không được tiếp cận sóra nên sự đóng góp của các chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình soạn thảo luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng còn nhiều hạn chế. Môi trường và các vấn đề báo vệ V iệ n n g h iê n cứ u c h in h s á c h , p h á p l u ậ t v à p h á t tr iể n . Báo cáo nghiên cứu đ á n h g iá quy trình xây d ự n g luật, p h á p lệnh, s d d , tr. 52, 53. 191
Xây d ự n s v à h o à n th iện p h á p lu ậ t n h à m b ả o đ à m p h á t triến b ển vững... môi trường là một vấn để phức tạp liên quan dến nhiều lình vực khoa học chuyên ngành (ví đụ như hoá chất, độc học, sinh học. kinh t ế môi trưòng, kỹ th u ậ t môi trường,...). Tác động của pháp luật về môi trường không chỉ ảnh hưởng, có tác dụng tối châ't lượng môi trường mà bao giò cũng có tác động tới kinh tế - xã hội. Do đó, sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học vào quy trình soạn thảo các luật, pháp lệnh về môi trưòng sẽ góp phần bảo đảm tính khả thi và hiệu quả của hệ thống pháp luật, phán ánh đúng quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. Hoạt động tổng kết việc thi hành pháp luật trong quá trình soạn thảo dự án sửa đổi, bổ sung hoặc soạn thảo mói các luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng đã được thực hiện nhưng còn tương đôl chung chung mà chưa chỉ ra những ưu điểm và hạn chê cụ thê của văn bản hiện hành'", đặc biệt là nhửng hạn chế liên quan đến chính sách. Cũng chính từ đây, tính k ế thừa của pháp lu ậ t nhiều khi không đưỢc bảo đảm, những quy định có chát lượng tốt, đà được phát huy trên thực t ế lại được th ay đổi bằng những quy định không “tốt” bằng quy định trước đó‘^’. Ví dụ: Báo cáo tổng kết 10 n ả m thực h iện L u ậ t Bào vệ môi trưòng (1993) của Bộ Tài nguyên và Môi trư ờ n g chỉ nêu n hữ ng n ét cd bàn của việc thực thi L u ậ t Bảo vệ môi trư ờ ng n ăm 1993. C hảng h ạn n h ư các k h ái niệm “ô nhiễm môi trường", "suy thoái môi trường" và "sự cố môi trường" th eo L u ậ t Bào vệ môi trưòng nảm 2005 là bưốc t h ụ t lùi so vói L u ậ t Bảo vệ môi trư ờ ng năm 1993. 192
P h á n th ứ hai. X ãv d ư n g v à h o àn Ihiện p h á p lu ậ t vế k ín h lế... Việc đánh giá tác động của luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng chỉ chú trọng đến việc giải quyết các vấn đê môi trưòng mà ít hoặc không đánh giá những tác động của vản bán đến kinh t ế - xâ hội. Việc xem xét chi phí. lợi ích của các giải pháp, so sách chi phí, lợi ích cùa các giải pháp hầu như không đưỢc thực hiện. Nguyên nhân của tình trạng này là do tính phức tạp của hoạt động trong lĩnh vực môi trường*" và kinh phí hạn hẹp cho hoạt động soạn thảo nói chung và hoạt động này nói riêng. Do đó, các giải pháp đưỢc đề ra trên cơ sở ý chí (có khi duy ý chO của cơ quan soạn thảo (Tổ biên tập, Ban soạn thảo). Biểu hiện của nó là có quy dịnh một sô”luật vê môi trưòng đă gây tác động tiêu cực không đáng có tởi kinh tế"'. Đôì vỏi nhũng lĩnh vực mối. việc tham khảo kinh nghiệm nước ngoài là cần thiết nhưng mối chỉ dừng lại ở việc tham khảo lu ậ t có liên quan, nghiên cứu thực tế điến hình ỏ một số^ quốc gia thông qua hoạt động khảo sát của các đoàn'^' mà chưa đi sâu tìm hiếu các vân đê' tác động PGS. TS. Lưu Đức Hài, Lượng hoá tài nguyên mõi trường nhưng không th ể lượng hoá tấ t cà; http://w w w .vacne.org.vn/TTH D _5/ToanH oi20N am _l.htm Nội d u n g này liỄn q u a n đến L u ậ t Bào vệ môi trường n ăm 2005, một ví dụ cụ th ể n h ư Điểu 42 L u ậ t này. Sẽ được m inh chứng ỏ phần: S ốlư ợng và c h ấ t iượng các vân b àn lu ậ t liên quan đên bào vệ mói trường, dược trìn h b ày ờ p h ầ n sau. Ví d ụ như việc soạn th à o dự th ả o L u ậ t Đ a d ạn g sinh học. 193
X ảv d ự n g v à h()ản th iệ n p h ú p lu ậ t n h à m bùo đ ù m p h á t trỉế n bén vũng... tới hiệu quả áp dụng của luật về môi trường và bảo vệ môi trường trên thực tế, như đặc th ù về điểu kiện tự nhiên, kinh t ế - xã hội, hệ thông pháp luật, hệ thông tư pháp, cđ chế chính sách, văn hóa, truyền thống dân tộc,... Chính vì vậy, hoạt động này chưa p h át huy nhiểu tác dụng cho hoạt động lập pháp và từ đó có thể dẫn đến những quy định mang tính “dị vật” trong luật. 3. Hoạt dộng thâm định, thâm tra, xem xét, thông qua các luật, pháp lệnh vể môi trưdng - Theo quy định tại khoản 1 Điều 36 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Bộ Tư pháp thẩm định tron g trường hỢp dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trìn h có nội dung phức tạp liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Đê thực hiện hoạt động thẩm định các văn bản luật, pháp lệnh vể môi trưòng và bảo vệ môi trường, Bộ Tư pháp giao các công việc cụ thê cho một sô^ đơn vỊ thuộc Bộ thực hiện; trưốc đây được giao cho Vụ Pháp lu ậ t h àn h chính - hình sự. Có thê thấy rằng, hoạt động th ẩm định các luật, pháp lệnh về môi trường đã được thực hiện theo quy định của pháp luật nhưng châ't lượng chưa cao. Biểu hiện của nó là quá trình th ẩm định còn khép kín trong một Vụ chức năng (Vụ Pháp luật hành chính - hình sự hoặc Vụ Pháp lu ậ t dân sự - kinh tế) với nhóm cán bộ có số lượng h ạ n ch ế do một vụ phó phụ trách. Do đưỢc phân công theo nhóm chuyên môn nên các nhóm làm việc khá độc lập, ít th am khảo ý kiến hay phôi hợp giữa các nhóm và nếu có thì sự phôi hợp cũng chưa 194
P h á n th ứ h aj. X ảy d ụ n g v à h o àn th iện p h ứ p iu à t vé k in h tẽ... thực sự hiệu quả"’. Trong khi đó, các luật, pháp lệnh về môi trưòng liên quan đến rấ t nhiều lĩnh vực hoạt động và nội dung cần xem xét gồm nhiều vân đề khác. Hoạt động thảo luận, xem xét, quyết định trình dự án luật, pháp lệnh hoặc cho ý kiến đốì với những dụ án luật, pháp lệnh không do Chính phủ trìn h được quy định tại Điều 39, Điều 40 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Một bưốc tiến bộ của Luật Ban hành VBQPPL nãm 2008 là đã quy định về những tài liệu cần có trong hồ sơ dự án luật, pháp lệnh crình Chính phủ (Điểu 37) và quy định nhằm giải quyết trong trường h Ợ p một phiên họp Chính phủ chưa thông qua đ ư Ợ c dự án luật, pháp lệnh trong một kỳ họp (khoản 4 Điều 39). Do thòi gian dành cho hoạt động xem xét. thảo luận, quyết định về các dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ eo hẹp, các thông tin về các vấn để liên quan đến dự án luật, pháp ệnh được xem xét chưa báo đảm đầy đủ... nên hoạt động này chưa đem lại hiệu q\iả cao, chưa thực sự sâu sắc, còn có ý nhưòng trách nhiệm xây dựng và thông qua luật, pháp lệnh cho Quốc hội, UBTVQH‘“‘. - Hoạt động th ẩm tra của Hội đồng dân tộc và các ư ỷ ban của Quốc hội được quy định từ Điểu 41 đến Điểu 47 Viện nghiên cứu c h ín h sách, p h á p lu ậ t và p h á t triển, Báo cáo nghiên cừu đánh giá quy trinh xăy dự ng luật, p h á p lệnh, sđđ, tr. 95 V iệ n n g h iê n c ứ u c h ín h s á c h , p h á p l u ậ t v à p h á t t r i ể n , Báo cáo n ghiên cứu đ á n h g iá q u y trin h xâ y d ự n g luật, p h á p lệnh, s d d , t r . 1 0 4 -1 1 0 . 195
X ây d ự n g và h o àn thiện p h á p lu ậ t n h ả m b à o d á m p h á ỉ triển bén vững... Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Cụ thể, Uỷ ban khoa học - công nghệ và môi trường chủ trì thẩm tra hoặc phối hợp thẩm tr a nhũng luật, pháp lệnh quan trọng vể môi trưòng như Luật Hoá chất, L uật Bảo vệ môi truòng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, L uật Đa dạng sinh học, Luật khoáng sán, Luật Đê điều, Pháp lệnh Giống cây trồng, Pháp lệnh GiôVig vật nuôi. Tuy nhiên, có những luật có ảnh hưởng lón tói vấn đề môi trưòng như Luật Du lịch hoậc có văn bán có thể được coi là nguồn của pháp luật môi trưòng như Luật Bào vệ tài nguyên môi trường biến hoặc còn gọi là Luật Các vùng biển Việt Nam lại không có sụ tham gia thẩm tra của Uỷ ban khoa học - công nghệ và môi trường. Như vậy, các vân đê' về môi trưòng sè có thê’ không được cân nhắc, xem xét một cách thoả đáng"'. Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2005, Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về tác động đôi vói môi trưòng của dự án liật, pháp lệnh, u ỷ ban các vấn đề xã hội có trách nhiậm trong việc tham tra, lồng ghép vâ"n đề bình đang giối tr>ng dự án luật, p h á p lệnh. Có t h ể t h ấ y rằng, các luật, Ịh á p lệnh không thuộc lĩnh vực môi trường (không phải u văn ban điều chỉnh trực tiếp) nhưng có thê’ có những tác lộng giản tiếp lớn tới môi trường, chẳng h ạn các luật th u ế ih ư Liiật Viện ngh iên cứu chính sách, p h á p l u ậ l và p h á t triể i, Báo cáo nghiên cửu đánh giá quy trìn h xâ y d ự n g luật, p h á p lệnh, sdd, tr. 114. 196
P h ù n th ứ hui. X ãy d ụ n g v à hoùn thiện phúp lu ật vé k inh tẽ... T huếxuât nhập khẩu, Luột Thuế th\i nhập doanh nghiệp,... Nghị quyết sô* 41-NQ/TW đã khẳng định, một trong những g iả i p h á p c h í n h là á p d ụ n g các b iệ n p h á p k i n h t ê t r o n g b ảo vệ môi trường. Như vậy, chính sách thuê bao gồm cả thuế x u ấ t n h ậ p k h ẩ u , t h u ế t h u n h ậ p d o a n h n g h iệ p ,... c ầ n n h ì n nhận cả dưới giác độ môi trường. Không chỉ những luật thuê trong lình vực môi trưòng (nhvf Luật Thuế bảo vệ môi trưòng). với chính sách th u ế khác nhau thì tác động tối môi trưòng có thê khác nhau. Do đó. sự tham gia vào quá trình th ẩ m tr a c ủ a ư ỷ b a n k h o a học - c ô n g n g h ệ v à m ôi trư ờ n g hoộc các thành viên của u ỷ ban khoa học - công nghệ và môi trường là cần thiết. Tuy nhiên. Uỷ ban khoa học - công nghệ và môi trường không tham gia vào quá trình thấm tra các dự án luật này. Thẩm tra là hoạt động mang tính phán biện và cần thiết, nhâ't là đôi với những chính sách mà Chính phủ đệ trình trong dự án, dự thào. Tuy nhiên, số lượng đại biếu Quô”c hội kiêm nhiệm chiếm đa sô" và không ít đại biếu trong các u ỷ ban, Hội đồng dân tộc lại đang là cán bộ, công chức của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh. Do đó, các đại biêu này ít khi có nhừng ý kiến trái chiểu mang tính phản biện*". - Sau quá trình thẩm tra, ƯBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh và sau khi chỉnh lý, bổ sung trình '' V iện n g h iê n c ú u c h ín h s á c h , p h á p l u ậ t v à p h á t tr iể n , Báo cáo nghiên cứu đ á n h giá quy trìn h xây dự n g luật, p h á p lệnh, sđ d , ir. 222. 197
Xảy d ự n g v à h o àn th iện p h ú p lu ậ t n h à m b à o d â m p h á t tr ìẽ n bén vĩmg.. Quôc hội thào luận, thông qua. Trên thực tế, các luật đưỢ( xem xét. thảo Ixỉận tại hai kỳ họp Quõc hội. Tuy nhiên, dc thời gian họp Quô'c hội ngắn nên các đại biếu Quô’c hội khôriỄ được nghe giải trình, phản biện đầy đủ, nhiều chiều cũriỄ như thòi gian không đủ để thảo luận sâu các vân đề của dụ thảo luột nên các ý kiến liên quan đến dự thảo lu ật đôi khi chưa thực chất, trên cd sở tranh luận thẳng thán
P h án th ứ h ai. X ảv d ụ n ị; vũ hoùn (hiện p h ú p lu ậ t vé k in h tế... luật, pháp lệnh. Do đó, các cơ qiian, tổ chức có liên quan khó có thê có điều kiện (vể thòi gian cũng như chính sách chủ yếu, ý đồ mà dự án đề cập) đê xem xét, đánh giá cẩn trọng các vấn để có liên quan dên văn bản dự thảo. Hoạt động lãV ý kiến Hội bảo vệ thiên nhiên và môi trường Việt Nam khi soạn thảo Luật Bảo vệ môi trưòng, L uật Đa dạng sinh học đã chứng minh nhận xót này“’. Việc lấy ý kiến ngưòi dân thông qua việc đảng các dự án luật, pháp lệnh về bảo vệ môi trưòng trê n mạng Internet đế lấy ý kiến cũng mang tính hình thức và chil đăng dự thảo luật. Cđ chê giải trình phản hồi những ý kiến đ ó n g g ó p (k ế c ả t r o n g tr iíờ n g hỢ p là cơ q u a n p h ả n b iệ n chính thức dự án luật) của các cơ quan, tổ chức được thực hiện một cách hình thức. Cơ quan chủ trì soạn thào dự án luật, pháp lệnh không có sự giái trình cụ thể vể những ý kiến tiếp thu, không tiếp thu và lý do của những quyết định này đôi vối ý kiến đóng góp, phan biện. Đáy là tình trạng lấy ý kiến trong quá trình soạn thảo lu ậ t nói chung, Luật Bảo vệ môi trường nám 2005 nói riêng'^' là một trong Có n hữ ng giai đoạn, Bộ T ài nguvên và Môi trư ờ n g gùi d ự th ào ([^uật Bảo vệ môi trưồng, L u ậ t Đa d ạng sinh học) và đ ể nghị góp ý kiến cho Hội bào vệ thiên n h iê n vả môi trư ò n g Việt N am với vêu cầu vc m ặ l thời gian r ấ t h ạ n chế, có trưòng hợp chĩ tro n g vòng 15 ngàv, th ậ m ch í tro n g vòng 05 ngày phài có ý kiến p h ả n hồi. Một tro n g n hữ ng cơ q u a n p h à n biện chính thức L u ậ t Bào vệ môi trường là Hội bào vệ thiôn n h iên và môi trường, cơ q u a n dược lấy ý kiến la VCCl, 199
Xảy dựng và hnàn thiện pháp luật nhàm bão điim phát triền bén >'ũng... n h ũ n g n g u yê n n h ân ả n h h ư ở n g tới chà't lư ợ n g của L u ậ t B ả o vệ m ôi trư ồ n g năm 2005. V ớ i quy đ ịn h tạ i k h o ả n 6 Đ iể u 33, Đ iề u 35 L u ậ t B a n h à n h V B Q P P L n ăm 2008, hy v ọ n g rằn g, tìn h h ìn h lâ y ý k iế n , g iả i t r ìn h về v iệ c tiế p th u hoặc k h ô n g tiế p th u các ý k iế n của cơ quan, tổ chức về n h ữ n g dự án luật, p h á p lệ n h n ó i ch u n g và các dự án lu ậ t, p h á p lệ n h về bảo vệ m ôi trư ò n g n ó i riê n g được th ự c h iệ n tốt h d n "’. C ũ n g cần nhân m ạnh là, kh o ản 3 Đ iề u 35 L u ậ t B an h à n h V B Q P P L năm 2008 xác địn h , B ộ T à i nguyên và M ô i trư ờng có trá ch nhiệm góp ý k iế n bằn g văn ban về tác động tâi m ôi trư ờng của các dự án. dự thảo luật, ph áp lệnh. Q u v đ ịn h này tron g bản th â n L u ậ t B a n h àn h V B Q P P L năm 2008 cũng đã thể hiện sự q u a n tâm của Quốc h ộ i tron g việc triể n k h a i th ự c hiện các q u a n điểm về p h á t triể n bển vũng. 5. Thực trạng của pháp luật vể môi trường C ác luật, ph áp lệ n h đă được ban h àn h tron g th òi gian qua gồm: L u ậ t T à i nguyên nước năm 1998, L u ậ t D i sản vản hóa năm 2001, L u ậ t K h o á n g sản năm 1996 (được sửa đổi, bổ su n g năm 2005), L u ậ t T h u ỷ sản nảm 2003, L u ậ t Khoản 6 Điểu 33 L uặt Ban h à n h VBQPPL năm 2008 quv dịnh về nhiệm vụ của cơ q u an chủ trì soạn thào phải ch u ẩn bị báo cáo giải trình, tiếp th u ý kiến của cơ quan, tổ chúc và d ăng tải các tài liệu n ày trê n tra n g thông tin điện t ủ cù a C hính phù hoặc cơ quan, tổ chúc ch ủ trỉ soạn thảo. 200
Phán thứ hui. Xây dựiìíỉ vù hoiin thiẹn phúp luật vé kinh tẻ_. Đ ấ t đai năm 2003. L u ậ t Bảo vệ và p h át triể n rừ n g nãm 2004, L u ậ t Bảo vệ môi tnrờng năm 2005, B ộ lu ậ t D â n sự năm 2005, Bộ lu ật h ìn h sự nám 2009, Pháp lệ n h Bảo vệ và kiêm địch thực vật năm 2001, Pháp lệnh vộ s in h an toàn thực phám năm 2003, P h á p lệnh G iông cây trồng nãm 2004, P h áp lệnh G iông vật nuôi năm 2004. Có the đánh giá rằng, trong thòi gian qua, Quốc hội, U B T V Q H điã có nhiều nỗ lực nhằm xây dựng luật, pháp lệnh về môi tníòng, bảo vệ môi trưòng và các n g u ồ ii t à i n g u y ê n n h ư n g v ẫ n c h ư a đ á p ứ n g đưỢc n h u c ầ u thực tiễn và mục tiêu về phát triể n bền vững. V ớ i Chương trìn h xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ XII. nếu C hướng trìn h này được thực hiện trên thực tế, th ì trong t h ờ i g i a n t ớ i Quốc h ộ i đ ả h o à n t h à n h n h i ệ m v ụ c h u n g đ ưỢ c đề cập tại N g h ị quyết số 41-NQ/TƯ: Bảo vệ đa dạng sinh học thông qua việc xây dựng, thông qua, ban hành L u ậ t Đ a dạng sin h học: quan tâm bảo vệ môi trường biển thông qua việc xây dựng, thông qua, ban hành L u ậ t Bảo vệ tài nguyên môi trườ g biên; áp đụng các biện pháp k in h tế trong bảo vệ môi triTiìng thông qua việc xây dựng, thông qua, ban hành L u ậ t T liu ô bảo vệ m ôi trưòng. T u y nhiên, C hương trìn h xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm k ỳ X II chưa chú trọng bảo vệ môi trường không khí. T ro n g C hương trìn h n ày không có chủ trương xây dựng L u ậ t vể K h ô n g k h í sạch, là một trong n h ừ iig đạo lu ật quan trọng trong hệ thôing các V B Q P P L về báo vệ môi trưòng của các quổc gia trên th ế giới. N h ư vậy, trưốc năm 2011, chúng ta sẽ chưa có L u ậ t (hoặc pháp lệnh) về bào vệ môi trường không khí. 201
Xảy dụng vỳ hoàn thiện pháp luật nhâm báo d ám phát trién bền vững... Có thể đánh giá chất lượng của các V B Q P P L về m ôi trường và bảo vệ môi trư ò n g n h ư sau: - T h ứ nhất, còn tồn tạ i nhiều m á u thuần trong các VBQPPL. G iủ a các V B Q P P L và ngay tron g một V B Q P P L cũng tồn tạ i nhừng m âu th u ần . V í dụ: tron g Đ iề u 43 L u ậ t Bảo vệ môi trường, tồn tạ i m âu th u ầ n giùa k h o ả n 1 và khoản 2 của Đ iều này. T ro n g k h i m ục a khoán 1 Đ iể u 43 L u ậ t Bảo vệ m ôi trư ờng năm 2005 đã xác đ ịn h điểu k iệ n phê liệ u đưỢc p h é p n h ậ p k h ẩ u l à đ ã đưỢ c p h â n loại, l à m s ạ c h t h ì tạ i mục b, khoản 1 Đ iề u 43 lạ i cho phép p h ế liệ u có chứa những tạp chấ’! kh ông nguy hại. M ụ c b k h o ả n 1 Đ iể u 43 quy đ ị n h : “k h ô n g c h ử a c h á t t h ả i , c á c t ạ p c h ấ t n g u y h ạ i , t r ừ t ạ p chất không nguy h ạ i bị rời ra tron g quá tr ìn h bô'c xếp, vận chuyển”. Như vậy, c6 thể hiểu rằng, trước khi “bị rời ra trong q u á t r ì n h bô”c x ếp , v ậ n c h u y ể n ” t h ì c á c t ạ p c h ấ t n à y l ẫ n trong phê liệu và như vậy các phê liệu nhập khẩu được phép chứa một SỐ’ những tạp chát không nguy hại. Khắng định n à y c ò n đ ư ợ c c ủ n g cô' bỏ i q u y đ ị n h t ạ i m ụ c b, k h o ả n 2 Đ iể u 43 về điểu kiện của tổ chức, cá n h â n n h ậ p kh au p h ế liệ u là; “có đủ năng lực xử lý các tạ p chà'! đi kèm với p h ế liệu nhập kh ẩu ”. N ếu p h ế liệu đáp ứ n g đ ầy đủ yêu cầu là đưỢc làm sạch th ì việc pháp lu ật quy định b ắ t buộc đổì với tổ chức, cá n h ă n n h ậ p k h ẩ u p h ế l i ệ u p h ả i c ó n ă n g l ự c x ử l ý t ạ p chấ^t l à không cồn thiết. V à nếu điểu n ày là cần th iế t n h ằm bảo vệ m ôi trư ò n g c h u n g th ì rõ r à n g p h á p l u ậ t đ à cho p h é p p h ế liệu c h ứ a n h ữ n g t ạ p c h ấ t k h ô n g n g u y h ạ i, ít n h ấ t được h iể u là chứa một tỉ lệ nhâ't đ ịn h n h ữ n g tạp ch ốt này. M ặ c d ù trong 202
Phấn thứ hui. Xãv dựng vã hoùn ỉhíện pháp luật vé kỉnh (ế... quy dịnh về điểu k iệ n đốì vổi p h ế liệ u nhập kh ẩu không kh ẳng đ ịn h rò sự cho phép n h ậ p k h ẩu n h ũ n g p h ế liệ u có lẫn nhừng tạp chât kh ô n g n g u y h ạ i n hưng với những p h â n tích ỏ trên ch ú n g ta th ấ y rõ sự cho phép đó. N h ư vậy, các quy đ ịn h nêu trên có tín h c h á t lo ạ i tr ừ lã n nhau. Theo bâ*t cứ cách hiểu nào th ì cũ n g tạo ra sự m âu th u ẫ n giữa các quy đ ịn h này v à sẽ là n g iiy ê n n h â n gây ra n hữ ng khó kh ăn trong quá trìn h áp dụng p h á p luật. T h e o Đ iề u 24 L u ậ t Bảo vệ môi trưòng, cơ sở sán xuất, k in h doanh, dịch vụ quy mô hộ gia đ ìn h và đôì tượng kh ô n g th u ộc quy đ ịn h tạ i Đ iề u 14 và Đ iều 18 của L u ậ t này p h ả i có b ản cam kết bảo vệ môi trường. N h ư vậy, n h ữ n g chiến lược, c h ín h sách, kê hoạch không thuộc Đ iều 14 v í dụ như các Q u y hoạch sử dụ n g đát của Ư B N D câp huyện p h à i thực h iệ n lậ p bản cam kết bảo vệ môi trưòng và trong trường hỢp này thì UBND cấp huyện phải lập bản cam kết rồi lạ i nộp cho Ư B N D h u yện đế đăng ký theo quy định tạ i Đ iể u 25. Đ â y là việc là m kh ông hề có một ch út ý nghĩa và giá t r ị về quản lý môi trường. M ộ t chủ the ( U B N D huyện) vừa là đốì tượng p h ả i thực h iệ n n g h ĩa vụ bảo vệ môi trường vừa là cơ quan q u ả n lý. - T hử hai, còn tồn tại nhữ ng quy định chưa bảo đảm phũ hỢp với lý luận và thực tiền. Trong các lu ật vê' môi trưòng và bảo vệ m ôi trư ờng còn tồn tạ i x u hưóng không kiểm soát được thì câm mà kh ông xem xét tới n hữ ng ản h hưởng của quy định này tới hoạt động p h á t triể n k in h tê. C hang hạn, Điều 42 L u ậ t Bảo vệ môi trư ò n g q u y định; cấm nhập k h ẩu phương tiện giao thông v ậ n tả i đã qua sử đụng đế' phá dõ. Theo quy 203