Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực môi trường trên thế giới và ở Việt Nam

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC MÔI TRƯỜNG TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM 1. Giới thiệu “Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật”.1 Quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường xác định rõ chủ thể là Nhà nước, bằng chức trách, nhiệm vụ và quyền hạn của mình đưa ra các biện pháp, luật pháp, chính sách Kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và phát triển bền vững kinh tế - xã hội quốc gia.2 Như vậy có thể nhận thấy rằng Quản lý Nhà nước về môi trường xét về bản chất khác với những hình thức quản lý khác như: Quản lý môi trường do các tổ chức phi chính phủ đảm nhiệm; Quản lý môi trường dựa trên cơ sở cộng đồng; quản lý môi trường có sự tham gia…., Hình thức quản lý Nhà nước về môi trường chủ yếu là điều hành và kiểm soát. Bên cạnh phải đối mặt với những vấn đề môi trường toàn cầu thì Việt Nam cũng đang gặp khó khăn trong việc giải quyết và thích ứng với những vấn đề môi trường nội tại như: Tác động của biến đổi khí hậu; suy thoái và ô nhiễm các thành môi trường đất, nước, không khí; suy giảm đa dạng sinh học; suy giảm chất lượng môi trường sống của cộng đồng. Từ thực tiễn nêu trên, khi tìm hiểu về tình hình nghiên cứu vấn đề pháp lý của đề tài, có thể nhận thấy đây là một lĩnh vực đã được các học giả và các nhà khoa học nghiên cứu. Song các kết quả còn chưa phong phú. Vì vậy, đề tài “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường trên thế giới và ở Việt Nam” đã được thực hiện với những mục tiêu sau đây:  Tìm hiểu về phân công quản lý trong lĩnh vực môi trường  Tìm hiểu về phân công quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường tại một số nước trên thế giới và tại Việt Nam  Phân tích những hạn chế trong công tác quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam và giải pháp kiến nghị. 2. Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Để đạt được mục tiêu và nhiệm vụ đề tài sử dụng nhiều phương pháp có tính chọn lọc để phù hợp với phạm vi cũng như nội dung nghiên cứu. Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu trong Luật học như: phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật, so sánh, đối chiếu các quy định. Bên cạnh đó, đề tài cũng sử dụng phương pháp đánh giá tổng hợp dựa trên các kết quả của các công trình nghiên cứu, các sách, báo và các tạp chí khoa học. Trên cơ sở có thể rút ra những kết luận, nhận định của đề tài. 3. Khái quát về phân công quản lý trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường Trong lý luận về tiếp cận cách thức quản lý, có ba mô hình chính thường được áp dụng trên thế giới, bao gồm các mô hình mệnh lệnh, tự nguyện và dựa trên thị trường. Mỗi một mô hình đều có những ưu nhược điểm riêng, song đều có thể áp dụng trong quản lý tài nguyên và môi trường, dù có thể ở những mức độ khác nhau. Phương thức mệnh lệnh thì thường đòi hỏi các cơ quan, tổ chức, các cá nhân phải đáp ứng được những yêu cầu hành chính đã được đặt ra. Phương thức kinh tế có những điểm chung với phương thức mệnh lệnh, song điểm khác biệt là ở chỗ những yêu cầu đặt ra thì dựa trên các lí do kinh tế, thị trường. Phương thức tự nguyện thì dựa nhiều vào ý thức tự giác, thông 1 2 Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 – Điều 3, Khoản 1. Giáo trình Luật Môi trường, Trường Đại học Luật Hà Nội, NXB Công an Nhân dân năm 2011. qua tuyên truyền, giáo dục và vận động để thuyết phục người khác. Thực tế đã chứng minh rằng không một phương thức nào là tối ưu cho mọi tình huống, và việc chọn lựa các phương thức cho các tình huống cụ thể hay việc phối hợp giữa các mô hình là một lựa chọn hiệu quả hơn. Chẳng hạn, nếu như mục đích chính của chúng ta là đòi hỏi một/một số hành vi cụ thể nào đó cần phải được thực hiện, thì mô hình mệnh lệnh xem ra là thích hợp, như cấp phép hay cấm một loại hoạt động nào đó, hay ra quyết định buộc người gây ô nhiễm phải khắc phục các thiệt hại môi trường… Nhưng nếu chúng ta muốn khuyến khích một/một số hành vi nào đó, việc áp dụng nhiều phương pháp một lúc sẽ thích hợp hơn. Bởi vậy, lựa chọn cách thức quản lý nào còn phải phụ thuộc vào từng tình huống cụ thể. Không có câu trả lời chung cho mọi câu hỏi. Phân công vai trò và trách nhiệm trong quản lý, cũng giống như trong các lĩnh vực khác, đóng một vị trí lớn trong hoạt động quản lý tài nguyên và môi trường. Bên cạnh việc phân định vai trò giữa trung ương và địa phương, giữa mô hình tập trung và phân cấp, thì việc xác định nhiệm vụ của mỗi cơ quan trong từng lĩnh vực cũng là điều rất cần thiết. Chẳng hạn, trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường có rất nhiều nhóm lĩnh vực nhỏ hơn có thể phân ra như: quản lý tài nguyên thiên nhiên, quy hoạch và sử dụng đất, các vấn đề nông nghiệp, kiếm soát ô nhiễm… Thông thường, để thuận tiện cho hoạt động quản lý, mỗi nhóm lĩnh vực này sẽ do các cơ quan khác nhau phụ trách. Tuy nhiên, một hệ quả rất khó tránh khỏi đó là sự phân công như vậy sẽ dẫn tới sự cạnh tranh và xung đột về thẩm quyền giữa các cơ quan. Thí dụ như cùng một loại tài nguyên, có thể cùng chịu sự quản lý giữa cơ quan môi trường và cơ quan thương mại. Vậy thì việc phân định vai trò và phối hợp giữa các cơ quan sẽ là rất hữu ích trong những trường hợp như vậy. Phần tới chúng ta sẽ xem xét tới kinh nghiệm quốc tế trong việc làm rõ vai trò và trách nhiệm của các cơ quan khác nhau trong quản lý tài nguyên và môi trường. 4. Phân công quản lý nhà nước về môi trường tại một số nước trên thế giới Việc phân công trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý các cấp trên thế giới thường đi theo hai con đường: tập trung và phân quyền. Lựa chọn thứ hai thường được sử dụng nhiều hơn trong quản lý môi trường do tận dụng tốt hơn các hiểu biết và nguồn lực địa phương. Tuy nhiên, cũng có khi phải cần tới tiếp cận tập trung hóa, nhất là các chương trình tập trung ở cấp độ quốc gia. Các nước trên thể giới thường tiếp cận hỗn hợp hai cách thức, song có những đặc thù riêng của mỗi nước trong vấn đề này. Bảng: Cách tiếp cận trong quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường của một số quốc gia Quốc gia Phân cấp Tập trung Phân chia trách nhiệm Trách nhiệm song hành Canada  -Hóa chất/Chất thải độc hại  -Khác Anh  -Chất thải hóa học xuyên biên giới  -Không khí  Ba Lan Hà Lan  -Luật Hiểm họa  -Chất thải hóa học nguy hại Nguồn: International Network for Environmental Compliance and Enforcement, 2009. 4.1 Hợp chủng quốc Hoa Kỳ Hoa Kỳ sử dụng một hệ thống trách nhiệm song hành, theo đó trách nhiệm chính thuộc về chính quyền ở các bang, song chính phủ vẫn duy trì thẩm quyền và trách nhiệm song hành và có thể can thiệp nếu như hoạt động của bang không đáp ứng được các tiêu chuẩn định sẵn. Các tiêu chuẩn này được ban hành bởi một cơ quan có tên gọi là Cục Bảo vệ Môi trường Hoa Kỳ (U.S. Environmental Protection Agency), bao trùm cả ba khía cạnh thẩm quyền, nguồn lực và con người. Đây là cơ quan có thẩm quyền toàn diện nhất về các vấn đề môi trường ở Mỹ, chịu trách nhiệm ban hành các tiêu chuẩn môi trường quốc gia và đảm bảo sự thực thi của các đạo luật về môi trường. Cơ quan này cũng có thể can thiệp vào hoạt động của chính quyền các bang trong một số trường hợp nhất định. Mặt khác, cơ quan này cũng hỗ trợ cho chính quyền các bang về mặt nhân sự và trang thiết bị, và phối hợp chặt chẽ với các bang trong việc phát triển các ưu tiên công việc và các vấn đề có liên quan khác. Bảng: Cơ chế phân công trách nhiệm trong các lĩnh vực quản lý môi trường của Hoa Kỳ Lĩnh vực Nguồn không khí Khí thải động cơ và tiêu chuẩn nhiên liệu Nước thải Kiểm tra chất độc hóa học Đăng kí thuốc trừ sâu Tăng cường sử dụng thuốc trừ sâu Tạo/xử lý/phân hủy chất thải độc hại Tập trung Phân quyền Song hành        Nguồn: International Network for Environmental Compliance and Enforcement, 2009. Cơ chế song hành trách nhiệm với vai trò trọng tâm của một cơ quan của Hoa Kỳ bộc lộ một số ưu điểm như nâng cao chất lượng quản lý do đảm bảo sự hiện diện ở cấp quốc gia và các tiêu chuẩn tối thiểu; hỗ trợ cho các khả năng về mặt kĩ thuật từ EPA, đảm bảo sự thống nhất trong phạm vi cả nước; tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các bang do hiệu quả từ các chương trình được báo cáo lại; cũng như chia xẻ được các gánh nặng tài chính. Tuy nhiên, vấn đề chính đối với cơ chế này là trách nhiệm song song dễ dẫn tới sự chồng chéo, lãng phí nỗ lực do bị trùng lặp và những nhầm lẫn về vai trò của các bên. Trong nỗ lực để tăng cường sự cộng tác giữa các cơ quan, năm 1984 một ủy ban được thành lập để đề ra chính sách phối hợp giữa các cơ quan, trong đó làm rõ vai trò của EPA như một cơ quan chịu trách nhiệm đánh giá và can thiệp nếu cần. Báo cáo hàng năm về hoạt động của EPA và các bang sẽ được ủy ban này xem xét. Vì thế, EPA đóng vai trò rất quan trọng cho hoạt động quản lý chung của quốc gia. 4.2 Hà Lan Hà Lan lại áp dụng một cơ chế mang tính phân chia trách nhiệm. Tại quốc gia mà phần lớn diện tích dưới mực nước biển này, chất lượng môi trường được quản lý chủ yếu thông qua một hệ thống cấp phép do nhiều luật về môi trường qui định. Trách nhiệm cấp phép và đảm bảo được phân chia qua ba cấp độ quản lý: trung ương, cấp tỉnh, và cấp làng (tạm dịch từ municipality).3 Theo đó, cấp trung ương chịu trách nhiệm về các nhà máy điện hạt nhân và các lò xử lý chất thải hóa học; cấp tỉnh chịu trách nhiệm cấp phép cho các cơ sở công nghiệp lớn như các nhà máy hóa chất, vốn là các nguồn ô nhiễm chính. Cấp làng thì chịu trách nhiệm chính về các công ty. Ba cấp độ quản lý này phân định rõ vai trò và trách nhiệm của mỗi cấp và thường phối hợp với nhau trong nhiệm vụ của mình, trong đó chính phủ thường cung cấp các nguồn lực ban đầu về tài chính, kĩ thuật, nhân sự để trợ giúp cho các cấp quản lý bên dưới. Mục đích chính là để làm sao chuyển giao càng nhiều càng tốt trách nhiệm thi hành cho cấp làng. 3 International Network for Environmental Compliance and Enforcement, Principles of Environmental Compliance and Enforcement Handbook, 2009. Trong việc phân chia vai trò, chính phủ trung ương đóng vai trò thiết lập ra các ưu tiên nhưng có tham khảo với các cấp tỉnh và làng. Mỗi một làng sẽ chịu trách nhiệm về việc xử lý các vi phạm xảy ra trong địa hạt của mình. Cấp làng sẽ chịu trách nhiệm trước các hội đồng cấp làng và Ban Thanh tra Bảo vệ Môi trường, và được trợ giúp về tài chính từ chính phủ. Để khắc phục gánh nặng cấp phép cho bất kì cơ sở sản xuất nào có tác động tới môi trường của cơ quan cấp làng, Hà Lan cũng đã tiến hành sửa đổi, theo đó với các cơ sở sản xuất thủ công thì sẽ được điều chỉnh bằng những qui định chung ở cấp trung ương. Đối với lĩnh vực chất thải hóa học, cơ quan quản lý cấp trung ương sẽ chịu trách nhiệm đối với các nhà máy thu gom và xử lý, còn cấp làng sẽ giám sát các nhà máy tạo ra chất thải. Các cơ quan quản lý ở cấp làng được khuyến khích phối hợp với nhau trong các hoạt động giám sát và điều tra. Như vậy, có thể thấy đối với lĩnh vực cấp phép, Hà Lan áp dụng phương pháp phân cấp (decentralization), trong khi đối với hoạt động quản lý chất thải, trách nhiệm ở đây được phân chia giữa các cấp. Điều này làm giảm nhẹ gánh nặng quản lý cho từng cấp. 5. Quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam 5.1 Nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường Công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay bao gồm những nội dung sau:4 1. Xây dựng, ban hành theo thẩm quyền và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, ban hành hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường. 2. Xây dựng, chỉ đạo thực hiện chiến lược, chính sách, chương trình, đề án, quy hoạch, kế hoạch về bảo vệ môi trường. 3. Tổ chức, xây dựng, quản lý hệ thống quan trắc; định kỳ đánh giá hiện trạng môi trường, dự báo diễn biến môi trường. 4. Xây dựng, thẩm định và phê duyệt quy hoạch bảo vệ môi trường; thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược; thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường và kiểm tra, xác nhận các công trình bảo vệ môi trường; tổ chức xác nhận kế hoạch bảo vệ môi trường. 5. Chỉ đạo, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học; quản lý chất thải; kiểm soát ô nhiễm; cải thiện và phục hồi môi trường. 6. Cấp, gia hạn, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận về môi trường. 7. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường; thanh tra trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường; giải quyết khiếu nại, tố cáo về bảo vệ môi trường; xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. 8. Đào tạo nhân lực khoa học và quản lý môi trường; giáo dục, tuyên truyền, phổ biến kiến thức, pháp luật về bảo vệ môi trường. 9. Tổ chức nghiên cứu, áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. 10. Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện ngân sách nhà nước cho các hoạt động bảo vệ môi trường. 11. Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. 4 Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 – Điều 139. 5.2 Cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở Việt Nam Về tổ chức bộ máy quản lý môi trường, năm 1992 Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường được thành lập, mà tiền thân của nó là Ủy ban Khoa học Kỹ thuật Nhà nước, với chức năng là quản lý Nhà nước về môi trường. Các sở Khoa học - Công nghiệp - Môi trường các địa phương sau đó được thành lập với chức năng là quản lý Nhà nước về môi trường ở địa phương. Do yêu cầu nhiệm vụ của công tác quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường phù hợp với xu thế phát triển của đất nước trong thời kỳ mới, tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam khoá XI, ngày 05 tháng 8 năm 2002 đã quyết định thành lập Bộ tài nguyên và môi trường trên cơ sở 3 đơn vị chủ yếu hiện có gồm cục môi trường; tổng cục địa chính và tổng cục khí tượng thuỷ văn. Cho đến nay, ở Việt Nam đã hình thành hệ thống tổ chức Quản lý Nhà nước về Môi trường từ trung ương đến địa phương.5 Hình: Cơ cấu tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam 5.3 Những hạn chế trong công tác quản lý môi trường ở Việt Nam hiện nay Hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường tuy đã được hình thành về cơ bản nhưng vẫn còn nhiều bất cập, nhiều quy định còn chung chung, mới mang tính nguyên tắc. Còn thiếu hoặc đã có quy định nhưng chưa đầy đủ về bảo vệ môi trường đất, nước, không khí, về tái chế chất thải, về khắc phục ô nhiễm, cải tạo, phục hồi môi trường, về tiêu dùng bền vững.6 Chưa tạo ra hành lang pháp lý và môi trường thuận lợi để khuyến khích phát triển ngành công nghiệp, dịch vụ môi trường và sản phẩm thân thiện với môi trường. Thiếu các cơ chế về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra, giải quyết tranh chấp, xung đột về môi trường. Mặc dù đã có các quy định về tội phạm môi trường trong Bộ luật Hình sự nhưng chưa đầy đủ và cụ thể nên khó thực hiện trên thực tế. Nhiều quy định về xã hội hóa hoạt động bảo vệ môi trường mới chỉ dừng lại ở nguyên tắc, thiếu cơ chế phù hợp để thực hiện nên chưa phát huy được hiệu quả. Cơ chế, chính sách bảo vệ môi trường chậm đổi mới, chưa đồng bộ với thể chế thị trường. Các loại thuế, phí về môi trường mới chỉ bước đầu tạo nguồn thu cho ngân sách mà chưa phát huy được vai trò công cụ kinh tế điều tiết vĩ mô, hạn chế gây ô nhiễm môi trường, Văn Hữu Tập, Mục tiêu cơ bản của quản lý môi trường, 2016, Môi trường Việt Nam http://moitruongviet.edu.vn [Truy cập ngày: 18/8/2016]. 6 Nguyễn Hằng, Tăng cường công tác quản lý nhà nước về môi trường, 2015, Tạp chí Môi trường, http://tapchimoitruong.vn [Ngày truy cập: 18/8/2016] 5