Khóa luận tốt nghiệp Luật kinh doanh: Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Chia sẻ: Caphesuadathemhanh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:67

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của khóa luận đó chính là làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về TVCĐ trong ĐTM. Nghiên cứu một cách có hệ thống nhằm xem xét, phân tích, đánh giá nội dung các quy phạm pháp luật hiện hành về TVCĐ trong ĐTM. Khái quát được thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về TVCĐ trong ĐTM để chỉ ra những bất cập còn tồn tại trong quy định pháp luật cũng như trong thực tiễn thi hành.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Khóa luận tốt nghiệp Luật kinh doanh: Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ---------------- TRẦN THỊ NGỌC PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo : Chính quy Khóa học : QH-2012-L HÀ NỘI, 2016
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ---------------- TRẦN THỊ NGỌC PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo : Chính quy Khóa học : QH-2012-L NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS. LÊ KIM NGUYỆT HÀ NỘI, 2016
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận tốt nghiệp “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường” là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới dự hướng dẫn của TS. Lê Kim Nguyệt. Các kết quả nêu trong Khóa luận tốt nghiệp chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Khóa luận tốt nghiệp đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Khóa luận tốt nghiệp. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Thị Ngọc
LỜI CẢM ƠN Trải qua 4 năm học tập và rèn luyện tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, tôi cảm thấy rất may mắn vì được học tập và làm việc tại môi trường này. Quãng thời gian 4 năm dù không dài nhưng đã tích lũy cho tôi nhiều kiến thức, kinh nghiệm và những kỹ năng cần thiết của một người học luật trước khi bước vào ngưỡng cửa cuộc đời. Những thành tích mà tôi đạt được có sự giúp đỡ to lớn của các thầy, các cô, những người đã và đang làm công tác giảng dạy tại Khoa Luật với tâm huyết, lòng yêu nghề và sự tận tụy với việc truyền đạt kiến thức đến các lớp sinh viên. Được sự phân công của Bộ môn Luật Kinh doanh và sự đồng ý hướng dẫn của cô giáo TS. Lê Kim Nguyệt, tôi đã thực hiện khóa luận tốt nghiệp của mình với đề tài “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường.” Để hoàn thành khóa luận này, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến các Thầy Cô, đội ngũ cán bộ công nhân viên chức tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đã hướng dẫn tận tình và tạo mọi điều kiện cho tôi học tập và nghiên cứu trong suốt những năm tháng trên giảng đường. Xin chân thành cảm ơn đến cô giáo TS. Lê Kim Nguyệt đã tận tình, chu đáo hướng dẫn tôi thực hiện khóa luận tốt nghiệp này. Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình và bạn bè, những người thân yêu đã luôn ủng hộ tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện khóa luận này. Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình thực hiện khóa luận, nhưng do kiến thức và kinh nghiệm vẫn còn nhiều hạn chế nên khóa luận không tránh khỏi còn nhiều thiếu sót. Tôi rất mong nhận được các ý kiến đóng góp của quý Thầy Cô cũng như các bạn để khóa luận tốt nghiệp có thể hoàn thiện hơn trong tương lai. Xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày 10/05/2016 Sinh viên Trần Thị Ngọc
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á BVMT : Bảo vệ môi trường ĐTM : Đánh giá tác động môi trường TVCĐ : Tham vấn cộng đồng UBND : Ủy ban nhân dân
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................................ 1 2. Mục đích nghiên cứu: ............................................................................................... 3 3. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................................... 3 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................................ 3 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn .................................................................................. 4 PHẦN NỘI DUNG ......................................................................................................... 6 CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG ................................................... 6 1.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường ...................................................................................................... 6 1.1.1. Khái niệm đánh giá tác động môi trường ........................................................... 6 1.1.2. Khái niệm tham vấn cộng đồng và pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường ....................................................................................... 9 1.2. Mục đích, ý nghĩa của các quy định pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường ..................................................................................... 15 CHƯƠNG II. PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG ................................................. 19 2.1. Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường ................................................... 19 2.1.1. Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước năm 2005 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường ..................................................................................... 19 2.1.2. Pháp luật Việt Nam thời kỳ từ năm 2005 đến năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường................................................................... 22 2.1.3. Pháp luật Việt Nam thời kỳ sau năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường ..................................................................................... 26
2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường .................................................................................................... 27 2.2.1. Đối tượng tham vấn .......................................................................................... 27 2.2.2. Các nội dung cần tham vấn cộng đồng ............................................................. 29 2.2.3. Cách thức và quy trình tham vấn ...................................................................... 30 2.2.4. Thời gian và thời hạn tham vấn ........................................................................ 32 2.2.5. Xử lý vi phạm pháp luật về tham vấn cộng đồng ............................................. 34 2.3. Thực tiễn thi hành pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường .................................................................................................................. 38 2.3.1. Kết quả đạt được ............................................................................................... 38 2.3.2. Các hạn chế còn tồn tại ..................................................................................... 39 CHƯƠNG III. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG ................................................. 46 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường .................................................................................................... 46 3.2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường ..................................................................................... 48 3.3. Một số đề xuất, kiến nghị cụ thể để hoàn thiện pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường ................................................... 49 KẾT LUẬN ................................................................................................................... 56 TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................................... 57
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiện nay, cùng với sự phát triển của xã hội thì đời sống vật chất và tinh thần của người dân ngày càn g được cải thiện. Tuy nhiên, đối lập với đó, tình trạng ô nhiễm môi trường lại có những diễn biến phức tạp. Mặc dù đã được sự quan tâm của cộng đồng thế giới, song môi trường toàn cầu nói chung và Việt Nam nói riêng đang có những tín hiệu xấu, đáng báo động. Môi trường đất, nước, không khí ngày càng bị ô nhiễm nặng nề. Tại nhiều đô thị và khu dân cư, mức độ ô nhiễm không khí đã trở nên nghiêm trọng; khối lượng phát sinh và mức độ độc hại của chất thải ngày càng tăng; và tại nhiều địa phương, do việc quy hoạch không hợp lý cùng sự thiếu trách nhiệm khi thực hiện dự án, nhiều doanh nghiệp đã ngang nhiên xả nước thải chưa qua xử lý ra môi trường1. Do vậy, việc bảo vệ môi trường (BVMT) đóng một vai trò quan trọng trong đời sống của con người. Đó vừa là quyền lợi vừa là nghĩa vụ của mọi tổ chức, mọi gia đình và của mỗi người dân. BVMT phải được coi như là một mục tiêu, đồng thời cũng là một trong những nội dung cơ bản của sự phát triển bền vững và phải được thể hiện trong các chiến lược, qui hoạch, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành và từng địa phương. Vấn đề BVMT không phải của riêng ai mà phải là trách nhiệm của cả xã hội và cộng đồng. Cần phải huy động mọi lực lượng, mọi giai cấp, tầng lớp, mọi tổ chức cá nhân, cơ quan nhà nước tham gia vào công tác này vì nếu chỉ có một người, một doanh nghiệp hay cơ quan, tổ chức tham gia BVMT thì chưa đủ. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Đoàn kết, đoàn kết đại đoàn kết. Thành công, thành công đại thành công.” Đoàn kết nhân dân, phát huy sức mạnh tổng hợp của cộng đồng từ xa xưa đã là kim chỉ nam trong đường lối hành động cũng như ban hành những chính sách của Đảng và của Nhà nước ta. Ngày nay, khi bước vào công cuộc xây dựng 1 TS. Trần Đắc Hiến (Văn phòng chính phủ), ô Thực trạng nhiễm môi trường nước ta hiện nay, http://moitruong.com.vn/moi-truong-cong-luan/thuc-trang-moi-truong/o-nhiem-moi- truong-o-nuoc-ta-hien-nay-thuc-trang-va-mot-so-giai-phap-khac-phuc-1165.htm, truy cập 14:21, ngày 13/03/2016 1
và phát triển đất nước thì đoàn kết toàn dân cùng nhau hướng tới một xã hội công bằng, dân chủ vẫn luôn được Đảng đưa ra làm chính sách quan trọng hàng đầu của sự phát triển. Trong đó, BVMT cũng là một trong những vấn đề cần có sự chung tay góp sức của cộng đồng. Đây là một tư tưởng hoàn toàn đúng đắn, bởi trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển của nền kinh tế thì vấn đề ô nhiễm môi trường cũng gia tăng và trở thành nỗi lo của toàn xã hội. Cộng đồng dân cư là lực lượng có vai trò quan trọng. Cộng đồng có thể tham gia vào nhiều nội dung BVMT khác nhau, trong đó có tham gia vào quá trình đánh giá tác động môi trường (ĐTM). ĐTM là một công cụ hữu hiệu trong việc phòng ngừa, ngăn chặn rủi ro và thiệt hại đối với môi trường ngay từ khi dự án bắt đầu được hình thành. Bất kỳ dự án phát triển nào cũng gây ra tác động nhất định tới đời sống của người dân và môi trường xung quanh, đặc biệt là dự án có quy mô liên quan đến nhiều địa phương. Tại khu vực mà dự án triển khai, có thể có cộng đồng dân cư sinh sống, và họ chính là những người trực tiếp chịu ảnh hưởng từ các dự án phát triển nên họ có quyền được tham gia vào vấn đề BVMT trong quá trình ĐTM. Tuy nhiên, hiện nay ở nước ta, vấn đề này vẫn còn nhiều bất cập. Việt Nam đã quy định thực hiện ĐTM đối với một số loại hình dự án phát triển trong Luật BVMT từ năm 1993. Tuy nhiên, đến năm 2005, nội dung tham vấn và công khai thông tin liên quan đến ĐTM mới được đưa vào Luật BVMT sửa đổi. Cho đến thời điểm này, việc tham vấn và công khai thông tin ở Việt Nam vẫn còn quá nhiều hạn chế về cả quy định pháp luật và thực tiễn thi hành. Hệ quả là các quyết định đưa ra chưa phản ánh một cách đúng đắn tâm tư nguyện vọng của các bên, đặc biệt là cộng đồng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các dự án phát triển. Các xung đột liên quan do đó khó có thể được phòng ngừa và kiểm soát ngay từ giai đoạn hình thành ý tưởng dự án. Luật BVMT 2014 ra đời và có nhiều bước tiến bộ vượt bậc khi đưa nội dụng tham vấn cộng đồng (TVCĐ) thành một quy định pháp luật cụ thể. Điểm mới trong Luật BVMT 2014 được kỳ vọng là sẽ tạo điều kiện cho người dân tham gia phản biện ngay từ khi hình thành dự án nhằm loại bỏ nguy cơ xảy ra hệ lụy đến môi trường và dân sinh 2
sau này. Các văn bản dưới luật cũng có các quy định cụ thể hơn về việc tham vấn ý kiến cộng đồng trong ĐTM. Tuy nhiên, các quy định này cũng như công tác thực thi, áp dụng vẫn còn khá nhiều bất cập. Đó là việc các quy định chưa rõ ràng, cụ thể; việc thực thi còn mang tính hình thức và chưa đạt hiệu quả cao… Chính vì vậy, tác giả chọn đề tài: “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường” làm đề tài nghiên cứu cho khóa luận tốt nghiệp. Trong giới hạn một khóa luận tốt nghiệp, tác giả không tham vọng trình bày cặn kẽ tất cả các vấn đề liên quan đến đề tài mà chỉ mong muốn đưa ra được một số vấn đề lý luận, các quy định pháp luật hiện hành, thực tiễn thi hành pháp luật và đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về TVCĐ trong quá trình ĐTM. 2. Mục đích nghiên cứu: Thứ nhất, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về TVCĐ trong ĐTM. Nghiên cứu một cách có hệ thống nhằm xem xét, phân tích, đánh giá nội dung các quy phạm pháp luật hiện hành về TVCĐ trong ĐTM. Thứ hai, khái quát được thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về TVCĐ trong ĐTM để chỉ ra những bất cập còn tồn tại trong quy định pháp luật cũng như trong thực tiễn thi hành. Thứ ba, đề xuất một số giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật luật về TVCĐ trong ĐTM, từ đó nâng cao hiệu quả của TVCĐ trong ĐTM. 3. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, các phương pháp nghiên cứu của khoa học liên ngành và chuyên ngành như: phân tích, so sánh và tổng hợp thông tin; lôgic - lịch sử; kế thừa, tham khảo những nghiên cứu đi trước và tổng hợp kiến thức từ thực tiễn. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là Pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường. Phạm vi nghiên cứu: 3
Về không gian: Khóa luận nghiên cứu pháp luật về TVCĐ trong ĐTM tại Việt Nam Về thời gian: Khóa luận nghiên cứu pháp luật ĐTM về TVCĐ trong ĐTM trong giai đoạn hiện nay, đồng thời có sự so sánh, đối chiếu với các văn bản pháp luật cũ. Về nội dung: Khóa luận tập trung phân tích những vấn đề lý luận của TVCĐ trong quá trình ĐTM, phân tích sự phát triển của các quy định pháp luật Việt Nam về TVCĐ, đánh giá thực trạng, chất lượng của các quy định pháp luật cũng như việc thực thi pháp luật của các cá nhân, tổ chức trong giai đoạn hiện nay, khảo sát kinh nghiệm xây dựng pháp luật về TVCĐ trong quá trình ĐTM ở một số quốc gia và các tổ chức quốc tế và đưa ra một số giải pháp và kiến nghị để hoàn thiện pháp luật. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn Thứ nhất, khóa luận đã làm rõ các vấn đề lý luận bằng việc trình bày các khái niệm có liên quan đến TVCĐ trong ĐTM. Thứ hai, khái quát được lịch sử hình thành và pháp triển của pháp luật về TVCĐ trong ĐTM. Tác giả cũng tiến hành so sánh, đối chiếu những quy định pháp luật trong các thời kỳ khác nhau để chỉ ra ra những ưu và nhược điểm. Thứ ba, phân tích nội dung của các quy định pháp luật về TVCĐ trong ĐTM. Thứ tư, trình bày thực tiễn thi hành pháp luật về TVCĐ trong ĐTM, từ đó đề xuất các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về TVCĐ trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế kết hợp với việc phân tích thực trạng của Việt Nam. 6. Kết cấu của khóa luận: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các từ viết tắt, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục, kết cấu của khóa luận gồm 3 chương: Chương I: Những vấn đề lý luận về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường. 4
Chương II: Pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường. Chương III: Hoàn thiện pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường. 5
PHẦN NỘI DUNG CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 1.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 1.1.1. Khái niệm đánh giá tác động môi trường Đánh giá tác động môi trường được nghiên cứu từ những năm 60 của thế kỷ XX, khi mà những ảnh hưởng của các hoạt động công nghiệp đối với môi trường trở nên nghiêm trọng và các biện pháp kiểm soát ô nhiễm môi trường không đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Trước những mối lo ngại về những chuyển biến ngày càng xấu đi của môi trường, ngay từ khi các dự án được tiến hành, các phương pháp để phòng ngừa và ngăn chặn rủi ro, thiệt hại đã nhận được sự quan tâm rất lớn từ cộng đồng. “Đạo luật môi trường” (National Envirimental Policy Act, NEPA) đầu tiên của Mỹ ra đời vào năm 1969 đặt nền móng đầu tiên cho các quy định pháp luật về ĐTM. Tiếp sau đó là một số nước như Nhật Bản, Hồng Kông, Singapore cũng đã quy định báo cáo ĐTM như là một trong các điều kiện để thông qua các dự án phát triển2. Ngày nay, tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, ĐTM đã trở thành một công cụ hữu hiệu trong việc quản lý môi trường, góp phần phòng ngừa, ngăn chặn các rủi ro để tiến tới mục tiêu phát triển bền vững. Có rất nhiều định nghĩa ĐTM khác nhau. Tùy vào từng mục tiêu hay đối tượng của việc ĐTM, mỗi tác giả đưa ra một khái niệm riêng: Hiệp hội quốc tế về đánh giá tác động (IAIA) định nghĩa ĐTM là "quá trình xác định, dự đoán, đánh giá và giảm thiểu những tác động liên quan sinh học, xã hội, và các yếu tố khác của các đề án phát triển trước khi những quyết định chính được thực hiện và cam kết được đưa ra." 2 Chu Mạnh Hùng, Sự ra đời của việc đánh giá tác động môi trường ở một số quốc gia, Con đường xanh số t2/2010 6
Chương trình môi trường của Liên hợp quốc cũng định nghĩa ĐTM là “một quá trình nghiên cứu được sử dụng để dự báo những hậu quả môi trường có thể gây ra từ một dự án phát triển quan trọng được dự kiến thực thi.” Định nghĩa này nhấn mạnh đến tính dự báo của một báo cáo ĐTM. Dự báo ở đây có nghĩa là đưa ra những ảnh hưởng trên cả hai phương diện tích cực và tiêu cực của dự án để cơ quan thẩm định cũng như các bên liên quan xem xét khi dự án mới bắt đầu manh nha hình thành. Cục môi trường Anh xác định ĐTM là “một kỹ thuật hoặc một quy trình nhằm giúp các chuyên gia phát triển tập hợp những thông tin ảnh hưởng đối với môi trường của một dự án và những thông tin này sẽ được nhà quản lý quy hoạch sử dụng để đưa ra những quyết định về phương hướng phát triển.” Luật BVMT của Việt Nam năm 1993, năm 2005 và mới đây nhất là năm 2014 cũng đưa ra định nghĩa ĐTM. Ngay từ năm 1980, thông qua các hoạt động trao đổi, nghiên cứu cũng như tập huấn do các tổ chức quốc tế như Chương trình Môi trường Liên hợp quốc thực hiện, các nhà khoa học Việt Nam đã có cơ hội được tiếp xúc với công tác ĐTM. Trong thời kỳ này, mặc dù pháp luật chưa quy định nhưng một số dự án đã tiến hành việc lập báo cáo ĐTM như Công trình xây dựng Nhà máy Giấy Bãi Bằng, công trình Thuỷ lợi Thạch Nham, công trình Thuỷ điện Trị An, Nhà máy lọc dầu Thành Tuy Hạ3… Khi Luật BVMT đầu tiên của Việt Nam được thông qua vào tháng 12 năm 1993, các vấn đề về đánh giá môi trường trong phát triển kinh tế xã hội đã được quan tâm và xem xét. Tại khoản 11, điều 2 quy định: “ĐTM là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, công trình kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về BVMT.” Tuy nhiên, sau một thời gian dài đi vào thực thi, các nhà quản lý môi trường đã nhận ra việc thực hiện ĐTM chưa thực sự tốt. Vẫn còn rất nhiều những dự án mặc dù đã lập báo cáo ĐTM dường như không có tác dụng 3 Giáo trình đánh giá tác động môi trường, Đại học Thái Nguyên, NXB Nông nghiệp, Hà Nội, 2013, trang 9. 7
thực tiễn. Chính vậy mà Luật BVMT năm 2005 sau quá trình học hỏi kinh nghiệm từ các nước trên thế giới cũng như đúc rút kinh nghiệm từ thực tiến áp dụng pháp luật Việt Nam đã đưa ra một khái niệm ĐTM khác. Khoản 20, điều 3 quy định: “ĐTM là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp BVMT khi triển khai dự án đó.” Trong Luật BVMT năm 2014, khái niệm về ĐTM không có gì thay đổi so với luật cũ. Các nhà làm luật vẫn giữ nguyên quan điểm theo tinh thần luật BVMT 2005 về ĐTM quy định tại khoản 23 điều 3: “ĐTM là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp BVMT khi triển khai dự án đó.” Mặc dù có cách định nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chung khái niệm “Đánh giá tác động môi trường” đã được xây dựng trên tinh thần như là một công cụ hữu hiệu phục vụ cho việc phòng ngừa và ngăn chặn những ảnh hưởng tới môi trường. Việc nghiên cứu, phân tích trong quá trình ĐTM của một kế hoạch, một chính sách, một chương trình hay dự án chính là những cơ sở quan trong để tiến hành dự báo trước những ảnh hưởng tới môi trường, trên cả phương diện tích cực và tiêu cực. Các hệ quả này phải được xem xét một cách toàn diện trên mọi lĩnh vực và với mọi đối tượng, ví dụ như hệ sinh thái xung quanh (môi trường sống của động, thực vật), khí hậu, khí quyển, đời sống sức khỏe và tinh thần của con người4. Đồng thời, cũng phải xem xét các tác động có thể xảy ra trong suốt các giai đoạn thiết kế, thực hiện cũng như vận hành một dự án. Đi kèm với việc dự báo các ảnh hưởng thì bản báo cáo ĐTM cũng phải đề xuất ra các phương án phòng ngừa thiệt hại, khắc phục rủi ro để BVMT. Cơ quan thẩm định dựa trên những đánh giá, báo cáo để đưa ra quyết định có nên đưa dự án vào thực hiện hay không. Mặc dù việc đánh giá có thể gây ra một số khó khăn trong quá trình phát triển kinh tế và một số tranh luận về chính trị và xã hội, 4 ĐTM là gì?, http://phantichmoitruong.com/detail/danh-gia-tac-dong-moi-truong-dtm-la- gi.html, truy cập 8:34 ngày 21/3/2016 8
nhưng nhìn chung, trong tầm nhìn dài hạn, ĐTM là một thủ tục cần thiết để BVMT, bằng cách cung cấp một nền tảng vững chắc cho sự phát triển bền vững. 1.1.2. Khái niệm tham vấn cộng đồng và pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Tham vấn Tham vấn là từ Hán- Việt. Từ điển tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học biên soạn năm 2008 định nghĩa: “tham” là dự vào, xen vào, chen vào; “vấn” là hỏi. Như vậy, tham vấn là việc hỏi để tham khảo ý kiến về một vấn đề nào đó, thường quan trọng và mang tính chuyên môn. Theo nghĩa này, tham vấn cũng đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam và được coi là một thủ tục quan trọng. Trong quá trình xây dựng pháp luật và chính sách, các cơ quan nhà nước cần phải hỏi ý kiến công chúng để có cơ sở quyết định. Tiêu biểu nhất phải kể đến việc tham vấn ý kiến nhân dân khi ban hành Hiến pháp hoặc một văn bản pháp luật mới như các Luật, Nghị định… Việc tham vấn giúp cho vấn đề được nhìn nhận đa chiều, từ phía các đối tượng khác nhau để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân. Cộng đồng “Cộng đồng” là một từ quen thuộc được sử dụng trong đời sống hàng ngày cũng như trong các quy định pháp luật. Từ điển tiếng Việt đưa ra khái niệm cộng đồng như sau: “Cộng đồng là toàn thể những người cùng sống, có những điểm giống nhau, gắn bó thành một khối sinh hoạt trong xã hội.”5 Trong quy định của các lĩnh vực pháp luật chuyên ngành, người ta đã đưa ra khái niệm “cộng đồng” bằng cả phương thức trực tiếp cũng như gián tiếp: Theo đó, Bộ Luật dân sự 2005 cũng như Bộ Luật dân sự 2015 (chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017) đều gián tiếp đưa ra khái niệm cộng đồng thông qua quy định về quyền sở hữu cộng đồng. Cụ thể, tại Điều 211 Bộ Luật dân sự 2015 quy định về quyền sở hữu của cộng đồng thì “Sở hữu chung 5 Trung tâm từ điển học Việt Nam (2008), Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng, tr.275 9
của cộng đồng là sở hữu của dòng họ, thôn, ấp, bản, làng, buôn, phum, sóc, cộng đồng tôn giáo và cộng đồng dân cư khác đối với tài sản được hình thành theo tập quán, tài sản do các thành viên của cộng đồng cùng nhau đóng góp, quyên góp, được tặng cho chung hoặc từ các nguồn khác phù hợp với quy định của pháp luật nhằm mục đích thỏa mãn lợi ích chung hợp pháp của cộng đồng.” Như vậy, trên tinh thần của Bộ Luật dân sự thì cộng đồng gồm “dòng họ, thôn, ấp, bản, làng, buôn, phum, sóc, cộng đồng tôn giáo và cộng đồng dân cư khác.” Tại Khoản 3 Điều 5 Luật Đất đai 2013 cũng đưa ra khái niệm cộng đồng như sau: “Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ.” Trong Luật này, nhà làm luật nhìn cộng đồng dưới góc độ là một trong những chủ thể sử dụng đất và đưa ra khái niệm cụ thể, chi tiết hơn, không chỉ bao gồm các yếu tố, đơn vị cấu thành nên một cộng đồng mà còn trình bày các đặc điểm của một cộng đồng “có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ.” Cũng đưa ra khái niệm cộng đồng nhưng ở một phạm vi địa lý hẹp hơn, khoản 13 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004 quy định: “Cộng đồng dân cư thôn là toàn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, bản, ấp, buôn, phum, sóc hoặc đơn vị tương đương.” Hiện nay, trong Luật BVMT và các văn bản dưới luật chưa đưa ra khái niệm “cộng đồng” mặc dù nó được sử dụng thường xuyên. Tuy nhiên, bằng việc nghiên cứu các đặc trưng của khái niệm “cộng đồng” trong các lĩnh vực pháp luật khác, cũng như những đặc điểm của khái niệm này trong quy định pháp luật về BVMT, có thể hiểu: Cộng đồng là một tập hợp công dân cư trú trong một khu vực địa lý, hợp tác với nhau vì những lợi ích chung và chia sẻ những giá trị văn hoá chung. Một số tổ chức chính trị - xã hội cũng có thể đại diện cho cộng đồng như: Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân...6 6 Hướng dẫn tham vấn ý kiến cộng đồng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM, tài liệu hướng dẫn của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bình Dương, Bình Dương, 2012, tr.9 10
Cộng đồng là một tập hợp dân cư có lịch sử gắn bó lâu dài và chia sẻ nhiều đặc điểm chung. Ở cộng đồng có những nét đặc trưng tiêu biểu mà các cá nhân không có. Do được tạo nên nhờ sự gắn kết giữa các cá thể khác nhau, cộng đồng mang những sức mạnh nổi bật như: tính đoàn kết, gắn bó, hỗ trợ lẫn nhau vì quyền lợi chung (sức mạnh tập thể bao giờ cũng lớn hơn sức mạnh cá nhân); sự sáng tạo và duy trì các kiến thức bản địa (đây là một đặc trưng văn hoá phi vật thể, lan truyền và bổ sung từ thế hệ này qua thế hệ khác, tạo ra sức sống của cộng đồng trong quá trình sản xuất và bảo vệ cuộc sống); lòng tự hào về truyền thống của làng xóm, của quê hương gắn với tình yêu dân tộc, đó cũng chính là cuội nguồn lớn nhất của sức mạnh cộng đồng.”7 Chính vì mang những nét đặc trưng tiêu biểu như vậy nên sự tham gia của cộng đồng khác với sự tham gia của từng cá nhân riêng lẻ. Hiện nay, công tác BVMT đang gặp phải vô vàn khó khăn, thách thức khi luôn xuất hiện sự xung đột lợi ích giữa một hoặc một vài cá nhân cụ thể với cả cộng đồng xã hội. Môi trường sống là của cả xã hội và mọi người đều hưởng lợi ích từ môi trường cũng như có nghĩa vụ BVMT, phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi của cá nhân gây ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường. Tuy nhiên, có nhiều tổ chức, cá nhân vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận của mình đã sẵn sàng tiến hành những hoạt động gây ảnh hưởng đến môi trường sống xung quanh. Nói cách khác, công tác BVMT đang phải đối mặt với các mâu thuẫn trong suy nghĩ, thái độ, hành vi về môi trường giữa các nhóm người khác nhau trong xã hội, giữa người này với người khác và ngay cả trong bản thân một con người8. Chính vì lẽ đó, việc dựa vào sức mạnh cộng đồng là vô cùng cần thiết, là một trong những chìa khóa quan trọng trong công tác quản lý môi trường. Khi đề xuất ra các mục tiêu, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế, xã hội, các nhà hoạch định 7 Vai trò của cộng đồng trong bảo vệ môi trường và quản lý tài nguyên, trên website http://tnmtvinhphuc.gov.vn/index.php/vi/news/Moi-truong/Vai-tro-cua-cong-dong-trong- bao-ve-moi-truong-va-quan-ly-tai-nguyen-133/, truy cập 14:25 ngày 9/3/2016 8 Thùy Dung, Thực trạng và giải pháp cho vấn đề ô nhiễm môi trường nước ở Việt Nam, trên website http://mtnt.hoinongdan.org.vn/sitepages/news/1107/31498/thuc-trang-va-giai- phap-cho-van-de-o-nhiem-moi-truong-nuoc-o-viet-nam, truy cập 22:43 ngày 02/04/2016 11
chính sách cũng như nhà đầu tư phải có một góc nhìn thống nhất, phải biết phân phối hài hòa lợi ích cũng như đảm bảo sự tham gia của tất cả các cá nhân, tổ chức có liên quan. TVCĐ trong ĐTM Để tìm hiểu về khái niệm “tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường”, trước hết ta cần tìm hiểu về TVCĐ trong pháp luật về BVMT nói chung. Hiện nay, trên thế giới cũng như ở Việt Nam chưa có một khái niệm cụ thể về TVCĐ. Cụm từ TVCĐ ở Việt Nam được bắt nguồn từ một số thuật ngữ trên thế giới. “Community consultation” là “một quá trình trong đó các cơ quan nhà nước hay những người lập kế hoạch dự án cung cấp tin tức, tài liệu có liên quan và tiến hành đối thoại với cộng đồng.”9 Những ý kiến đóng góp của cộng đồng là cơ sở góp phần hình thành nên dự án, cũng như thúc đẩy việc thực hiện các hành động. Những phản hồi của cộng đồng trong các buổi đối thoại tư vấn sẽ được phản ánh trong bản kế hoạch dự án cuối cùng. “Ở Việt Nam, khái niệm này được dịch chuẩn xác là TVCĐ nhưng cách vận dụng lai sai. Trong một thời gian dài, pháp luật Việt Nam đề cập đến “cộng đồng” trong khái niệm này như một “cấp chính quyền” (UBND xã)”10. Cách hiểu này đã làm hạn chế đi tính tích cực và phạm vi rộng rãi của khái niệm. “Public consultation” cũng là “một quá trình có sự trao đổi dòng thông tin hai chiều giữa chính phủ và công chúng về cùng một vấn đề để tiến tới mục tiêu đạt được một cách hiểu thống nhất. Trong quá trình trao đổi sẽ tiến hành thu thập thông tin, phản hồi cũng như những ý kiến phản biện của người dân.”11 Ở Việt Nam thường được dịch là “Tham vấn công chúng” (chưa chuẩn xác, vì một cấp chính quyền không thể được coi là “công chúng”); hoặc được dịch là “tham vấn cộng đồng” (hoàn toàn không chuẩn xác). Ở đây, “public” có nghĩa là rộng rãi và công khai. Vì vậy, khái niệm “Public consultation” nên được dịch là 9 Norman Schwartz and Anne Deruyttere (1996), Community Consultation, Sustainable Development and the Inter-American Development Bank, pp.4-5. 10 TS. Nguyễn Khắc Kinh (2015), Tham vấn trong quá trình đánh giá tác động môi trường, tr.3. 11 Delia Rodrigo and Pedro Andrés Amo, Background Document on Public Consultation, pp.1- 2. 12
“tham vấn mức rộng rãi” (tham vấn tất cả các bên có liên quan) sẽ chuẩn xác hơn12. TVCĐ được đề xuất thông qua một số thuật ngữ tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về Môi trường và phát triển bền vững năm 1992. Mối liên hệ giữa sự tham gia của cộng đồng và vấn đề BVMT được khẳng định thông qua hàng loạt các nguyên tắc. Nguyên tắc 10 tuyên bố: “Vấn đề môi trường phải được giải quyết một cách tốt nhất với sự tham gia của tất cả các cá nhân liên quan, ở cấp độ thích hợp. Cấp độ quốc gia, mỗi cá nhân sẽ được tiếp cận thông tin thích hợp liên quan đến môi trường, do các cơ quan công quyền lưu giữ, bao gồm cả thông tin về các chất và hoạt động nguy hiểm trong cộng đồng của họ, và có cơ hội được tham gia trong quá trình ban hành các quyết định…” Nguyên tắc này khẳng định vị trí quan trọng của cộng đồng trong quá trình BVMT. Sự tham gia của cộng đồng ở các cấp độ khác nhau là một điều kiện cần thiết. Trong quá trình hoạch định và xây dựng các chính sách môi trường, việc tôn trọng và đưa ra các biện pháp đảm bảo sự tham gia tích cực của cộng đồng là một công cụ hữu hiệu. Ngoài nguyên tắc 10, Tuyên bố này còn cụ thể hóa về các đối tượng, thành phần khác nhau của dân số tham gia vào công tác BVMT: phụ nữ (Nguyên tắc 20), thanh niên (Nguyên tắc 21), và người dân bản địa và cộng đồng địa phương (Nguyên tắc 22). Sự tham gia của cộng đồng cũng được nhấn mạnh trong Chương trình nghị sự 21. Chương 23 tuyên bố rằng: “Một trong những điều kiện tiên quyết cơ bản để đạt được sự phát triển bền vững là sự tham gia rộng rãi của công chúng trong việc ra quyết định.” Trong bối cảnh cụ thể của môi trường và phát triển, phát triển bền vững phải gắn liền với sự tham gia của các đối tượng khác nhau vào quy trình ĐTM và vào việc ra các quyết định. Đặc biệt là phải kể đến sự tham gia của những người có tiềm năng bị ảnh hưởng (tại nơi họ sinh sống và làm việc) bởi các hoạt động kinh tế - xã hội gây ra. Các thông tin liên quan đến môi trường, cụ thể là về các hoạt động có thể tác động xấu đến môi trường, thông tin về các loại sản phẩm, các biện pháp BVMT và kể cả cách thức các nhà quản lý vận hành hệ thống chính quyền cần được công khai để người dân dễ 12 TS. Nguyễn Khắc Kinh (2015), Tham vấn trong quá trình đánh giá tác động môi trường, tr.3. 13