Luận án tiến sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam

Chia sẻ: Phong Tỉ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:178

Thêm vào BST

Báo xấu

68
lượt xem 13
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của Luận án là phân tích làm sáng tỏ các vấn đề lý luận, thực tiễn, đánh giá thực trạng pháp luật, trên cơ sở đó đề xuất những quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án tiến sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH ĐINH THỊ HƯƠNG GIANG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT HÀ NỘI - 2019
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH ĐINH THỊ HƯƠNG GIANG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Mã số: 62 38 01 01 Người hướng dẫn khoa học: PGS,TS. VŨ CÔNG GIAO HÀ NỘI - 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả luận án Đinh Thị Hương Giang
MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 9 1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước 9 1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 25 1.3. Đánh giá tổng quát kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài và những vấn đề sẽ được luận án tiếp tục nghiên cứu 30 1.4. Giả thuyết khoa học, câu hỏi nghiên cứu và định hướng nghiên cứu của luận án 32 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ 37 2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ 37 2.2. Nội dung và vai trò của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ 50 2.3. Khái niệm, tiêu chí đánh giá và các yếu tố ảnh hưởng mức độ hoàn thiện của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ 56 2.4. Pháp luật quốc tế, pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ và những giá trị tham khảo cho Việt Nam hiện nay 65 Chương 3: QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM 80 3.1. Quá trình phát triển của pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam 80 3.2. Thực trạng pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam 87 Chương 4: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 128 4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam 128 4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ 132 KẾT LUẬN 150 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 153 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 154 PHỤ LỤC 170
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ADB : Asian Development Bank (Ngân hàng phát triển châu Á) CB, CC : Cán bộ, công chức CB, CC, VC: : Cán bộ, công chức, viên chức ICAC : Independent Commission Against Corruption (Uỷ ban độc lập chống tham nhũng) OECD : The Organisation for Economic Co-operation and Development (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế ) PCTN : Phòng, chống tham nhũng UNCAC : The United Nations Convention against Corruption (Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng ) VC : Viên chức XĐLI : Xung đột lợi ích XHCN : Xã hội chủ nghĩa
DANH MỤC BIỂU ĐỒ Trang Biểu đồ 3.1: Ý nghĩa của cụm từ "xung đột lợi ích" theo cách hiểu của cán bộ, công chức, viên chức, doanh nghiệp và người dân 124
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), xung đột lợi ích (XĐLI) trong hoạt động công vụ là "sự mâu thuẫn giữa nghĩa vụ công và lợi ích cá nhân của một công chức mà trong đó lợi ích cá nhân của công chức có khả năng ảnh hưởng không thỏa đáng tới việc hoàn thành các nhiệm vụ và trách nhiệm công của họ" [142, tr.6]. Các tình huống XĐLI là một thực tế đang tồn tại trong nền công vụ của mọi quốc gia. Trên thế giới, XĐLI trong hoạt động công vụ là vấn đề được nhiều quốc gia đặc biệt quan tâm, vì nó tiềm ẩn nguy cơ lớn dẫn đến tham nhũng. Thậm chí có quan điểm còn cho rằng, XĐLI trong hoạt động công vụ thực chất chính là một trong 3 dạng tham nhũng, bao gồm: (i) Tham nhũng trắng (white corruption) là dạng tham nhũng có thể nhận biết nhưng được xã hội chấp nhận; (ii) Tham nhũng xám (grey corruption), là dạng tham nhũng xảy ra trong thực tế nhưng rất khó nhận biết (iii). Tham nhũng đen (black corruption) là dạng tham nhũng được nhận biết rõ ràng và bị trừng phạt [132]. Trong ba dạng này, XĐLI trong hoạt động công vụ được xem là dạng tham nhũng xám [126]. Cho dù theo quan điểm nào ở trên thì việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ cũng sẽ giúp ngăn ngừa tham nhũng một cách có hiệu quả, vì vậy hiện tại trên thế giới, việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ được xem là một trong những biện pháp cốt lõi trong cuộc chiến chống tham nhũng. Đây là lý do khiến vấn đề kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ đã được nhấn mạnh trong Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) và trong pháp luật của nhiều quốc gia. Cụ thể, Khoản 4 Điều 7 UNCAC nêu rõ: "4. Mỗi quốc gia thành viên, trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, nỗ lực ban hành, duy trì và củng cố các cơ chế tăng cường minh bạch và phòng ngừa xung đột lợi ích". Ngoài quy định này, UNCAC còn có nhiều quy định khác đề cập gián tiếp đến việc
2 phòng ngừa XĐLI trong hoạt động công vụ, ví dụ như những quy định về Quy tắc ứng xử cho công chức (Điều 8), về Mua sắm công và quản lý tài chính công (Điều 9)… Mặc dù, có vai trò quan trọng trong phòng, chống tham nhũng (PCTN), tuy nhiên, khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ của nước ta còn chưa hoàn thiện. Xét trên phương diện pháp lý, mặc dù đã có một số quy định liên quan đến XĐLI trong một số đạo luật như Luật PCTN năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012) Luật PCTN 2018 (hiệu lực 01/07/2019), Luật Cán bộ, Công chức (CB, CC) năm 2008, Luật Viên chức (VC) năm 2010,… song những quy định về vấn đề này trong pháp luật Việt Nam hiện còn rời rạc, tản mát, nhiều quy định còn thiếu cụ thể, rõ ràng và khả thi. Trong khi đó, theo một nghiên cứu khảo sát do Thanh tra Chính phủ phối hợp với Ngân hàng Thế giới thực hiện vào năm 2015, các tình huống XĐLI xảy ra khá phổ biến, đa dạng và có nguy cơ trở thành "thông lệ" trong hoạt động công vụ ở nước ta [70, tr.69]. Bối cảnh trên cho thấy việc nghiên cứu hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam là rất cấp thiết. Về yêu cầu này, Kết luận của Bộ Chính trị về thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 khóa X đã chỉ rõ, cần sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật PCTN để khắc phục những hạn chế, khó khăn, vướng mắc và tính hình thức của một số quy định về PCTN, trong đó bao gồm các quy định về chế độ liêm chính của CB, CC, VC và về kiểm soát XĐLI đối với những người được giao thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn [6]. Nguyên nhân chính dẫn tới những bất cập, hạn chế của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở nước ta là do vấn đề này còn tương đối mới, hiện còn thiếu những nghiên cứu chuyên sâu. Mặc dù vấn đề kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ đã được đề cập trong một số công trình nghiên cứu và văn bản pháp luật của nước ta, song vẫn còn nhiều khía cạnh lý luận, pháp lý, thực tiễn chưa được giải quyết thấu đáo.
3 Vì vậy, việc nghiên cứu nhằm đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động PCTN, xây dựng nền hành chính liêm chính và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở nước ta là cần thiết và có ý nghĩa. Đây chính là lý do nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Việt Nam" để thực hiện luận án tiến sĩ luật học tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích Mục đích nghiên cứu của Luận án là phân tích làm sáng tỏ các vấn đề lý luận, thực tiễn, đánh giá thực trạng pháp luật, trên cơ sở đó đề xuất những quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ Để đạt được mục đích nêu trên, Luận án cần thực hiện các nhiệm vụ sau đây: Một là, đánh giá tổng quan các công trình khoa học tiêu biểu trong và ngoài nước liên quan đến pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, từ đó xác định những nội dung luận án có thể kế thừa và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu. Hai là, hệ thống hoá và phân tích làm sáng tỏ các vấn đề lý luận của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, xác định phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu, giả thuyết khoa học và các câu hỏi nghiên cứu cần giải quyết trong luận án. Ba là, phân tích, đánh giá quá trình phát triển và thực trạng pháp luật Việt Nam về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và xác định nguyên nhân của ưu điểm và hạn chế để làm cơ sở cho việc đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam.
4 Bốn là, đề xuất những quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ có tính toàn diện, khoa học và khả thi trong điều kiện, hoàn cảnh của nước ta hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về mặt nội dung, luận án tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ, tức là trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Việc đề cập đến các hình thức kiểm soát XĐLI trong các môi trường khác chỉ mang tính khái quát, qua đó làm rõ những đặc thù trong hoạt động kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ. - Về mặt không gian, luận án tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam. Những phân tích về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ trong các văn bản pháp luật quốc tế và pháp luật của các nước khác chỉ mang tính khái quát, nhằm mục đích đối chiếu, so sánh. - Về mặt thời gian, luận án tập trung khảo sát, đánh giá khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam kể từ khi ban hành Luật PCTN (2005) đến nay - thời điểm mà vấn đề XĐLI trong hoạt động công vụ bắt đầu được quy định một cách chính thức, có tính hệ thống trong pháp luật, đặc biệt là trong các văn bản pháp luật về PCTN. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Cơ sở lý luận của luận án Luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật và về PCTN. 4.2. Phương pháp nghiên cứu của luận án Về phương pháp luận, luận án vận dụng phương pháp luận duy vật biện
5 chứng của triết học Mác Lênin làm cơ sở định hướng để xem xét một cách tổng thể sự phát sinh, phát triển và thực trạng hệ thống pháp luật về kiểm soát XĐLI ở Việt Nam hiện nay, đồng thời để xác định các quan điểm hoàn thiện hệ thống pháp luật trong vấn đề này của nước ta. Bên cạnh đó, tác giả vận dụng một số lý thuyết và cách tiếp cận sau đây để phân tích, đánh giá và đề xuất các giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế của hệ thống pháp luật về kiểm soát XĐLI ở Việt Nam: - Lý thuyết về mô hình quản lý XĐLI của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (The Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) mà được khái quát hoá thành 6 chữ R (6Rs), bao gồm [141, tr.16]: REGISTER (Tuyên bố, ghi nhận XĐLI); RESTRICT (Hạn chế, giới hạn các tình huống gây ra XĐLI); RECRUIT (Tuyển dụng, sử dụng một bên thứ ba độc lập để giám sát tình huống XĐLI); REMOVE (Loại bỏ sự tham gia của công chức có XĐLI vào quá trình ra quyết định); RELINQUISH (Từ bỏ những lợi ích cá nhân để đảm bảo không xảy ra XĐLI); RESIGN (Từ chức để giải quyết XĐLI). Mô hình 6Rs của OECD chủ yếu được sử dụng để đánh giá tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm soát XĐLI của Việt Nam. - Các phương pháp (hướng) tiếp cận được sử dụng phổ biến trên thế giới trong xây dựng chính sách, pháp luật về kiểm soát XĐLI [140, tr.53] đó là: Tiếp cận dựa trên các nguyên tắc (principles-based approach), trong đó chú trọng đặt ra các nguyên tắc chung về hành vi ứng xử của công chức trong công vụ, và Tiếp cận dựa trên các quy định (rules-based approach), trong đó chú trọng đặt ra các chuẩn mực ứng xử cụ thể của công chức trong các tình huống XĐLI. Hai phương pháp tiếp cận này chủ yếu được sử dụng để đánh giá tính hợp lý của hệ thống pháp luật về kiểm soát XĐLI của Việt Nam. Về các phương pháp nghiên cứu, luận án kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến của khoa học xã hội để giải quyết các câu hỏi nghiên cứu đặt ra, bao gồm: Phương pháp hệ thống, phương pháp lôgic, phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh và phương pháp tổng hợp. Cụ thể:
6 Phương pháp hệ thống được sử dụng trong chương 1 để phân loại và nghiên cứu nội dung các tài liệu nghiên cứu về kiểm soát XĐLI; pháp luật về kiểm soát XĐLI ở Việt Nam. Phương pháp logic là phương pháp nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong quá trình thực hiện chương 2, chương 3 và chương 4 của luận án. Theo đó, những lý giải về mặt lý luận ở chương 2 là cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở chương 3 và từ đó đưa ra các quan điểm và giải pháp trong chương 4. Phương pháp lịch sử được sử dụng trong đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm soát XĐLI ở Việt Nam. Điều kiện cụ thể của đất nước là xuất phát điểm để đánh giá đúng thực trạng pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ trong thời kỳ đổi mới. Phương pháp phân tích được sử dụng trong cả chương 2, chương 3 và chương 4 của luận án để phân tích cả tài liệu sơ cấp và tài liệu thứ cấp. Tài liệu sơ cấp bao gồm các văn bản pháp luật của Nhà nước và văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam có liên quan, các vụ việc, các số liệu thống kê chính thức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tài liệu thứ cấp bao gồm các công trình khoa học đã được công bố trong đề tài, bài báo, tạp chí, sách chuyên khảo, tham khảo. Phương pháp tổng hợp được sử dụng để phân loại, xếp loại các tri thức, số liệu từ hoạt động phân tích các tài liệu. Việc tổng hợp nhằm mục đích đưa ra các nhận xét, đánh giá của tác giả ở mỗi chương và trong phần Kết luận của luận án. Phương pháp so sánh cũng được sử dụng trong toàn bộ luận án, đặc biệt là ở các chương 2 và 3. Việc so sánh để rút ra sự khác biệt về quan điểm giữa các tác giả, cũng như để đánh giá sự tương thích giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật quốc tế và pháp luật của các nước khác trong vấn đề kiểm soát XĐLI. So sánh cũng nhằm làm rõ sự phát triển của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam từ trước tới nay.
7 5. Đóng góp mới của luận án, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 5.1. Những đóng góp mới của luận án Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống khuôn khổ pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, cho nên luận án có những đóng góp mới sau đây: Thứ nhất, củng cố và bổ sung những vấn đề lý luận về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam. Luận án đã đưa ra khái niệm, xác định các đặc điểm, đồng thời phân tích và chỉ ra vai trò, nội dung và những yêu cầu đặt ra với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ. Ngoài ra, một số vấn đề lý luận được bổ sung bao gồm: các lý thuyết, quan điểm khoa học phổ biến trên thế giới có liên quan đến kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ; các quan điểm khoa học về việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam. Những vấn đề này có ý nghĩa quan trọng, là nền tảng lý luận cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam. Đây cũng chính là những đóng góp về mặt lý luận của Luận án. Thứ hai, thông qua nghiên cứu quá trình phát triển của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, luận án đã phân tích, đánh giá có tính khoa học và toàn diện khuôn khổ pháp luật hiện hành về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam. Luận án đã hệ thống hóa những nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ qua các giai đoạn phát triển, chỉ ra những ưu điểm cũng như những hạn chế của pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ với thực tế trong nước và quốc tế và nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế đó. Thứ ba, luận án đã xây dựng các quan điểm và đề xuất một hệ thống giải pháp có cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật hiện hành về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam.
8 5.2. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về phương diện lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần củng cố, hoàn thiện cơ sở lý luận khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam, cụ thể là khẳng định sự cần thiết và khả năng giải quyết vấn đề từ góc độ lý luận, đặc biệt là lý luận pháp lý. Về phương diện thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho nhiều chủ thể khác nhau ở Việt Nam, bao gồm các cơ quan của Đảng, Nhà nước, đặc biệt là ở cấp Trung ương, trong việc hoạch định chính sách, sửa đổi, bổ sung và tổ chức thực hiện các chính sách, văn bản pháp luật có liên quan đến kiểm soát XĐLI. Bên cạnh đó, luận án cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cơ sở học thuật trong việc giảng dạy, nghiên cứu về vấn đề kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ. 6. Kết cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục các công trình khoa học có liên quan đến đề tài luận án mà tác giả đã công bố, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo, luận án gồm 4 chương, 12 tiết.
9 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC Kết quả khảo sát của tác giả luận án cho thấy, những công trình khoa học của các tác giả trong nước nghiên cứu pháp luật về kiểm soát XĐLI được công bố thời gian qua gồm một (01) sách chuyên khảo; một (01) đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ; một (01) đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở và một số bài viết khoa học đăng trên các tạp chí khoa học. Ngoài ra, còn có một số sách chuyên khảo, luận văn thạc sĩ và luận án tiến sĩ luật học nghiên cứu về PCTN, hoạt động công vụ nói chung. Trong thực tế chưa có luận văn, luận án nào nghiên cứu trực tiếp về đề tài hoàn thiện pháp luật kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam. Có thể phân chia các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án theo các nhóm nội dung như sau: 1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp luật kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ - Về khái niệm hoạt động công vụ: Hiện tại khái niệm này đã được đề cập trong một số giáo trình và sách chuyên khảo ở Việt Nam, tiêu biểu như sau: Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam định nghĩa: "Công vụ được hiểu là hoạt động của mọi người "làm việc công" nghĩa là hoạt động của mọi CB, CC, VC làm việc trong mọi tổ chức cấu thành của hệ thống chính trị nước ta, phục vụ các công việc chung của xã hội" [124, tr.256]. Trong cuốn sách Một số thuật ngữ hành chính [122] thì công vụ là một dạng của lao động xã hội chủ yếu do các CC, VC nhà nước thực hiện. Hoạt động công vụ được điều chỉnh bởi ý chí nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và gắn bới quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước.
10 Trong cuốn sách Phòng, chống tham nhũng trong hoạt động công vụ ở Việt Nam - Lý luận và thực tiễn [96], tác giả Nguyễn Quốc Sửu cho rằng hoạt động công vụ nhà nước là những hoạt động hay một mặt hoạt động có tính tổ chức, quyền lực pháp lý của Nhà nước, được phân biệt với các hoạt động khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần và hoạt động phục vụ trong các tổ chức chính trị - xã hội bởi sự gắn bó chặt chẽ của công vụ nhà nước với quyền lực nhà nước. Như vậy, có thể thấy các công trình nghiên cứu nêu trên chưa thể hiện sự thống nhất trong quan niệm về tất cả các khía cạnh của công vụ, hoạt động công vụ, mặc dù đã có sự đồng thuận trong các vấn đề như: chủ thể thực hiện hoạt động công vụ (là công chức nhà nước, hoặc rộng hơn bao gồm cả viên chức nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức phi chính phủ... khi được nhà nước ủy quyền); mục đích, tính chất của hoạt động công vụ (nhằm thực hiện các chính sách của nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt của đời sống xã hội; mang tính quyền lực nhà nước). - Về khái niệm XĐLI: Khái niệm này cũng đã được đề cập trong một số công trình nghiên cứu ở Việt Nam, tiêu biểu như sau: Trong bài viết ''Quản trị XĐLI - Các lý thuyết và vấn đề đặt ra ở Việt Nam hiện nay'' của tác giả Hoàng Văn Luân [58] thì XĐLI được hiểu là sự vi phạm, xâm phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trong một quan hệ nhất định. Trong bài viết ''Một số vấn đề về XĐLI trong thực thi công vụ'', tác giả Hà Thanh [98] cho rằng: Xung đột lợi ích là những tình huống cụ thể phát sinh khi công chức có thể đưa ra quyết định hoặc thực hiện hành vi có lợi cho mình trong hoạt động công vụ, qua đó làm phát sinh tham nhũng. Trong bài viết ''Kiểm soát XĐLI trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị góp phần phòng, ngừa tham nhũng'', tác giả Ngô Mạnh Hùng [49, tr.82-86] nhận định, với việc pháp luật về PCTN của Việt Nam mới chỉ quy định hành vi tham nhũng trong khu vực công, liên quan đến người có chức vụ quyền hạn thì XĐLI có ý nghĩa "là tình huống trong đó CB, CC, VC có thể hưởng lợi cá nhân từ một quyết định đưa ra trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của mình".
11 Trong bài viết ''Xung đột lợi ích và tham nhũng'', tác giả Trần Văn Long [60, tr.34-37] cho rằng, xung đột lợi ích được hiểu là bất kỳ một tình huống nào trong đó cá nhân hay tổ chức được ủy thác trách nhiệm (được trao quyền) có những lợi ích riêng hay chung đủ lớn đề ảnh hưởng (hay có thể ảnh hưởng) đến việc thi hành các trách nhiệm được ủy thác một cách khách quan, đúng đắn. Theo các tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền trong bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế giới'' [37, tr.27] thì "Xung đột lợi ích là khả năng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí công tác một cách không thích đáng để tư lợi". Như vậy, có thể thấy các công trình nghiên cứu nêu trên chưa có sự thống nhất hoàn toàn về cách hiểu XĐLI, đặc biệt là về chủ thể và khách thể của XĐLI. Phần lớn các tác giả nêu trên cho rằng XĐLI là "tình huống" chứ không phải là "hành vi". Bên cạnh đó, có tác giả cho rằng chủ thể của tình huống XĐLI là cá nhân (CB, CC, VC) được giao quyền lực (thẩm quyền) trong khi thực hiện công vụ [49, tr.82-86], nhưng có tác giả lại cho rằng ngoài cá nhân, chủ thể của XĐLI còn là tổ chức được giao quyền [37, tr.27]. Dù vậy, các công trình nghiên cứu có sự thống nhất khá cao trong quan niệm về khách thể, theo đó lợi ích có thể là lợi ích vật chất (tiền, tài sản...) hoặc phi vật chất (trao đổi mối quan hệ, sự hàm ơn, khả năng thăng tiến trong công việc...) [37; 60, tr.34-37]. Lợi ích này là lợi ích riêng đối với cá nhân [49; 50; 60; 70] hoặc lợi ích chung (đối với tổ chức) [60, tr.34-37]. - Về các yếu tố cấu thành XĐLI: Vấn đề này mới chỉ được đề cập trong hai (02) công trình nghiên cứu ở Việt Nam, cụ thể như sau: Bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế giới'' của các tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền [37, tr.27] cho rằng có hai yếu tố tạo nên tình huống XĐLI, trong đó về chủ thể là tổ chức hoặc cá nhân được giao thẩm quyền nhất định, còn về khách thể, lợi ích bao gồm cả vật chất và phi vật chất. Bài viết ''Xung đột lợi ích và tham nhũng'' của tác giả Trần Văn Long [60, tr.34-37] khẳng định có ba yếu tố cấu thành XĐLI, mà ngoài hai yếu tố
12 đã nêu trên còn có yếu tố nữa là việc thi hành trách nhiệm được giao. Trong ba yếu tố đó quan trọng nhất là yếu tố về tính lợi ích của chủ thể. - Về phân loại XĐLI: Vấn đề này đã được đề cập trong ba (03) công trình nghiên cứu ở Việt Nam, cụ thể như sau: Đề tài khoa học cấp bộ Kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ tại Việt Nam. Một số vấn đề lý luận và thực tiễn do Phạm Thị Huệ làm chủ nhiệm [45] cho rằng có 2 loại XĐLI chủ yếu đó là XĐLI thực tế và XĐLI tiềm tàng/tiềm ẩn. Trong cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong khu vực công. Quy định và thực tiễn ở Việt Nam, do Ngân hàng Thế giới và Thanh tra Chính phủ ban hành [70], nhóm tác giả cho rằng XĐLI có thể chia thành hai loại (hai cấp độ) là XĐLI tiềm tàng và XĐLI hiện hữu, trong đó XĐLI tiềm tàng là CB, CC, VC ở tình huống có thể bị tác động bởi lợi ích riêng tư của mình khi thực thi công vụ, còn XĐLI hiện hữu khi CB, CC, VC ở tình huống bị tác động bởi lợi ích riêng tư của họ khi thực thi công vụ. Trong bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế giới'' [37, tr.28], các tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền trích dẫn quan điểm của Ủy ban độc lập chống tham nhũng của Hồng Công (ICAC) cho rằng có thể phân chia XĐLI thành 3 loại: (i) Xung đột thực tế (actual/real conflict): (ii) Xung đột hiển nhiên (rõ ràng) (apparent conflict) (iii) Xung đột tiềm ẩn (potential conflict). - Về mối quan hệ giữa XĐLI và tham nhũng: Hiện đã có một số công trình nghiên cứu ở Việt Nam đề cập đến mối quan hệ giữa XĐLI và tham nhũng và nhìn chung quan điểm của các tác giả có sự thống nhất cao khi cho rằng XĐLI và tham nhũng là hai khái niệm khác nhau nhưng có liên quan mật thiết với nhau, cụ thể như sau: Trong đề tài Kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ tại Việt Nam - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn [45], nhóm tác giả đã chỉ ra những điểm chung và khác biệt giữa XĐLI và tham nhũng. Cụ thể, cả hai khái niệm XĐLI và tham nhũng đều đề cập đến lợi ích riêng tư của CB, CC, VC, nhưng tham nhũng có mục tiêu rõ ràng là vụ lợi còn XĐLI chưa nói đến mục tiêu vụ lợi mà mới nói
13 tới sự xung đột giữa lợi ích công và lợi ích tư trong quá trình ra quyết định của CB, CC, VC. Trong cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong khu vực công. Quy định và thực tiễn ở Việt Nam [70] các tác giả cũng phân biệt giữa XĐLI và tham nhũng thông qua một số yếu tố như: Về đối tượng điều chỉnh, tham nhũng nói tới các "hành vi", trong khi XĐLI nói tới các "tình huống"; Các tình huống XĐLI có thể dẫn đến hành vi tham nhũng trong trường hợp CB, CC, VC ra quyết định vì lợi ích riêng và làm tổn hại tới lợi ích chung, trong trường hợp ngược lại, CB, CC, VC ra quyết định vì lợi ích chung thì XĐLI không dẫn tới tham nhũng; Về mặt lý thuyết, tham nhũng có thể bị loại bỏ hoặc giảm cơ bản, song các tình huống XĐLI thì luôn tồn tại và cần kiểm soát để tránh dẫn tới tham nhũng. Trong bài viết ''Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý XĐLI của thế giới'' [37, tr.28], các tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền cho rằng: Xung đột lợi ích là một trong những nguyên nhân dẫn đến tham nhũng, tuy không phải tất cả các tình huống XĐLI đều dẫn đến tham nhũng và ngược lại Tuy nhiên, trong đa số trường hợp, tham nhũng xuất hiện khi một công chức đã vì lợi ích cá nhân của mình để tác động không thỏa đáng tới quá trình thực hiện công vụ, vì vậy, cần coi phòng ngừa XĐLI là một công cụ quan trọng để PCTN. Trong bài viết ''Xung đột lợi ích và tham nhũng'', tác giả Trần Văn Long cũng cho rằng XĐLI có thể dẫn đến tham nhũng [60]. Còn trong bài viết Kiểm soát "xung đột lợi ích" trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị góp phần phòng, ngừa tham nhũng, tác giả Ngô Mạnh Hùng khẳng định: Xung đột lợi ích có thể tiềm ẩn hành vi tham nhũng bởi trong một tình huống cụ thể nếu người có chức vụ, quyền hạn đã quyết định hành động hoặc không hành động trái với chức trách, nhiệm vụ của mình để qua đó cá nhân mình hoặc người thân của mình được hưởng lợi ích thì đó chính là hành vi tham nhũng [49]. - Về kinh nghiệm kiểm soát XĐLI trong pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia trên thế giới: Đây là một vấn đề có nội dung rộng, vì vậy đã có một số công trình nghiên cứu ở Việt Nam đề cập đến, tiêu biểu như sau:
14 Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước năm 2007 Luận cứ khoa học cho việc xây dựng chiến lược phòng ngừa và nâng cao hiệu quả đấu tranh PCTN ở Việt Nam cho đến năm 2020 do tác giả Mai Quốc Bình làm chủ nhiệm [8] đã tổng hợp một số kinh nghiệm về PCTN trên thế giới, trong đó bao gồm kinh nghiệm về phòng chống XĐLI như là một biện pháp phòng ngừa tham nhũng hiệu quả. Cuốn sách Kiểm soát XĐLI trong khu vực công. Quy định và thực tiễn ở Việt Nam [70], nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trong khối OECD và những nước đang trong giai đoạn chuyển đổi trong việc kiểm soát XĐLI trong khu vực công. Sách nêu một số ví dụ về cách thức một số quốc gia OECD đã xử lý những khía cạnh XĐLI nhất định như quy định về hạn chế với việc thực hiện hợp đồng của Chính phủ ở Cộng hòa Séc, Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Croatia; hạn chế đối với việc hỗ trợ các thành viên gia đình và những người khác để được tuyển dụng trong cơ quan nhà nước ở Trung Quốc, Ba Lan, Croatia, Bulgaria;… Dù vậy, nội dung nghiên cứu mới dừng ở việc dẫn chiếu các quy định về kiểm soát XĐLI trong lĩnh vực cụ thể; chưa nêu ra được một cách rõ ràng những điểm tích cực mà Việt Nam có thể tham khảo, học tập. Cuốn sách Việt Nam với Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) [105] của tập thể tác giả do Nguyễn Văn Thanh chủ biên đã phân tích những nguyên tắc, quy định chính của Công ước và nêu ra những thuận lợi và thách thức đối với Việt Nam trong việc phê chuẩn và thực thi công ước. Trong số các vấn đề được đề cập và phân tích có việc kiểm soát XĐLI. Cuốn sách Một số kinh nghiệm quốc tế về phòng chống tham nhũng của Thanh tra Chính phủ đề cập đến chính sách, pháp luật về phòng ngừa tham nhũng và thực tiễn thực hiện UNCAC của một số quốc gia trên thế giới, trong đó có kinh nghiệm liên quan đến kiểm soát XĐLI, cụ thể trong các lĩnh vực như mua sắm công và quản lý tài chính công; sự hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư... [100]. Luận án Tiến sĩ Luật học của Lê Đinh Mùi Pháp luật về đạo đức công chức ở Việt Nam hiện nay [67], nghiên cứu pháp luật về đạo đức của một số nước ASEAN, Trung Quốc, Nhật Bản, OECD trong đó có các nội dung liên