Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá và khảo sát nhu cầu tổ chức bộ phận điều tra thuế tại Cục Thuế Quảng Bình

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:58

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn không đi sâu vào phân tích những vướng mắc về các văn bản luật mà chỉ xem xét dưới góc độ khó khăn và thuận lợi do các văn bản đó gây nên. Luận văn tập trung vào việc đánh giá và khảo sát nhu cầu tổ chức bộ phận điều tra tại một cơ quan thuế cụ thể.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá và khảo sát nhu cầu tổ chức bộ phận điều tra thuế tại Cục Thuế Quảng Bình

-i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này do tôi thực hiện một cách nghiêm túc. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn; có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi và được cho phép sử dụng bởi cơ quan cung cấp thông tin. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh tế Tp Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng 7 năm 2013 Tác giả luận văn Đặng Anh Văn
-ii- LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn sự truyền thụ kiến thức của tất cả quý thầy cô giáo tại Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright, niên khóa 2011 – 2013. Đồng thời, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Tiến sỹ Nguyễn Hữu Lam vì đã góp ý và hướng dẫn tận tình cho tôi trong suốt quá trình hoàn thành luận văn thạc sỹ này. Ngoài ra, tôi cũng luôn cảm kích sự ủng hộ và tạo điều kiện về mọi mặt của cơ quan, nơi tôi đang công tác. Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến gia đình và bạn bè vì sự giúp đỡ và động viên của họ. Trân trọng!
-iii- TÓM TẮT Việt Nam đang tiến hành các cải cách cơ bản về hệ thống thuế trong nhiều năm qua. Chính sách thuế đã được hiện đại hóa theo xu hướng toàn cầu và khu vực cũng như theo nhu cầu nhằm hỗ trợ cho việc tuân thủ thuế của các khu vực tư nhân đang phát triển nhanh chóng. Cơ cấu và sự minh bạch của khuôn khổ chính sách thuế đã được cải tiến theo nguyên tắc của nền kinh tế quốc dân. Các bước đi nhằm tăng cường quản lý hệ thống thuế song song với các cải cách chính sách thuế cũng đã được thực hiện đồng thời. Cải cách cơ bản về cơ cấu tổ chức quản lý thuế đã được thực hiện, những chức năng hoạt động chính đã được hiện đại hóa, và các dịch vụ và hỗ trợ người nộp thuế đã giúp tăng cường sự tuân thủ tự nguyện với hệ thống thuế và nhằm giảm các chi phí tuân thủ. Trong bối cảnh hiện nay, việc hoàn thiện tổ chức bộ máy tại các Cục Thuế địa phương được quan tâm hơn nhằm đáp ứng được nhu cầu quản lý về nhà nước trong việc theo dõi, hạch toán, kiểm soát nguồn thu và hạn chế thất thoát ngân sách. Việc sắp xếp cơ cấu của một tổ chức phải thực sự bắt nguồn từ việc đáp ứng nhu cầu của nó. Phải đảm bảo tính công bằng, bền vững và hiệu quả trong hoạt động quản lý của tổ chức đó. Ngành thuế là cơ quan, tổ chức đại diện cho nhà nước trong việc thực thi pháp luật về thuế. Việc sắp xếp tổ chức của ngành thuế cần phải được nghiên cứu rõ từ nhu cầu, từ sự phát triển của nền kinh tế và cũng chính từ sự phát triển đa dạng của các tổ chức người nộp thuế. Một số tranh cãi gần đây nổi lên trong việc sửa đổi luật quản lý thuế có bổ sung chức năng điều tra thuế cho ngành thuế như một số ngành hải quan, kiểm lâm, cảnh sát biển, biên phòng hay lực lượng điều tra của ngành an ninh, cảnh sát.Chức năng điều tra thuế khác về chuyên môn so với chức năng của thanh tra, kiểm tra thuế như hiện hành. Bởi chức năng điều tra thuế được trang bị nhiều hơn công cụ pháp luật để thi hành công vụ, tuy nhiên về bản chất thì chức năng điều tra thuế cũng như chức năng thanh tra, kiểm tra thuế là kiểm soát gian lận thuế, tạo ra sự công bằng cho các chủ thể nộp thuế trong nền kinh tế và kiểm soát các khoản thất thu thuế và tăng số thu nội địa cho ngân sách. Một thực tế hiện nay là hoạt động buôn lậu ngày càng tăng; tỷ lệ trốn, tránh thuế ngày càng cao và tinh vi hơn dưới hình thức khai sai số thuế phải nộp, số thuế được hoàn và khai chậm thuế nhằm chiếm dụng vốn của nhà nước. Đặc biệt là hình thức chuyển giá nhằm hưởng thuế suất thuế thu
-iv- nhập chênh lệch giữa Việt Nam và các nước đã kí hiệp định tránh đánh thuế hai lần với Việt Nam. Luận văn không đi sâu vào phân tích những vướng mắc về các văn bản luật mà chỉ xem xét dưới góc độ khó khăn và thuận lợi do các văn bản đó gây nên. Luận văn tập trung vào việc đánh giá và khảo sát nhu cầu tổ chức bộ phận điều tra tại một cơ quan thuế cụ thể. Chính vì vậy, tác giả sẽ tập trung để trả lời cho câu hỏi chính sách: “Cục Thuế Quảng Bình có nhu cầu thực sự về tổ chức bộ phận điều tra thuế hay không? Những khó khăn và thuận lợi nếu tổ chức bộ phận điều tra thuế tại Cục Thuế Quảng Bình là gì?”
-v- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................. I LỜI CẢM ƠN...................................................................................................................... II TÓM TẮT .......................................................................................................................... III MỤC LỤC ........................................................................................................................... V DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .......................................................................................... VII DANH MỤC BẢNG....................................................................................................... VIII DANH MỤC HÌNH ....................................................................................................... VIII DANH MỤC HỘP .............................................................................................................. X CHƢƠNG 1. GIỚI THIỆU VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH ...................................................... 1 1.1 Tổng quan .................................................................................................................... 1 1.2 Mục đích nghiên cứu ................................................................................................... 1 1.3 Phạm vi nghiên cứu ..................................................................................................... 2 1.4 Đối tượng nghiên cứu .................................................................................................. 2 1.5 Phương pháp nghiên cứu ............................................................................................. 2 1.6 Ý nghĩa thực tiễn của vấn đề nghiên cứu ..................................................................... 2 1.7 Cấu trúc bài viết ........................................................................................................... 3 CHƢƠNG 2. TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT .......................................................... 4 2.1 Khái niệm về sự tuân thủ và cưỡng chế tuân thủ ......................................................... 4 2.2 Trốn thuế, tránh thuế và thất thu thuế .......................................................................... 6 2.3. Tác động của tham nhũng và nền kinh tế phi chính thức đối với thất thoát nguồn thu ........................................................................................................................................... 7 2.4 Khung lý thuyết về “hệ thống thuế tốt” cho Việt Nam ................................................ 9 2.5 Một số lý thuyết cơ bản về phân tích nghiên cứu khả thi .......................................... 10 CHƢƠNG 3. PHÂN TÍCH VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH ..................................................... 12 3.1 Đánh giá quá trình cải cách thuế ở Việt Nam ............................................................ 12 3.1.1 Đánh giá tổng kết việc thực hiện luật quản lý thuế..................................................... 12 3.1.2 Đánh giá kết quả công tác thanh tra, kiểm tra theo nguyên tắc rủi ro ........................ 13 3.1.3 Quy chế phối hợp giữa chức năng thanh tra và điều tra án kinh tế ............................ 19 3.2 Tổng quan về Cục Thuế Quảng Bình ........................................................................ 20
-vi- 3.2.1 Tổ chức bộ máy Cục Thuế Quảng Bình ..................................................................... 20 3.3 Khảo sát nhu cầu tổ chức bộ phận điều tra thuế tại Cục Thuế Quảng Bình: ............. 23 3.3.1 Sự cần thiết phải tổ chức bộ phận điều tra thuế .......................................................... 23 3.3.2 Giới thiệu phương pháp khảo sát ................................................................................ 24 3.3.3 Đánh giá mức độ tuân thủ tại Cục Thuế Quảng Bình ................................................. 24 3.3.4 Tổ chức nhân sự tại bộ phận thanh tra kiểm tra thuế .................................................. 26 3.3.5 Kết quả thanh tra, kiểm tra tại Cục Thuế Quảng Bình ............................................... 27 3.3.6 Đánh giá kết quả hoạt động phối hợp giữa phòng thanh tra Cục Thuế Quảng Bình và cơ quan điều tra của Công An Quảng Bình ......................................................................... 30 3.3.7 Phân tích phương án đề xuất từ cuộc khảo sát theo phân tích nghiên cứu khả thi. .... 31 CHƢƠNG 4. KẾT LUẬN, KIẾN NGHỊ VÀ HẠN CHẾ ............................................... 35 4.1 Kết luận ...................................................................................................................... 35 4.2 Kiến nghị .................................................................................................................... 36 4.3 Hạn chế của nghiên cứu ............................................................................................. 36 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 38 PHỤ LỤC............................................................................................................................ 40
-vii- DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Anh Tên tiếng Việt CQT Cơ quan thuế GTGT Giá trị gia tăng NNT Người nộp thuế NSNN Ngân sách nhà nước OECD Organization for Economic Cooporation and Tổ chức hợp tác và phát Development triển kinh tế QLT Quản lý thuế TNDN Thu nhập doanh nghiệp WB World Bank Ngân hàng thế giới
-viii- DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1: Số thuế truy thu qua thanh tra, kiểm tra bình quân……………………………..14 Bảng 3.2: Kết quả thực hiện kế hoạch thanh tra thuế………………………………….......15 Bảng 3.3: Tổng hợp số thuế truy thu và phạt, số thuế GTGT không được hoàn………….18 Bảng 3.4: Kết quả thực hiện thu ngân sách của Cục Thuế Quảng Bình…………………..22 Bảng 3.5: Mức độ tuân thủ về nộp tờ khai thuế GTGT tại Cục Thuế Quảng Bình……….24 Bảng 3.6: Các chỉ tiêu về nợ thuế ở Cục Thuế Quảng Bình………………………………25 Bảng 3.7: Tình hình nhân sự làm công tác thanh tra, kiểm tra qua các năm……………...26 Bảng 3.8: Kết quả thanh tra, kiểm tra tại Cục Thuế Quảng Bình…………………………28
-ix- DANH MỤC HÌNH Hình 2.1: Các yếu tố ảnh hưởng đến việc không tuân thủ và làm thất thoát nguồn thu……7 Hình 3.2: Kết quả thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra thuế…………………………….13 Hình 3.3: Kết quả thực hiện kế hoạch thanh tra…………………………………………...14 Hình 3.4: Số lượng hồ sơ khai thuế được kiểm tra tại cơ quan thuế………………………16 Hình 3.5: Số lượng hồ sơ đề nghị hoàn thuế………………………………………………17 Hình 3.6: Tỷ lệ số lượng hồ sơ hoàn thuế đã kiểm tra…………………………………….17 Hình 3.7: Sơ đồ tổ chức hoạt động của Cục Thuế Quảng Bình…………………………...21 Hình 3.8: Tương quan tỷ lệ cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra……………………...27 Hình 3.9: Số truy thu bình quân một cuộc thanh tra kiểm tra tại Cục Thuế Quảng Bình…29
-x- DANH MỤC HỘP Hộp 2.1: Các ước tính mức độ tuân thủ…………………………………………………….5 Hộp 3.2: Một số vụ việc điển hình………………………………………………………...31
-1- CHƢƠNG 1. GIỚI THIỆU VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH 1.1 Tổng quan Tại kỳ họp thứ ba, Quốc hội khoá XIII đã thảo luận về dự án luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật QLT, trong đó có ý kiến đề nghị bổ sung qui định về thành lập lực lượng điều tra hay cảnh sát thuế. Theo chương trình cải cách hiện đai hóa ngành thuế đến năm 2020 đã được Thủ tướng chính phủ phê duyệt thì lộ trình thành lập bộ phận điều tra thuế được tổ chức trực thuộc cơ quan thuế từ cấp Tổng cục Thuế và Cục Thuế địa phương. Tuy nhiên, hiện nay việc tổ chức bộ phận điều tra thuế chưa được quy định trong pháp luật. Việc tổ chức bộ phận điều tra thuế gặp nhiều vướng mắc tranh cãi do nhiều nguyên nhân từ việc tổ chức cán bộ đến vướng mắc do các quy định trong luật tố tụng hình sự cũng như pháp lệnh điều tra nên dự thảo luật QLT lần này đã không bổ sung quy định về việc tổ chức bộ phận điều tra thuế tại CQT. 1.2 Mục đích nghiên cứu Việc tổ chức bộ phận điều tra sẽ được triển khai từ cấp quản lý Cục Thuế đến Tổng cục Thuế theo chương trình cải cách hiện đại hóa ngành thuế đến năm 2020 đã được Thủ tướng phê duyệt. Theo đó, chức năng điều tra sẽ giao quyền thực thi cho CQT rộng hơn nhằm khắc phục những tồn tại trong quy chế phối hợp giữa cơ quan thuế và cơ quan điều tra của công an, chính vì vậy việc tổ chức bộ phận điều tra sẽ ảnh hưởng đến cơ cấu tổ chức, quyền hạn của cơ quan thuế theo quy định hiện hành. Xuất phát từ nhu cầu trên, luận văn sẽ đi sâu vào việc khảo sát và đánh giá nhu cầu tổ chức bộ phận điều tra tại một đơn vị quản lý nhà nước cấp địa phương, mà cụ thể là Cục Thuế Quảng Bình. Với nghiên cứu này, hi vọng luận văn sẽ làm rõ hơn nhu cầu tổ chức bộ phận điều tra thuế thông qua việc khảo sát ban đầu và có thể mở rộng áp dụng mô hình khảo sát này tại các Cục Thuế ở các địa phương khác, nhằm cung cấp luận cứ để góp ý sửa đổi về nội dung tổ chức bộ phận điều tra thuế trong dự thảo luật QLT.
-2- 1.3 Phạm vi nghiên cứu Bài phân tích này được thực hiện trong phạm vi hoạt động thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật thuế của Cục Thuế Quảng Bình được tiến hành tại trụ sở CQTvà tại trụ sở của NNT, cũng như đánh giá quan hệ hợp tác giữa thanh tra thuế và công tác điều tra của cơ quan công an trong giai đoạn 2007 đến 2012. 1.4 Đối tƣợng nghiên cứu Các hoạt động quản lý thuế của cơ quan quản lý thuế (thanh tra, kiểm tra, kiểm soát thất thu thuế), với ví dụ tại một cơ quan quản lý thuế tại địa phương là Cục Thuế Quảng Bình. 1.5 Phƣơng pháp nghiên cứu Bài viết sử dụng phương pháp phân tích định tính dựa trên cơ sở lý thuyết của các tổ chức uy tín như WB, OECD và một số nghiên cứu trước có liên quan đến vấn đề chính sách đã nêu. Phân tích hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế trong bối cảnh thực hiện luật quản lý thuế và cải cách hệ thống ngành thuế dựa trên số liệu lịch sử của toàn ngành Thuế nhằm đánh giá hiệu quả, và so sánh với hoạt động thanh, kiểm tra tại Cục Thuế Quảng Bình. Phân tích và đánh giá hiện trạng tổ chức của bộ phân thanh tra, kiểm tra thuế. Mối liên hệ giữa cơ quan thuế và cơ quan điều tra kinh tế của ngành công an, mà tập chủ yếu đánh giá sự phối hợp theo quy chế của PA15 Công an Quảng Bình và phòng Thanh tra thuế - Cục Thuế Quảng Bình. Sử dụng phương pháp phỏng vấn các lãnh đạo phòng ban liên quan và ban lãnh đạo Cục Thuế Quảng Bình xung quanh vấn đề liên quan đến tổ chức bộ phận điều tra thuế. Dựa vào thực tiễn để rút ra kết luận dựa trên nguyên tắc của lý thuyết phân tích nghiên cứu khả thi. 1.6 Ý nghĩa thực tiễn của vấn đề nghiên cứu Về mặt lý luận: Tổng hợp quan điểm cơ bản về bộ phận điều tra thuế trong bối cảnh tại Việt Nam hiện nay, đóng góp ý kiến trong việc sửa đổi, bổ sung luật quản lý thuế theo chương trình hiện đại hóa ngành thuế giai đoạn 2010-2020.
-3- Về mặt thực tiễn: Chỉ ra những tồn tại trong công tác thanh tra, kiểm tra thuế cũng như kiểm soát thất thu thuế từ đó đề xuất những giải pháp về mặt tổ chức để khắc phục và nâng cao hoạt động quản lý của cơ quan thuế tại địa phương. 1.7 Cấu trúc bài viết Bài viết được chia thành 4 phần: Chương 1. Giới thiệu vấn đề chính sách, Chương 2. Tổng quan cơ sở lý thuyết, Chương 3. Phân tích vấn đề chính sách, Chương 4. Kết luận, kiến nghị và hạn chế. Từ khóa: Thuế; Điều tra thuế; Thanh tra, kiểm tra thuế; Thất thu từ thuế; Tuân thủ thuế.
-4- CHƢƠNG 2. TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT Việc tổ chức bộ phận điều tra thuế được đánh giá dựa trên kết quả hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế về sự tuân thủ của người nộp thuế. Chương này đưa ra một khung lý thuyết để đánh giá tuân thủ; giới thiệu những cách tiếp cận thực tế để đo lường mức độ tuân thủ và đưa ra lý thuyết phân tích nghiên cứu tính khả thi. 2.1 Khái niệm về sự tuân thủ và cƣỡng chế tuân thủ Tuân thủ được hiểu là hình thức thực hiện những quy định bắt buộc của pháp luật, trong đó các chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật kiềm chế những hành vi mà pháp luật cấm. Từ khái niệm trên, việc tuân thủ thuế chính là việc chấp hành những quy định pháp luật về thuế của NNT và CQT. Trong phạm vi của luận văn này, khái niệm về sự tuân thủ thuế được hiểu và xem xét dưới góc độ là hành vi chấp hành những quy định của pháp luật về thuế của NNT. Tuân thủ pháp luật thuế của NNT thể hiện ở việc chấp hành đầy đủ, kịp thời và đúng đắn các quy định của pháp luật thuế, cụ thể là việc chấp hành các tiêu chí thời gian, mức độ chính xác trung thực và đầy đủ của các hoạt động đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế và các nghĩa vụ khác về thuế. Khi tính tuân thủ pháp luật thuế của NNT được nâng cao thì rõ ràng chính sách pháp luật thuế đã được ban hành và thực thi có hiệu quả, đạt được các mục tiêu mong muốn. Suy cho cùng, tính đúng đắn hay tiên tiến của chính sách thuế, tính hiệu quả của công tác quản lý thuế thể hiện rất rõ ở thực trạng chấp hành pháp luật thuế và của NNT. Trong khi khái niệm về tuân thủ hoặc không tuân thủ khá đơn giản thì việc đo lường nó, đặc biệt là đo lường số thuế tiềm năng là khá khó khăn về mặt kỹ thuật. Về mặt lý thuyết, số thuế tiềm năng có thể được xác định theo ba cách khác nhau: Dự báo số thu sử dụng những số liệu vi mô và áp dụng cho mỗi sắc thuế (Phụ lục 1) Phân tích dữ liệu quản lý thuế để đo lường mức độ tuân thủ trong các chức năng chủ chốt, đặc biệt là khai thuế, tính thuế và nộp thuế Dựa trên báo cáo của người nộp thuế về mức độ tuân thủ
-5- Để đo lường và đánh giá mức độ tuân thủ của NNT, mỗi quốc gia sử dụng các phương pháp, cách thức tiếp cận khác nhau. Theo quan điểm của Trung tâm nghiên cứu chính sách và quản lý thuế thuộc OECD, thì tính tuân thủ của NNT được chia thành 2 nhóm chính sau đây: Tuân thủ quy định hành chính (Administrative compliance): là việc NNT tuân thủ các quy định hành chính về việc kê khai, nộp thuế đúng hạn. Tuân thủ kỹ thuật (Technical compliance): là việc NNT thực hiện tính toán và nộp thuế đúng theo quy định tại các điều của luật thuế. Hộp 2.1: Các ƣớc tính mức độ tuân thủ * Tuân thủ về nộp tờ khai: Mức độ tuân thủ về nộp tờ khai có thể được chia thành ba chỉ số khác nhau. Đầu tiên là tuân thủ trong nộp tờ khai của người nộp thuế. Chỉ số này đo lường tỉ lệ giữa số tờ khai được nộp và số người nộp thuế thực tế được đăng ký tại cơ quan thuế. Các tờ khai được nộp có thể bao gồm cả tờ khai nộp đúng hạn và tờ khai chậm nộp. Thứ hai, là tuân thủ trong việc nộp tờ khai đúng hạn, được đo bằng tỉ lệ giữa số tờ khai nộp đúng hạn trên tổng số tờ khai đã được nộp. Và thứ ba là mức độ tuân thủ trong nộp tờ khai nói chung tổng hợp, là tỉ lệ giữa số tờ khai đã nộp đúng hạn chia cho tổng số người nộp thuế đã đăng ký. Mức độ tuân thủ kê khai nói chung tổng hợp này được ước tính là kết quả của hai chỉ số đầu tiên; * Tuân thủ về kê khai thuế: Mức độ tuân thủ về kê khai thuế là nói đến việc kê khai trung thực các khoản thu nhập chịu thuế, doanh thu, và sản lượng liên quan đến thuế trực thu hay thuế gián thu. Tuân thủ về kê khai thuế được định nghĩa là tỉ lệ giữa số thu nhập hay doanh thu kê khai với số thu nhập/doanh số được chờ đợi sẽ kê khai mong đợi. Tuân thủ trong kê khai có thể được phát hiện trong quá trình tính và kế toán thuế; * Tuân thủ trong nộp thuế: Mức độ tuân thủ trong nộp thuế là nói đến việc nộp thuế đúng hạn. Mức độ tuân thủ này được định nghĩa là tỉ lệ giữa số nghĩa vụ thuế được nộp đúng hạn và toàn bộ số nghĩa vụ thuế mà của người nộp thuế phải nộp. (Nguồn: World Bank, 2011) Việc tuân thủ được xem xét trên hai vấn đề đó là tuân thủ tự nguyện và tuân thủ cưỡng chế. Trong giới hạn đề tài nghiên cứu, vấn đề tuân thủ được đi sâu và xem xét dưới góc độ tuân thủ cưỡng chế. Theo Từ điển luật học (1999, tr. 24), thuật ngữ “cưỡng chế” được hiểu là những biện pháp bắt buộc cá nhân hay tổ chức phải thực hiện và phục tùng mệnh lệnh nhất định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền do pháp luật quy định. Luật pháp bản thân nó đã
-6- có tính cưỡng chế và đây là một đặc trưng cơ bản của pháp luật. Tính chất cưỡng chế làm cho pháp luật khác với đạo đức hay phong tục. Tuy nhiên trên thực tế, tính chất cưỡng chế trong bản thân pháp luật không phải lúc nào cũng được đảm bảo. Do đó, nhà nước cần có những biện pháp khác để buộc các chủ thể phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, trong đó cần nhấn mạnh vai trò việc sử dụng công cụ cưỡng chế. Sự cưỡng chế cần hiểu là không chỉ nhằm mục đích trừng trị mà trước hết là răn đe, ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật. Sự cưỡng chế ở đây được thực hiện trên cơ sở luật pháp, trong khuôn khổ luật pháp, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành. Căn cứ vào khái niệm trên, có thể khái quát việc cưỡng chế tuân thủ pháp luật thuế là những biện pháp, công cụ của cơ quan thuế áp dụng buộc cá nhân, tổ chức người nộp thuế phải tuân thủ pháp luật về thuế do nhà nước ban hành. Việc cưỡng chế tuân thủ pháp luật thuế có những đặc điểm chung với cưỡng chế tuân thủ pháp luật nói chung về bản chất, chủ thể, cách thức và mục đích cưỡng chế. 2.2 Trốn thuế, tránh thuế và thất thu thuế Trốn thuế và tránh thuế là hai nguyên nhân quan trọng nhất của việc không tuân thủ và làm thất thoát nguồn thu. Những biểu hiện hành vi này của NNT lại chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố có liên quan lẫn nhau, cả nguyên nhân chủ quan (chính sách thuế, năng lực của cơ quan thuế, tính hiệu quả và liêm chính và chi phí tuân thủ) lẫn nguyên nhân khách quan (hệ thống khiếu nại, độ trách nhiệm trong chi tiêu công, tham nhũng và quy mô của nền kinh tế phi chính thức). Theo Gordon, Jnr (1990) thì hoạt động bất hợp pháp tỷ lệ thuận với động cơ để cá nhân không kê khai thu nhập; hay nói cách khác tính chất bí mật của lợi nhuận càng cao thì càng có nhiều động cơ để người ta trốn thuế1. Về mặt lý thuyết, viêc trốn thuế và tránh thuế là khác nhau, nhưng cả hai đều dẫn đến việc thất thu thuế, khiến hệ thống thuế bị kém công bằng, và làm bóp méo khuôn khổ cạnh tranh của thị trường. Xét dưới góc độ pháp lý thì trốn thuế là hoạt động phi pháp dưới hình thức không khai, khai giảm hoặc khai sai nghĩa vụ đóng thuế (tài sản hay thu nhập chịu thuế) còn tránh thuế là hoạt động hợp pháp của NNT bằng cách lợi dụng khe hở của luật thuế để giảm nghĩa vụ đóng thuế (Vũ Thành Tự Anh, 2012). 1 Bên cạnh những động cơ hiển nhiên của việc giữ lại tiền, còn có những vấn đề cơ bản khác về lý do khiến một số người không nộp thuế: Đầu tiên là vấn đề về văn hóa, ví dụ về tình trạng vô trật tự tại Ấn Độ trong bài viết của Upandra Baxi (1982); Thứ hai là vấn đề tuân thủ tương đối; trong một số trường hợp, một số luật nào đó có thể bị bỏ qua xem thường nếu hoạt động bị cấm không đụng chạm với các quy định xã hội. Tài liệu đọc của Oldman (1965).
-7- Việc thất thu thuế xuất phát từ chính sách thuế chưa hoàn thiện, tạo ra kẽ hở cho người nộp thuế cũng như do chính việc quản lý, thực thi chính sách của cơ quan công quyền. Việc thực thi công vụ chưa hiệu quả dẫn đến thất thu thuế là do bộ máy quản lý của CQT, do trình độ của cán bộ thuế hoặc do quy trình làm việc của cơ quan thuế chưa khoa học. Các nghiên cứu về mức độ tuân thủ thuế đã chỉ ra mối liên hệ nghịch biến giữa mức độ tuân thủ thuế và thất thu thuế. Mức độ tuân thủ thuế của NNT ở một quốc gia càng thấp thì mức độ thất thu thuế của quốc gia đó càng cao và ngược lại. Mức độ tuân thủ thuế thể hiện việc trốn thuế và tránh thuế của NNT, do đó để nâng cao mức độ tuân thủ thuế và hạn chế thất thu thuế từ việc trốn thuế và tránh thuế, CQT ngoài việc nâng cao ý thức nộp thuế của người dân thông qua công tác tuyên truyền và thực thi quyền giám sát của người dân thì chính bộ máy của CQT cần tăng cường công tác giám sát của mình thông qua việc nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra thuế cũng như điều tra thuế. Hình 2.1: Các yếu tố ảnh hƣởng đến việc không tuân thủ và làm thất thoát nguồn thu Yếu tố chủ quan Yếu tố khách quan Chính sách thuế Trách nhiệm Hành vi của ngƣời nộp thuế giải trình trong chi tiêu công Tránh thuế Trốn thuế Quản lý thuế (Năng lực, Hiệu Tham nhũng quả, liêm chính) Mức độ không tuân thủ Thất thoát nguồn thu Chi phí tuân thủ Nền kinh tế phi chính thức Nguồn: Cải cách thuế ở Việt Nam, WB (2011), Trang 63 2.3. Tác động của tham nhũng và nền kinh tế phi chính thức đối với thất thoát nguồn thu Tham nhũng và thu thuế Các nhà nghiên cứu về thuế và những người hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực thuế từ lâu đã nhận định rằng tham nhũng có liên quan đến việc trốn thuế, miễn thuế một cách bừa bãi
-8- và công tác quản lý thuế kém hiệu quả. Những hành vi này trực tiếp làm giảm số thu thuế và dẫn đến một sự chênh lệch lớn giữa số tiền mà CQT thu được với số thực nộp vào ngân sách. Tanzi và Davoodi (1997) đã dùng những số liệu thực tế để chỉ ra rằng mức độ tham nhũng cao làm giảm số thuế thu được của chính phủ2. Ở một số nghiên cứu khác đã ước tính những thất thoát cụ thể về số thu và tiền thu từ thuế do tham nhũng gây nên đối với những nước có chỉ số tham nhũng cao hơn mức trung bình. Tác động của tham nhũng với tỷ lệ thất thoát thuế, xét trong mối quan hệ tương đối, là tỉ lệ nghịch và rất lớn; ví dụ như ở Cộng hòa dân chủ Công-gô, một nước có mức độ tham nhũng cao sẽ mất khoảng 0,344% GDP về số thu và 0,284% về tiền thuế3. Nền kinh tế phi chính thức và thất thoát từ thuế Các nhà kinh tế đã phân tích mối tương quan giữa tham nhũng và nền kinh tế phi chính thức, cả hai điều này đều dẫn đến việc thu hẹp cơ sở chịu thuế và thất thoát nguồn thu. Nền kinh tế phi chính thức về mặt lý thuyết bao gồm những hoạt động không được ghi lại trong thống kê quốc gia4. Theo định nghĩa của Schneider và Kinglmair (2004), nền kinh tế phi chính thức bao gồm tất cả các khoản thu nhập từ sản xuất các hàng hóa và dịch vụ hợp pháp nhưng không khai báo hoặc từ các giao dịch tiền mặt hoặc giao dịch đổi hàng, kể cả mọi hoạt động kinh tế có thể bị đánh thuế mà được khai báo cho cơ quan quản lý thuế. Tỷ lệ nguồn thu từ thuế so với GDP của nền kinh tế phi chính thức cho thấy một ước tính gần đúng của thất thoát thuế. Việc ước tính dựa trên một giả định ngầm rằng không có sự khác biệt có hệ thống về bản chất của các doanh nghiệp hoạt động trong nền kinh tế phi 2 Áp dụng OLS trong kiểm tra thử nghiệm đầy đủ, Bird et al.(2004) cũng phát hiện ra rằng chất lượng thể chế, như tham nhũng hay sự ổn định chính trị, chỉ số chất lượng quản trị có ảnh hưởng rất quan trọng đến thuế thu của một quốc gia. Họ sử dụng các biến khác nhau (bao gồm cả phần dân tộc, ngôn ngữ, và địa lý) và thử Hausman Chi-square để kiểm tra nhưng không phát hiện sự hiện diện của sự đồng thời về thuế, số thu và các biến thể chế. 3 Mức thất thoát số thu và từ thất thoát tiền thuế và thu không từ thuế số thu và tiền thuế cho một quốc gia được ước tính là kết quả của các hệ số tham nhũng tương ứng và sự khác nhau trong chỉ số tham nhũng đã được chia theo thang điểm mới điều chỉnh đối với nước này và chỉ số tham nhũng trung vị. Theo nghiên cứu của Tanzi và Davoodi (1997) sử dụng số liệu cho giai đoạn 1980-1995 từ các nguồn: IMF, Government Finance Statics, World Table, Business International và Political Risk Services (ICRG). 4 Tổng cục Thống kê của Việt Nam định nghĩa các hoạt động phi chính thức hoặc hoạt động của nền kinh tế phi chính thức bao gồm: (1) Sản xuất của hộ gia đình ở khu vực nông thôn; (2)các hoạt động không đăng ký ở khu vực thành thị; (3) thu nhập không khai báo để tránh thuế; (4) dịch vụ nội địa; (5) buôn lậu; (6) thuê nhà hoặc đồ đạc khác; (7) các hoạt động không khai báo hoặc hoạt động thứ câp của các cơ quan quản lý, cơ quan quân đội, nhà tù, trại cải tạo, và trại mồ côi; (8) hoạt động của các tổ chức phi lợi nhuận, tổ chức từ thiện, Hội chữ thập đỏ và các hội tương tự.
-9- chính thức so với nền kinh tế chính thức. Tuy nhiên, các doanh nghiệp trong nền kinh tế phi chính thức thường nhỏ hoặc tham gia vào những hoạt động bất hợp pháp và do đó thường gắn vớinhững rủi ro trốn thuế cao hơn và đặt ra những thách thức đáng kể cho cơ quan quản lý thuế. Do đó, con số ước tính nên được coi là mức thất thoát tối đa5. 2.4 Khung lý thuyết về “hệ thống thuế tốt” cho Việt Nam Theo báo cáo của WB do Shukla (2011) và các đồng sự biên soạn đưa ra khuyến nghị về khung lý thuyết về “hệ thống thuế tốt” cho riêng trường hợp của Việt Nam với bốn tiêu chí như sau: Hiệu quả kinh tế. Một hệ thống thuế tốt có hiệu quả kinh tế khi hệ thống thuế đó đạt được ba tiêu chuẩn, đó là: giảm thiểu được tổn thất xã hội, cơ sở thuế rộng và thuế suất thấp. Thực tế, không tồn tại một hệ thống thuế nào được xem là hoàn hảo dựa trên tiêu chuẩn không gây ra bất kỳ tổn thất xã hội, vì bản chất của thuế là sự phân chia gánh nặng thuế cho các thành phần kinh tế trong xã hội, điều này sẽ gây ra tổn thất xã hội. Do đó, giảm thiểu tổn thất xã hội được xem là tiêu chuẩn đánh giá cho một hệ thống thuế tốt và bền vững; và điều này có thể thực hiện bằng việc tạo ra cơ sở đánh thuế rộng hoặc dựa trên một hệ thống thuế với thuế suất thấp. Hiện còn tồn tại một số điểm không trung lập trong chính sách thuế và thực thi như thiếu sự hài hòa giữa các loại thuế, nhiều thuế suất, nhiều trường hợp không chịu thuế và ưu đãi thuế đã tạo ra hiệu quả kinh tế thấp trong phân bổ nguồn lực do các đối tượng nộp thuế đưa ra quyết định kinh doanh với mục tiêu giảm thiểu gánh nặng thuế chứ không phải với mục tiêu tối đa hóa năng lực sản xuất và lao động. Công bằng. Công bằng trong lý thuyết về thuế được hiểu gồm công bằng ngang (horizontal equity) và công bằng dọc (vertical equity). Nếu công bằng ngang nói đến sự so sánh giữa các chủ thể có các điều kiện giống nhau thì được đối xử về thuế như nhau thì công bằng dọc được hiểu là các chủ thể có các điều kiện khác nhau thì phải đối xử về thuế khác nhau, 5 Tổng cục Thống kê Việt Nam đã điều tra mẫu thực hiện trong bốn năm: 1989, 1992, 1994 và 1996 đã ước tính quy mô của nền kinh tế phi chính thức Việt Nam lớn hơn rất nhiều (hơn một nửa GDP của khu vực chính thức). Điều tra được thực hiện vào năm 2001. Theo kết quả nghiên cứu của Schneider và Klinglmar (2004): Một nước có nền kinh tế phi chính thức nhỏ (trung bình chiếm 17,6% GDP) sang một nước có nền kinh tế phi chính thức lớn (trung bình khoảng 35,7% GDP) dẫn đến một khoản thất thoát đáng kể trong số tiền thu từ thuế: mức thất thoát tăng mạnh từ gần 3,5% GDP lên tới 6,1% GDP).
-10- nói cách khác nếu một chủ thể sử dụng nhiều nguồn lực của xã hội, hoặc gây ra nhiều tổn thất cho xã hội thì phải đóng thuế nhiều hơn. Minh bạch. Minh bạch được đảm bảo trước hết với điều kiện luật thuế phải không được quá phức tạp và không phân biệt đối xử, còn các quy chế và đòi hỏi về quản lý thì phải dễ tiếp cận và dễ tuân thủ. Với ý nghĩa đó, Việt Nam đã đạt nhiều tiến bộ về minh bạch tuy vẫn còn nhiều việc phải làm. Ví dụ, thuế GTGT hiện nay có một thuế suất bằng 0 và hai thuế suất khác cộng với một danh sách dài các trường hợp không chịu thuế. Thuế TNDN cũng có nhiều mức thuế suất và ưu đãi theo ngành và địa phương làm cho thuế suất thực khác hẳn so với thuế suất công bố. Tính phù hợp và ổn định nguồn thu. Tuy không có đủ thông tin để xác định độ co giãn thuế (tax elasticity) nhưng độ nổi của thuế (tax buoyancy6) thất thường cho thấy cần phải cải tiến một số lĩnh vực trong hệ thống thuế. Cơ sở thuế hạn hẹp nên cần phải đa dạng hóa và mở rộng. Cũng cần theo dõi chặt chẽ các khu vực đang tăng trưởng trong nền kinh tế để đưa chúng vào mạng lưới thuế vào thời điểm thích hợp. Trong đó phải kể đến các khu vực kinh doanh hàng hóa có tính co dãn về thu nhập cao trong tương quan với cầu. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng một hệ thống thuế đơn giản và có cơ sở thuế rộng sẽ co giãn và đàn hồi cao hơn. Do vậy, cần rà soát các luật thuế để đơn giản và hợp lý hóa chúng. Cuối cùng, sẽ rất hữu ích nếu như ước tính phạm vi chi tiêu thuế (tax expenditures) và xem xét tính hợp lý của chúng. 2.5 Một số lý thuyết cơ bản về phân tích nghiên cứu khả thi Phân tích nghiên cứu khả thi (feasibility study) nhằm mục đích phát hiện những tác động khách quan và hợp lý dựa trên những điểm mạnh và điểm yếu của một chính sách, cơ hội và mối đe dọa củayếu tố của môi trường, tài nguyênbên ngoài và cuối cùng là triển vọng cho sự thành công mà chính sách sẽ mang lại. Một trong các công cụ dùng để nghiên cứu khả thi đó là SWOT hoặc PIECES (the “PIECES” framework7). Một nghiên cứu khả thi được thiết kế tốt nên cung cấp một bối cảnh lịch sử của việc ra quyết định chính sách, mô 6 Các nguyên lý cơ bản về độ nổi của thuế và độ co giãn của thuế, năng lực đánh thuế và nỗ lực thu thuế, xem: ví dụ, Le và các tác giả khác (2008); Murgave (1989); và Shome. 7 PIECES xem xét đến độ thực thi (Performance), sự truyền thông (Information), tính kinh tế (Economy), sự kiểm soát (Control), tính hiệu quả (Efficiency) và các dịch vụ (Services). Một trong những người phát triển cho khung lý thuyết PIECES là Wetherbe (Texas Tech University).