Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân cấp tài khóa – nghiên cứu trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:114

Thêm vào BST

Báo xấu

20
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nội dung chính của luận văn là vận dụng, rút ra kinh nghiệm thực hiện cơ chế thí điểm cho TP.HCM, có thể tiếp tục nghiên cứu mở rộng phân cấp tài khóa cho các ñô thị khác trên phạm vi quốc gia. Mời các bạn tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân cấp tài khóa – nghiên cứu trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ðÀO TẠO TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH TRẦN NGỌC CƯỜNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA - NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Giảng viên hướng dẫn khoa học: TS. BÙI THỊ MAI HOÀI TP. Hồ Chí Minh - Năm 2011
BỘ GIÁO DỤC VÀ ðÀO TẠO TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH TRẦN NGỌC CƯỜNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA - NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành : KINH TẾ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG Mã Số : 60.31.12 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Giảng viên hướng dẫn khoa học: TS. BÙI THỊ MAI HOÀI Lớp: Cao học – Tài Chính Nhà Nước - Khóa 17 TP. Hồ Chí Minh - Năm 2011
LỜI CAM ðOAN Tôi xin cam ñoan bản luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các dữ liệu, kết quả nêu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. TÁC GIẢ Trần Ngọc Cường
MỤC LỤC __________ Trang PHẦN MỞ ðẦU 1. Lý do chọn ñề tài .................................................................................................... 1 2. Mục tiêu thực hiện ñề tài ........................................................................................ 2 3. Cách tiếp cận, phương pháp và quy trình thực hiện ñề tài .................................... 2 4. ðối tượng nghiên cứu và phạm vi thu thập dữ liệu ................................................ 3 5. Kết cấu luận văn ..................................................................................................... 3 CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA 1.1. LÝ THUYẾT PHÂN CÂP TÀI KHÓA ................................................................ 4 1.1.1.Tổng quan về phân cấp và phân cấp tài khóa ............................................... 4 1.1.1.1. Tổng quan về phân cấp ....................................................................... 4 1.1.1.2. Các lợi ích và rủi ro trong phân cấp tài khóa ..................................... 6 1.1.2. Các lý thuyết liên quan ñến phân cấp tài khóa .............................................. 7 • Mô hình Tiebout ................................................................................... 8 • Mô hình của Stigler ........................................................................... 10 • Mô hình tương ñồng tài khóa ............................................................ 11 • Mô hình phi tập trung hóa (Oates) ..................................................... 11 • Nguyên tắc bổ sung ........................................................................... 12 1.1.3. Tiêu chí ñánh giá mức ñộ phân cấp tài khóa ............................................ 13 1.1.4. Các kết luận nghiên cứu thực nghiệm về tác ñộng của phân cấp tài khóa ñối với cung cấp dịch vụ công và tăng trưởng kinh tế ......................................... 13 1.1.4.1. Các tác ñộng tích cực của phân cấp tài khóa ................................... 13 1.1.4.2. Các tác ñộng tíêu cực của phân cấp tài khóa .................................. 14 1.1.4.3. Kết luận chung về nghiên cứu thực nghiệm .................................... 15
1.2. NỘI DUNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA ................................................................. 16 1.2.1. Phân cấp chi ngân sách nhà nước ............................................................. 16 1.2.2. Phân cấp thu ngân sách Nhà nước ............................................................ 18 1.2.3. Các khoản chuyển giao giữa chính quyền trung ương và chính quyền ñịa phương ................................................................................................................. 20 1.2.4. Vay nợ của chính quyền ñịa phương ........................................................ 21 1.3. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP TÀI KHÓA TẠI CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI ............................................................................................................................... 22 1.3.1. Khái quát về tình hình phân cấp tài khóa tại các nước trên thế giới ......... 22 1.3.1.1. Phân cấp tài khóa tại Pháp .......................................................... 23 1.3.1.2. Phân cấp tài khóa tại Philippin: ................................................... 24 1.3.1.3. Phân cấp tài khóa cho các ñô thị ở các nước phát triển .............. 25 1.3.2. Một số kinh nghiệm chung về phân cấp tài khóa ..................................... 27 CHƯƠNG II : THỰC TRẠNG PHÂN CẤP TÀI KHÓA – NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ....................................................... 31 2.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH.............................................................................................................................. 31 2.2. TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CỦA VIỆT NAM......................... 32 2.2.1. Tổng quan về phân cấp chính trị, hành chính và tài khóa của Việt Nam32 2.2.2. Tổng quan về phân cấp tài khóa của Việt nam .......................................... 34 2.2.2.1 ðặc ñiểm chung về phân cấp tài khóa ở Việt Nam - trước khi có luật ngân sách nhà nước 1996 ................................................................... 34 2.2.2.2. Thực trạng về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và ñịa phương sau khi có luật ngân sách (giai ñoạn 1996 ñến nay) .............. 35 • Cơ sở của phân cấp tài khóa theo luật NSNN 2002 ............................. 35 • Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước ......................................... 35 • Phân cấp thu ngân sách nhà nước ......................................................... 36 ii
• Trợ cấp bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách ñịa phương.. 38 2.2.2.3. ðánh giá chung về phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và ñịa phương ở Việt nam:.............................................................. 40 • Một số kết quả ñạt ñược ............................................................. 40 • Các vấn ñề hạn chế..................................................................... 41 2.3. THỰC TRẠNG VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH.............................................................................................................................. 44 2.3.1. Thu ngân sách nhà nước ............................................................................ 44 2.3.1.1 Thu ngân sách nhà nước trên ñịa bàn Thành phố Hồ Chí Minh ... 45 2.3.1.2 Thu ngân sách ñịa phương ............................................................ 45 2.3.2. Chi ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh .................................................... 47 2.3.2.1 Chi ñầu tư phát triển ..................................................................... 48 2.3.2.2 Chi thường xuyên.......................................................................... 48 2.3.3. Vay nợ của Chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh ................................... 49 2.3.4. Về ñịnh chế tài chính thuộc Thành phồ Hồ Chí Minh ............................... 50 2.4. NHẬN XÉT CHUNG VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH .................................................................................................................... 51 CHƯƠNG III : ðỀ XUẤT CƠ CHẾ THÍ ðIỂM PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ................................................................................... 54 3.1. SỰ PHÁT TRIỂN TP. HỒ CHÍ MINH VÀ CÁC YÊU CẦU CẦN PHẢI HOÀN THIỆN PHÂN CẤP TÀI KHÓA .................................................................... 54 3.1.1. Hội nhập và phát triển ................................................................................ 54 3.1.2. ðô thị trung tâm của cả nước ..................................................................... 55 3.1.3. Trung tâm tài chính của khu vực ............................................................... 56 3.2. NHỮNG YÊU CẦU THAY ðỔI QUAN TRỌNG TRONG PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO ðÔ THỊ NÓI CHUNG Ở VIỆT NAM ................................................. 57 iii
3.3. THỰC HIỆN THÍ ðIỂM CƠ CHẾ PHÂN CẤP TÀI KHÓA CHO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH .................................................................................................... 58 3.3.1. Phân ñịnh nhiệm vụ chi ngân sách của TP.HCM ...................................... 58 3.3.2. Tăng cường phân cấp nguồn thu ngân sách bền vững cho chính quyền TP.HCM ............................................................................................................... 61 3.3.2.1. Tối ña hóa nguồn thu riêng cho TP.HCM ................................... 61 3.3.2.2. Phân chia nguồn thu cho chính quyền TP.HCM ......................... 66 3.3.3. ðiều chinh quy ñịnh về hạn mức và khung quản lý vay nợ của ngân sách TP.HCM ............................................................................................................... 68 3.3.4. Cơ chế hỗ trợ cân ñối ngân sách ............................................................... 71 3.4. CÁC GIẢI PHÁP ðỔI MỚI QUẢN LÝ NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ..................................................................................................................... 72 3.4.1. Thực hiện lập ngân sách theo kết quả ñầu ra ............................................. 72 3.4.2. Hoàn thiện quản lý nợ vay và kế toán ngân sách của TP.HCM ................ 77 Kết luận ......................................................................................................................... 82 Tài liệu tham khảo ..................................................................................................... 84 Phần Phụ lục ................................................................................................................ 85 iv
DANH MỤC BẢNG, BIỂU ðỒ Bảng 1.1: Mức ñộ phân cấp thu ngân sách ................................................................. 13 Bảng 1.2: Tỷ lệ nguồn thu chuyển giao so với nguồn thu của chính quyền ñịa phương , ở các nước năm 2000. ................................................................................ 26 Bảng 1.3: Các yếu tố của hệ thống phân cấp tài khóa ............................................... 28 Hộp 2.1 : Các ñơn vị hành chính của Việt Nam ......................................................... 33 Biểu ñồ 2.1: So sánh chi NS ñịa phương trong tổng chi NSNN ................................. 36 Biểu ñồ 2.2: Tỷ trọng thu chi NS ñịa phương trong tổng thu chi NS cả nước ........... 38 Biểu ñồ 2.3: Tỷ trọng nguồn thu trợ cấp từ NS trung ương ....................................... 39 Bảng 2.1: Tỷ lệ nguồn tự thu trong tổng thu của ñịa phương ở các nước ðông Á..... 42 Bảng 2.2: Tỷ lệ các nguồn thu NSTP trong tổng chi ngân sách ñịa phương qua các năm ..................................................................................................................................... 46 Biểu ñồ 2.4: Tỷ trọng các nguồn thu trong tổng thu ngân sách ñịa phương năm 2009…… ..................................................................................................................... 46 Biểu ñồ 2.5: Tỷ lệ nguồn thu ngân sách ñịa phương TP.HCM .................................. 47 Biểu ñồ 2.6: Chi ñầu tư và chi thường xuyên NS TP.HCM qua các năm .................. 48 Biểu ñồ 2.7: Cơ cấu chi thường xuyên NS TP.HCM năm 2009 ................................ 49 Bảng 2.3: Kết quả huy ñộng vốn xây dựng cơ sở hạ tầng của TP.HCM qua các năm.50 Biểu ñồ 3.1: So sánh các chỉ tiêu TP.HCM so với cả nước năm 2010 ....................... 56 Bảng 3.1: Bảng cân ñối của chính quyền TP.HCM .................................................... 78 v
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TP. HCM : Thành Phố Hồ Chí Minh CQTW : Chính quyền trung ương CQðP : Chính quyền ñịa phương NS : Ngân sách NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương NSTP : Ngân sách Thành Phố Hồ Chí Minh NSðP : Ngân sách ñịa phương OECD : Tổ chức hợp tác và phát triền kinh tế GDP : Tổng sản phẩm quốc nội ICOR : Hệ số vốn ñầu tư trên Tổng sản phẩm quốc nội UBND : Ủy ban nhân dân HðND : Hội ñồng nhân dân vi
1 PHẦN MỞ ðẦU 1. Lý do chọn ñề tài Từ thập niên 90 của thế kỷ XX, chiến lược phi tập trung hóa – trong ñó có nội dung phân cấp tài khóa và ñổi mới quản trị tài chính công theo mô hình lập ngân sách ñầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn, ñã ñược nhiều quốc gia triển khai mạnh mẽ ñồng thời với phân cấp chính trị và hành chính. Các quốc gia ñó ñã nhận thức lợi ích to lớn của phân cấp tài khóa: nó là một thành tố chiến lược quan trọng nhằm gia tăng quyền lực chính trị cho công dân và ñược thực hiện thông qua chính quyền ñịa phương, ñồng thời nó góp phần cải thiện phúc lợi cho công chúng. Kinh nghiệm thực tiễn của các quốc gia cho thấy việc mở rộng phân cấp tài khóa sẽ thực sự có hiệu quả trong ñiều kiện các ñịa phương phải nâng cao năng lực quản lý, tính trách nhiệm và công khai minh bạch trong việc quản lý và sử dụng ngân sách ñịa phương. ðối với Việt Nam, xu hướng phân cấp tài khóa ñã thể hiện trong những năm gần ñây, nhất là từ khi Luật ngân sách Nhà nước năm 1996 và 2002 ñược ban hành và thực hiện. Tuy nhiên, nhìn chung phân cấp tài khóa còn nhiều bất cập và chưa ñồng bộ, còn nghiêng về mô hình quản lý tập trung, ñặc biệt nội dung phân cấp về quyết ñịnh ngân sách còn khá mờ nhạt (nhất là trong quyết ñịnh nguồn thu ngân sách, vay nợ của Chính quyền ñịa phương, cũng như các ñịnh mức chế ñộ chi tiêu). Do ñó, trong bối cảnh nền kinh tế ñang chuyển ñổi và hội nhập nhanh, nhằm ñạt ñược hiệu quả cao nhất trong phân cấp tài khóa, Chính phủ Việt Nam ñã ban hành văn bản chỉ ñạo các bộ ngành và ñịa phương nghiên cứu, tổng kết và xây dựng dự án sửa ñổi luật ngân sách nhà nước năm 2002 (công văn số 278/TTg-PL ngày 09/02/2010 của Thủ tướng Chính phủ). TP.HCM là một ñô thị lớn của cả nước, trong bối cảnh hội nhập và phát triển, Việt Nam kỳ vọng TP.HCM không chỉ trở thành trung tâm tài chính lớn của quốc gia mà là cả của khu vực. Với các ñặc ñiểm này TP.HCM có sức hút mạnh về ñầu tư và cả di dân cơ học. ðiều này một mặt tạo ñiều kiện cho TP.HCM có mức
2 tăng trưởng nhanh, nhưng bên cạnh ñó cũng làm nảy sinh không ít khó khăn và mâu thuẫn cần giải quyết. Chẳng hạn, mâu thuẫn giữa nhu cầu vốn lớn ñể ñầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật – xã hội với nguồn lực ñược phân cấp còn hạn hẹp; giữa yêu cầu hội nhập và phát triển với mô hình quản lý ngân sách hiện ñã lạc hậu và kém hiệu quả. Xuất phát từ các vấn ñề nêu trên, ñề tài “Phân cấp tài khóa – nghiên cứu trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh” ñược chọn nghiên cứu. 2. Mục tiêu thực hiện ñề tài ðề tài ñược thực hiện nhằm trả lời câu hỏi trọng tâm sau: Trong bối cảnh hội nhập và phát triển, với ñặc thù của TP.HCM, một ñô thị trung tâm về kinh tế - xã hội của cả nước, ñang hướng ñến trở thành trung tâm tài chính của khu vực, Trung ương nên phân cấp tài khóa cho TP.HCM như thế nào? Thông qua việc trả lời câu hỏi trên, cơ chế thí ñiểm phân cấp tài khóa cho TP.HCM ñược thiết lập. Tác giả cũng kỳ vọng trên cơ sở vận dụng, rút tỉa kinh nghiệm thực hiện cơ chế thí ñiểm cho TP.HCM, có thể tiếp tục nghiên cứu mở rộng phân cấp tài khóa cho các ñô thị khác trên phạm vi quốc gia. 3. Cách tiếp cận, phương pháp và qui trình thực hiện ñề tài Dựa trên các lý thuyết về phân cấp, phân cấp tài khóa và quản trị công, như: mô hình Tiebout (1956), nguyên tắc thiết kế các cấp chính quyền của Stigler (1957), mô hình tương ñồng tài khóa của Olson (1969), Frey và Eichenberger (1995,1996,1999), mô hình phi tập trung hóa của Oates (1972), lý thuyết quản trị công mới…cũng như thực tiễn Việt Nam và ñặc thù của TP.HCM ñể giải quyết câu hỏi nghiên cứu ñã ñặt ra. Với cách tiếp cận ñó, ñề tài ñược thực hiện theo qui trình sau: Khái quát hóa các lý thuyết về phân cấp, phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và ñịa phương;
3 Phân tích thực trạng phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và ñịa phương – nghiên cứu trường hợp TP.HCM; ðề xuất cơ chế thí ñiểm phân cấp tài khóa cho TP.HCM . 4. ðối tượng nghiên cứu và phạm vi thu thập dữ liệu Phân cấp tài khóa giữa Trung ương và TP.HCM trong giai ñoạn từ 1998 – 2010. 5. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở ñầu và kết luận, luận văn ñược kết cấu thành 3 chương: Chương I: Tổng quan về phân cấp tài khóa; Chương II: Thực trạng phân cấp tài khóa – nghiên cứu trường hợp TP.HCM; Chương III: ðề xuất cơ chế thí ñiểm phân cấp tài khóa cho TP.HCM .
4 CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA Từ trước và cho ñến nay, ñã có nhiều lý thuyết và mô hình bàn luận về phân cấp tài khóa, từ mô hình của Tiebout (1956), ñến các lý thuyết phân cấp của Oates (1972), nguyên tắc thiết kế các cấp chính quyền của Stigler (1957)…Các tiếp cận phân tích khác nhau của các nghiên cứu, ñều xuất phát từ câu hỏi trọng tâm: hoạt ñộng nào nên phân cấp cho chính quyền ñịa phương và bằng cách nào ñể ñạt ñược phân cấp tài khóa tối ưu giữa chính quyền trung ương và ñịa phương?. Nội dung cơ bản trong phân cấp tài khóa ñó là phân ñịnh nhiệm vụ trong cung cấp hàng hóa công giữa chính quyền trung ương và ñịa phương, tạo nguồn thu tương ứng cho nhiệm vụ ñược giao, chính sách vay nợ và cuối cùng là xây dựng hệ thống ñiều hòa hiệu quả giữa các cấp ngân sách. 1.1. LÝ THUYẾT PHÂN CẤP TÀI KHÓA 1.1.1.Tổng quan về phân cấp và phân cấp tài khóa 1.1.1.1.Tổng quan về phân cấp Trong những năm gần ñây, một xu hướng ñang nổi lên trong hoạt ñộng quản lý nhà nước tại các quốc gia trên thế giới là chuyển dần từ mô hình quản lý tập trung hóa sang mô hình quản lý phi tập trung hóa (decentralization). Về thực chất, phi tập trung hóa (hay còn gọi là phân cấp) là sự chuyển giao quyền lực và nhiệm vụ, chức năng từ chính quyền trung ương sang chính quyền ñịa phương dưới nhiều cấp ñộ khác nhau. Trong cơ chế phi tập trung, quyền ra quyết ñịnh và nghĩa vụ ñược ủy thác cho chính quyền ñịa phương ở những mức ñộ khác nhau. Hiện nay, người ta xem xét vấn ñề phi tập trung hóa trên ba lĩnh vực chính của một thiết chế nhà nước: chính trị, hành chính và tài chính. Phân cấp về chính trị: Tạo ñiều kiện cho người dân và những chủ thể ñại diện của người dân có nhiều quyền hơn trong việc xây dựng các quyết ñịnh của khu
5 vực công. Việc phân quyền chính trị là một trong những nội dung bao hàm việc chuyển giao các quyền lực về chính sách và luật pháp cho các chủ thể ñại diện của người dân ñã ñược bầu cử theo một quy trình dân chủ ở chính quyền ñịa phương. Phân cấp về hành chính: Là sự chuyển giao quyền lực, trách nhiệm quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng từ chính quyền trung ương cho cấp chính quyền ñịa phương. Phân cấp về hành chính có 03 nội dung cơ bản sau: - Tản quyền (deconcertration): việc chuyển giao quyền thực thi một số nhiệm vụ từ chính quyền trung ương cho các bộ phận hay cơ quan của chính quyền trung ương ñóng tại ñịa phương, song quyền lực pháp lý vẫn thuộc về chính quyền trung ương. - Ủy quyền (delegation): Việc chính quyền cấp trên chuyển giao cho cấp dưới quyền quyết ñịnh và thực hiện các nhiệm vụ ñược xác ñịnh rõ ràng, nhờ ñó cấp dưới có sự tự chủ lớn hơn trong công việc, nhưng vẫn có trách nhiệm báo cáo hoạt ñộng của mình cho cấp trên ủy quyền. - Phân quyền (devolution): việc chính quyền trung ương chuyển giao một số quyền hạn và chức năng nhất ñịnh cho chính quyền ñịa phương theo luật ñịnh. ðây là cấp ñộ bảo ñảm tính ñộc lập cao nhất của chính quyền cấp dưới. Phân quyền thường diễn ra song song với việc phân cấp tài chính. Phân cấp về tài khóa: chính quyền ñịa phương ñược giao những nhiệm vụ chi cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền thực thi các chức năng quản lý trong phạm vi của ñịa phương mình. Phân cấp tài khóa không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền ñịa phương mà qua ñó tạo ñiều kiện cho chính quyền hoạt ñộng ñộc lập hơn trong khả năng của mình ñể xây dựng các chính sách chi tiêu, mà còn phải hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch. Ba loại hình phi tập trung hóa về chính trị, hành chính, tài khóa này không ñứng một cách ñộc lập mà tác ñộng qua lại lẫn nhau tạo thành một tổ hợp tác ñộng tổng thể ñến tổ chức hệ thống và phân chia quyền hạn trách nhiệm của CQTW và CQðP.
6 Bản chất phân cấp tài khóa ñược xem xét tập trung vào khía cạnh phân cấp quyền hạn và trách nhiệm giữa CQTW và CQðP về lĩnh vực ngân sách. Do ñó, khi nói ñến phân cấp tài khóa, các nước ñều tập trung vào quan hệ giữa các cấp chính quyền trong lĩnh vực ngân sách. 1.1.1.2. Các lợi ích và rủi ro trong phân cấp tài khóa Phân cấp tài khóa ñem lại những lợi ích tiềm tàng cho hoạt ñộng quản lý nhà nước của mỗi ñịa phương, song ñồng thời nó cũng thường có những rủi ro nhất ñịnh, nếu việc phân cấp không ñược xem xét kỹ lưỡng phù hợp với ñiều kiện thực tế và nhất là năng lực quản trị của ñịa phương. Những lợi ích của phân cấp tài khóa Lợi ích quan trọng nhất của phân cấp tài khóa là sẽ làm cho chính phủ gần gũi hơn với công chúng, ñây là một vấn ñề ñược phần lớn các nhà kinh tế cho rằng có hiệu quả rất lớn trong mối quan hệ chuyền từ chính quyền cai trị sang chính quyền phục vụ (Musgrave, 1983). Những sở thích của cử tri thay ñổi khác nhau và nó buộc chính quyền ñịa phương phải có trách nhiệm cung cấp hiệu quả những hàng hóa và dịch vụ công tốt hơn cho công chúng, ngược lại cử tri thì sẵn lòng chi trả cho dịch vụ công ñó. ðiều ñó tạo ñiều kiện thực tế cho sự tham gia của công chúng vào công việc quản lý và cai trị của chính quyền. Mặt khác, trong các công trình nghiên cứu của các nhà kinh tế và các ñịnh chế tài chính như Ngân hàng phát triển châu Á (2004), cũng ñã chỉ ra những lợi ích ñáng kể của phân cấp ngân sách trong một nền kinh tế ổn ñịnh và phát triển: (i) phân cấp tài khóa có thể làm tăng tính hiệu quả của dịch vụ và phúc lợi kinh tế của công chúng; (ii) phân cấp tài khóa tạo cơ hội cho chính quyền ñịa phương trong việc huy ñộng nguồn thu, chính quyền ñịa phương do ở gần với người dân hơn, nên có thể tổ chức thu những khoản thu tiềm năng này thông qua các hình thức như áp dụng phí ñánh vào người sử dụng hay một số loại thuế khác; (iii) phân cấp tài khóa tạo ñiều kiện cho ñịa phương có chính sách và sự quản lý thích hợp ñối với nguồn lực tự có của ñịa phương. Về nguyên tắc, kế hoạch ngân sách tốt nhất là kế hoạch bảo ñảm sự
7 cân ñối giữa các chi phí của các dịch vụ (các khoản thuế) với lợi ích (chất lượng các dịch vụ). Như vậy, phân cấp tài khóa không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính ñộc lập tương ñối cho mỗi cấp chính quyền chủ ñộng thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, mà nó còn là ñộng lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở ñịa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình ñể phát triển ñịa phương. Theo Bahwantray Mehta (1959) thì: “Chừng nào chúng ta không ñảm bảo rằng các khoản chi cho những mục ñích của chính quyền ñịa phương phải phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân ñịa phương, trao cho họ quyền hạn thỏa ñáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy ñược sáng kiến của người dân ñịa phương”. Các rủi ro trong quá trình phân cấp tài khóa Theo nghiên cứu của Ngân hàng phát triển châu Á (2004), những rủi ro này bao gồm: (i) nguy cơ giảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách nhất là khi bộ máy hành chính của ñịa phương thiếu trách nhiệm, không ñủ năng lực về chuyên môn và quản lý, thiếu ñộng cơ ñể hoạt ñộng; (ii) phân cấp tài khóa có thể làm tăng bất bình ñẳng khu vực và có thể dẫn ñến nguy cơ gia tăng khoảng cách tài chính hay sự bất bình ñẳng về tài chính (mất cân ñối chiều ngang và mất cân ñối chiều dọc); (iii) sự phân cấp về thuế có thể dẫn ñến tình trạng bóp méo sự chuyển ñộng của các nguồn lực kinh tế (lao ñộng, vốn, hàng hóa, dịch vụ) từ vùng này sang vùng khác, dẫn ñến việc tạo ra một hệ thống tài chính phi hiệu quả và không minh bạch xét trên góc ñộ tổng thể. 1.1.2. Các lý thuyết liên quan ñến phân cấp tài khóa Khái niệm về Chính quyền ñịa phương liên quan ñến những ñịnh chế hoặc pháp nhân ñược thành lập theo hiến pháp Quốc gia (như ở Brazil, Pháp, Ấn ðộ, Nhật Bản), thành lập theo luật của Bang (Hoa Kỳ, Úc), theo các chế ñịnh pháp lý của cấp Chính phủ (Newzealand, Liên hiệp Anh) hoặc theo ñạo luật hành pháp
8 (Trung Quốc). Chính quyền ñịa phương cung cấp một chuỗi các dịch vụ công ñặc biệt cho một khu vực ñược xác ñịnh về mặt ñịa lý có liên quan. Trong bối cảnh phi tập trung hóa và nâng cao vai trò tích cực của chính quyền ñịa phương, nhiều lý thuyết ñược thừa nhận, ñã cung cấp một cơ sở khoa học cho việc thực hiện phân cấp tài khóa và xác ñịnh vai trò quan trọng của chính quyền ñịa phương, dựa trên nền tảng của tính hiệu quả, tính trách nhiệm, có thể quản lý và quyền tự chủ, bao gồm các lý thuyết và mô hình dưới ñây: • Mô hình Tiebout Trong việc cung cấp hàng hóa công của chính quyền, rất khó thiết kế một thể chế dân chủ ñể cho công chúng thành thật biểu lộ sở thích của họ về các hàng hóa công, và cũng rất khó tổng hợp các sở thích của công chúng ñể quyết ñịnh chính sách công. Kết quả là, trong thực tiển các cấp chính quyền thường không nỗ lực xác ñịnh lượng hàng hóa công tối ưu cần cung cấp. Năm 1956, nhà kinh tế học Charles Tiebout ñã ñặt ra câu hỏi: ñiều gì làm cho thị trường tư nhân có thể ñảm bảo cung cấp một lượng hàng hóa tư tối ưu nhưng lại mất ñi trong trường hợp hàng hóa công. Ông ñã phát hiện, trong khu vực công vì thiếu hai yếu tố mua bán và cạnh tranh nên thị trường hàng hóa công không thể cung cấp một lượng hàng hóa tối ưu như thị trường hàng hóa cá nhân. Từ ñó Tiebout cho rằng, hàng hóa công nếu ñược cung cấp bởi cấp chính quyền ñịa phương thì yếu tố cạnh tranh sẽ phát sinh một cách tự nhiên, vì công chúng có thể “bầu cử với bàn chân của họ”, thông qua việc di chuyển ñến ñịa phương khác, có chất lượng dịch vụ công tốt hơn ñể sinh sống và hoạt ñộng. ðiều này dẫn ñến nguyên tắc phân cấp tài khóa cho chính quyền ñịa phương và tạo cho chúng ta có ñược công cụ ño lường sự biểu lộ sở thích: ñó là tính di chuyển, Tiebout cho rằng chính yếu tố di chuyển này có thể tăng cường ñược hiệu quả trong việc cung cấp hàng hóa công của ñịa phương. Xa hơn nữa, Ông ñã tranh luận rằng trong những ñiều kiện nhất ñịnh, cung cấp hàng hóa công sẽ hoàn toàn hiệu quả ở cấp chính quyền ñịa phương. Giống như logíc sự cân bằng cạnh tranh sẽ tạo ra mức hiệu quả hàng hóa tư, sự cạnh tranh giữa các ñịa phương trong việc cung cấp hàng hóa công sẽ tạo ra mức hiệu quả hàng hóa công.
9 Mô hình chính thức ñưa ra 7 giả ñịnh, trong ñó có một số giả ñịnh có lẽ không thực hiện ñược trong thực tế. Tuy nhiên, thông ñiệp chính của mô hình này là sự cạnh tranh giữa các ñịa phương trong việc cung cấp hàng hóa công sẽ làm cho việc cung cấp hàng hóa trở nên tốt hơn. Mô hình ñã giải quyết những vấn ñề biểu lộ sở thích và tổng hợp sở thích của công chúng, vốn dĩ gây khó khăn cho việc cung cấp hàng hóa công. Từ ñó, ñịnh giá Lindahl vận hành trong mô hình Tiebout, mỗi cá nhân sẽ bày tỏ một cách trung thực nhu cầu của mình về lượng hàng hóa công cần thiết, các con số này sẽ ñược tổng hợp lại và sau ñó mỗi công dân sẽ chi trả một mức chi phí bằng cách lấy tổng chi phí chia cho số dân. Như thế ñiều kiện cho sự cung cấp hàng hóa công tối ưu ñã ñược ñáp ứng, bởi vì số lượng hàng hóa công cung cấp ñược quyết ñịnh bởi sự tổng hợp từ những lợi ích của cá nhân. Mô hình Tiebout tuy có ñiểm còn gây tranh luận, là một mô hình không hoàn hảo trong thực tế (như vấn ñề cạnh tranh Tiebout trong ñó sự di chuyển Tiebout không hoàn hảo, tất cả người dân không thể có ñầy ñủ các thông tin về lợi ích và chi phí thuế mà họ phải trả; giả ñịnh không có ngoại tác lan tỏa chỉ phát huy hiệu quả trong một thành phố nhất ñịnh…). Nhưng những thay ñổi trong chi tiêu và chính sách thuế ñịa phương có ảnh hưởng mạnh ñến sự di cư và giá nhà ở (những phát hiện thực chứng từ nghiên cứu phản ứng về hành vi của Bergstrom và ñồng nghiệp (1988), Oates (1969) ñã minh chứng ñược vấn ñề này). Từ ñó, giá trị chuẩn tắc và hàm ý của mô hình có ý nghĩa rất lớn trong việc hình thành các nguyên tắc trong phân cấp tài khóa tối ưu và cung cấp hàng hóa công hiệu quả giữa các cấp chính quyền. Mô hình Tiebout gợi ý phạm vi hàng hóa công ñược cung cấp bởi các cấp chính quyền ñược xác ñịnh bởi ba yếu tố: - Yếu tố thứ nhất: là mối gắn kết giữa chi phí thuế phải nộp và lợi ích ñược hưởng. Phạm vi cung cấp hàng hóa công của ñịa phương sẽ ở mức mà người dân ñánh giá mức thuế mà họ phải chi trả ngang bằng với mức hàng hóa dịch vụ công cung cấp mà họ nhận ñược. Những hàng hóa công có sự liên kết mạnh giữa chi phí thuế và lợi ích, nghĩa là hầu hết người dân ñịa phương hưởng thụ lợi ích, thì
10 nên ñược cung cấp bởi ñịa phương (chẳng hạn ñường giao thông ở ñịa phương) và nếu ngược lại thì nên cung cấp bởi cấp chính quyền cao hơn (như ñường cao tốc quốc qia, trợ cấp cho người thu nhập thấp). Nếu như cư dân tại ñịa phương nhận lợi ích trực tiếp thì họ sẽ mua hàng hóa công bằng việc trả tiền thuế tài sản, ngược lại thì họ sẽ bỏ phiếu bằng chân ñi ñến ñịa phương khác tốt hơn. - Yếu tố thứ hai: ñể xác ñịnh mức ñộ phân cấp tối ưu là phạm vi của những ngoại tác và ảnh hưởng lan tỏa tích cực trong việc cung cấp hàng hóa công. Nếu hàng hóa công ñịa phương cung cấp có những ảnh hưởng tích cực lan tỏa rộng lớn sang các ñịa phương khác (chẳng hạn giáo dục ðại học, các ngành y tế kỹ thuật cao), cư dân từ các ñịa phương khác sẽ có xu thế ñổ về, ñôi lúc gây ra hiện tượng “tắc nghẽn” trong cung cấp hàng hóa công. Từ ñó, các ñịa phương này sẽ có xu hướng cung cấp hàng hóa công này dưới mức cần thiết của người dân. Trong trường hợp này, chính quyền cấp cao hơn có vai trò xúc tiến thực hiện cung cấp hàng hóa công ñó. - Yếu tố thứ ba: ñể xác ñịnh mức ñộ phân cấp tối ưu là kinh tế qui mô trong thuộc tính tự nhiên của các hàng hóa công. Những hàng hóa công có lợi thế kinh tế qui mô như quốc phòng, sẽ không ñạt ñược hiệu quả nếu thuộc thẩm quyền cung cấp của ñịa phương. Mô hình Tiebout tiên liệu rằng chi tiêu ñịa phương cần tập trung cho những chương trình có ít những ngoại tác và lợi thế kinh tế qui mô không ñáng kể, như sửa chữa ñường xá, thu gom rác và vệ sinh công cộng. Tương tự các ñịa phương ñóng vai trò khiêm tốn trong việc cung cấp những hàng hóa công mang tính tái phân phối (như Bảo hiểm xã hội), có những ảnh hưởng lan tỏa rộng lớn (như Giáo dục ðại học) và có lợi thế kinh tế qui mô ñáng kể (như Quốc phòng). • Mô hình của Stigler Stigler (1957) ñã xác ñịnh 2 nguyên tắc thiết kế phạm vi phân quyền: (i) một chính quyền càng gần với công chúng thì hoạt ñộng càng hiệu quả hơn; (ii) công chúng có quyền bỏ phiếu/ biểu quyết chọn lựa số lượng và chủng loại dịch vụ công mà họ cần. Các nguyên tắc này hàm ý rằng việc quyết ñịnh về cung cấp dịch vụ
11 công, nên ñược thực hiện ở cấp chính quyền cơ sở sẽ ñảm bảo ñược mục tiêu phân phối hiệu quả và có quyền tự quản (tự chịu trách nhiệm) trong quyết ñịnh cung cấp các dịch vụ ñịa phương. Tiếp ñến, qui mô tối ưu của các cấp chính quyền thay ñổi phù hợp với qui mô kinh tế và mức ñộ của lợi ích và chi phí. • Mô hình tương ñồng tài khóa Một ý tưởng liên quan ñến việc thiết kế phân quyền là sự tham gia vào lựa chọn công. Olson (1969) cho rằng nếu như phạm vi quyền lực chính trị và phạm vi lợi ích gắn kết với nhau, vấn ñề người hưởng tự do có thể khắc phục và lợi ích biên bằng với chi phí biên của sản xuất, ñảm bảo cung cấp hàng hóa công tối ưu. Sự ñánh ñồng phân cấp chính quyền với phạm vi lợi ích ñược gọi là nguyên tắc tương ñồng tài khóa. Nguyên tắc này liên quan ñến nguyên tắc phù hợp (The Correspondence Principle) ñược ñưa ra bởi Oates (1972). Phạm vi phân quyền nên dựa vào mức ñộ cung cấp các hàng hóa công. Theo ñó cần tính ñến một cách chính xác tập hợp tiêu dùng hàng hóa công của các cá nhân trong cộng ñồng ñịa phương. Frey và Eichenberger (1995, 1996, 1999) ñã mở rộng ý tưởng này ñể xác ñịnh khái niệm phân quyền theo chức năng, phân quyền phù hợp, phân quyền cạnh tranh (Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions: FOCJ). Họ tranh luận sự phân quyền có thể ñược tổ chức cùng với việc thiết lập những mối liên kết về chức năng ñể sao cho: (i) phù hợp với phạm vi ñịa lý; (ii) các cá nhân và cộng ñồng có thể tự do chọn lựa sự phân bổ nguồn lực và cung cấp hàng hóa công trong phạm vi phân quyền có tính cạnh tranh. Các cá nhân và cộng ñồng có thể biểu lộ sở thích của họ một cách trực tiếp thông qua các sáng kiến và trưng cầu dân ý. Phân quyền trao cho các cơ quan và thành viên của nó quyền thu thuế ñể thực hiện nghĩa vụ ñược giao. • Mô hình phi tập trung hóa (Oates, 1972) Theo mô hình này, mỗi dịch vụ công nên ñược cung cấp bởi cấp chính quyền mà họ có quyền lực kiểm soát trong một phạm vi ñịa lý tối thiểu nào ñó ñể qua ñó có thể nội hóa lợi ích và chi phí , bởi vì: - Chính quyền ñịa phương hiểu và nắm bắt ñược những mong ñợi và sở thích của người dân ñịa phương;