Luận văn Thạc sĩ Luật học: Cải cách thủ tục thành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:105

Thêm vào BST

Báo xấu

44
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về cải cách hành chính và cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP; đánh giá những kết quả đã đạt được cũng như những hạn chế còn tồn tại của quá trình cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ở tỉnh Cao Bằng; trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm thúc đẩy hơn nữa tiến trình cải cách TTHC để tạo sự thông thoáng, đơn giản, hiệu quả nhằm hạn chế những khuyết tật của nền hành chính, xây dựng nền hành chính trong sạch, vững mạnh, quản lý toàn xã hội một cách hiệu quả, đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Cải cách thủ tục thành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NÔNG VĂN DỰ C¶I C¸CH THñ TôC HµNH CHÝNH TRONG LÜNH VùC HµNH CHÝNH T¦ PH¸P TR£N §ÞA BµN TØNH CAO B»NG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NÔNG VĂN DỰ C¶I C¸CH THñ TôC HµNH CHÝNH TRONG LÜNH VùC HµNH CHÝNH T¦ PH¸P TR£N §ÞA BµN TØNH CAO B»NG Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nông Văn Dự
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt Danh mục các bảng MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP ............. 6 1.1. Cơ sở lý luận về TTHC trong lĩnh vực HCTP................................. 6 1.1.1. Khái niệm TTHC trong lĩnh vực HCTP............................................... 6 1.1.2. Đặc điểm của TTHC trong lĩnh vực HCTP ....................................... 11 1.1.3. Ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP .......................................... 13 1.1.4. Các nguyên tắc xây dựng TTHC trong lĩnh vực HCTP ..................... 15 1.1.5. Các nguyên tắc thực hiê ̣n TTHC trong lĩnh vực HCTP ..................... 18 1.1.6. Các loại TTHC trong lĩnh vực HCTP ................................................ 19 1.1.7. Các giai đoạn của TTHC trong lĩnh vực HCTP ................................. 23 1.2. Cơ sở lý luận về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ................ 24 1.2.1. Khái niệm cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP............................... 24 1.2.2. Sự cầ n thiế t cải cáchTTHC trong liñ h vựcHCTP ............................... 27 1.2.3. Phương thức cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ........................... 29 1.2.4. Vai trò của Sở Tư pháp trong cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ....... 36 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG .................................................................. 40
2.1. Một số nét khái quát về tỉnh Cao Bằng .......................................... 40 2.1.1. Đặc điểm về địa lý, điều kiện tự nhiên............................................... 40 2.1.2. Đặc điểm về dân cư, lãnh thổ, truyền thống ...................................... 42 2.2. Những kết quả đạt đƣợc và hạn chế trong quá trình thực hiện cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng .......... 43 2.2.1. Những kết quả đạt được và nguyên nhân ........................................... 43 2.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng .............................. 62 Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐẨY MẠNH CẢI CÁCH TH Ủ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG ...................................................................................... 69 3.1. Nhƣ̃ng yế u tố đòi hỏi viêc̣ tiế p tu ̣c đẩ y ma ̣nh cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP........................................................................ 69 3.1.1. Quán triệt đường lối , chủ trương của Đảng và Nhà nước ta đối với công cuô ̣c cải cách TTHC ............................................................ 69 3.1.2. Đáp ứng nhu cầ u xây dựng nhà nước pháp quyề n xã hô ̣i chủ nghi ........ ã 70 3.1.3. Khắ c phu ̣c những bấ t câ ̣p trong TTHC ở nước ta .............................. 72 3.1.4. Đáp ứng nhu cầu của người dân về một nến hành chính dân chủ, trong sạch, chuyên nghiệp và hiện đại ....................................... 73 3.2. Mô ̣t số giải pháp nhằ m tiế p tu ̣c cải cách TTHC trong lĩnh ực v HCTP trên địa bản tỉnh Cao Bằng nói riêng và TTHC ở Việt Nam nói chung ................................................................................... 75 3.2.1. Những giải pháp về thể chế ................................................................ 75 3.2.2. Những giải pháp về tổ chức bộ máy nhà nước .................................. 78 3.2.3. Những giải pháp về nguồn nhân lực .................................................. 78 3.2.4. Những giải pháp về khoa học công nghệ ........................................... 82
3.2.5. Tiếp tục thực hiện cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông” .............. 85 3.2.6. Tiếp tục thực hiện tốt việc cải cách TTHC theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ Ban hành Chương trình tổng thể cải cách HCNN giai đoạn 2011 – 2020 ....................... 86 3.2.7. Nghiên cứu, vận dụng cơ chế cải cách TTHC của các quốc gia tiên tiến ............................................................................................... 87 3.3. Một số giải pháp nhằm tiếp tục cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng .......................................... 88 KẾT LUẬN .................................................................................................... 89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 92
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ HCNN: Hành chính Nhà nước HCTP: Hành chính Tư pháp TTHC: Thủ tục hành chính
DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang Bảng 2.1: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Trợ giúp pháp lý 46 Bảng 2.2: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Bán đấu giá tài sản 47 Bảng 2.3: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực luật sư, tư vấn luật 47 Bảng 2.4: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực công chứng 49 Bảng 2.5: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp 51 Bảng 2.6: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Quốc tịch 52
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Phát triển và hội nhập toàn cầu là xu thế tất yếu của đất nước ta. Trong tiến trình phát triển và hội nhập vào thế giới và khu vực nhiều vấn đề mang tầm chiến lược đang đặt ra (vừa là thời cơ, vừa là thách thức) đối với đất nước ta trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - chính trị - văn hoá – xã hội – quốc phòng – an ninh và đối ngoại. Trong rất nhiều vấn đề cần phải giải quyết – Vấn đề đẩy mạnh cải cách hành chính công, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội đang là vấn đề cấp thiết nhất. Nền hành chính có chức năng thực thi quyền lực hành pháp – tổ chức thi hành pháp luật và quản lý, điều hành mọi hoạt động trên các lĩnh vực đời sống xã hội nhằm chuyển hoá chủ trương, đường lối của lực lượng cầm quyền thành hiện thực, bảo đảm cho các chủ thể quan hệ pháp luật thực hiện nghiêm chỉnh, chính xác luật pháp. Vì vậy, Việt Nam đang trong quá trình thực hiện công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước với rất nhiều nội dung quan trọng mà cải cách TTHC là khâu đột phá. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng chỉ rõ: Chính phủ tập trung vào việc hoạch định thể chế, chính sách, xây dựng giải pháp, cải cách TTHC, tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho các hoạt động kinh tế, xã hội, nâng cao năng lực và hiệu quả của chỉ đạo thực hiện, kiểm tra, thanh tra thực hiện thể chế. Xác định rõ phạm vi và nội dung quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội của cơ quan công quyền các cấp [32]. Nhận thức được vai trò quan trọng đó TTHC ở nước ta đã được Đảng và Nhà nước tiến hành cải cách, thay đổi nhiều lần sao cho phù hợp nhằm đảm bảo sự nhanh chóng, thuận tiện tránh gây phiền hà cho người dân. 1
Cùng với các tỉnh, thành phố trong cả nước, tỉnh Cao Bằng đã và đang tích cực tiến hành đổi mới, cải cách TTHC theo chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước sao cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương. Tuy nhiên, trên thực tế vấn đề TTHC hiện nay trong phạm vi cả nước nói chung và trên địa bàn tỉnh Cao Bằng nói riêng vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc. Một trong những lĩnh vực có nhiều TTHC và còn có nhiều vướng mắc đó lác các thủ tục trong lĩnh vực HCTP, đây là những thủ tục liên quan đến đời sống hằng ngày của người dân như thủ tục cấp giấy khai sinh, thủ tục cấp phiếu Lý lịch Tư pháp…, các thủ tục này phát sinh ở tất cả các cấp là cấp tỉnh, huyện và xã. Việc cải cách TTHC trong lĩnh vực này là nhu cầu cần thiết, đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách hơn nữa để TTHC trong lĩnh vực HCTP thật sự đơn giản góp phần xây dựng một nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp, hiệu quả và có hiệu suất, trách nhiệm cao. Vì vậy, việc nghiên cứu “Cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng” vẫn là vấn đề cần thiết có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, trong khuôn khổ hạn hẹp, luận văn chỉ giới hạn phần lớn vấn đề nghiên cứu tập trung vào công tác triển khai Đề án 30 với hy vọng đóng góp một cách nhìn mới trên cơ sở lý luận cũng như thực tiễn về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng thông qua việc nghiên cứu, đánh giá, tổng hợp và tiếp thu các báo cáo chuyên ngành. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài nghiên cứu Cải cách TTHC là chủ đề được quan tâm nghiên cứu ở nước ta từ những năm đầu thập kỷ 90 thế kỷ XX, tới nay có nhiều công trình nghiên cứu ở những cấp độ khác nhau: trước hết là những công trình nghiên cứu có tính giáo khoa, trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam ở tất cả các cơ sở đào tạo ở Việt Nam đều dành một chương viết về TTHC, coi TTHC là một chế định pháp luật, trong đó tập trung giải quyết những vấn đề học thuật về 2
TTHC: khái niệm, đặc điểm của TTHC, phân loại TTHC, các nguyên tắc của TTHC, các giai đoạn của TTHC, đến các bài báo khoa học, luận văn thạc sĩ, sách chuyên khảo: “Cải cách TTHC và cơ chế “một cửa” “một cửa liên thông” của Trần Văn Tuấn Tạp chí Cộng sản số 809 (tháng 3/2010); Hoàn thiện pháp luật về TTHC trong đầu tư – TS Vũ thị Hoài Phương tạp chí Tổ chức Nhà nước tháng 3/2010; Một số vấn đề về công tác kiểm soát TTHC của Trần Thúy Mai – tạp chí Thanh tra số 3- 2012; Luận văn thạc sĩ luật học “Cải cách TTHC theo cơ chế “một cửa” tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)” của Lương Thị Phương Thúy – Khoa Luật ĐHQGHN, 2010; “Cải cách TTHC qua thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên” luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Bích Anh; Luận văn thạc sĩ của Trịnh Phương Thảo “Cải cách TTHC trong ngành Hải quan hiện nay”; đề tài khoa học cấp bộ “Nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công thành phố Hà Nội đáp ứng yêu cầu hội nhập” do GS.TS. Nguyễn Đình Phan làm chủ nhiệm đề tài và nhiều công trình nghiên cứu khác. Tất cả những công trình này đã đề cấp tới nhiều vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn về cải cách hành chính: quan niệm về TTHC, lý do cải cách hành chính, nội dung cải cách hành chính, vai trò của cải cách hành chính và nhiều nội dung khác. Tuy vậy, chưa có bất kỳ một công trình nào trực tiếp nghiên cứu về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP nói chúng và trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn Tỉnh cao Bằng nói riêng. Những công trình này là tài liệu tham khảo rất hữu ích cho tác giả trong quá trình viết luận văn. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về cải cách hành chính và cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP. Đánh giá những kế t quả đã đạt được cũng như những hạn chế còn tồn tại của quá trình cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ở tỉnh Cao Bằng. Trên 3
cơ sở đó đưa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm thúc đẩy hơn nữa tiến trình cải cách TTHC để tạo sự thông thoáng, đơn giản, hiệu quả nhằm hạn chế những khuyết tật của nền hành chính, xây dựng nền hành chính trong sạch, vững mạnh, quản lý toàn xã hội một cách hiệu quả, đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luâ ̣n văn Đối tượng nghiên cứu là cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ở tỉnh Cao Bằng. Phạm vi nghiên cứu: TTHC trong lĩnh vực HCTP rất đa dạng, hơn nữa có nhiều quan điểm khác nhau về HCTP, vì vậy, luận văn chỉ giới hạn trong việc nghiên cứu quá trình và k ết quả cải cách TTHC trong liñ h vực HCTP trên điạ bàn tình Cao Bằ ng từ khi có “Đề án 30 đơn giản hoá TTHC trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007 – 2010” [15] của Chính phủ ngày 10/01/2007 đến nay và ch ỉ tập trung nghiên cứu những TTHC liên quan đến hoạt động của các phòng, trung tâm thuộc Sở tư pháp tỉnh Cao Bằng. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau đây: - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin. - Một số phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp so sánh luật học; phương pháp phân tích; phương pháp tổng hợp, diễn giải, quy nạp… và dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về cải cách TTHC làm cơ sở lý luận, nghiên cứu, phân tích thực trạng cải cách TTHC ở nước ta hiện nay qua thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng – cụ thể là lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. 4
6. Đóng góp của luận văn Luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học, góp phần làm rõ những vấn đề lý luận về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP; Đánh giá một cách tương đối hệ thống và toàn diện về cải cách TTHC trong liñ h vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện cơ chế thực hiện cải cách TTHC nói chung và trong lĩnh vực HCTP nói riêng. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài các phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận của cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP. Chương 2: Thực trạng cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. Chương 3: Quan điểm và giải pháp tiếp tục đẩy mạnh cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. . 5
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP 1.1. Cơ sở lý luận về TTHC trong lĩnh vực HCTP 1.1.1. Khái niệm TTHC trong lĩnh vực HCTP Xuất phát từ quan điểm “quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [46]. Việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được tiến hành theo những thủ tục khác nhau. Việc thực hiện quyền lập pháp được tiến hành theo thủ tục lập pháp, việc thực hiện quyền tư pháp theo thủ tục tư pháp (tố tụng), còn việc thực hiện quyền hành pháp do Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện theo thủ tục hành chính. Trong khoa học Luật hành chính Việt Nam có nhiều quan điểm khác nhau về thủ tục hành chính. Theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, xuất phát từ luận điểm của C.Mác, thủ tục là hình thức sống của đạo luật, và luật vật chất có hình thức thủ tục riêng của nó, thủ tục ở đây được hiểu là trình tự và cách thức thực hiện những hành động nhất định nhằm đạt tới những hệ quả pháp lý mà phần quy định của quy phạm vật chất dự kiến trước. Từ đó, tác giả quan niệm “TTHC là trình tự và cách thức thực hiện hoạt động hành chính nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực hiện những hoạt động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành chính do luật hành chính quy định” [58]. GS. TS. Phạm Hồng Thái và GS.TS. Đinh Văn Mậu xuất phát từ quan niệm việc thực hiện hoạt động hành chính thực chất là thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực hành chính. Từ đó các tác giả quan niệm: 6
TTHC là trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền hành pháp trong việc giải quyết các công việc của công dân, hoặc tổ chức và các kiến nghị, yêu cầu thích đáng của công dân hoặc tổ chức nhằm thi hành nghĩa vụ hành chính, bảo đảm công vụ nhà nước và phục vụ nhân dân [47]. Theo “Giải thích từ ngữ” của Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 về Kiểm soát TTHC lại có cách hiểu khác về TTHC: “TTHC” là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức. “Trình tự thực hiện” là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ quan thực hiện TTHC trong giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức.“Hồ sơ” là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện thủ tục hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết TTHC trước khi cơ quan thực hiện TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. “Yêu cầu, điều kiện” là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện TTHC phải đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một TTHC cụ thể [21]. Theo cách hiểu này, TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức, tức là TTHC giải quyết một công việc cá biệt, cụ thể. Tuy nhiên, hạn chế quan niệm này là ở chỗ không được áp dụng trong một số trường hợp quy định tại phạm vi điều chỉnh: TTHC trong nội bộ của từng cơ quan HCNN, giữa cơ quan hành chính nhà nước với nhau không liên quan đến việc giải quyết TTHC cho cá nhân, tổ chức; Thủ tục xử lý vi phạm hành chính; thủ tục thanh tra và TTHC có nội dung bí mật nhà nước và thủ tục xây dựng, ban hành quyết định hành chính quy phạm. [21] 7
Thực chất cách giải thích này chỉ là những quy định của pháp luật là cần phải rà soát những quy định gì liên quan đến TTHC, chứ không phải là định nghĩa khoa học về TTHC. Theo tinh thần, nội dung các văn kiện của Đảng (Nghị quyết đại hội Đảng VII, Nghị quyết trung ương lần thứ 8 khóa VII, Nghị quyết Đại hội Đảng VIII, IX, X) và các văn bản pháp luật (Nghị quyết của Chính phủ số 38/CP ngày 4/5/1994 về cải cách một bước TTHC trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức, Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010) thì TTHC có nội dung rất rộng, bao gồm: - Số lượng các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó; - Trình tự của các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó; - Nội dung, mục đích của các hoạt động cụ thể; - Cách thức tiến hành, thời hạn tiến hành các hoạt động cụ thể. Đây có thể nói là cách hiểu đầy đủ nhất về TTHC. Cách hiểu này cho phép đánh giá đúng ý nghĩa, vai trò của TTHC trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng biện pháp thích hợp để cải cách TTHC nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay. Hoạt động nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Khoa học pháp lý gọi đó là những quy phạm thủ tục. Quy phạm này quy định về các loại thủ tục: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và TTHC. Như vậy, xét trong thể chế của nền hành chính, TTHC là một bộ phận cấu thành tất yếu của thể chế hành chính nói chung. Đây là một loại quy phạm phản ảnh trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động hành chính nhà nước. 8
HCNN là hệ thống tổ chức và định chế của quyền hành pháp với các hình thức hoạt động đa dạng và được xác định bằng luật pháp. Quản lý nhà nước trong mọi trường hợp đều nhằm tổ chức và quản lý đời sống xã hội một cách hợp lý và hợp pháp, bảo đảm cho xã hội phát triển theo một trật tự cần thiết, ổn định. Thông qua cơ chế áp dụng quy phạm pháp luật, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra các quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính trực tiếp, liên tục, thường xuyên hàng ngày để giải quyết công việc với lợi ích của nhà nước và của cộng đồng. Hoạt động đó xảy ra trong từng đơn vị, lãnh thổ hành chính, từng ngành, từng lĩnh vực và có tính bắt buộc theo quy định của pháp luật. Toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ nhà nước và công việc liên quan đến công dân tạo thành hệ thống quy phạm thủ tục, có tính bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức nhà nước phải tuôn theo trong quá trình giải quyết công việc thuộc chức năng và thẩm quyền của mình nhằm bảo đảm cho công việc đạt được mục đích đã định, phối hợp với thẩm quyền, chức năng do luật quy định cho các cơ quan trong hoạt động quản lý nhà nước. Bởi vậy, có thể xem thủ tục được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước là trình tự, cách thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước (hoặc của các cá nhân, tổ chức được ủy quyền) trong việc thực thi công vụ, trong việc giải quyết các kiến nghị, các yêu cầu của dân và tổ chức. TTHC được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính, là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình nhằm bảo đảm cho các quy phạm vật chất của luật hành chính được thực hiện có hiệu lực và hiệu quả. Theo ý nghĩa đó, TTHC tạo điều kiện bảo đảm cho pháp chế được giữ vững, mở rộng dân chủ, công khai trong quản lý nhà nước theo một quy trình được xác định cụ thể. 9
Xét trong nội bộ của bộ máy hành chính nhà nước, TTHC trước hết là do các cơ quan nhà nước xây dựng và công bố để thực hiện chức năng quản lý của nền HCNN và đòi hỏi các cơ quan HCNN có trách nhiệm thực thi các thủ tục đó. Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ “thủ tục” thường được sử dụng ở khía cạnh là trình tự thực hiện quy phạm của luật vật chất (nội dung), là phương tiện đưa luật vật chất vào đời sống xã hội. Theo cách hiểu này của Các Mác, thủ tục là hình thức sống của đạo luật và như vậy, cần phải có pháp luật thủ tục để thực hiện pháp luật vật chất. Nếu xét theo quan hệ điều hành và căn cứ vào tính chất của chủ thể thực hiện thủ tục, có thể xem TTHC là trình tự về thời gian, không gian và là cách thức giải quyết công việc của cơ quan HCNN trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân. Nó được đặt ra để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện mọi hoạt động cần thiết của mình, trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động công chức, viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để bảo đảm các quyền chủ thể và xử lý vi phạm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính. Đây là một kiểu quan hệ có tính biện chứng với nhiều tác động qua lại. Thực tế cho thấy trong quá trình thực hiện TTHC, các bên tham gia với tư cách là chủ thể thủ tục. Trong quá trình đó, mỗi chủ thể có quyền và nghĩa vụ thực hiện những hành vi nhất định, trong một giai đoạn cụ thể nhất định, nhằm góp phần vào quá trình giải quyết công việc chung. Đồng thời, hành vi của chủ thể tham gia ở giai đoạn trước sẽ là tiền đề cho hành vi ở giai đoạn sau. Từ đó, để giải quyết một công việc cụ thể nhất định, trong nhiều trường hợp cần phải thiết lập những quan hệ pháp luật về thủ tục. Các quan hệ về thủ tục có thể liên quan đến từng giai đoạn cụ thể của quá trình giải quyết công việc của từng cơ quan. Những quan hệ như vậy đều được thực hiện theo thứ tự mà luật pháp quy định. 10
Từ đó, có thể định nghĩa TTHC là trình tự và cách thức thực hiện thẩm quyền của cơ quan HCNN và những cơ quan khác của nhà nước trong hoạt động HCNN (quản lý HCNN) nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực hiện những hoạt động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành chính do luật hành chính quy định. Lĩnh vực HCTP là lĩnh vực của quản lý HCNN, nhưng trong pháp luật thực định và khoa học có nhiều cách hiểu khác nhau. Mặc dù vậy thì có thể thấy TTHC trong lĩnh vực HCTP rất rộng và phát sinh ở nhiều cấp chính quyền khác nhau, từ cấp tình, cấp huyện đến cấp xã đều có các TTHC trong lĩnh vực này. Những thủ tục này do nhiều ngành quản lý, thực hiện, từ Công an, Toà Án, Cục Thi hành án dân sự, Sở Tư pháp... Do vậy, để nghiên cứu toàn diện TTHC trong lĩnh vực HCTP một cách đầy đủ trong khuôn khổ của luận văn thạc sỹ này là điều không thể thực hiện được. Trong khuôn khổ của luận văn chỉ tập trung nghiên cứu quá trình cải cách TTHC thuộc thẩm quyền giải quyết của Sở Tư pháp, bao gồm các thủ tục của các phòng nghiệp vụ và các đơn vị sự nghiệp trực thuộc. Từ những vấn đề trình bày nói trên, có thể hiểu khái niệm TTHC trong lĩnh vực HCTP như sau: TTHC trong lĩnh vực HCTP là trình tự và cách thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực HCTP nhằm giải quyết các công việc cụ thể của cá nhân, tổ chức. 1.1.2. Đặc điểm của TTHC trong lĩnh vực HCTP Khác biệt với các thủ tục Lập pháp và thủ tục tố tụng Tư pháp, TTHC trong lĩnh vực HCTP có những đặc điểm sau: a. TTHC được pháp luật hành chính quy định chặt chẽ. TTHC là trình tự, cách thức thực hiện hoạt động quản lý HCNN được quy phạm TTHC điều chỉnh. Còn những hoạt động tổ chức – tác nghiệp cụ thể nào đó trong hoạt 11
động quản lý hành chính Nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh không phải là TTHC theo đúng nghĩa của nó. TTHC luôn được phân biệt với các thủ tục lập pháp, tố tụng tư pháp và phần lớn nằm ngoài thẩm quyền của các cơ quan lập pháp và tư pháp. Cần lưu ý các quy phạm TTHC không chỉ quy định trình tự thực hiện quy phạm nội dung của luật hành chính mà cả các ngành luật khác như luật đất đai, tài chính, dân sự, lao động, hôn nhân gia đình … b. TTHC được thực hiện bởi nhiều cơ quan và công chức, viên chức nhà nước, trong đó có cơ quan và công chức HCNN là chủ thể thực hiện chủ yếu, tuy nhiên theo quy định của pháp luật hiện hành các cơ quan quyền lực nhà nước và tư pháp cũng thực hiện một số TTHC nhất định. c. TTHC là trình tự và cách thức giải quyết các công việc nội bộ của Nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính trong giải quyết các công việc có liên quan đến quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân, như vậy có thể thấy công việc cần thực hiện rất đa dạng và phức tạp. Do đó, cần thực hiện TTHC sao cho nhanh gọn, song vẫn đảm bảo thận trọng, tỷ mỉ nhằm đạt hiệu quả quản lý cao. d. Quản lý HCNN chủ yếu là hoạt động cho phép, ra mệnh lệnh có tính chất đơn phương và đòi hỏi phải được thi hành ngay nhằm kịp thời giải quyết nhanh chóng, có hiệu quả mọi công việc diễn ra hàng ngày trong đời sống xã hội. Chính vì vậy TTHC phải được quy định sao cho thành những khuôn mẫu ổn định tương đối, chặt chẽ, tương thích với từng trường hợp cụ thể. đ. Hiện nay trong tinh thần đổi mới, nền HCNN đang chuyển dần từ hành chính cai quản đơn thuần sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ hành chính phục vụ cho xã hội; từ quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho hoạt động quản lý hành chính đa dạng về nội dung và phong phú, uyển chuyển về hình thức, biện pháp, đồng thời quản lý của nó là xã hội dân sự cũng muôn đa dạng không chỉ thuộc phạm vi nội bộ của công dân nước ta mà còn liên quan đến các yếu tố nước ngoài. 12