Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk

Chia sẻ: Cỏ Xanh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:83

Thêm vào BST

Báo xấu

34
lượt xem 14
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn đã tập hợp, hệ thống hóa những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của đảng và những quy định của Nhà nước về hoạt động giám sát của HĐND trong thực hiện quyền lực nhà nước, góp phần thực hiện, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM THỊ PHƯƠNG HOA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LẮK LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Đắk Lắk, năm 2021
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM THỊ PHƯƠNG HOA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LẮK Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8.38.01.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC Tiến sĩ Đặng Thị Phượng Đắk Lắk, năm 2021
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Nội dung và các số liệu trình bày trong luận văn hoàn toàn trung thực, có nguồn rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả luận văn Phạm Thị Phương Hoa
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1 Chương 1 ............................................................................................................ 7 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG .................. 7 GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH .................................... 7 1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ..................................................................................................................... 7 1.2.Thẩm quyền, đối tượng và nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ...................................................................................................... 14 1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ................................................................................................................... 20 1.4. Các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ................................................................................................................... 24 Tiểu kết chương 1 ............................................................................................. 28 Chương 2 .......................................................................................................... 29 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ............................................. 29 HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐẮK LẮK ...................................................... 29 2.1. Khái quát các yếu tố tác động đến hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tại tỉnh Đắk Lắk ......................................................................................... 29 2.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Đắk Lắk .......................... 38 2.3. Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Đắk Lắk ......................................................................................................................... 50 Tiểu kết chương 2 ............................................................................................. 59 Chương 3 .......................................................................................................... 60 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNHTỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LẮK 3.1. Quan điểm tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ......................................................................................................................... 60 3.2. Các giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Đắk Lắk ............................................................................................................ 63 Tiểu kết chương 3 ............................................................................................. 73 KẾT LUẬN ...................................................................................................... 74 DANH MỤC TÀI LIỆU KHAM KHẢO........................................................... 74
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân VKSND Viện kiểm sát nhân dân QPPL Quy phạm pháp luật TAND Tòa án nhân dân UBND Ủy ban nhân dân THADS Thi hành án dân sự
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Đối với nước ta, ở địa phương, cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân đó là HĐND. Hiến pháp năm 2013, tại Điều 6 đã quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, để thực hiện vai trò của mình, thực hiện nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân thì hoạt động giám sát HĐND là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn, hoạt động quan trọng nhất của HĐND. Hoạt động giám sát có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng, nhằm bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân và quyền làm chủ của Nhân dân; bảo đảm thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về Nnhân dân. Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Trong nhiệm kỳ 2016-2021, hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đắk Lắk đã có nhiều đổi mới cả về nội dung và hình thức; hiệu quả công tác giám sát ngày càng nâng lên. Nội dung giám sát thường tập trung vào các lĩnh vực kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước, việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và những vấn đề được dư luận quan tâm, cử tri bức xúc. Hình thức, phương thức tổ chức giám sát theo hướng dân chủ, nâng cao tính công khai, minh bạch, có sự tham gia, phối hợp giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp. Thông qua hoạt động giám sát đã có những đề xuất, kiến nghị phù hợp để khắc phục những hạn chế trong quá trình thực thi pháp luật; tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong các quy định, cơ chế, chính sách, nâng cao hiệu quả quản lý hành chính Nhà nước; hoạt động giám sát đã được dư luận và Nhân dân đồng tình, ủng hộ, đã góp phần nâng cao vai trò, uy tín, chất lượng và hiệu quả hoạt động của HĐND. Tuy vậy, hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đắk Lắk vẫn còn một số hạn 1
chế nhất định, đó là: Trong hoạt động giám sát chuyên đề, việc xây dựng chương trình, kế hoạch, cách thức tổ chức giám sát đôi lúc chưa thật sự khoa học; nhiều vấn đề tiêu cực, bức xúc, được dư luận xã hội quan tâm, phản ánh nhưng chưa được giám sát, hoặc có giám sát nhưng hiệu quả đạt được chưa cao; hoạt động giám sát đối với việc triển khai thực hiện các nghị quyết, vấn đề quan trọng của HĐND tỉnh tại một số lĩnh vực vẫn còn hạn chế; năng lực, khả năng phát hiện vấn đề trong hoạt động giám sát của đại biểu còn yếu, chưa thấu đáo; đặc biệt là, sau giám sát còn thiếu quyết liệt trong công tác đôn đốc, theo dõi các cơ quan chức năng trong việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của HĐND tỉnh; chưa có sự theo dõi, truy vụ việc đến cùng... Việc Quốc hội thông qua Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, là hoàn toàn cần thiết nhằm cụ thể hóa các quy định về hoạt động giám sát của HĐND trên cơ sở Hiến pháp năm 2013. Đồng thời đã đặt ra yêu cầu, đòi hỏi trong giai đoạn hiện nay, hoạt động giám sát của HĐND ngày càng phải hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy, việc nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND nói chung, của HĐND cấp tỉnh nói riêng là cấp thiết. Chính vì thế, tôi lựa chọn đề tài: “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk” làm luận văn thạc sỹ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Qua nghiên cứu giám sát ở một địa phương, các kết quả nghiên cứu của luận văn hi vọng sẽ có ý nghĩa cho việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh ở các địa phương khác nói chung. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Các vấn đề có liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh ở nước ta đã được đề cập nhiều trên sách, báo, tạp chí và đã có nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này, tiêu biểu như: - Bùi Xuân Đức, (2003)Bàn về tính chất của HĐND trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 12/2003. - Đào Trí Úc (2003), Quan niệm về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà 2
nước và các cơ chế thực hiện giám sát, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật. - Nguyễn Đăng Dung (2016) Chức năng giám sát của HĐND, Nxb. Tư pháp, Hà Nội. - Huyền Tôn Nữ Diễm Thúy (2019) Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Thừa Thiên Huế, Luận văn Thạc sỹ luật học, Học viện Hành chính quốc gia. - Trần Lan Anh (2018) Nâng cao hiệu lực giám sát của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay, Luận văn của Thạc sỹ Luật học, Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh. - Đề tài nghiên cứu khoa học của HĐND tỉnh Đắk Lắk (2014), Thực trạng và những giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của Thường trực HĐND các cấp ở Đắk Lắk. Bên cạnh đó, còn có rất nhiều công trình nghiên cứu được đăng trên các tạp chí chuyên ngành, báo cáo, tham luận tại các hội nghị, hội thảo đề cập đến hoạt động giám sát của HĐND nói chung, HĐND cấp tỉnh nói riêng. Nhìn chung các công trình nghiên cứu này chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và hoạt động một cách chung chung, còn về chức năng giám sát của HĐND chỉ đề cập đến một trong những nội dung liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND như: đổi mới hoạt động giám sát tại kỳ họp, đổi mới phương thức giám sát chuyên đề, về chất lượng, kỹ năng giám sát của đại biểu HĐND… Tuy vậy, các kết quả nghiên cứu này là nguồn tư liệu có giá trị, bổ ích, có nhiều gợi ý cho tác giả tham khảo, cho việc nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đắk Lắk với tính chất là một đề tài độc lập đi sâu nghiên cứu thực tiễn, nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện và đầy đủ về vấn đề này, để đánh giá những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế, qua đó đưa ra được những giải pháp phù hợp nhằm tăng cường, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên Nghiên cứu những vấn đề lý luận và pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND tỉnh; đánh giá tình hình thực hiện hoạt động giám sát qua 3
thực tiễn của HĐND tỉnh Đắk Lắk; từ đó, đề xuất quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đắk Lắk trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ - Phân tích những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của HĐND đi từ việc phân tích vị trí, vai trò, chức năng của HĐND; làm rõ khái niệm hoạt động giám sát của HĐND; phân tích đặc điểm, nội dung và hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh; các yếu tố tác động đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Làm sáng tỏ thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đắk Lắk hiện nay để tìm ra ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế; những bất cập trong những quy định pháp luật. - Trên cơ sở đó, đề xuất quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND nói chung, HĐND tỉnh Đắk Lắk nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đắk Lắk. Quy định của các bản Hiến pháp; của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019; của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015; Quy chế hoạt động của HĐND và các văn bản có liên quan đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nội dung: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đắk Lắk. - Phạm vi không gian: HĐND tỉnh Đắk Lắk. - Phạm vi thời gian: Từ ngày 01/7/2016 (ngày bắt đầu HĐND tỉnh nhiệm kỳ 2016 - 2021 đi vào hoạt động) đến ngày 31/12/2020. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư 4
tưởng Hồ Chí Minh về HĐND và chức năng giám sát của HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên một số phương pháp nghiên cứu như: phương pháp so sánh; phương pháp tổng hợp, phân tích; phương pháp thống kê... Đồng thời, kế thừa và sử dụng thành quả của một số bài viết, công trình nghiên cứu, báo cáo và các tài liệu liên quan khác đến luận văn. - Phương pháp phân tích: nghiên cứu các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND; các đề tài khoa học, chương trình, dự án, bài báo đăng trên các tạp chí khoa học chuyên ngành. - Phương pháp tổng hợp: kế thừa, tổng hợp nội dung các báo cáo, nghiên cứu, bài viết của các chuyên gia liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND. Từ đó, tiến hành phân tích, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Phương pháp thống kê: tại chương 2 của luận văn, chủ yếu sử dụng phương pháp này. Các số liệu thu thập được tổng hợp, phân tích làm cơ sở đánh giá thực trạng; qua đó, đánh giá về kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân để đưa ra những phương hướng, giải pháp giải quyết vấn đề một cách cụ thể. Ngoài ra còn các phương pháp so sánh, khảo sát thực tế, xin ý kiến chuyên gia cũng được sử dụng trong quá trình nghiên cứu luận văn này. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn đã tập hợp, hệ thống hóa những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của đảng và những quy định của Nhà nước về hoạt động giám sát của HĐND trong thực hiện quyền lực nhà nước, góp phần thực hiện, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND 5
tỉnh Đắk Lắk, luận văn sẽ giúp đội ngũ cán bộ, công chức nhìn nhận đúng đắn về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của HĐND và đối với hoạt động giám sát của HĐND trong việc kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương; góp phần nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh;, từ đó gián tiếp góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần; giữ vững ổn định, an ninh trật tự trên địa bàn tỉnh. Luận văn có giá trị làm tài liệu tham khảo, vận dụng vào hoạt động thực tiễn của HĐND các cấp, góp phần thực hiện có hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện, cấp xã trên địa bàn tỉnh. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, phần Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, phần nội dung của luận văn được bố cục thành 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Chương 2. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk. Chương 3. Quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk. 6
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.1.1. Khái niệm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh - Khái niệm hoạt động giám sát Theo Từ điển Tiếng Việt, thì“giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”. Trong Từ điển bách khoa Việt Nam thì: “Giám sát là một hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó”. Theo Từ điển Luật học thì: “Giám sát là một hình thức hoạt động quan trọng, đồng thời là quyền của cơ quan nhà nước thể hiện ở việc xem xét đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó”. Trường hợp nghiên cứu từ góc độ thực thi quyền lực nhà nước thì “giám sát” được hiểu là sự theo dõi, kiểm tra đối với việc thực thi quyền lực nhà nước của các cá nhân, tổ chức có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Cụ thể, tại Khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, thì khái niệm“giám sát” được hiểu như sau: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [27]. Thực tiễn cho thấy, hoạt động giám sát được áp dụng rất phổ biến, từ việc giám sát trong hoạt động của bộ máy nhà nước; giám sát của nhân dân đối với cán bộ, công chức và bộ máy nhà nước; giám sát xã hội của các tổ chức, cá nhân; giám sát công trình, giám sát chất lượng; giám sát việc thực thi, tuân thủ pháp luật của 7
cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ được giao… Như vậy, mặc dù cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của thuật ngữ giám sát có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đây đều có điểm chung về nội dung, xác định cụ thể giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện đúng hoặc chưa đúng theo quy định, để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm chưa đúng, bảo đảm thực hiện đúng, đầy đủ các quy định. Với những quan niệm, cách hiểu như trên, có thể nhận thấy giám sátcó một số các đặc trưng cơ bản như sau: Một là, giám sát luôn gắn với một chủ thể có thẩm quyền nhất định, tức là chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những đánh giá, nhận định về một việc làm nào đó của một đối tượng cụ thể bị giám sát đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định, quyết định. Hai là, giám sát là hoạt động có tính mục đích, đó là đưa ra được nhận định chính xác của chủ thể có thẩm quyền giám sát đối với những hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát; qua đó có những đề xuất, kiến nghị các biện pháp để xử lý những việc làm sai, trái với quy định của pháp luật nhằm bảo đảm quy định của pháp luật được thực hiện nghiêm túc đúng, đầy đủ và có hiệu lực cao. Ba là, giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định và đã được xác định từ trước. Bởi vì nếu không có những quy định của pháp luật làm căn cứ thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát. Bốn là, giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát. Từ những phân tích nêu trên, có thể khái quát, hiểu một cách chung nhất về thuật ngữ này như sau: “Giám sát là hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền được tiến hành theo một trình tự, thủ tục nhất định để theo dõi, kiểm 8
tra, đánh giá và kiến nghị về hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhằm bảo đảm các đối tượng này thực hiện đúng các nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định”. - Hoạt động giám sát của HĐND Tại bản Hiến pháp đầu tiên – Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã giành hẳn 1 chương (Chương V) để đề cập đến HĐND. Theo bản Hiến pháp này, “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra”, “HĐND quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên” [20]. Sau đó, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phươngngày 28/4/1958, Luật này đã khẳng định rõ ràng tính quyền lực của HĐND, cụ thể là “HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra” [25]. Từ đó, các bản Hiến pháp và các văn bản Luật sau này như: Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989… đều nhấn mạnh đến vai trò của HĐND các cấpvà những quy định, những vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND các cấp ngày càng được hoàn thiện, đầy đủ hơn - là một bước tiến rõ rệt, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, cụ thể để HĐND hoạt động có thực quyền đúng như vị trí, quyền hạn của HĐND theo Luật định. Đến nay, Hiến pháp hiện hành đã khẳng định rõ hơn về vị trí pháp lý của HĐND các cấp nói chung và cấp tỉnh nói riêng. HĐND “là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”[24]. Như vậy, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ Nhân dân ở địa phương. HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định pháp luật. Cụ thể, HĐND các cấp có 3 chức năng chính, đó là: quyết định những vấn đề cơ bản, quan trọng của địa phương; giám sát và đại diện cho nhân dân. 9
Đối với hoạt động giám sát, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đặc biệt là Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND được thông qua năm 2015 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình hoàn thiện thể chế pháp lý về hoạt động giám sát của HĐND, cũng như đưa hoạt động giám sát của HĐND các cấp đi vào nền nếp, đạt chất lượng và hiệu quả cao hơn. Luật này đã quy định khá cụ thể về chủ thể, thẩm quyền, đối tượng và phương thức giám sát của HĐND các cấp, nhất là đối với cấp tỉnh. Theo quy định của Luật, “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”[27]. Từ những luận giải trên, căn cứ đối tượng giám sát của HĐND, có thể hiểu khái niệmhoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND nhằm xem xét, theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, các Nghị quyết của HĐND trên các lĩnh vực của địa phương đối với các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND, từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng của địa phương. 1.1.2. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Từ những phân tích nêu trên, chúng ta nhận thấy hoạt động giám sát của HĐND có các đặc điểm cơ bản như sau: Thứ nhất, ở nước ta, quyền lực Nhà nước thuộc về nhân Nhân dân, do đó hoạt động giám sát của HĐND mang tính quyền lực Nhà nước. “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên” [28]. Thứ hai, hoạt động giám sát của HĐND luôn gắn với một chủ thể nhất định, 10
có nghĩa là phải trả lời câu hỏi ai có quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá, theo dõi về một việc đã được thực hiện đúng hoặc sai so với những quy định? giám sát vấn đề gì, và giám sát việc gì. Thứ ba, hoạt động giám sát của HĐND theo một trình tự, thủ tục nhất định là dân chủ, công khai, minh bạch và có tính chủ động. Trong hoạt động giám sát của HĐND, công khai, minh bạch là việc người dân, các đại biểu HĐND được thông tin kịp thời, đầy đủ, chính xác về các quy định của pháp luật và các thông tin có liên quan đến quá trình thực hiện giám sát của HĐND. Thứ tư, hoạt động giám sát cùng với hoạt động kiểm tra, thanh tra để kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương Để kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, ở nước ta có nhiều hình thức kiểm soát khác nhau, nhưng giám sát, kiểm tra, thanh tra là những hình thức cơ bản, được sử dụng phổ biến và thường xuyên nhất. Tuy là các hình thức dùng để kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, nhưng hoạt động giám sát của HĐND khác với hoạt động kiểm tra, hoạt động thanh tra của cơ quan hành chính nhà nước. Cụ thể là: Hoạt động kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan, tổ chức cấp trên với cơ quan, tổ chức cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá các mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể - là hoạt động kiểm soát quyền lực mang tính chất nội bộ, trong khi đó, hoạt động giám sát của HĐND là cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài. Hoạt động thanh tra là hoạt động của cơ quan, tổ chức có chức có chức năng thanh tra, giữa chủ thể thanh tra và đối tượng thanh tra thường ko có quan hệ trực thuộc. Từ những nghiên cứu, phân tích trên đây đối với hoạt động giám sát, hoạt động kiểm tra, thanh tra cho thấy điểm khác nhau căn bản, chủ yếu giữa hoạt động giám sát với hoạt động kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành chính là hiệu quả đối với hoạt động giám sát của HĐND mang tính gián tiếp ở tầm vĩ mô, mang tính chất là một chủ trương, một chính sách, một sự chỉ đạo chung, chứ không nhằm vào từng hành vi cụ thể, những hoạt động cụ thể của từng tổ chức, cá nhân. 11
Như vậy, có thể thấy rằng hoạt động giám sát, hoạt động kiểm tra, hoạt động thanh tra là những hoạt động có nội dung tương đối gần nghĩa, dùng để chỉ những hoạt động có phạm vi, tính chất gần nhau, thậm chí có biểu hiện khách quan khá giống nhau nằm trong cơ chế kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, nhưng giữa chúng cũng có những sự khác nhau về quan hệ pháp lý, chủ thể, đối tượng, phạm vi, phương pháp thực hiện và hậu quả pháp lý. 1.1.3. Vai trò hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Hoạt động giám sát của HĐND có vai trò hết sức quan trọng, là một nội dung của hoạt động quản lý nhà nước, là hoạt động không thể thiếu của cơ quan quyền lực đối với cơ quan chấp hành. Cụ thể, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh có những vai trò quan trọng như sau: - Bảo đảm cho Hiến pháp, các quy định của pháp luật được tuân thủ, thực hiện nghiêm túc, đồng bộ, thống nhất Thông qua hoạt động giám sát, nhằm kịp thời phát hiện những tồn tại, hạn chế, những vướng mắc trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, chính quyền ở địa phương… Từ đó, kịp thời chấn chỉnh, sửa chữa, khắc phục sai phạm, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Bên cạnh đó, thông qua hoạt động giám sát của HĐND tỉnh kịp thời phát hiện những văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành trái với Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND tỉnh; phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành, để đình chỉ việc thực hiện, sửa đổi, bãi bỏ, tạo ra sự thống nhất trong hệ thống các văn bản pháp luật do chính quyền địa phương ban hành; đồng thời, thông qua giám sát, có những kiến nghị, đề xuất với Bộ, ngành Trung ương hoàn thiện hơn các quy định của pháp luật; có cơ chế, chính sách phù hợp cho từng vùng, miền địa phương. - Bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nnhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc vềNhân dân. Từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 2013 đều khẳng định: Tất cả quyền lực thuộc về Nnhân dân. Theo quy định, HĐND là cơ quan đại diện, cơ quan 12
quyền lực nhà nước ở địa phương, thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng cách căn cứ vào Hiến pháp, luật, tình hình thực tế địa phương để quyết định các biện pháp tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật.Giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật của HĐND cấp tỉnh là một trong những hoạt động cần thiết, đóng vai trò quan trọng và không thể thiếu trong việc đảm bảo quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. - Góp phần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cho đối tượng chịu sự giám sát. Thông qua hoạt động giám sát, HĐND tỉnh sẽ nắm bắt được thực tiễn thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và các nghị quyết, chính sách do mình ban hành của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ở địa phương và qua đó cũng thấy được những hạn chế, thiếu sót trong các nghị quyết, văn bản, chính sách do mình ban hành, nắm được tình hình thực tiễn của đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn để có sự nghiên cứu đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND tỉnh. Qua hoạt động giám sát, HĐND tỉnh sẽ phát hiện kịp thời những yếu kém, khuyết điểm trong hoạt động quản lý, quá trình thực thi công vụ của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền... Từ đó có biện pháp chấn chỉnh, khắc phục, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý; thực thi công vụ của các cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương trên địa bàn. - Góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước ở địa phương. Qua giám sát, sẽ có các kiến nghị, đề xuất biện pháp, cách thức để các đối tượng chịu sự giám sát thực hiện tốt hơn, đúng và đầy đủ, kịp thời chức năng, nhiệm vụ của mình. Đồng thời, phát hiện những vấn đề chưa phù hợp, không còn phù hợp với thực tiễn để kiến nghị khắc phục nhằm đảm bảo các hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương hoạt động thông suốt, thống nhất, phù hợp với tình hình thực tiễn. Có thể khẳng định rằng, bên cạnh mục đích theo dõi, xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát; hoạt động giám sát còncó ý nghĩa quan trong trong việc hoàn thiện, xây dựng pháp luật, nâng 13
cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. - Góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND; của bộ máy nhà nước ở địa phương Là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân trong tỉnh bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy, cùng với chịu trách nhiệm trước Nhân dân thì HĐND cấp tỉnh phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Chính phủ, Bộ, ngành Trung ương về việc bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cấp trên; điều này sẽ bảo đảm cho sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc. Mặt khác, HĐND cấp tỉnh là cấp bảo đảm các điều kiện để quyết định và thực hiện có hiệu quả các chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng, lợi thế của địa phương, bảo đảm phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và đời sống của nhân dân trên phạm vi toàn tỉnh. Xét ở cấp độ địa phương, HĐND cấp tỉnh là cơ quan hoạch định, quyết định chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trên cơ sở cụ thể hóa chủ trương, chính sách của Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương mình. 1.2. Thẩm quyền, đối tượng và nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.2.1. Thẩm quyền thực hiện giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Thẩm quyền giám sát của HĐND được quy định cụ thể tại Điều 5 của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND; đồng thời tại Chương III của Luật cũng đã quy định cụ thể các hoạt động giám sát của các chủ thể này. Cụ thể, như sau: - “HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND, cơ quan THADS cùng cấp và Ban của HĐND cấp mình; giám sát quyết định của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp” [27]; - “Thường trực HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa 14