Luận văn Thạc sĩ Luật học: Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:125

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nnội dung đề tài không chỉ tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL, mà còn có cả một số đánh giá liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Trên cơ sở đó rút ra được những ưu điểm, những tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và quan trọng hơn là đề ra được các giải pháp về hoàn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý đối với VBQPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa đi vào nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi trong thực tiễn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luật Ng-êi hưíng dÉn khoa häc: TS. NguyÔn Hoµng Anh do·n ®×nh tiÕn kiÓm tra vµ xö lý ®èi víi v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt LuËn v¨n ®ươc b¶o vÖ t¹i Héi ®ång chÊm luËn v¨n, häp t¹i cña héi ®ång nh©n d©n vµ ñy ban nh©n d©n Khoa LuËt - §¹i häc Quèc gia Hµ Néi. (qua thùc tiÔn trªn ®Þa bµn tØnh thanh hãa) Vµo håi ..... giê ....., ngµy ..... th¸ng ..... n¨m 2012. Chuyªn ngµnh : Lý luËn vµ lÞch sö nhµ nước vµ ph¸p luËt M· sè : 60 38 01 Cã thÓ t×m hiÓu luËn v¨n t¹i Trung t©m tư liÖu - Thư viÖn §¹i häc Quèc gia Hµ Néi Trung t©m tư liÖu - Khoa LuËt §¹i häc Quèc gia Hµ Néi luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc hµ néi - 2012 1 2
Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN 49 MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA Trang BÀN TỈNH THANH HÓA Trang phụ bìa 2.1. Những thành tựu và hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý 49 văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban Lời cam đoan nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa Mục lục 2.1.1. Những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng, ban hành; 49 Danh mục các chữ viết tắt kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật Danh mục các bảng 2.1.2. Những bất cập trong việc xây dựng, ban hành và kiểm tra, xử 55 MỞ ĐẦU 1 lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM 8 và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM 2.2. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong công tác xây 76 dựng, ban hành; kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm PHÁP LUẬT pháp luật trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng 8 2.2.1. Nguyên nhân khách quan 76 nhân dân và Ủy ban nhân dân 2.2.2. Nguyên nhân chủ quan 88 1.1.1. Khái niệm, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp 8 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG 95 luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM 1.1.2. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân 12 PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN và Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nước và phát triển NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA 1.2. Khái quát về kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp 15 3.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy 96 phạm pháp luật luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 3.1.1. Sửa đổi, bổ sung một số văn bản hiện hành 96 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 15 3.1.2. Xây dựng, ban hành văn bản mới 98 1.2.2. Mục đích, ý nghĩa của công tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản 17 3.1.3. Tăng cường hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm 99 quy phạm pháp luật pháp luật 1.2.3. Đặc trưng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 20 3.2. Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm 99 1.2.4. Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và các hoạt 21 pháp luật của chính quyền địa phương động tương tự 3.2.1. Xác định văn bản cần kiểm tra, mục đích, phạm vi kiểm tra 100 3.2.2. Lập kế hoạch kiểm tra 100 1.3. Quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản quy 23 3.2.3. Thu thập thông tin và minh chứng 101 phạm pháp luật 3.2.4. Xử lý, phân tích các thông tin và minh chứng thu được 101 1.3.1. Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 23 3.2.5. Viết báo cáo kiểm tra 102 1.3.2. Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm 24 3.2.6. Các hoạt động sau khi hoàn thành kiểm tra 102 pháp luật 3.3. Giải pháp về cơ chế chính sách thực hiện kiểm tra văn bản quy 103 1.3.3. Nội dung kiểm tra văn bản 25 phạm pháp luật của chính quyền địa phương 1.3.4. Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 28 3.3.1. Công tác chỉ đạo và phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt 103 động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 1.3.5. Thẩm quyền kiểm tra, xử lý đối với văn bản quy phạm pháp 33 3.3.2. Hoàn thiện tổ chức và phát triển nguồn nhân lực phục vụ công 104 luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và vai trò của tác kiểm tra cơ quan tư pháp địa phương trong hoạt động kiểm tra 3.4. Giải pháp về tài chính, ngân sách và các điều kiện khác đảm 106 1.4. Các quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội 38 bảo cho công tác kiểm tra đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 3.4.1. Về tài chính, ngân sách 106 1.4.1. Thông báo văn bản trái pháp luật 38 3.4.2. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc 107 1.4.2. Công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật 39 3.4.3. Tổ chức mạng lưới thông tin 107 3.5. Các giải pháp khác: xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; nguồn thông tin 108 1.4.3. Biện pháp xử lý đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái 40 và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn pháp luật bản quy phạm pháp luật 1.4.4. Các hình thức xử lý văn bản sai trái 42 KẾT LUẬN 110 1.4.5. Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật 46 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 113 3 4
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế là những quyết sách quan trọng đã được Đảng ta xác định và khẳng định trong nhiều văn kiện quan trọng như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX... Nhằm triển khai thực hiện các chủ trương này, tại Nghị quyết số 287/2001/NQ-UBTVQH10 ngày 29/01/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa 10 quy định thi hành một số điểm của Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã chuyển giao hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) (công tác kiểm sát chung) từ các cơ quan kiểm sát sang cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND), để các cơ quan, đơn vị này tiếp tục thực hiện. Thực hiện các quy định của Hiến pháp (sửa đổi), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL (hiện nay là Luật ban hành VBQPPL năm 2008), Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý VBQPPL, hiện nay đã được thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010. Kiểm tra, xử lý VBQPPL là thiết chế mới, có ý nghĩa quan trọng đối với các cơ 2
quan hành pháp, nhất là trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ và là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước, các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. VBQPPL của chính quyền địa phương ban hành cũng đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì HĐND và UBND các cấp được ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương. Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đang rất quan tâm tới việc xây dựng và ban hành VBQPPL theo thẩm quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hóa và thực hiện những quy định của các VBQPPL của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương được ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, trong quá trình ban hành VBQPPL, ở một số nơi chính quyền các cấp vẫn còn ban hành văn có nội dung trái pháp 3
luật, không đúng thẩm quyền, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, trình tự thủ tục ban hành… Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra VBQPPL là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các VBQPPL, trước hết là các VBQPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp ban hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Do tính thời sự, cấp bách của vấn đề nên tác giả đã chọn đề tài: "Kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ?y ban nhân dân (qua thực tiễn trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa)" cho luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở nước ta hiện nay, các vấn đề về VBQPPL, văn bản hành chính (VBHC), quyết định quản lý nhà nước đã và đang được nhiều nhà khoa học (luật học, hành chính học, ngôn ngữ học...) quan tâm và có nhiều công trình nghiên cứu, như: - GS.TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Hoàng Trọng Phiến, Hướng dẫn soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1998. - Nguyễn Chí Dũng, "Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12/2005. - Phạm Tuấn Khải, "Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14, 6/2006). - Uông Chu Lưu (Chủ biên), Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005. 4
- Nguyễn Công Long, Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công, 2005. - TS. Nguyễn Thế Quyền, "Hiệu lực của văn bản pháp luật những vấn đề lý luận và thực tiễn", Tạp chí Luật học, số 2/2005. - PGS.TS. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. - Hà Quang Thanh, Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý nhà n- ước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc sĩ Quản lý nhà nước, 2000. - TS. Lưu Kiếm Thanh, Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1999. Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí Luật học. Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của VBQPPL, quyết định quản lý nhà nước, VBHC nói chung. Tuy nhiên chưa có nhiều công trình nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về ban hành văn bản của chính quyền địa phương và đặc biệt về vấn đề kiểm tra và xử lý VBQPPL của chính quyền địa phương. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài * Mục đích Xuất phát từ những quan điểm, chủ trương cải cách nền hành chính và kiện toàn bộ máy nhà nước, trên cơ sở những thành tựu lý luận hành 5
chính- luật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương tại Thanh Hóa, với mục đích nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa. Do đó, nội dung đề tài không chỉ tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL, mà còn có cả một số đánh giá liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Trên cơ sở đó rút ra được những ưu điểm, những tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và quan trọng hơn là đề ra được các giải pháp về hoàn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý đối với VBQPPL của HĐND và UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa đi vào nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi trong thực tiễn. * Nhiệm vụ Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ sau: - Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL; - Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương qua khảo sát thưc tiễn tại tỉnh Thanh Hóa, từ đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết; - Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu * Đối tượng nghiên cứu 6
Hệ thống các VBQPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa ban hành; các hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của HĐND và UBND tỉnh Thanh Hóa * Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa với 27 huyện, thị xã, thành phố trong tỉnh. - Phạm vi thời gian: trong 7 năm (từ năm 2004 khi Nghị định 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL được ban hành có hiệu lực cho đến nay). 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: các phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp điều tra chọn mẫu, phương pháp thống kê - so sánh, phương pháp chuyên gia trong việc thu thập và xử lý các thông tin liên quan đến nội dung đề tài. 6. Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận văn Từ góc độ khoa học quản lý hành chính nhà nước, có thể xem đây là một trong những cố gắng đầu tiên trong việc nghiên cứu vấn đề kiểm tra đối với VBQPPL của chính quyền địa phương một cách chuyên sâu và toàn diện. Vì vậy luận văn có ý nghĩa: 7
- Góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra đối VBQPPL của HĐND và UBND. - Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND; - Góp phần hoàn thiện chương trình các môn học về kỹ thuật soạn thảo và ban hành văn bản. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Chương 2: Thực trạng kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa từ năm 2004 đến nay. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa. 8
Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN 1.1.1. Khái niệm, các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành 1.1.1.1. Khái niệm văn bản Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau. Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng, "văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện" [34, tr. 823]. Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế... 1.1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm VBQPPL được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL (Quốc hội thông qua năm 1996; được sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, 9
được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [40]. Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 định nghĩa về VBQPPL như sau: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [43]. Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho VBQPPL của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và VBQPPL do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành. Để phân biệt VBQPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và VBQPPL do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm VBQPPL của HĐND và UBND như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh 10
các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [42]. Theo định nghĩa trên, VBQPPL của HĐND, UBND, về nguyên tắc, hoàn toàn là một VBQPPL theo định nghĩa của Luật ban hành VBQPPL và điều này đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; VBQPPL do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia. Như vậy, VBQPPL của HĐND, UBND có những đặc điểm chung của VBQPPL theo quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban hành là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương. Tuy nhiên, định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL của HĐND, UBND nói riêng chưa thực sự thỏa mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay không. Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của VBQPPL là cần thiết, cho phép nhận diện rõ một VBQPPL. 1.1.1.3. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL của HĐND và UBND có các dấu hiệu sau đây: - Chứa đựng "quy phạm pháp luật" Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định VBQPPL. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng "quy phạm pháp luật" là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành VBQPPL. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của VBQPPL và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định. 11
Quy phạm pháp luật trong một VBQPPL có các dấu hiệu đặc trưng: + Có hiệu lực lâu dài và ổn định; + Có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi hành. + Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân) đều phải nghiêm chỉnh thi hành. - Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng đó là VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định. Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu "chứa đựng quy phạm pháp luật". - Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung + Thẩm quyền về hình thức: Luật ban hành VBQPPL quy định cho mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền. Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND gắn với hệ thống VBQPPL đó là: Hội đồng nhân dân ban hành VBQPPL là nghị quyết; Ủy ban nhân dân ban hành VBQPPL là quyết định, chỉ thị. 12
+ Thẩm quyền về nội dung: Khác với thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung không được quy định trong Luật ban hành VBQPPL, mà thẩm quyền về nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước. Theo đó thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND căn cứ vào Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Như vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các VBQPPL khác của Chính phủ. Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành. - Được Nhà nước bảo đảm thi hành Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm. 1.1.2. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nƣớc và phát triển 1.1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều tiết những vấn đề thực tiễn của địa phương Xã hội ngày càng phát triển đa dạng, đa chiều với những mối quan hệ phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đang đặt ra cho Nhà nước những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết trong quá trình quản lý, điều hành. Thực tế cho thấy dù có quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định các biện pháp cụ 13
thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp để điều chỉnh các quan hệ xã hội tại địa phương, vì vậy, cần thiết phải để cho chính quyền địa phương ban hành các VBQPPL nhằm giải quyết các vấn đề nảy sinh trên thực tế tại cơ sở thông qua việc phân cấp, phân quyền. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, do phụ thuộc nhiều vào các quy định của cơ quan nhà nước trung ương ban hành nên nhiều chính quyền địa phương chưa nhìn nhận đúng đắn vai trò, tầm quan trọng của các VBQPPL do chính địa phương ban hành. 1.1.2.2. Văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách của cơ quan nhà nước cấp trên Pháp luật là biểu hiện hoạt động của các chính sách. Pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trò là động lực. Luật pháp có thể đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển. Tuy nhiên, cần lưu ý là phát triển thôi chưa đủ mà còn cần phải phát triển bền vững. Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự phát triển bền vững. Điều đó có nghĩa là sẽ không chỉ khai thác cạn kiệt các nguồn lực mà không tính các hệ quả tiếp theo và môi trường sau này. Phát triển bền vững đòi hỏi khi đưa ra các biện pháp quản lý, nhà quản lý phải tính đến việc bảo vệ môi trường. Thông qua các VBQPPL, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt các trường học, bệnh viện, xây dựng và quản lý tốt hệ thống nước sạch, đường giao thông… Bằng các VBQPPL, chính quyền địa phương đưa ra các biện pháp thu hút đầu tư, khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp, các cơ chế thực thi hiệu quả. 1.1.2.3. Văn bản quy phạm pháp luật có thể tạo ra, phân bổ, phát huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế 14
Pháp luật có thể tạo điều kiện để tăng việc làm và tăng thu nhập. Pháp luật tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với các công nghệ thông tin và thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua đó giúp họ tăng năng suất lao động và tăng thu nhập. Trong trường hợp pháp luật thiếu hiệu quả dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kém phát triển, người ta gọi đó là "thể chế có vấn đề". Đặc điểm ở các vùng nông thôn là người dân có mức vốn thấp, hoạt động dựa vào các công nghệ có chi phí thấp và có sẵn ở địa phương, sử dụng các công cụ làm bằng tay nhiều hơn là sử dụng máy móc hay thiết bị hiện đại; hơn nữa, nông thôn còn có nhiều người thất nghiệp. Các nhà soạn thảo cần phải chú ý đưa ra các biện pháp pháp lý để mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa, thị trường lao động… đồng thời phát huy được các nguồn lực. Có thể thấy rõ pháp luật không chỉ góp phần làm ổn định trật tự xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển. 1.1.2.4. Văn bản quy phạm pháp luật góp phần làm ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác. Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại, quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước. Có thể nói luật pháp có một sức mạnh vô cùng to lớn và nhờ nó việc quản lý xã hội đã đạt được những hiệu quả lớn, trong thực tế: nếu không có luật bầu cử đại biểu HĐND thì mọi người không có điều kiện bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử đại biểu HĐND. Quy phạm đưa ra quy định bắt buộc: người lái xe phải lái xe đi ở bên phải. Quy định mang tính bắt buộc tuyên bố điều mà người ta bắt buộc phải làm. Tất cả các quy phạm này đều nhằm mục đích đưa ra các chuẩn mực ứng xử, điều chỉnh các hành vi xử sự theo mong muốn và cuối cùng là để bảo đảm thiết lập một trật tự xã hội ổn định và phát triển bền vững... 15
1.1.2.5. Văn bản quy phạm pháp luật làm thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn và thiết lập các hành vi xử sự phù hợp Muốn tạo điều kiện cho phát triển, chúng ta cần phải sử dụng pháp luật để làm thay đổi hành vi xử sự của người dân và các cán bộ nhà nước. Các VBQPPL là những quy tắc xử sự bắt buộc công dân và cán bộ, công chức nhà nước phải tuân thủ, thực thi nghiêm chỉnh, nếu không thực hiện hiện đúng thì hậu quả pháp lý sẽ là chế tài của nhà nước. Chính yếu tố bắt buộc và chế tài của nhà nước đặt ra là hành lang quan trọng để mọi chủ thể phải có hành vi xử sự cho đúng quy định. Mặt khác, nó cũng sẽ hướng cho các chủ thể kể cả người dân cũng như cơ quan thực thi pháp luật có sự lựa chọn cách xử sự cho phù hợp. Chẳng hạn: để tránh việc văn bản pháp luật trao cho các cán bộ thực thi pháp luật quyền tự định đoạt quá lớn, bên cạnh các cơ quan dân cử, vẫn cần phải có sự tham gia trực tiếp của người dân vào quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước. Để tránh sự lộng quyền của cán bộ thực thi pháp luật, chỉ có sự quy định chặt chẽ của văn bản pháp luật mới bảo đảm trách nhiệm của những cơ quan thực thi pháp luật, cán bộ thực thi pháp luật, từ đó bảo đảm lợi ích của người dân. Tóm lại, VBQPPL có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ quy định các giá trị mà người quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đưa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội mà còn bảo đảm cho xã hội phát triển. Chính trong ý nghĩa này mà người soạn thảo và cơ quan ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền địa phương cần chú ý đến vai trò quan trọng của VBQPPL trong quản lý và phát triển. Ngày nay, người ta không nhấn mạnh đến yếu tố "cai trị" của nhà nước mà nhấn mạnh đến trách nhiệm của nhà nước đối với công dân, trách nhiệm duy trì và bảo đảm cuộc sống tốt đẹp cho từng người dân, bảo đảm các quyền và tự do cơ bản cho họ trong một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ. Từ trách nhiệm chung của nhà nước, của quốc gia, mỗi cấp chính quyền địa phương có 16
thể thấy được trọng trách của mình. Công cụ để các cấp chính quyền địa phương thực hiện quản lý và bảo đảm phát triển chính là pháp luật. 1.2. KHÁI QUÁT VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1.1. Khái niệm kiểm tra Theo Từ điển tiếng Việt năm 1996 do Nhà xuất bản Đà Nẵng phát hành thì khái niệm kiểm tra, theo nghĩa chung nhất, là "xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét" [52, tr. 1062]. Theo Thuật ngữ pháp lý do nhà xuất bản Đại học Pháp phát hành, tái bản lần thứ 2 năm 1990 (Gérard Cornu chủ biên) thuật ngữ "kiểm tra" được hiểu dưới các góc độ sau: 1. Là kiểm tra sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một xử sự… với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hoặc một văn bản có tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra; Ví dụ: kiểm tra của cơ quan hành chính: là hoạt động kiểm tra tính đúng đắn của các văn bản của cơ quan hành chính so với các quy tắc về hình thức và về nội dung mà các văn bản này phải tuân theo. 2. Là kiểm tra một sự việc, một hoạt động nhằm bảo đảm tính chính xác của một sự việc hay một lời khai. Ví dụ: kiểm tra chứng minh thư nhân dân Hoạt động kiểm tra nói chung có nhiệm vụ cơ bản là xem xét, đánh giá về mặt nội dung và hình thức trên cơ sở đối chiếu với các quy định pháp luật hiện hành. Có hình thức kiểm tra đối chiếu với quy định, tức kiểm tra tính hợp thức; có hình thức kiểm tra vượt lên trên yêu cầu kiểm tra tính hợp thức và đồng thời xem xét cách thức mà cơ quan, đơn vị đã thực hiện để bảo đảm chất lượng, hiệu quả của công việc (thường là kiểm tra nội bộ). Hoạt động 17
kiểm tra được thực hiện trong nhiều lĩnh vực và mỗi lĩnh vực có mục đích, yêu cầu khác nhau, nội dung và phương thức thực hiện cũng khác nhau. 1.2.1.2. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Kiểm tra VBQPPL nói chung và kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND nói riêng được coi là một trong các hoạt động "hậu kiểm", tức là sau khi VBQPPL được ban hành (rà soát, giám sát, kiểm sát, kiểm tra VBQPPL). Thời điểm tiến hành kiểm tra VBQPPL được phân biệt rõ với các hoạt động kiểm tra trước khi VBQPPL được ban hành (thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL). Có thể thấy kiểm tra VBQPPL là hoạt động tách khỏi hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản. Cơ quan kiểm tra chỉ tiến hành kiểm tra sau khi văn bản đã được ban hành, ngay cả khi văn bản đã phát sinh hiệu lực. Hoạt động kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên nhằm phát hiện những sai trái của các VBQPPL để kịp thời sửa chữa, khắc phục sai trái đó. Do vậy, không phụ thuộc vào việc văn bản có dấu hiệu sai trái hay không, cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bản vẫn phải tiến hành kiểm tra văn bản trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình. Kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND là sự xem xét, đánh giá hình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật. Những tiêu chí có tính quyết định khi đánh giá một VBQPPL là sự tuân thủ thẩm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung và sự phù hợp của văn bản với các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn. Tóm lại, kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND các cấp ban hành là hoạt động được tiến hành thường xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các VBQPPL theo quy định của pháp luật, qua đó, phát hiện những dấu hiệu trái pháp luật về hình thức, về nội dung để kịp thời xử lý, hoặc đề 18
xuất với cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật nhằm góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. 1.2.2. Mục đích, ý nghĩa của công tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật 1.2.2.1. Mục đích Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc kiểm tra văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Như vậy, theo nội dung của điều luật này, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm: Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là mục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra. Người kiểm tra phải xem xét kỹ toàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từ tiêu ngữ, quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi nhận, chữ ký, đóng dấu. Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm tra phải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý, về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu lực của văn bản...; Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn bản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung sai trái đó: đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội 19