Luận văn Thạc sĩ Luật học: Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:128

Thêm vào BST

Báo xấu

37
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bố cục của luận văn gồm Phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu thành 3 Chương: Chương 1 - Những vấn đề lý luận về lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Chương 2 - Thực trạng hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam; Chương 3 - Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam trong thời gian tới. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI ĐỨC HIỂN LẬP CHƢƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2019
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI ĐỨC HIỂN LẬP CHƢƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM – NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 83801 01.01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: TS. PHẠM THỊ DUYÊN THẢO HÀ NỘI - 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, đƣợc trích dẫn đúng theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này. Tác giả luận văn Bùi Đức Hiển
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Viết tắt Viết đầy đủ XHCN Xã hội chủ nghĩa UBTVQH Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật QPPL Quy phạm pháp luật
MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU.......................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ......................................................... 1 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài ..................................................... 3 3. Đối tƣợng nghiên cứu ............................................................................... 4 4. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................... 4 5. Phƣơng pháp nghiên cứu........................................................................... 4 6. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài ....................................... 5 7. Những kết quả nghiên cứu và đóng góp của đề tài ................................... 5 8. Bố cục của luận văn .................................................................................. 5 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ LẬP CHƢƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH...................................................................... 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ................................................................................................................ 7 1.1.1. Khái niệm ............................................................................................ 7 1.1.2. Đặc điểm ........................................................................................... 14 1.1.3. Vai trò................................................................................................ 15 1.2. Cơ sở pháp lý của lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ........... 17 1.2.1. Quy định của pháp luật trƣớc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 .............................................................................................. 17 1.2.2. Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ...................................................... 19 1.3. Những nội dung cơ bản của lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ..................................................................................................................... 20 1.3.1. Về nguyên tắc.................................................................................... 20 1.3.2. Về chủ thể ......................................................................................... 23 1.3.3. Về quy trình....................................................................................... 25
1.3.4. Cấu trúc của một Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ................ 30 1.3.5. Kiểm soát việc lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ............. 31 1.3.6. Xử lý vi phạm trong lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ..... 33 1.4. Tham khảo quy định pháp luật của một số quốc gia về lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh .................................................................... 33 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................... 37 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG LẬP CHƢƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM ......................................... 38 2.1. Thực tiễn quy trình lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ......... 39 2.1.1. Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ............................................... 39 2.1.2. Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh .............................................................................................................. 41 2.1.3. Lập dự kiến Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ........................ 43 2.1.4. Xem xét, thông qua dự kiến Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ..................................................................................................................... 44 2.2. Thực tiễn việc kiểm soát lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh . 45 2.3. Thực tiễn việc xử lý vi phạm trong quá trình lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh .................................................................................... 46 2.4. Thực tiễn hiệu quả của việc lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ..................................................................................................................... 47 2.5. Đánh giá và nguyên nhân ..................................................................... 53 2.5.1. Về kết quả đạt đƣợc: ......................................................................... 53 2.5.2. Về hạn chế: ........................................................................................ 65 2.5.3. Về nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh .................................................................... 74 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ........................................................................... 87 CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT
LƢỢNG LẬP CHƢƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ........................................................... 89 3.1. Về phƣơng hƣớng: ............................................................................... 89 3.1.1. Tiếp tục thực hiện nghiêm các quy định của pháp luật; hoàn thiện thể chế về lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ............................... 89 3.1.2. Đổi mới cách thức tổ chức thực hiện lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan; tăng cƣờng kiểm soát chất lƣợng của công tác này ......................................................................................................... 94 3.2. Về giải pháp ......................................................................................... 99 3.2.1. Nâng cao trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cƣơng trong hoạt động lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh .................................................................... 99 3.2.2. Thống nhất về bộ máy, tổ chức; nâng cao năng lực của đội ngũ công chức; tăng cƣờng sự tham gia của các nhà khoa học, chuyên gia trong việc lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh............................................... 101 3.2.3. Xây dựng và thực hiện tốt công tác phối hợp giữa Bộ Tƣ pháp với các bộ, cơ quan trong lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh (đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ) .................................... 104 3.2.4. Bảo đảm một số điều kiện cần thiết khác cho hoạt động lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh .................................................................. 107 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ......................................................................... 111 KẾT LUẬN .......................................................................................................... 112 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 114
LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Luật Ban hành VBQPPL lần đầu đƣợc Quốc hội ban hành năm 1996, đƣợc sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2002 và đến ngày 03/6/2008, trên cơ sở sửa đổi, bổ sung toàn diện, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Nhằm tạo một khuôn khổ pháp lý chung, thống nhất từ cấp trung ƣơng đến địa phƣơng cho việc ban hành VBQPPL gắn với quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật; xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế thị trƣờng, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016. Từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cũng nhƣ các văn bản quy định chi tiết đƣợc thông qua, ban hành và tổ chức thi hành, việc lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh (sau đây viết là: Chƣơng trình) đã đƣợc chuẩn hóa một bƣớc và dần đi vào nề nếp. Các quy định của pháp luật về lập Chƣơng trình từ chỗ còn giản đơn (Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 chỉ có 03 điều luật quy định về Chƣơng trình) đến việc quy định rõ ràng, đầy đủ hơn (Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có 08 điều luật, quy định về lập Chƣơng trình) và dần hoàn thiện ở Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Kế thừa những quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, với 21 điều luật, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định khá toàn diện với nhiều quy định mới và chặt chẽ hơn liên quan đến lập Chƣơng trình. Cụ thể, Chƣơng trình đƣợc đổi mới có tính đột 1
phá với các quy định: (1) Bỏ quy định về Chƣơng trình cả nhiệm kỳ, thay vào đó là Chƣơng trình hằng năm của Quốc hội; (2) trƣớc khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (sau đây viết là: đề nghị), cơ quan đề nghị phải tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách; (3) các cơ quan trình Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải bảo vệ chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh đó; (4) Quốc hội thảo luận, thông qua các chính sách của từng dự án luật và ra nghị quyết về Chƣơng trình xây dựng luật hằng năm cùng với các chính sách đã đƣợc Quốc hội thông qua; còn các dự án pháp lệnh sẽ đƣợc UBTVQH xem xét, thông qua bằng một nghị quyết của UBTVQH, kèm theo các chính sách trong các dự án đó… Ƣu điểm của quy trình mới là khâu xây dựng, đánh giá, phê duyệt chính sách trƣớc khi bắt đầu soạn thảo văn bản đƣợc chú trọng và đƣợc kiểm soát chặt chẽ với trách nhiệm rõ ràng của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh, qua đó góp phần nâng cao chất lƣợng của luật, pháp lệnh và tránh lãng phí thời gian, nguồn lực cho hoạt động soạn thảo văn bản ở giai đoạn sau. Qua hơn 03 năm triển khai thực hiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc lập Chƣơng trình đã đạt đƣợc những kết quả tích cực: các đề nghị và dự án, dự thảo luật, pháp lệnh đã đƣợc chuẩn bị đầy đủ theo đúng quy định; thủ tục lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đƣợc các cơ quan chủ trì tuân thủ đúng quy định; đề nghị của Chính phủ đã bám sát và thể hiện rõ thứ tự ƣu tiên cho các dự án luật, pháp lệnh nhằm thể chế hóa các chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng nhƣ nội dung thẩm tra đã đƣợc đầu tƣ chuẩn bị kỹ lƣỡng, công phu hơn, tập trung vào nội dung chính sách đƣợc đề xuất quy định trong luật, có đánh giá tác động và khả năng thực hiện của từng chính sách; phần lớn các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ đề xuất đƣợc Quốc hội chấp thuận và đƣa vào Chƣơng trình. 2
Bên cạnh đó còn nổi lên những hạn chế: Vẫn còn tình trạng phải điều chỉnh Chƣơng trình; trong quá trình lập Chƣơng trình, một số dự án chƣa đƣợc nghiên cứu, tính toán kỹ về phạm vi điều chỉnh, tác động của chính sách trong dự án luật, pháp lệnh dẫn đến chất lƣợng một số dự án luật chƣa đƣợc Quốc hội đánh giá cao, có dự án phải chuyển từ quy trình 02 kỳ thành 03, 04 kỳ họp; chất lƣợng thẩm định còn chƣa đồng đều, đôi khi chƣa chú trọng đúng mức đến tính khả thi, tính hợp lý của các chính sách... Xuất phát từ vấn đề nêu trên, tôi chọn đề tài "Lập Chƣơng trình ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn" làm đề tài luận văn của mình. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL, đến nay, đã có nhiều bài viết, công trình quan trọng, có giá trị trong khoa học pháp lý nghiên cứu về lập Chƣơng trình. Tiêu biểu có thể kể đến nhƣ: - Hoàng Kim Liên (2012), Luận văn thạc sĩ, Khoa luật - ĐHQGHN: Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay; - Nguyễn Thị Giang (2007), Luận văn thạc sĩ, Khoa luật - ĐHQGHN: Quy trình xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn - Bài viết: Hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động lập Chƣơng trình - Hoàng Minh Hà, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 9/2013. - Bài viết: Lập Chƣơng trình của Quốc hội - bƣớc đầu tiên thực hiện quyền sáng kiến pháp luật - Hoàng Văn Tú, Nhà nƣớc và pháp luật, tháng 6/2013... Các công trình trên đây có thể đã nghiên cứu khá sâu về từng hoạt động cụ thể của việc lập Chƣơng trình và đã góp phần tạo dựng nên hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu sau này. Tuy nhiên, việc nghiên cứu tổng thể lập Chƣơng trình ở Việt Nam chƣa đƣợc thực hiện một cách đầy đủ, toàn diện, chi tiết. Nhận thức về vai trò của 3
Chƣơng trình trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, nên tác giả đặt vấn đề nghiên cứu lập Chƣơng trình ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn, từ đó đƣa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện và khắc phục, chấn chỉnh kịp thời những hạn chế trong việc lập Chƣơng trình ở Việt Nam, góp phần đƣa Chƣơng trình thực sự trở thành nền tảng trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. 3. Đối tƣợng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là những quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và thực trạng lập Chƣơng trình ở Việt Nam thời gian qua. 4. Phạm vi nghiên cứu Về nội dung, luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về lập Chƣơng trình nói chung; đặc biệt tập trung làm rõ thực trạng các quy định của pháp luật và thực tiễn việc lập Chƣơng trình theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 trong tƣơng quan so sánh với số liệu về dự án luật, pháp lệnh thuộc Chƣơng trình chính thức, dự kiến đƣợc Quốc hội, UBTVQH thông qua ở các giai đoạn trƣớc đó; đề xuất giải pháp nâng cao chất lƣợng lập Chƣơng trình ở Việt Nam trong thời gian tới. Về không gian, thời gian, luận văn đƣợc nghiên cứu trong phạm vi không gian ở Việt Nam, trong điều kiện sau hơn 03 năm triển khai thực hiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có so sánh với các giai đoạn trƣớc, cùng với việc triển khai thực hiện chủ trƣơng của Đảng về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn đƣợc nghiên cứu trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật; quán triệt đƣờng lối chủ trƣơng chính sách 4
của Đảng và Nhà nƣớc ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế. Các phƣơng pháp cụ thể bao gồm: phƣơng pháp thu thập, phân tích, liệt kê, tổng hợp tài liệu; phƣơng pháp diễn giải, quy nạp và phƣơng pháp so sánh. 6. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài Qua việc nghiên cứu đề tài trên, tác giả mong muốn làm rõ vấn đề lý luận và thực tiễn về lập Chƣơng trình ở Việt Nam hiện nay, từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện và khắc phục, chấn chỉnh kịp thời những hạn chế trong việc lập Chƣơng trình ở Việt Nam. Để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài đƣợc xác định cụ thể nhƣ sau: - Một là, phân tích, làm rõ những vấn làm rõ lý luận về lập Chƣơng trình. - Hai là, đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật và thực tiễn lập Chƣơng trình. - Ba là, đề xuất giải pháp nâng cao chất lƣợng lập Chƣơng trình trong thời gian tới. 7. Những kết quả nghiên cứu và đóng góp của đề tài - Luận văn đƣa ra đƣợc khái niệm, đặc điểm, vai trò việc lập Chƣơng trình; cơ sở pháp lý, những nội dung cơ bản; hiệu quả của lập Chƣơng trình - Phân tích, đánh giá thực tiễn quy trình; thực tiễn việc kiểm soát; xử lý vi phạm và hiệu quả xã hội của lập Chƣơng trình ở Việt Nam hiện nay. - Đề xuất đƣợc những giải pháp nâng cao chất lƣợng lập Chƣơng trình trong thời gian tới, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam. 8. Bố cục của luận văn Ngoài Phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn đƣợc kết cấu thành 3 Chƣơng, gồm: 5
Chương 1: Những vấn đề lý luận về lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh. Chương 2: Thực trạng hoạt động lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam. Chương 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nâng cao chất lƣợng lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam trong thời gian tới. 6
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ LẬP CHƢƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh 1.1.1. Khái niệm Đặc trƣng cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền là việc “khẳng định vai trò của pháp luật trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, khẳng định Hiến pháp có vị trí tối thượng và tinh thần thượng tôn Hiến pháp và pháp luật trong đời sống xã hội” [27, tr267]. Pháp luật đƣợc ban hành để đảm bảo phát huy quyền tự do, dân chủ của công dân, bảo đảm quyền con ngƣời, bảo vệ quyền và lợi ích của mọi tổ chức, cá nhân và cũng chính là cơ sở cho các thiết chế nhà nƣớc đƣợc tổ chức và vận hành trong khuôn khổ pháp luật và có thể kiểm soát đƣợc. Nhận thức sâu sắc về vai trò của pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tạo nền tảng vững chắc để Việt Nam hội nhập với thế giới, Đảng và nhà nƣớc ta đã đặt ra mục tiêu, yêu cầu đó là: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới cơ bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020” [2]. Đến Đại hội XII, Đảng ta xác định: “Trong những năm tới, đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bảo đảm pháp 7
luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dân làm chủ, kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước” [1, tr176]. Để Nhà nƣớc thực sự là của nhân dân, pháp luật trong nhà nƣớc phải là phƣơng tiện để giới hạn, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, trong đó, hệ thống pháp luật phải đƣợc thƣờng xuyên rà soát sửa đổi, bổ sung mới để bảo đảm tính kịp thời, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi, ổn định. Trong đó, đầu tiên phải kể đến là hoạt động lập Chƣơng trình. Đây là hoạt động đƣợc thực hiện trƣớc khi bắt đầu xây dựng một dự án luật, pháp lệnh. Trên thế giới, không phải quốc gia nào cũng có hoạt động lập Chƣơng trình; đồng thời không phải quốc gia nào cũng sử dụng thuật ngữ “lập Chƣơng trình” để nói về hoạt động trƣớc khi xây dựng một dự án luật, pháp lệnh. Cụ thể nhƣ: Ở nƣớc Cộng hòa Pháp và Canada, pháp luật không quy định chƣơng trình xây dựng luật của Quốc hội mà thay vào đó là chƣơng trình nghị sự (của Chính phủ) về xây dựng luật của Quốc hội; ở nƣớc Cộng hòa Kyrgyzstan, theo Luật ban hành văn bản pháp luật, luật và các văn bản pháp luật khác sẽ đƣợc soạn thảo theo kế hoạch soạn thảo luật. Viện Lập pháp và Viện Đại biểu nhân dân của Quốc hội sẽ xây dựng và duyệt các kế hoạch làm luật; ở Trung Quốc, quy trình lập kế hoạch là sự chuẩn bị trƣớc khi quy trình xây dựng luật pháp chính thức bắt đầu; ở Azebaizan sử dụng thuật ngữ “Chƣơng trình soạn thảo văn bản pháp luật”. Khác với các nƣớc khác, ở Hoa Kỳ, không có chƣơng trình, kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh; ý tƣởng xây dựng một đạo luật có thể do bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất nhƣng chỉ nghị sỹ mới có quyền chính thức trình dự luật trƣớc hạ viện hoặc thƣợng viện. Ở Việt Nam, lần đầu tiên thuật ngữ “lập Chƣơng trình” đƣợc sử dụng ở văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là luật kể từ năm 1996, tại Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, theo đó: Chƣơng trình bao gồm Chƣơng trình theo 8
nhiệm kỳ Quốc hội và Chƣơng trình hàng năm. Quốc hội quyết định Chƣơng trình cả nhiệm kỳ và Chƣơng trình hàng năm. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 vẫn tiếp tục sử dụng thuật ngữ về “lập Chƣơng trình”. Tuy nhiên, đã có sự cụ thể hơn trong các quy định, cụ thể nhƣ: “Nghị quyết về Chương trình phải nêu rõ tên dự án, dự thảo; đối với nghị quyết về Chương trình hằng năm còn phải nêu rõ thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án, dự thảo đó” [14, khoản 2 Điều 27]; “Nghị quyết về Chương trình phải nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án đó” [15, khoản 2 Điều 49]; bổ sung quy định về đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó: “Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có)” [15, khoản 2 Điều 35]… Ngoài ra, khác với các Luật trƣớc đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bỏ Chƣơng trình theo nhiệm kỳ của Quốc hội mà thay vào đó Chƣơng trình đƣợc xây dựng hằng năm. Có thể nhận thấy, trong các quy định của pháp luật, từ Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 đến nay, không có văn bản nào giải thích, đƣa ra khái niệm cụ thể về lập Chƣơng trình. Các quy định của pháp luật chỉ quy định về căn cứ xây dựng Chƣơng trình; quy trình xây dựng Chƣơng trình; nội dung 9
của từng quy trình cụ thể; thẩm quyền, nhiệm vụ của các chủ thể có liên quan… Theo Từ điển Tiếng Việt, lập có nghĩa là “Tạo ra, xây dựng nên cái thường là quan trọng, có ý nghĩa lớn mà trước đó chưa có” [37, tr534] hay có nghĩa là “Xây nên, dựng nên” [35, tr499]; chƣơng trình có nghĩa là “Bản kê từng điều, từng việc có thứ tự để thi hành” [35, tr193] hay còn có nghĩa là “Toàn bộ nói chung những dự kiến hoạt động theo một thời gian nhất định, nêu một cách vắn tắt” [37, tr187]. Qua nghiên cứu các công trình, bài viết có liên quan của các tác giả, đến nay, đã có một số công trình đƣa ra khái niệm về Chƣơng trình, theo đó: “Chương trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội là kế hoạch xây dựng pháp luật, trong đó đề ra việc xây dựng các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, được xác định cho một thời gian nhất định và được thực hiện theo những thủ tục nhất định”, đây chính là chƣơng trình làm luật, tức là việc tập hợp các sáng kiến lập pháp trong một chƣơng trình thông qua Quốc hội [32, tr32]. Theo khái niệm trên, Chƣơng trình xây dựng pháp luật của Quốc hội là kế hoạch hoạt động do Quốc hội quyết định vừa có tính định hƣớng, vừa có tính cụ thể, đƣợc ban hành dƣới hình thức kèm theo một nghị quyết của Quốc hội và có giá trị pháp lý nhƣ một đạo luật. Trong văn bản này cần đƣa ra danh mục các dự án luật, pháp lệnh đƣợc dự kiến xây dựng trong một năm hoặc trong cả nhiệm kỳ của Quốc hội; thời gian chuẩn bị và thời điểm thẩm tra, xem xét thông qua dự án; trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong quá trình xây dựng dự án và những điều kiện cần thiết để bảo đảm cho việc thực hiện Chƣơng trình [32, tr34]. Hay nhƣ, “Chương trình là tập hợp tên các luật, pháp lệnh dự kiến sẽ được các chủ thể trình Quốc hội, UBTVQH thông qua” [44, tr21-27]… 10
Mặc dù có nhiều cách gọi khác nhau, nhƣng hoạt động này dù có nghĩa là “dựng lên chƣơng trình” hay “tạo ra kế hoạch” cũng có thể đƣợc hiểu đó là một chuỗi các hoạt động cụ thể để ban hành ra một văn bản, trong đó có nội dung cơ bản là quyết định việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh; chủ thể trình; thời điểm trình cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội, UBTVQH) thông qua hoặc cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh cụ thể. Để có cái nhìn khái quát nhất, cần xem xét lập Chƣơng trình dƣới các góc độ sau đây: Thứ nhất, trong mối quan hệ với quá trình xây dựng chính sách nói chung: Chính sách là “Sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định dựa vào đường lối chính trị và tình hình thực tế mà đề ra” [36]; hay có nghĩa là “Đường lối, chủ trương của một Chính phủ hay một chính đảng, căn cứ vào đặc điểm tình hình trong và ngoài nước mà đặt ra” [35]. Chính sách phản ánh một cách trung thực các điều kiện kinh tế, xã hội ở thời điểm cụ thể và dự báo xu thế, khả năng phát triển trong tƣơng lai. Chính sách bao giờ cũng đi trƣớc pháp luật, mang tính định hƣớng và là nền tảng để xây dựng pháp luật. Nếu chính sách không làm tốt vai trò này thì việc thể chế hóa các chính sách thành văn bản pháp luật sẽ không có tính khả thi hoặc kìm hãm sự vận động, phát triển của các quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội. Khi một chính sách có quá nhiều thay đổi hoặc không có những lộ trình cụ thể sẽ gây khó khăn, phức tạp cho việc xây dựng và thực thi pháp luật. Xây dựng chính sách là hoạt động quan trọng trong công tác xây dựng và ban hành VBQPPL, đƣợc tập trung ở khâu đầu tiên của quá trình sáng tạo pháp luật khi cần phải tiến hành việc phát hiện nhu cầu ban hành văn bản, lập kế hoạch, xác định nội dung cơ bản và hình thức thể hiện cụ thể của VBQPPL. Mặc dù, hoạt động này còn đƣợc tiếp diễn ở mức độ nhất định và đƣợc quyết định tại giai đoạn soạn thảo và thông qua văn bản trên cơ sở 11
những vấn đề đã dự kiến đƣợc và kết quả thực tiễn giải quyết những vấn đề đó. Việc xây dựng chính sách ở giai đoạn tiền soạn thảo là chủ yếu, song kết quả của nó chỉ có giá trị tham mƣu, đề xuất vấn đề và phƣơng án giải quyết cụ thể; còn giai đoạn thảo luận, thông qua văn bản mới là giai đoạn chính thức của việc cân nhắc, thảo luận và cuối cùng là quyết định chính sách đó trong dự án, dự thảo văn bản [32, tr29]. Chính sách đƣợc chính thức thông qua bởi đa số hay đƣợc hợp pháp hóa bởi cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền nhƣ Quốc hội, Chính phủ và Tòa án trong phạm vi luật định. Quá trình xây dựng chính sách, đòi hỏi các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền nghiên cứu, đánh giá thực trạng kinh tế - xã hội và nhu cầu quản lý nhà nƣớc nhằm xây dựng một hệ thống các quan điểm, chủ trƣơng, biện pháp quản lý về những vấn đề có liên quan đến nội dung dự án, dự thảo một VBQPPL, làm cơ sở cho việc soạn thảo và thông qua văn bản đó, Nếu coi lập Chƣơng trình là khâu đầu tiên của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL thì quá trình xây dựng chính sách với kết quả là chính sách đƣợc cơ quan có thẩm quyền thông qua chính là điều kiện tiên quyết, là cơ sở, căn cứ để cơ quan có thẩm quyền quyết định có đƣa hay không đƣa một dự án luật, pháp lệnh với các chính sách cụ thể vào chƣơng trình nghị sự để xây dựng, ban hành. Xét về bản chất, chính sách chính là nội dung của Chƣơng trình; còn xét về trình tự, thủ tục, quá trình xây dựng chính sách là bƣớc đầu tiên của lập Chƣơng trình. Ở góc độ này có thể khẳng định, không thể lập Chƣơng trình mà không có các chính sách đƣợc thông qua; và không có chính sách nào đƣợc chuyển hóa thành quy định của pháp luật nếu không đƣợc đƣa vào các Chƣơng trình để soạn thảo, ban hành dƣới hình thức VBQPPL. Thứ hai, trong mối quan hệ với khâu sáng kiến xây dựng pháp luật: Sáng kiến xây dựng pháp luật là quyền trình dự án, văn bản pháp luật ra trƣớc cơ 12
quan có thẩm quyền để xem xét thông qua văn bản đó [44, tr21-27], hay “Sáng kiến pháp luật là quyền đưa ra đề nghị làm một VBQPPL, bao gồm sáng kiến lập pháp và sáng kiến lập quy” và “Sáng kiến lập pháp là quyền đưa ra đề nghị làm một văn bản luật hoặc văn bản dưới luật” [32, tr29]. Ở hầu hết các nƣớc trên thế giới, sáng kiến xây dựng pháp luật đƣợc quy định trong Hiến pháp với hai nội dung cơ bản: chủ thể có quyền sáng kiến xây dựng pháp luật và hình thức thực hiện sáng kiến xây dựng luật (kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh). Nếu coi Chƣơng trình là căn cứ để các chủ thể tiến hành soạn thảo luật, pháp lệnh thì trƣớc khi gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể có quyền sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh phải nhận diện đƣợc các vấn đề và hoạch định đƣợc chính sách cho từng dự án; trong khi đó, việc hoạch định chính sách và xây dựng chính sách xuất phát từ nhu cầu quản lý của các cơ quan nhà nƣớc và nhu cầu của xã hội. Ở góc độ này có thể nhận thấy, lập Chƣơng trình là một quá trình xem xét, đánh giá và quyết định để chuyển sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã đƣợc hoạch định sang giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh – cụ thể hóa chính sách vào trong các văn bản luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, xét ở nghĩa rộng, quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể là quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trƣớc Quốc hội, UBTVQH chứ không phải là trình chính sách về các dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật để Quốc hội thông qua, trên cơ sở đó mới tiến hành soạn thảo và trình Quốc hội trong lần sau. Từ các phân tích nêu trên, có thể đƣa ra khái niệm về lập Chƣơng trình nhƣ sau: “Lập Chương trình là một chuỗi các hoạt động do chủ thể có thẩm quyền thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm xác định rõ tên dự án luật, pháp lệnh, thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội 13