Luận văn Thạc sĩ Luật học: Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam bản chất pháp lý và vấn đề xây dựng khung pháp luật điều chỉnh

Chia sẻ: Cẩn Ngữ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:122

Thêm vào BST

Báo xấu

33
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là làm rõ khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN; chứng minh các vấn đề về tính phù hợp và chưa phù hợp của các văn bản pháp quy điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các TĐKTNN hiện hành, từ đó đề xuất các khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật điều chỉnh liên quan.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam bản chất pháp lý và vấn đề xây dựng khung pháp luật điều chỉnh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HƢƠNG LY TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC TẠI VIỆT NAM - BẢN CHẤT PHÁP LÝ VÀ VẤN ĐỀ XÂY DỰNG KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2010
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HƢƠNG LY TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC TẠI VIỆT NAM - BẢN CHẤT PHÁP LÝ VÀ VẤN ĐỀ XÂY DỰNG KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa HÀ NỘI - 2010
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Các kết luận khoa học của Luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Hƣơng Ly
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................ MỤC LỤC .................................................................................................................... DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT......................................................................... MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 TỔNG QUAN ............................................................................................................ 7 1.1. Các mô hình kinh tế nhà nƣớc và doanh nghiệp nhà nƣớc trên thế giới ............ 7 1.1.1. Mở đầu ......................................................................................................................................7 1.1.2. Mô hình nước Nga ....................................................................................................................8 1.1.3. Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”) ......................11 1.1.4. Mô hình Singapore ..................................................................................................................14 1.1.5. Mô hình Trung Quốc, Việt Nam .............................................................................................19 1.1.6. Tóm lược và nhận xét .............................................................................................................22 1.2. Các mô hình tập đoàn công ty ......................................................................... 23 1.2.1. “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây ...........................................24 1.2.2. “Zaibatsu” và “Keiretsu” ở Nhật.............................................................................................28 1.2.3. “Chaebol” ở Hàn Quốc ...........................................................................................................32 1.2.4. Tóm lược và nhận xét .............................................................................................................35 1.3. Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở Việt Nam ....................... 37 1.3.1. Giai đoạn từ 1954 đến 1986 ....................................................................................................37 1.3.2. Giai đoạn từ 1987 đến 1994 ....................................................................................................39 1.3.3. Giai đoạn 1995 đến 2006 ........................................................................................................41 1.3.4. Giai đoạn từ 1/7/2006 đến nay ................................................................................................45 1.3.5. Tóm lược và nhận xét .............................................................................................................47 1.4. Các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật về doanh nghiệp hiện hành ............ 49 1.4.1. Mục tiêu của khung pháp luật .................................................................................................49
1.4.2. Phương pháp xây dựng khung pháp luật .................................................................................51 1.4.3. Hiện trạng các vấn đề đặt ra và giới hạn nghiên cứu ..............................................................53 Chƣơng 2 .................................................................................................................. 56 KHÁI NIỆM VÀ BẢN CHẤT PHÁP LÝ ............................................................. 56 CỦA TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC ........................................................... 56 2.1. Mở đầu .............................................................................................................. 56 2.2. Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành ........................................... 58 2.3. TĐKTNN từ góc độ doanh nghiệp.................................................................. 61 2.3.1. Về cấu trúc TĐKTNN .............................................................................................................61 2.3.2. Về quản trị Tập đoàn kinh tế ...................................................................................................64 2.4. Tập đoàn kinh tế từ góc độ kinh tế nhà nƣớc ............................................... 72 2.4.1. Mục đích thành lập TĐKTNN ................................................................................................72 2.4.2. Vấn đề bảo vệ và kiểm soát sở hữu nhà nước .........................................................................76 2.4.3. Cơ chế can thiệp vào quản trị TĐKT nhà nước của cơ quan chủ quản ...................................81 2.5. Tóm lƣợc ........................................................................................................... 83 Chƣơng 3 .................................................................................................................. 86 KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH DOANH NGHIỆP NHÀ NƢỚC .......... 86 VÀ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC .............................................................. 86 3.1. Mở đầu .............................................................................................................. 86 3.2. Các nguyên lý đƣợc thừa nhận chung về cách thức quản trị DNNN .......... 87 3.4. Quan điểm và định hƣớng xây dựng khung pháp luật ................................. 92 3.4.1. Quan điểm chung ...................................................................................................................92 3.4.2. Định hướng xây dựng khung pháp luật ...................................................................................98 Chƣơng 4 ................................................................................................................ 103 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .............................................................................. 103
4.1. Các kết luận .................................................................................................... 103 4.2. Các khuyến nghị ............................................................................................. 105 4.2.1. Khuyến nghị về xây dựng chính sách ...................................................................................105 4.2.2. Khuyến nghị về xây dựng cơ chế thực hiện chính sách ........................................................106 4.2.3. Khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật có liên quan ......................................................107 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 111 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 113
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DNNN: Doanh nghiệp nhà nước TĐKTNN: Tập đoàn kinh tế nhà nước KTNN: Kinh tế nhà nước LDN: Luật Doanh nghiệp
MỞ ĐẦU Cải cách doanh nghiệp nhà nước (sau đây viết tắt là “DNNN”) ở Việt Nam, bắt đầu từ năm 1980, được tiến hành nhằm hai mục tiêu xuyên suốt, đó là (i) tăng hiệu quả kinh tế của DNNN (nhằm đóng góp vào tăng trưởng kinh tế, giải quyết việc làm, bảo đảm nguồn thu cho ngân sách nhà nước), và (ii) tạo các điều kiện để DNNN khẳng định vị trí độc tôn trong thời kỳ kinh tế kế họach hoá tập trung và giữ vững vai trò chủ đạo khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường với đa thành phần sở hữu. Để thực hiện các mục tiêu trên, nhiều biện pháp và công cụ đã được thiết lập và áp dụng, trong đó có việc cấu trúc mô hình tổ chức và pháp lý các DNNN. Từ các hình thức ban đầu như xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, xí nghiệp liên hợp, liên hiệp các xí nghiệp của những năm 60 và 70 của thế kỷ trước tới doanh nghiệp nhà nước độc lập và Tổng công ty nhà nước sau đó (trong thời kỳ Đổi Mới sau năm 1986), và tới năm 2005, các tập đoàn kinh tế nhà nước như một mô hình DNNN đạt tới đỉnh cao của quá trình cải cách đã chính thức ra đời. Về động cơ và mục đích, rất dễ nhận thấy rằng việc thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước (sau đây viết tắt là “TĐKTNN”) nhằm củng cố và nâng cao sức mạnh và vị thế chủ đạo của kinh tế nhà nước nói chung và DNNN trong một số ngành và lĩnh vực (mà tập đoàn kinh tế được thành lập) nói riêng, trong bối cảnh gia tăng cạnh tranh về kinh doanh không chỉ với các thành phần tư nhân trong nước mà còn với các lực lượng quốc tế ngay chính tại thị trường nội địa, nói như ngôn ngữ báo chí là tạo ra các “quả đấm thép” của kinh tế nhà nước Việt Nam. Tuy nhiên, việc sáng tạo ra một mô hình tổ chức và pháp lý doanh nghiệp không đơn thuần là sự khẳng định động cơ và ý chí của Chính phủ, mà bản thân nó bao hàm các nguyên lý khoa học của nhiều chuyên ngành và lĩnh vực, kết hợp với các năng lực tổ chức thực tiễn phù hợp. Về mặt kinh tế, đã có bằng chứng đầu tiên một cách xác đáng về sự thất bại của việc thử nghiệm chính sách “tập đoàn hoá” các DNNN, đó là sự sụp đổ gần đây 1
của Tập đoàn kinh tế Vinashin trong lĩnh vực công nghiệp đóng tàu thuỷ sau bốn năm hoạt động, từ thời điểm có quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủ ngày 15/6/2006. Về mặt pháp lý, kể từ năm 2008 trở lại đây, trên các diễn đàn nghiên cứu và học thuật, đã có nhiều các cuộc thảo luận và bài viết về TĐKTNN, với các câu hỏi, nghi vấn đặt ra, thậm chí cả sự phủ nhận, về tính không rõ ràng hay sự không tồn tại về phương diện thực thể pháp lý của cái gọi là “tập đoàn kinh tế”, cũng như việc thiếu các cơ sở pháp lý hay khung pháp luật cho nó hoạt động. Điều này có thể được minh chứng ngay trong hai văn bản pháp quy duy nhất do Chính phủ ban hành điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của TĐKTNN, đó là Quyết định số 90/TTg và số 91/TTg ngày 7/3/1994 về thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh và Nghị định 101/2009/NĐ-CP ngày 5/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN. Vấn đề ở chỗ cả ba văn bản này đều có tính chất và hiệu lực áp dụng thí điểm, có nghĩa rằng các quy định của hai văn bản này có thể được hiểu là có hiệu lực hạn chế cả về thời gian và đối tượng điều chỉnh, chưa chính thức, không cơ bản, không lâu dài và hơn nữa có thể sửa đổi, huỷ bỏ hay thay thế bắt cứ lúc nào (mà không dự báo được) v.v.. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không quy định loại hình văn bản pháp quy “thí điểm”. Như vậy, đối chiếu với thực tiễn pháp luật Việt Nam, nó phải được coi là các văn bản hành chính hơn là văn bản quy phạm pháp luật. Điều đáng chú ý và xin nhấn mạnh là mặc dù có cấp độ hiệu lực thấp và chứa đựng các rủi ro pháp lý như vậy, hai văn bản nói trên đã và đang là căn cứ pháp lý hầu như duy nhất cho 12 TĐKTNN và hàng chục tổng công ty nhà nước lớn khác (Tổng công ty 91) hoạt động. Về quy mô hoạt động, các tập đoàn và tổng công ty nhà nước này đều hoạt động đa ngành trên hầu hết các lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế quốc dân, tại thời điểm năm 2008 sở hữu nguồn vốn hoạt động tới 400.000 tỷ đồng, đồng thời chiếm hữu và sử dụng khoảng 75% tài sản cố định của quốc gia và 60% vốn tín dụng nhà nước và vốn vay nước ngoài. Bản thân Tập đoàn Vinashin khi sụp đổ và buộc phải tái cấu trúc theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ vào 2
tháng 8/2010 đã mang một khoản nợ theo thông báo tạm thời tới 80.000 tỷ đồng. Với ý nghĩa và tác động lớn về mặt kinh tế như vậy, nhiệm vụ đặt ra cho giới luật học là việc nghiên cứu từ các góc độ lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra câu trả lời về các vấn đề pháp lý đang bỏ ngỏ liên quan đến sự tồn tại và hoạt động của các TĐKTNN. Mục đích và nội dung nghiên cứu của Luận văn: Luận văn tập trung nghiên cứu hai nhóm vấn đề cơ bản sau: Thứ nhất, làm rõ khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN. Dưới tiêu đề này, khi sử dụng thuật ngữ “bản chất pháp lý” chứ không phải “địa vị pháp lý”, tác giả không đi vào phân tích, đánh giá các quy định cụ thể của văn bản pháp luật hiện hành về các quyền và nghĩa vụ của các TĐKTNN, như là sự khẳng định các giá trị đúng đắn đạt tới tiêu chuẩn của các quy định này, mà ngược lại, đặt lại vấn đề từ phương diện lý thuyết về tư cách của các TĐKTNN như là chủ thể độc lập của các quan hệ pháp luật. Điều này phù hợp với bối cảnh học thuật chung, khi vấn đề nên tồn tại hay không tồn tại về mặt pháp lý của các TĐKTNN đang bị tranh luận và thách thức. Tiếp cận từ gốc của vấn đề, trước hết, tác giả cho rằng cần có sự phân biệt giữa hai phạm trù có tính độc lập với nhau là tập đoàn doanh nghiệp và kinh tế nhà nước. Tập đoàn doanh nghiệp được hình thành từ doanh nghiệp theo quy trình phát triển tự nhiên của đời sống kinh tế nói chung và các hoạt động kinh doanh nói riêng. Xét theo các tiêu chí của khoa học kinh tế và khoa học quản trị thì “tập đoàn” đương nhiên khác về bản chất với “doanh nghiệp” trên cơ sở quy mô về tài chính, hoạt động kinh doanh, biên chế nhân sự, cũng như độ phức tạp về cấu trúc tổ chức, quản lý. Tuy nhiên, xét từ góc độ pháp lý thì lại không hẳn như vậy, khi sự phân tích, đánh giá xoay quanh hai phạm trù chính là tư cách chủ thể (tức tư cách pháp nhân) và việc xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia trong các quan hệ, giao dịch với doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp. Tiếp đến, khi doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước hay do nhà nước 3
thành lập thì vấn đề cần bàn đến không chỉ liên quan đến khía cạnh sở hữu thuần tuý, mà quan trọng hơn là tính chất đặc thù của chủ thể nhà nước, xét từ phương diện vị thế, vai trò và chức năng của thiết chế đại diện bao trùm và cao nhất của quyền lực công. Nói một cách cụ thể, khái niệm “kinh tế nhà nước” liên quan đến chức năng kinh tế của nhà nước, vốn là vấn đề được nghiên cứu và tranh luận trong giới học thuật cũng như đời sống thực tiễn trong nhiều năm qua. Thứ hai, chứng minh các vấn đề về tính phù hợp và chưa phù hợp của các văn bản pháp quy điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các TĐKTNN hiện hành, từ đó đề xuất các khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật điều chỉnh liên quan. Theo cách tiếp cận về khái niệm như trên, sẽ không đơn giản để cho rằng TĐKTNN chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp và khung pháp luật về doanh nghiệp có liên quan. Sự phức tạp ở chỗ, với tư cách là hai phạm trù hoàn toàn độc lập với nhau, DNNN hay TĐKTNN chịu sự chi phối của hai lĩnh vực pháp luật: “luật tư” (hay luật dân sự và thương mại) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến công ty và doanh nghiệp; và “luật công” (hay luật hành chính) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến tài sản công, quyền và chức năng hoạt động kinh tế của nhà nước, các chính sách kiểm soát và điều tiết vĩ mô đối với nền kinh tế. Ngoài ra, một khi các doanh nghiệp hay công ty đã phát triển tới một quy mô to lớn, được gọi là “tập đoàn công ty” hay “tập đoàn doanh nghiệp”, do các ảnh hưởng và tác động mạnh mẽ và sâu rộng của nó vào đời sống kinh tế và xã hội, thậm chí cả chính trị, của một quốc gia, sự kiểm soát về mặt pháp lý đối với các doanh nghiệp này cần thiết được nâng lên một cấp độ khác, thông qua các luật đặc thù (có tính chất đan xen giữa luật công và luật tư) như luật chống độc quyền, luật giám sát đầu tư, luật giám sát tài chính, luật công bố thông tin v.v.. Về bố cục: Để bảo đảm cho sự nghiên cứu mang tính hệ thống, cấu trúc của Luận văn này sẽ bao gồm trước hết sự tham khảo kiến thức và kinh nghiệm quốc tế về cả hai vấn đề kinh tế nhà nước và tập đoàn công ty, sự phân tích các vấn đề chủ yếu có liên quan của pháp luật hiện hành, các đánh giá và kết luận có tính nguyên lý về 4
DNNN và tập đoàn công ty, và cuối cùng là các đề xuất, khuyến nghị nhằm xây dựng và hoàn thiện một khung pháp luật điều chỉnh TĐKTNN. Bố cục của Luận văn, ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của Luận văn gồm có 04 chương như sau: Chương I: Tổng quan. Chương này bao gồm các nội dung: các mô hình kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế giới; các mô hình tập đoàn công ty; tóm tắt quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước; và các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật hiện hành Chương II: Khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN. Chương này bao gồm các nội dung: Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành; TĐKTNN từ góc độ doanh nghiệp; và TĐKT từ góc độ kinh tế nhà nước. Chương III: Khung pháp luật điều chỉnh DNNN và TĐKTNN. Chương này bao gồm các nội dung: các nguyên lý được thừa nhận chung về cách thức quản trị doanh nghiệp; đánh giá các phương pháp xây dựng khung pháp luật hiện hành; quan điểm và định hướng xây dựng khung pháp luật. Chương IV: Kết luận và kiến nghị Về phƣơng pháp nghiên cứu: Phù hợp với thể loại, tính chất và mục tiêu của đề tài nghiên cứu, tác giả dự kiến lựa chọn các phương pháp tiếp cận lịch sử, phương pháp khảo sát, điều tra, phương pháp so sánh, phương pháp phân tích, phương pháp hệ thống để nghiên cứu đề tài. Những đóng góp của Luận văn: Xét từ góc độ khoa học kinh tế và khoa học quản lý, đã có rất nhiều các công trình, đề án nghiên cứu về vấn đề tập đoàn kinh tế, đặc biệt là TĐKTNN với tư cách là các thực thể kinh tế. Cụ thể, các cơ sở nghiên cứu của Nhà nước như Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (thuộc Bộ Kế hoạch và đầu tư), Viện Kinh tế (thuộc Ủy ban Khoa học xã hội), Trường Đại học kinh tế quốc dân và nhiều tổ chức, cá nhân các nhà khoa học về kinh tế và quản lý đã tiến hành nghiên cứu các đề tài liên quan, từ khi bắt đầu công cuộc Đổi mới năm 1986 đến nay. Tựu trung, 5
các kết quả và thành tựu nghiên cứu nói trên chủ yếu xoay quanh các quan hệ tổ chức nội bộ tập đoàn kinh tế hay các tổng công ty nhà nước, vấn đề bảo toàn vốn thuộc sở hữu nhà nước, vấn đề tăng cường hiệu quả kinh doanh, hay vai trò và tác động của các tập đoàn kinh tế hay tổng công ty nhà nước với tư cách là một loại công cụ điều tiết vĩ mô của nhà nước đối với nền kinh tế cũng như xã hội. Như vậy, ít nhất có các “mảng trống” về lý luận cần được bù đắp bằng các nghiên cứu tiếp theo, đó là: Nghiên cứu vấn đề kinh tế quốc doanh và TĐKTNN từ góc độ luật học; Nghiên cứu để lý giải mâu thuẫn giữa hai yếu tố “cấu trúc kinh tế” và “chủ thể pháp lý” trong vấn đề tập đoàn kinh tế; và trên cơ sở sự nghiên cứu đó, đề xuất ra hướng giải quyết về lý luận cho các vấn đề và nhiệm vụ thực tế mang tính chính trị, kinh tế và xã hội sau: + Xu hướng cho rằng các tập đoàn kinh tế được hình thành một cách tự nhiên của quá trình tích tụ tư bản và liên kết kinh tế; + Xu hướng cho rằng có thể tác động hành chính và kinh tế để thúc đẩy sự hình thành sớm hơn các liên kết kinh tế, qua đó thúc đẩy tốc độ tăng trưởng kinh tế; + Xu hướng cho rằng việc hình thành các TĐKTNN có ý nghĩa chính trị to lớn và thiết thực ở các nước chậm phát triển, tham gia quá trình hội nhập sau, có tác dụng tạo ra những lực lượng kinh tế mạnh, được hậu thuẫn bởi Nhà nước, có khả năng đương đầu với quá trình cạnh tranh quốc tế. + Xu hướng phản biện cho rằng việc hình thành các tập đoàn kinh tế hiện nay (theo mô hình Hàn Quốc, Nhật Bản) đã trở nên lỗi thời, thậm chí phản tác dụng trong bối cảnh toàn cầu hóa và tự do thương mại diễn ra sâu sắc. Trong các quá trình vận động nói trên, chắc chắn các chuyên ngành nghiên cứu như bộ môn luật kinh tế công (tức nhằm vào cơ chế pháp lý cho điều chỉnh vĩ mô) và luật kinh doanh (tức luật điều chỉnh quan hệ giữa các chủ thể kinh doanh) không thể đứng yên, mà phải thể hiện sự đóng góp bằng chính sự phát triển của mình, bắt đầu bằng các nghiên cứu về lý luận. Tác giả, do đó, qua công trình luận văn thạc sỹ luật học, có tham vọng góp sức nhỏ của mình vào quá trình này. 6
Chƣơng 1 TỔNG QUAN 1.1. Các mô hình kinh tế nhà nƣớc và doanh nghiệp nhà nƣớc trên thế giới 1.1.1. Mở đầu Kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đã luôn luôn là một trong các vấn đề được nghiên cứu, tranh cãi, đương đầu và xử lý trong suốt lịch sử các học thuyết kinh tế vĩ mô. Thế kỷ 20 chứng kiến các học thuyết và luận điểm nổi tiếng của nhà triết học kinh tế người Áo Friedrich von Hayek về chủ nghĩa tự do cổ điển hay thị trường tự do tư bản chủ nghĩa, mà một hệ quả thực tiễn của nó là cuộc cải cách kinh tế to lớn ở nước Anh do Thủ tướng Margaret Thatcher khởi xướng. Trọng tâm của cuộc cải cách này chính là các chính sách “phi điều chỉnh” và tư nhân hoá các tập đoàn công ty nhà nước của chính phủ, một nhân tố cơ bản thúc đẩy tăng trưởng tới mức thần kỳ của kinh tế Anh trong thập niên 80 và 90. Tuy nhiên, khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra năm 2008 với các hậu quả kéo dài tới nay, giới học giả và các chính phủ đã lại nói tới một khuynh hướng ngược lại, đó là tăng cường điều chỉnh của nhà nước và đương nhiên bao gồm cả vai trò quan trọng của và DNNN. Các khuynh hướng và trào lưu nói trên đương nhiên tác động mạnh mẽ đến khung pháp luật điều chỉnh có liên quan ở nhiều nước. Khoa học pháp lý, tuy nhiên, đã đạt được một thành tựu rất cơ bản. Đó là những thành tố mang tính hệ thống của khung pháp luật vẫn giữ được tính ổn định, mặc dù các điều chỉnh nhất định buộc phải được thực hiện đi theo các thay đổi của hệ thống chính sách vĩ mô của các chính phủ. Tác giả, trong phần trình bày dưới đây muốn nói tới các mô hình pháp lý hay khung pháp luật điều chỉnh KTNN và DNNN ở các quốc gia hay khu vực điển hình như: nước Nga, các nước thuộc khối OECD (điển hình là Đức), Singapore, và cuối cùng là Trung Quốc và Việt Nam. 7
Ở mỗi mô hình được trình bày, tác giả sẽ tập trung vào ba nội dung chủ yếu, đó là: mục tiêu của KTNN và DNNN, hình thức tổ chức pháp lý của DNNN và khung pháp luật điều chỉnh có liên quan. Trong khi trình bày, tác giả cũng sẽ chú trọng vào các vấn đề có tính liên quan hay thực sự hữu ích đối với việc nghiên cứu có tính so sánh với mô hình và hiện trạng của nước ta. 1.1.2. Mô hình nước Nga Tác giả sử dụng mô hình nước Nga vì có nhiều sự giống nhau trong quá khứ với Việt Nam, đồng thời hiện nay, sự trùng hợp còn ở chỗ Chính phủ Nga với một ý đồ chính sách rõ ràng đặc biệt coi trọng sự khẳng định quyền lực của chính quyền trung ương thông qua DNNN và mặc dù quá trình tư nhân hoá ở Nga diễn ra rất mạnh mẽ và triệt để từ đầu những năm 90 (thế kỷ trước), sức mạnh và ảnh hưởng của các DNNN vẫn đang tiếp tục hết sức mạnh mẽ. Về mục tiêu của DNNN Cũng giống như ở Việt Nam, mục tiêu của DNNN ở Nga không phải luôn luôn được quy định một cách rõ ràng và đầy đủ trong các đạo luật hay quy chế hoạt động của doanh nghiệp, tuy nhiên, khai quát hoá từ các chính sách và thực tiễn thì có thể xác định, bao gồm hai nội dung cơ bản. Đó là: - Mục tiêu chính trị, nhằm bảo đảm an ninh và thực thi các nhiệm vụ chiến lược của quốc gia như an ninh quốc phòng, an ninh năng lượng, thực hiện chính sách bao cấp của nhà nước trong việc cung ứng các sản phẩm và dịch vụ thiết yếu của đời sống dân sự; và - Mục tiêu kinh tế và công nghiệp, nhằm huy động các nguồn lực của nhà nước và xã hội để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu cơ bản và bảo hộ doanh nghiệp bản địa nhằm đối phó với quá trình cạnh tranh quốc tế đang diễn ra gay gắt ở bên ngoài cũng như trong nước. Về hình thức tổ chức pháp lý. 8
Các DNNN ở Nga được hiểu là tất cả các doanh nghiệp có cổ phần sở hữu của nhà nước (trung ương hoặc địa phương) từ ít nhất 10% trở lên, (là mức sở hữu có thể tác động đến hoạt động của doanh nghiệp) và bao gồm ba hình thức sau: - Công ty cổ phần đạng “đóng” (ZAO) hoặc “mở” (OAO), tuy nhiên phần lớn là hình thức công ty cổ phần “mở”, tức có phát hành cổ phiếu ra công chúng. Điển hình là các tập đoàn công nghiệp và dịch vụ lớn như Gazprom, Sberbank, Russian Railways, Transneft. Tại các tập đoàn này, cổ phần nhà nước đều chiếm đa số hoặc ngay từ ban đầu khi thành lập, hoặc được mua sau đó trong thời gian gần đây. Vấn đề đáng lưu ý đối với loại doanh nghiệp này là tính linh hoạt về quan hệ sở hữu, được điều chỉnh hoàn toàn bằng cơ chế thị trường. Nhà nước vẫn có thể chi phối hoạt động của các tập đoàn này thông qua việc năm giữ cổ phiếu đa số và qua đó tạo ra các tác động mang tính điều tiết đối với thị trường. Tuy nhiên, mọi sự kiểm soát hay chi phối của nhà nước đều phải được thực hiện trên cơ sở Luật Công ty. [25] - Các doanh nghiệp đơn nhất hay “một chủ” (Unitary Enterprise) trực thuộc chính quyền liên bang, khu vực hay địa phương chủ yếu thực hiện các chức năng cung cấp dịch vụ công hoặc tạo nguồn thu cho ngân sách thông qua các hoạt động thương mại nhất định. Điển hình là các doanh nghiệp như Rosoboronexport hay Post of Rusia. - Các DNNN “đích thực”, sở hữu 100% của nhà nước, còn được gọi là các tập đoàn chiến lược hoạt động trong các lĩnh vực quan trọng như quốc phòng, năng lượng hạt nhân v.v.. như Rosatom, Rosnanotekh. Đáng lưu ý là các DNNN loại này hoàn toàn không có mục tiêu lợi nhuận và được tổ chức như các cơ quan nhà nước hơn là các công ty. Mặc dù tính chất đặc biệt như vậy, các doanh nghiệp loại này vẫn có thể tham gia vào các hoạt động thương mại theo chỉ định của các cơ quan chính phủ, chẳng hạn như trường hợp gần đây của Tập đoàn năng lượng hạt nhân Rosatom khi tham gia vào dự án xây nhà máy điện hạt nhân đầu tiên ở miền Trung Việt Nam. 9
Về khung pháp luật điều chỉnh Nếu theo truyền thống xây dựng pháp luật của nước ta, các quy định về chế độ kinh tế nói chung và vai trò của doanh nghiệp nhà nước bao giờ cũng được coi là một phần không thể thiếu của Hiến pháp, thì Hiến pháp Cộng hoà liên bang Nga lại không hề đề cập đến vấn đề này, ngoại trừ một nội dung có tính liên quan duy nhất là nguyên tắc về sự bình đẳng giữa các loại hình sở hữu. Đây là sự thay đổi có tính bước ngoặt so với Hiến pháp Liên Xô trước đây, trong đó, tương tự như Hiến pháp của nước tá, có cả một chương riêng về Hệ thống kinh tế, bao hàm vấn đề sở hữu nhà nước và kinh tế nhà nước.[26] Trong hệ thống pháp luật của nước Nga đã có sự phân biệt giữa “luật tư” và “luật công”. Liên quan đến các tổ chức kinh tế và doanh nghiệp, Luật Công ty cổ phần Cộng hoà liên Bang Nga được coi là một bộ phận của phạm trù “luật tư”. Theo đó, các DNNN Nga tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, dù ở dạng “đóng” (ZAO) hay dạng “mở” (OAO) đều được thành lập và hoạt động theo Luật này. [28] Đối với hai loại hình DNNN còn lại là doanh nghiệp đơn nhất hay một chủ (Unitary Enterprise) và DNNN đóng vai trò chiến lược thuộc 100% sở hữu nhà nước, Nhà nước Nga (tức chính phủ liên bang và/ hoặc chính quyền các bang) ban hành các văn bản pháp luật riêng rẽ điều chỉnh các loại doanh nghiệp này, bao gồm hai loại là (i) văn bản điều chỉnh một nhóm doanh nghiệp cùng loại và (ii) văn bản quy định việc thành lập và hoạt động của một doanh nghiệp cụ thể. Nhìn từ góc độ pháp lý, so với Luật Công ty cổ phần, các văn bản pháp luật này chứa đựng nhiều hạn chế liên quan đến các quy định về tổ chức, quản lý, quyền hạn và trách nhiệm của doanh nghiệp như một công ty hay đơn vị kinh doanh thực sự, chịu sự hạch toán kinh tế và cạnh tranh theo các quy luật thị trường. Tuy nhiên, về bản chất, mặc dù có các chức năng kinh doanh để đạt lợi nhuận, mục tiêu cơ bản của nhà nước Nga trong việc duy trì các doanh nghiệp này không phải là “kinh tế” (tức làm tăng nguồn thu cho ngân sách, xét về tầm nhìn lâu dài) mà chính là “chính trị”, hiểu theo nghĩa rộng bao hàm việc bảo đảm các chức năng điều hành và điều tiết của các cơ 10
quan chính quyền đối với nền kinh tế quốc dân cũng như các mục tiêu có tính vĩ mô và chiến lược khác. Tóm lại, có thể thấy rằng mô hình DNNN Nga có cách tiếp cận vấn đề khá giống với Việt Nam, xét về động cơ và mục đích, tuy nhiên, lại có phương án xử lý khác, xét về khung pháp luật điều chỉnh. 1.1.3. Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”) Trước hết, tác giả sử dụng tên gọi “Mô hình các nước OECD” vì bản thân tổ chức này với 30 quốc gia thành viên (đa số là các nước phát triển) thuộc ba châu lục Âu, Úc và Mỹ đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề tổ chức và quản trị các DNNN, theo đó, vào năm 2005 đã hoàn tất biên soạn và ban hành một bộ quy tắc hướng dẫn về quản trị DNNN (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises). CHLB Đức là một thành viên sáng lập của OECD được lựa chọn làm mô hình so sánh trong Luận văn này vì lý do hai lý do; đó là CHLB Đức ngay từ khi thành lập đã lựa chọn và theo đuổi học thuyết và mô hình “kinh tế thị trường xã hội” (có điểm giống với các chủ trương và đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam trong việc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa), đồng thời có sự tồn tại khá mạnh mẽ các DNNN ở nước này. Về mục tiêu của DNNN Cả trong lý luận và thực tiễn, sự tồn tại của các DNNN ở CHLB Đức luôn luôn đối mặt với hai sự kiểm soát đều đồng thời có liên hệ đến các nguyên lý cơ bản của tổ chức nhà nước Đức. Với mục tiêu theo đuổi nền kinh tế thị trường, nhà nước chỉ được phép tham gia vào các hoạt động kinh tế (bao gồm cả việc thành lập DNNN hay góp vốn vào doanh nghiệp) một khi được một đạo luật cụ thể cho phép. Ngược lại, do khẳng định tính chất xã hội của thị trường, nhà nước (Chính phủ liên bang, chính quyền các bang và chính quyền các địa phương) theo các nguyên tắc của hiến pháp hay “Luật cơ bản” (Grundgesetz) có nghĩa vụ tối cao là bảo đảm “đời sống thiết yếu” (Daseinsvororge) cho người dân, trong đó, để thực hiện nhiệm vụ này, cơ quan chính quyền được sử dụng các biện pháp tốt nhất có thể, bao gồm cả 11
việc tham gia vào các hoạt động kinh tế, tuy nhiên với điều kiện rằng các hoạt động kinh tế đó phải mang lại hiệu quả đích thực. Cụ thể, điều đáng lưu ý là chẳng hạn, nếu cơ quan chính quyền đã quyết định góp vốn vào một doanh nghiệp để làm tìm kiếm nguồn thu bổ sung cho ngân sách địa phương, hoặc thành lập một DNNN để đảm bảo việc cung ứng một dịch vụ công trên địa bàn, nhưng việc làm đó không có hiệu quả thì cơ quan chính quyền sẽ phải xem xét chấm dứt việc kinh doanh và giải thể DNNN. Như vậy, xét về tổng thể, DNNN bản thân nó không phải là một phạm trù có tính nguyên lý cũng như không đóng vai trò tất yếu trong bảo đảm thực thi các chức năng chính trị, kinh tế và xã hội của nhà nước Đức, ngay cả khi nhà nước đó được xây dựng trên nền tảng của học thuyết “kinh tế thị trường xã hội”. Một vấn đề mấu chốt nhưng đồng thời cũng rất tinh tế được giới luật học Đức quan tâm chính là làm sao bảo đảm được tính nguyên tắc trong các mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường và gianh giới rõ ràng giữa hai thiết chế này. Chính vì thế khi bàn đến phạm trù DNNN, một vấn đề khác có liên quan đã tất yếu được đề cập, đó là “tư nhân hoá” (Privatizierung). Khái niệm “tư nhân hoá” ở Đức không chỉ được hiểu là bán hay chuyển đổi hình thức sở hữu của các DNNN từ “công” sang “tư”, mà bao gồm cả việc xem xét, đánh giá việc tư nhân hoá các nhiệm vụ công (oeffentliche Aufgaben), vốn thuộc chức năng của các cơ quan chính quyền được người đóng thuế uỷ nhiệm. Một cách tiếp cận vấn đề đi tới bản chất và cốt lõi như vậy, theo tác giả, rất đáng để các nhà lập chính sách và làm luật của Việt Nam tham khảo trong lĩnh vực đang bàn đến này. Về hình thức tổ chức pháp lý Hệ thống pháp luật của Đức phân biệt khá rành mạch giữa luật công và luật tư. Nguyên tắc này cũng được áp dụng đối với DNNN, theo đó có hai hình thức pháp lý cơ bản đã và luôn luôn tồn tại, đó là: - DNNN theo luật tư, tồn tại dưới hình thức công ty cổ phần (Aktiengesellschaft – AG) theo Luật về cổ phần, hay công ty trách nhiệm hữu hạn (GmbH) theo các quy định về công ty trong Bộ luật Thương mại. Các công ty này 12
có sự tham gia của vốn nhà nước với các tỷ lệ nhất định, tuy nhiên về nguyên tắc dưới 100% và thông thường dưới 50%. - DNNN theo luật công, về pháp lý là một bộ phận của bộ máy hay các cơ quan chính quyền địa phương (Kommunalunternehmen). Các doanh nghiệp này được thành lập để quản lý từ bãi đỗ xe công cộng hay công viên cho tới các Quỹ tín dụng của nhà nước. Mức độ độc lập trong việc tham gia vào các quan hệ hợp đồng với bên ngoài có khác nhau giữa các DNNN này, tuỳ thuộc vào điều kiện và nhu cầu cụ thể của từng cơ quan quan chính quyền địa phương, tuy nhiên, tất cả các DNNN này đều là chủ thể pháp lý của luật công (Anstalt des oeffentliches Rechts), thực thi các chức năng và nhiệm vụ được quy định trong các đạo luật về hành chính khác nhau và/hoặc các quy chế thành lập do cơ quan chính quyền ban hành. Chính quyền đồng thời bảo đảm về trách nhiệm cho các doanh nghiệp này. Về khung pháp luật điều chỉnh Là một trong hai trung tâm của hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa, pháp luật CHLB Đức tồn tại dựa trên các trụ cột hết sức căn bản và rành mạch, đó là Bộ Luật Dân sự (BGB) và Bộ Luật Thương mại (HGB) tạo nên nền tảng của hệ thống “luật tư” và Hiến pháp hay Luật Cơ bản (Grundgesetz) tạo nền tảng của hệ thống “luật công”. Điều rất đáng lưu ý là hệ thống luật tư đã tồn tại từ rất lâu đời và và ổn định mặc cho các biến động chính trị hay thay đổi về nhà nước (chẳng hạn hai bộ luật BGB và HGB đều được ban hành, tương ứng, vào năm 1896 và 1897 và vẫn đang có hiệu lực với những sửa đổi, bổ sung nhất định nhưng không đáng kể). Trong khi đó, Luật Cơ bản được ban hành vào năm 1949 khi nhà nước CHLB Đức được thành lập. Tất cả các hình thức công ty ở Đức đều được quy định trong Bộ luật Dân sự và Bộ luật Thương mại. Riêng đối với hai hình thức của loại công ty đối vốn là Công ty cổ phần và Công ty trách nhiệm hữu hạn, ngoài hai Bộ luật nói trên, còn có hai luật đơn hành có ý nghĩa như “luật riêng”, đó là Luật Công ty cổ phần (ban hành năm 1937) và Luật Công ty trách nhiệm hữu hạn (ban hành từ năm 1892, trước khi ra đời Bộ luật Thương mại). 13