Luận văn: VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

Chia sẻ: Nguyen Bao Ngoc | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:75

Thêm vào BST

Báo xấu

603
lượt xem 106
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong các bản Hiến pháp và được thể chế hóa trong những văn bản pháp luật hiện hành. Thực hiện quyền khiếu nại, khiếu nại hành chính nói riêng là một hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Giải quyết khiếu nại hành chính là vấn đề được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt coi trọng...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn: VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

Luận văn VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUANTHANH TRATRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài K hiếu nại là một trong những quyền cơ b ản của công dân đ ã được ghi nhận trong các b ản Hiến pháp và được thể chế hóa trong những văn bản pháp luật hiện hành. Thực hiện quyền khiếu nại, khiếu nại hành chính nói riêng là mộ t hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt độ ng quản lý nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. G iải quyết khiếu nại hành chính là vấn đề được Đ ảng và Nhà nước ta đặc biệt coi trọng. Giải quyết tốt khiếu nại hành chính của công dân, nhằm bảo đảm thực hiện quyền cơ bản của công dân, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa; góp phần đấu tranh chống biểu hiện quan liêu, cửa quyền, thiếu dân chủ, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước; góp phần ổn định tình hình chính trị - xã hội, thúc đẩy phát triển kinh tế. Trong hoạt động quản lý Nhà nước bằng pháp luật đố i với mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là việc quản lý nền kinh tế nhiều thành phần, phát triển theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì khó tránh khỏi những mâu thuẫn giữa quyền, lợi ích của công dân, tổ chức với nhà nước. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến bất đồng giữa cá nhân, tổ chức với Nhà nước dẫn đến khiếu nại. Tình trạng đ ộc đoán, chuyên quyền, tham nhũng, tiêu cực trong cơ quan nhà nước cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại. Mặt khác khi chuyển đổi cơ chế mà trọng tâm là đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, nhiều quy định pháp luật không còn phù hợp, nhiều quan hệ phát sinh chưa được điều chỉnh kịp thời do đó nảy sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu quản lý nhà nước bằng pháp luật với thực tiễn pháp luật chưa đầy đủ cũng nảy sinh khiếu nại. G iải quyết khiếu nại hành chính là trách nhiệm của các cơ quan quản lý N hà nước và các cơ quan thanh tra nhà nước. Trách nhiệm này đã được ghi 2
nhận trong nhiều văn kiện của Đảng, văn bản pháp luật như Luật K hiếu nại, tố cáo ban hành năm 1998 và Luật sửa đổ i, bổ sung một số đ iều của Luật K hiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005, tạo cơ sở p háp lý quan trọng cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Cơ quan thanh tra nhà nước trong những năm qua luôn cố gắng hoàn thành tốt vai trò, nhiệm vụ của Đ ảng và Nhà nước đã tin cậy giao cho. Mỗi năm, thanh tra các cấp, các ngành đ ã giải quyết và tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan cùng cấp giải quyết hàng chục nghìn vụ việc khiếu nại, tố cáo, tiến hành được hàng trăm cuộc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Qua đó giúp Đảng và Nhà nước phát hiện và xử lý nhiều hành vi vi phạm pháp luật, thu hồi cho ngân sách nhà nước, khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân với một số lượng lớn tài sản có giá trị cũng như pháp luật của Nhà nước. Kết quả thực hiện công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của ngành thanh tra đã góp phần quan trọng vào việc tăng cường pháp chế XHCN, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, phát huy quyền dân chủ nhân dân, củng cố niềm tin của nhân dân vào Đ ảng và Nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay việc thực hiện vai trò, trách nhiệm của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiế u nại hành chính có những hạn chế nhất định, không ít vụ việc khiếu nại không được giải quyết dứt điểm, việc thực hiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại chưa nghiêm, dẫn tới hiệu quả giải quyết các vụ việc khiếu nại thấp, khiếu nại vượt cấp tăng lên. Thực trạng trên do nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân quan trọng là các quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại còn có những hạn chế và đã bộc lộ nhiều bất cập như quy định chưa rõ ràng về thẩm quyền, thủ tục trong giải quyết khiếu nại dẫn đến tình trạng đùn đẩy, né tránh không giải quyết d ẫn đến không đáp ứng yêu cầu thực tiễn vì vậy để khắc phục nguyên nhân trên, Luật 3
K hiếu nại đã đang được xây dựng nhằm phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục cơ bản những bất cập, hạn chế của các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đang được đặt ra hiện nay. Mộ t số vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra cũng cần tiếp tục được làm rõ. Do đ ó việc nghiên cứu để khẳng định vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết các khiếu nại hành chính là cần thiết. 2. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích của luận văn Luận văn luận giải những vấn đề lý luận và thực tiễn để xác định vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính. Đ ề xuất những giải pháp nâng cao hơn nữa vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính thông qua việc đổi mới hoạt động thanh tra, sửa đổ i, bổ sung các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính. - Nhiệm vụ của luận văn Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn xác định vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính. Đ ánh giá thực trạng việc thực hiện vai trò (thông qua nhiệm vụ) của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. Đ ề xuất các giải pháp nâng cao hơn nữa vai trò của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. 3. Tình hình nghiên cứu - Tình hình nghiên cứu trong nước Từ trước tới nay đ ã có một số đề tài khoa học và luận văn tốt nghiệp cử nhân, thạc sỹ nghiên cứu ở mức độ nhất định về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; nghiên cứu những quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Ví dụ: Nghiên cứu việc giải 4
quyết khiếu nại của công dân trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có các cơ quan thanh tra nhà nước khi thiết lập Tòa án hành chính ở Việt Nam; nghiên cứu về việc cải cách thủ tục hành chính trong tổ chức tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan thanh tra nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước; nghiên cứu các quy định của pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, phát hiện những quy định bất hợp lý, chưa phù hợp để từ đó đề xuất phương hướng hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam…, đ ặc biệt đ ã có đề tài nghiên cứu về vai trò của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính, tuy nhiên những đề tài này nghiên cứu khi chưa sửa đổi Luật K hiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005 và tiến tới là dự thảo Luật K hiếu nại đang được triển khai. Vì vậy có những quy định mới theo Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật K hiếu nại, tố cáo và dự thảo Luật Khiếu nại mới chưa được đ ề cập và nghiên cứu. - Các đề tài luận văn đã được nghiên cứu + Việc giải quyết khiếu nại của công dân trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước khi tòa án hành chính được thành lập. (Đề tài cấp Bộ, chủ nhiệm đồ ng chí Lê Đình Đấu Vụ trưởng Vụ xét khiếu tố Thanh tra Nhà nước, nghiệm thu năm 1996) + Cải cách thủ tục hành chính trong tổ chức tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo. (Đề tài cấp Bộ , chủ nhiệm đồng chí Lê Đình Đấu Vụ trưởng V ụ xét khiếu tố Thanh tra Nhà nước, nghiệm thu năm 1999). + Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra theo hướng đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước. (Đề tài cấp Bộ, chủ nhiệm đồ ng chí Trần Đức Lượng, Vụ trưởng Vụ thanh tra kinh tế II Thanh tra Nhà nước, nghiệm thu năm 1996). 5
+ Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và chố ng tham nhũng. (Đề tài nhánh của đ ề tài độc lập cấp Nhà nước: Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. (chủ nhiệm đề tài: Phạm Văn K hanh, Tổng Biên tập Tạp chí thanh tra, nghiệm thu năm 2002). + Hoàn thiện pháp luật về q uyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. (Luận văn tốt nghiệp thạc sỹ luật học; Mã số: 5.05.01 – Thạc sỹ Mai Thị Chung). + Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. (Luận văn tốt nghiệp thạc sỹ luật học – Thạc sỹ Phạm Văn Long). + Hoàn thiện sự điều chỉnh pháp luật về thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam (Luận văn Thạc sỹ luật học, Mã số 601.01 – Ngô Mạnh Toan) 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Nghiên cứu vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính, là nghiên cứu vai trò của Thanh tra Chính phủ, thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện, cấp Bộ, cấp sở trong giải quyết các khiếu nại đố i với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước. - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính thể hiện trong các văn kiện của Đ ảng, quy định của các văn bản pháp luật của Nhà nước; qua thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan thanh tra trên phạm vi cả nước, trong thời gian từ năm 1998 đến nay (kể từ khi có Luật Khiếu nại, tố cáo) 6
- Giới hạn nghiên cứu vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết các khiếu nại hành chính trong giai đoạn giải quyết ở các cơ quan hành chính nhà nước, còn việc giải quyết trong giai đo ạn xét xử tại tòa án không đ ề cập đến. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Việc nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử chủ nghĩa Mác – Lênin, đồng thời dựa trên trên quan điểm của Đ ảng và Nhà nước ta về Nhà nước và pháp luật; xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nhà nước của dân, do dân và vì dân. - Vận dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, điều tra xã hội họ c, tổng kết thực tiễn để xem xét, giải quyết các vấn đề cụ thể về lý luận và thực tiễn. 6. Những nội dung mới của luận văn Trong thời gian vừa qua đã có một số đề tài, luận văn nghiên cứu về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, về công tác thanh tra. Nhưng thông qua việc nghiên cứu đề tài này, tác giả mong muốn đưa ra những kết luận khoa học về vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính dựa trên những văn bản ra đời sau Luật K hiếu nại, tố cáo năm 1998 đó là Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật K hiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005, dự thảo gần đây đang được Quốc hội thảo luận là Luật K hiếu nại tách ra từ Luật K hiếu nại, tố cáo và thực tiễn về vai trò của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính những năm qua. Từ đó, đề xuất những kiến nghị nhằm khẳng định và nâng cao hơn nữa vai trò của các cơ quan này trong giải quyết khiếu nại hành chính (đ ổi mới về tổ chức, phương pháp chỉ đạo điều hành trong giải quyết khiếu nại hành chính; sửa đổi, bổ sung, các quy định pháp luật cho phù hợp). 7
7. Kết cấu của luận văn N goài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được chia làm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về giải quyết khiếu nại hành chính và vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính Chương 2: Thực trạng hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính Chương 3: Phương hướng, giải pháp nâng cao vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 8
1.1. Khiếu nại hành chính Đ ể hiểu về khái niệm khiếu nại hành chính một cách to àn diện, trước tiên cần tìm hiểu về khái niệm khiếu nại. K hiếu nại (tiếng La tinh – “Complain”) nghĩa là than, phàn nàn, oán trách, kêu nài, thưa kiện. Trong ngôn ngữ tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là thắc mắc về những việc làm hay quyết định của một người có quyền hạn đối với một người khác. Theo nghĩa này thì phạm vi, đối tượng của khiếu nại là rất rộng và khó xác định cụ thể về nội dung. Theo thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức x ã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác. Theo một số từ điển tiếng việt, khiếu nại thường được hiểu là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý [18, tr. 151] N hư vậy, những khái niệm nêu trên được tiếp cận trên cơ sở những quy định của pháp luật và vì vậy nó thường hẹp hơn so với nghĩa của từ này, việc khiếu nại chỉ đề nghị chủ thể là cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Theo kết quả nghiên cứu đ ược công bố trong phạm vi nội bộ một vài năm trước đây của Thanh tra nhà nước thì khái niệm “khiếu nại” được hiểu một cách rộng hơn và đầy đủ hơn như sau: “Khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ g ây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi th ường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra” [18, tr. 505 ] N hư vậy, khiếu nại là phạm trù rất rộng, có nội dung khá phức tạp, song căn cứ vào các khái niệm nêu trên thì ta có thể đưa ra các d ấu hiệu của nội 9
hàm các khái niệm đó, trước hết chủ thể khiếu nại bao gồm: cá nhân (hoặc công dân), cơ quan, tổ chức; thứ hai, người bị khiếu nại có thể là cá nhân, cơ quan, tổ chức; thứ ba, nội dung khiếu nại là việc làm mà người khiếu nại cho là không đúng ho ặc cho là trái pháp luật, việc làm đó được biểu hiện bằng quyết định hoặc hành vi; thứ tư, mục đích của việc khiếu nại: là hủy bỏ, đình chỉ việc làm, bồi thường thiệt hại (về vật chất hoặc tinh thần) do quyết định ho ặc việc làm không đúng đ ã gây ra. Việc cá nhân, tổ chức đề nghị người có thẩm quyền xem xét lại các quyết định pháp luật, hành vi pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ là khiếu nại hành chính. Có nhiều quan niệm khác nhau về khiếu nại hành chính. Tuy nhiên quan niệm về khiếu nại hành chính của Thanh tra Chính phủ đưa ra có thể được coi là chính thống nhất. Quan niệm này đã chính thức được đưa vào Từ điển Bách khoa Việt N am như sau: “Khiếu nại hành chín h là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ” [18 , tr 506]. Từ quan niệm này có thể nhận diện khiếu nại hành chính ở những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, khiếu nại hành chính là quyền của công dân khi tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. N hằm chống lại sự xâm phạm của các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước, mặt khác đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả hiệu lực ho ạt độ ng của bộ máy quản lý nhà nước. Nhà nước luôn bảo đảm quyền công dân, việc tiếp nhận và giải quyết các thắc mắc, kiến nghị, các khiếu nại của người dân từ rất lâu đã đ ược Nhà nước Việt Nam quan tâm và luôn coi đó là mộ t trong những nhiệm vụ quan trọng của bộ máy nhà nước. 10
Thứ hai, khiếu nại hành chính là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức mà quyết định, hành vi đó có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ; N hư vậy, khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính hoặc đề nghị của cán bộ, công chức chịu tác động trực tiếp của quyết định kỷ luật đối với cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đ ề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của mình b ị xâm phạm. Do đó, “ một mặt, khiếu nại là hình thức phản ứng tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức với những hiện tượng vi phạm các quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ; mặt khác, khiếu nại là biện pháp ngăn chặn và loại trừ vi phạm” [21. tr. 67 -68] Thứ ba, chủ thể khiếu nại hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền và lợi ích hợp pháp liên quan trực tiếp tới quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; N hư vậy chủ thể khiếu nại có thể là công dân, có thể là cơ quan, tổ chức, có thể là cán bộ, công chức chứ không chỉ là công dân như trước đây. N goài ra, cá nhân, tổ chức nước ngoài cũng được hưởng quyền khiếu nại. Có nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân tổ chức một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, tuy nhiên cá nhân, tổ chức thường phản ứng trước nhà nước đối với những quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng hoặc xâm hại trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Thứ tư, đ ối tượng của khiếu nại hành chính là quyết định hành chính, hành vi hành chính, hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. 11
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoạt động quản lý thông qua nhiều hình thức khác nhau mà pháp luật quy định, trong đó, việc ra quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là hình thức quản lý hành chính N hà nước. Quyết định hành chính được hiểu là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính; Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; Quyết định kỷ luật được hiểu là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. 1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính G iải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật về tính hợp pháp và tính hợp lý , từ đó đưa ra các giải pháp xử lý. V ới cách hiểu trên, có thể hiểu giải quyết khiếu nại hành chính ở những đặc điểm như sau: Thứ nhất, cơ sở của giải quyết khiếu nại là khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật. K hiếu nại hành chính là biểu hiện của tranh chấp hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan công quyền khi cá nhân, tổ chức cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định, hành vi hành chính. 12
Giải quyết khiếu nại hành chính chỉ đ ược triển khai khi có khiếu nại hành chính. Và giải quyết khiếu nại hành chính cũng là nhiệm vụ, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Mặt khác việc giải quyết khiếu nại hành chính còn bảo đảm cho công dân được tham gia vào giám sát hoạt động quản lý nhà nước, đồng thời cũng giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa chữa những bất hợp lý, sai sót trong quá trình quản lý; từ đó ý thức trách nhiệm của chủ thể quản lý cũng được nâng cao khi có sự giám sát của nhân dân. Thứ hai, đối tượng xem xét khi giải quyết khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý thực hiện quản lý hành chính nhà nước dựa trên trách nhiệm, quyền hạn mà pháp luật quy định nhằm duy trì, bảo vệ và củng cố trật tự quản lý hành chính nhà nước. Việc ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính hợp pháp là mộ t trong những ho ạt độ ng quản lý của chủ thể quản lý vừa là biểu hiện của việc thiết lập trật tự quản lý vừa là biểu hiện duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước. Quyết định hành chính, hành vi hành chính bất hợp pháp không những không thiết lập, duy trì trật tự quản lý, phá vỡ trật tự quản lý mà còn xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Vì thế khi giải quyết khiếu nại hành chính, đối tượng xem xét chính là các q uyết đ ịnh hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Kết quả giải quyết khiếu nại chính là việc khẳng định tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Thứ ba , giải quyết khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính – thủ tục giải quyết khiếu nại 13
G iải quyết khiếu nại là việc x ác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết về tính hợp pháp hay không hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan nhà nước ban hành khi thực hiện hoạt động quản lý nhà nước. Đây là một quá trình phức tạp và đòi hỏi khách quan trong quá trình giải quyết, vì vậy, cần phải đ ược tiến hành theo thủ tục pháp luật quy định – thủ tục giải quyết khiếu nại. Thứ tư, kết quả giải quyết khiếu nại là một quyết định hành chính của chủ thể giải quyết khiếu nại về việc xem xét lại tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Q uyết định hành chính của chủ thể giải quyết khiếu nại chính là kết quả của việc đối chiếu, xem xét một cách toàn diện giữa yêu cầu của người khiếu nại và kết quả thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ của cơ quan giải quyết khiếu nại. Vì vậy, việc ra quyết định giải quyết khiếu nại là một hoạt động đặc biệt quan trọng vì chính thông qua hoạt động này mà các yêu cầu của người khiếu nại được thỏa mãn toàn bộ hay từng phần hoặc bị bác bỏ, ngoài ra, thông qua việc giải quyết khiếu nại cơ quan nhà nước đảm bảo quyền khiếu nại cho công dân, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý để kịp thời bổ sung, sửa đổi, tạo niềm tin trong nhân d ân. 1.3. Cơ sở lý luận về vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. Có nhiều quan niệm khác nhau về “vai trò”. Tuy nhiên, hiểu theo nghĩa cơ bản nhất thì: “vai trò là chức năng, tác dụng của cái g ì đó hoặc của ai đó trong sự vận động, phát triển của nhóm, tập thể nói chung”[14, tr. 1788]. N hư vậy, tùy thuộc vào việc xác định vai trò của một chủ thể hay của một sự vật m à cách thức tiếp cận vai trò có sự khác nhau. Xem xét vai trò của một sự vật được hiểu là ý nghĩa, tầm quan trọng của sự vật đó. Xem xét vai trò của một chủ thể được xem xét từ vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền 14
hạn của cá nhân hoặc một tổ chức. Do đó, vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính được thể hiện thông qua việc cơ quan thanh tra thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại hành chính. Điều này cũng có ý nghĩa là cơ sở để xác định vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính là chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. 1.3.1. Khái quát về cơ quan thanh tra Cơ quan nhà nước là m ột bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước. Đó là tổ chức nhà nước có tính độc lập tương đối, có thẩm quyền và thành lập theo quy định của pháp luật, nhân danh nhà nước thực hiện nhiệm vụ và chức năng nhà nước bằng những hình thức và phương pháp đặc thù. Nhìn tổng quát bộ máy nhà nước x ã hội chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức thành bốn phân hệ: các cơ quan quyền lực nhà nước(các cơ quan đại diện), cơ quan hành pháp, cơ quan xét xử và các cơ quan kiểm sát. Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện ho ạt động quản lý hành chính nhà nước ở mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Cơ quan hành chính nhà nước còn được gọi là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước và là cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất ở nước ta theo Hiến pháp 1992 là Chính phủ, đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ. Các cơ quan hành chính nhà nước khác ở trung ương chịu trách nhiệm quản lý thống nhất các ngành, các lĩnh vực khác nhau trong phạm vi cả nước là các Bộ, Cơ quan ngang bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ; cơ quan hành chính ở địa phương có vai trò quản lý hành chính ở địa phương và trực thuộc Chính phủ là Ủ y ban nhân dân các cấp. Thanh tra là một khâu trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động thanh tra nhằm kiểm soát hữu hiệu việc thực thi quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp. Từ yêu cầu phải có hoạt động thanh tra dẫn 15
đến hình thành các tổ chức thanh tra là một nhu cầu tất yếu của quá trình quản lý nhà nước. Ngay sau khi thành lập nước Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh 64/SL ngày 23/11/1945 thiết lập Ban thanh tra đặc biệt, đây là cơ sở đầu tiên đ ặt nền móng cho việc hình thành hệ thống tổ chức thanh tra. Trải qua các thời kỳ lịch sử cùng với sự chuyển đổi cơ chế quản lý, ho ạt động thanh tra cũng được thay đổi theo, năm 1990 Pháp lệnh thanh tra được Hội đồng nhà nước thông qua ngày 29/3/1990; sự ra đời của Tòa hành chính năm 1996 và Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005); Luật Thanh tra năm 2004; tiếp theo là Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và đặc biệt là Luật Thanh tra năm 2010 ra đời thay thế Luật Thanh tra năm 2004. Qua các thời kỳ lịch sử thì tổ chức thanh tra nhà nước vẫn luôn được khẳng định là một bộ phận của bộ máy hành chính Nhà nước, có nhiệm vụ giúp cơ quan quản lý nhà nước quản lý công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, xem xét giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thẩm quyền quản lý nhà nước của thủ trưởng cùng cấp. X uất phát từ vị trí của cơ quan thanh tra trong tổng thể bộ máy nhà nước, cơ cấu tổ chức của cơ quan Thanh tra N hà nước gồm: Ở Trung ương có: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra Bộ và cơ quan ngang Bộ; ở đ ịa phương có: Thanh tra Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thanh tra Sở, Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc Tỉnh. N goài ra, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 còn có các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. 1.3.2. Chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra. V ới vị trí là cơ quan ngang bộ, cơ quan thanh tra có chức năng cơ bản là: “cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà 16
nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật” [7] N hư vậy, để thực hiện được chức năng của mình, thì cơ quan thanh tra có quyền hạn và nghĩa vụ tương xứng với chức năng quản lý hành chính nhà nước về công tác thanh tra và tiến hành ho ạt độ ng thanh tra hoặc giúp cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước về công tác thanh tra. Mộ t trong những nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra là giải quyết khiếu nại hành chính trong phạm vi quản lý của cơ quan thanh tra. Theo đó: Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền: Quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Đ ứng đầu Thanh tra chính phủ là Tổng thanh tra, để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Thanh tra Chính phủ, Tổng thanh tra có thẩm quyền: Một là , giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại; Hai là, giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Ba là, trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm. 17
Đối với các cơ quan thanh tra của Bộ, Cơ quan ngang bộ có thẩm quyền: giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Đối với thanh tra các cấp có thẩm quyền: giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Thanh tra sở có thẩm quyền: thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Như vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan thanh tra các ngành các cấp là: chánh thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp. Do đó, từ chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói trên có thể khẳng định vai trò của các cơ quan thanh tra với những khía cạnh sau: Thứ nhất, cơ quan thanh tra được xem là một yếu tố trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính Trước khi tìm hiểu về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, ta cần nhận thức về yếu tố và cơ chế: Theo từ điển Tiếng Việt, yếu tố là: “thành phầ n, bộ phận tạo thành sự vật, sự việc, hiện tượng ”[14, tr. 1889]; Cơ chế là: “cách thức sắp xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở theo đó mà th ực hiện”[14, tr. 464]. Từ các khái niệm trên ta có thể hiểu các yếu tố cơ bản trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính bao gồm: Thẩm q uyền, trình tự, đối tượng,.. N hư vậy, có thể hiểu vị trí của cơ quan thanh tra trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là “phương th ức hoạt động của cơ quan thanh tra và các 18
cơ quan hành chính nhà nước trong việc thẩm tra, xác minh, kết luận, ra quyết định giải quyết khiếu n ại” V ới quan niệm cơ quan thanh tra là một yếu tố trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, vai trò của cơ quan thanh tra được xem xét ở các góc độ sau: Một là, cơ quan thanh tra có thể là một cấp trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính.V ới ý nghĩa cơ quan thanh tra là một cấp trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, đ ồng nghĩa với việc cơ quan thanh tra có thẩm quyền xem xét, kiểm tra lại hoạt động của cơ quan quản lý hành chính nhà nước; ra quyết định giải quyết khiếu nại với chủ thể b ị khiếu nại là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên nếu căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra có thể thấy rằng quy định như vậy là chưa phù hợp, Bởi lẽ: Các cơ quan Thanh tra nhà nước là cơ quan thuộc hệ thống hành pháp, có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, thực hiện hoạt động thanh tra, hoặc giúp cơ quan quản lý nhà nước về thanh tra vì vậy việc xác định cơ quan thanh tra là một cấp giải quyết khiếu nại hành chính sẽ đ ồng nghĩa với việc quy định thêm chức năng giải quyết khiếu nại hành chính, điều này không phù hợp với tính chất pháp lý của cơ quan thanh tra. Pháp luật Việt N am về giải quyết khiếu nại hành chính đã từng quy đ ịnh cơ quan thanh tra là mộ t cấp giải quyết khiếu nại hành chính và thực tế cơ quan thanh tra đã không phát huy được năng lực của mình trong giải quyết khiếu nại hành chính. Hơn nữa trên phương diện lý luận việc quy định q uyền giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan thanh tra là mộ t cấp hành chính là không hợp lý, không bảo đảm tính khoa học. Bởi về thực chất, các cơ quan Thanh tra nhà nước là cơ quan chuyên môn của các cơ quan quản lý nhà nước vì thế về tổ chức, cơ quan thanh tra phụ thuộc vào thủ trưởng các cơ quan này cho nên không thể 19
có quyền hạn phán xét hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước như một cơ quan độc lập bên ngoài hệ thống hành chính nhà nước. Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo năm 1991 của công dân quy định: cấp giải quyết lần đầu là thủ trưởng cơ quan nhà nước bị khiếu nại; cấp giải quyết lần tiếp theo là thủ trưởng tổ chức Thanh tra nhà nước cấp trên; cấp giải quyết lần thứ ba (đồng thời cũng là cấp giải quyết cuố i cùng) là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp của cơ quan thanh tra cấp trên; Tổng Thanh tra Nhà nước là cấp có thẩm quyền giải quyết đố i với mọi khiếu nại hành chính. V ới cơ chế giải quyết khiếu nại này, đ ã thể hiện rõ việc giao cho cơ quan thanh tra là một cấp giải quyết đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, đó là thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan Thanh tra nhà nước, những qui định đó hầu như đã không được thực hiện qua thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong những năm sau đó. Chính vì vậy, không thể xác định vai trò của cơ quan thanh tra trên cơ sở coi cơ quan thanh tra là một cấp trong giải quyết khiếu nại hành chính trong toàn bộ quy trình giải quyết khiếu nại hành chính. H ai là, là một yếu tố trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cơ quan thanh tra giữ vai trò tham mưu giải quyết khiếu nại hành chính cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Theo từ đ iển Tiếng việt, tham mưu được hiểu là: “góp ý kiến về chủ trương, kế hoạ ch và biện pháp cho một người hay một tổ chức”[14, tr. 1523]. N hư vậy, có thể hiểu cơ quan thanh tra giữ vai trò là góp ý kiến về b iện pháp giải quyết khiếu nại hành chính cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới hình thức bằng kiến nghị của cơ quan thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước. V ới quan điểm trên có thể hiểu, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thuộc về cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cơ quan thanh tra sẽ 20