Nghiên cứu thực trạng và đề xuất đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

Chia sẻ: Tran Phuc Toan | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:215

Thêm vào BST

Báo xấu

100
lượt xem 21
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nghiên cứu thực trạng và đề xuất đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Nghiên cứu thực trạng và đề xuất đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀNỘI ĐÀO TRUNG CHÍNH NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT ĐỔI MỚI PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI HÀ NỘI, NĂM 2014
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI ĐÀO TRUNG CHÍNH NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT ĐỔI MỚI PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI MÃ SỐ: 62 85 01 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. GS.TSKH. ĐẶNG HÙNG VÕ 2. PGS.TS. NGUYỄN THANH TRÀ HÀ NỘI, NĂM 2014
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu đƣợc trình bày trong luận án là trung thực, khác quan và chƣa từng để bảo vệ ở bất kỳ học vị nào. Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã đƣợc cám ơn, các thông tin trích dẫn trong luận án này đều đƣợc chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày tháng năm 2014 Tác giả luận án Đào Trung Chính ii
LỜI CẢM ƠN Luận án này đƣợc thực hiện và hoàn thành tại Trƣờng Đại học Nông nghiệp Hà Nội. Trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất tới GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, PGS.TS. Nguyễn Thanh Trà, ngƣời hƣớng dẫn khoa học đã tận tình giúp đỡ và định hƣớng giúp tôi trƣởng thành trong công tác nghiên cứu và hoàn thiện luận án. Tôi xin ghi nhận và biết ơn sự giúp đỡ quý báu của tập thể các thầy, cô giáo bộ môn Quản lý đất đai, khoa Quản lý đất đai, Ban Quản lý Đào tạo, Trƣờng Đại học Nông nghiệp Hà Nội đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án này. Luận án này đƣợc thực hiện với sự hỗ trợ của Lãnh đạo, cán bộ, công chức Ủy ban nhân dân các tỉnh, các Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, các hộ gia đình trên địa bàn điều tra đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tôi trong quá trình thực hiện, nghiên cứu đề tài. Tôi xin trân trọng cám ơn sự hỗ trợ quý báu đó. Trong thời gian học tập và nghiên cứu, tôi cũng đã nhận đƣợc sự hỗ trợ và giúp đỡ tận tình từ Lãnh đạo Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, Tổng cục Quản lý đất đai đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian và động viên tinh thần giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án. Tôi xin trân trong cám ơn. Cuối cùng, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn tới bạn bè và ngƣời thân đã luôn kịp thời động viên, chia sẻ và tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án. Một lần nữa tôi xin trân trọng cám ơn sự giúp đỡ của các cá nhân và tập thể đã giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này. Hà Nội, ngày tháng năm 2014 Tác giả luận án Đào Trung Chính iii
MỤC LỤC Lời cam đoan ii Lời cảm ơn iii Mục lục iv Danh mục các chữ viết tắt vii Danh mục các bảng viii Danh mục các hình x MỞ ĐẦU 1 1 Tính cấp thiết của đề tài 1 2 Mục tiêu nghiên cứu 3 3 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 3 4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 4 5 Những đóng góp mới của luận án 4 Chƣơng 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 6 1.1 Khái quát về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 6 1.1.1 Một số khái niệm 6 1.1.2 Những yếu tố ảnh hƣởng đến việc thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 13 1.2 Cơ sở lý luận về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 21 1.2.1 Vai trò của đất đai trong mô hình phát triển KTTT định hƣớng XHCN 21 1.2.2 Bản chất chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nƣớc ta 30 1.2.3 Chính sách phân phối địa tô trong quản lý đất đai theo cơ chế thị trƣờng 31 1.2.4 Quan hệ lợi ích kinh tế - xã hội giữa Nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và ngƣời sử dụng đất trong việc thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 35 1.3 Kinh nghiệm quốc tế về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 37 1.3.1 Kinh nghiệm về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của một số quốc gia 37 1.3.2 Kinh nghiệm của các tổ chức quốc tế 43 iv
1.3.3 Khả năng áp dụng kinh nghiệm quốc tế để hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của Việt Nam 45 1.4 Tình hình nghiên cứu về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 47 1.4.1 Các công trình nghiên cứu của các tác giả, chuyên gia trong nƣớc 47 1.4.2 Các công trình nghiên cứu của các tác giả, chuyên gia nƣớc ngoài về pháp luật thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 53 1.5 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 57 1.5.1 Xác định phạm vi áp dụng cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất 57 1.5.2 Cơ chế tạo quỹ đất sạch theo quy hoạch (thu hồi đất theo quy hoạch) 58 Chƣơng 2 NỘI DUNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 60 2.1 Nội dung nghiên cứu 60 2.1.1 Nghiên cứu cơ sở lý luận về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 60 2.1.2 Đánh giá thực trạng về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 60 2.1.3 Đề xuất tiếp tục đổi mới quy địnhvề thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 61 2.2 Phƣơng pháp nghiên cứu 61 2.2.1 Phƣơng pháp tiếp cận đa chiều 61 2.2.2 Phƣơng pháp tiếp cận hệ thống 62 2.2.3 Phƣơng pháp điều tra thu thập số liệu, thông tin 62 2.2.4 Phƣơng pháp phân tích, thống kê, xử lý số liệu, thông tin 63 2.2.5 Phƣơng pháp chuyên gia 63 2.2.6 Phƣơng pháp kế thừa và phát triển 64 2.2.7 Phƣơng pháp phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức (SWOT) 64 Chƣơng 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 65 3.1 Quy định của pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ tại Việt Nam 65 3.1.1 Về thu hồi đất 65 3.1.2 Về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 71 v
3.1.3 Quy định pháp luật có liên quan đến thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 79 3.1.4 Quy định cụ thể về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của địa phƣơng 82 3.2 Đánh giá thực trạng thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 83 3.2.1 Biến động đất đai và tình hình thu hồi đất 83 3.2.2 Điều tra, đánh giá việc thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của một số địa phƣơng thuộc địa bàn nghiên cứu 90 3.2.3 Nhận xét, đánh giá 111 3.3 Đề xuất tiếp tục đổi mới quy định về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 126 3.3.1 Những thách thức trong sử dụng đất 126 3.3.2 Quan điểm khoa học về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 130 3.3.3 Phân tích các đề xuất đổi mới 141 3.3.4 Đề xuất tiếp tục đổi mới quy định về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 145 KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ 148 1 Kết luận 148 2 Đề nghị 150 Danh mục công trình đã công bố của tác giả liên quan đến luận án 151 Tài liệu tham khảo 152 Phụ lục 166 vi
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên của chữ viết tắt BĐS Bất động sản CCN Cụm công nghiệp CNH Công nghiệp hóa CSDL Cơ sở dữ liệu DN Doanh nghiệp GCNQSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GPMB Giải phóng mặt bằng HĐH Hiện đại hóa KHSDĐ Kế hoạch sử dụng đất KTTT Kinh tế thị trƣờng KCN Khu công nghiệp KCX Khu chế xuất QHSDĐ Quy hoạch sử dụng đất QH Quy hoạch SDĐ Sử dụng đất TĐC Tái định cƣ TBCN Tƣ bản chủ nghĩa TTBĐS Thị trƣờng bất động sản UBND Ủy ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa vii
DANH MỤC CÁC BẢNG STT Tên bảng Trang 3.1 Biến động sử dụng diện tích đất giai đoạn 2000 – 2010 84 3.2 Biến động sử dụng đất nông nghiệp giai đoạn 2000 - 2010 84 3.3 Biến động diện tích đất phi nông nghiệp giai đoạn 2000 - 2010 86 3.4 Diện tích đất nông nghiệp thu hồi giai đoạn 2006 - 2010 87 3.5 Tổng hợp chung về các hộ gia đình đƣợc điều tra 91 3.6 Tổng hợp chung các doanh nghiệp đƣợc điều tra 92 3.7 Tổng hợp chung các cán bộ địa phƣơng đƣợc điều tra 92 3.8 Ý kiến các hộ dân về phạm vi áp dụng cơ chế thu hồi đất 93 3.9 Ý kiến doanh nghiệp về phạm vi áp dụng cơ chế thu hồi đất 94 3.10 Ý kiến của cán bộ địa phƣơng về phạm vi áp dụng cơ chế thu hồi đất 95 3.11 Ý kiến các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh về áp dụng cơ chế thu hồi đất 96 3.12 Tình hình chuyển đổi đất đai theo QHSDĐ giai đoạn 2001-2010 97 3.13 Ý kiến của các hộ dân về công bố công khai QHSDĐ 98 3.14 Tổng hợp kiến nghị của các hộ dân về đổi mới QHSDĐ 99 3.15 Đánh giá của ngƣời dân về trình tự, thủ tục thu hồi đất 100 3.16 Kiến nghị của doanh nghiệp về trình tự, thủ tục thu hồi đất 101 3.17 Tình hình thành lập các tổ chức phát triển quỹ đất trên cả nƣớc 102 3.18 Tổng hợp đề xuất mô hình tổ chức thực hiện thu hồi đất 103 3.19 Đánh giá của các hộ dân đối với các tổ chức thực hiện thu hồi 104 3.20 Tổng hợp mức độ quan trọng của các nguồn thu nhập trong các hộ gia đình 105 3.21 Hình thức sử dụng tiền bồi thƣờng của các hộ có đất bị thu hồi 106 3.22 Kiến nghị của hộ dân về giá đất bồi thƣờng 107 3.23 Tổng hợp ý kiến của 63 tỉnh, thành phố về giá đất 108 3.24 Kết quả tổng hợp tình hình đào tạo chuyển đổi nghề 109 3.25 Kiến nghị của hộ dân về hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất 110 3.26 Kiến nghị của hộ dân về tái định cƣ 111 viii
3.27 Nhu cầu chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp đến năm 2020 127 3.28 Diện tích, cơ cấu các loại đất đến năm 2020 128 3.29 Phân tích về cơ chế thu hồi đất 142 3.30 Phân tích về chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 144 ix
DANH MỤC CÁC HÌNH STT Tên hình Trang 1.1 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế Việt Nam từ năm 2000 đến năm 2010 25 1.2 Chuyển dịch cơ cấu lao động từ năm 2000 đến năm 2010 26 1.3 So sánh chỉ tiêu tăng trƣởng kinh tế với tăng chỉ tiêu sử dụng đất 28 3.1 Quy trình thu hồi đất 70 3.2 Tình hình thu hồi đất để phát triển công nghiệp dịch vụ, đô thị, hạ tầng 88 3.3 Mức độ quan trọng đối với hỗ trợ về các thủ tục hành chính 101 3.4 Ý kiến của các doanh nghiệp về tổ chức thu hồi đất, giải phóng mặt bằng 104 3.5 Cơ cấu sử dụng đất đến năm 2020 126 3.6 Minh họa pháp luật về thu hồi, bồi thƣờng đất đai 134 x
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là trong thời kỳ thực hiện đẩy mạnh CNH, HĐH đất nƣớc, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế là điều tất yếu, phát triển đồng bộ với quá trình này là sự xuất hiện nhiều đô thị mới, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu du lịch, cơ sở hạ tầng cũng cần mở rộng để đáp ứng đƣợc nhu cầu của thực tiễn. Trong khi quỹ đất hiện có dành cho các hạng mục trên không thể đáp ứng đƣợc nhu cầu của sự phát triển, vì vậy, việc chuyển đất đang sử dụng vào các mục đích nhƣ đất nông nghiệp, đất ở, đất chƣa sử dụng… sang mục đích sử dụng đất chuyên dùng là điều không thể tránh khỏi. Nhu cầu chuyển đổi đất đai đang tạo nên một áp lực ngày càng tăng, trong 10 năm qua, từ 2001-2010 đã có 725 nghìn ha đất nông nghiệp chuyển sang các mục đích phi nông nghiệp nhƣ xây dựng đƣờng giao thông, thủy lợi, khu đô thị, khu công nghiệp...; dự báo trong 10 năm tới (2011- 2020), diện tích đất chuyển từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp sẽ là 907 nghìn ha. Trong tình trạng chuyển đổi đất đai mạnh nhƣ vậy, vấn đề phát triển bền vững cần đặt ra thành một ƣu tiên hàng đầu, giải quyết quỹ đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đồng thời với giải quyết các vấn đề liên quan đến việc làm, thu nhập, giảm khiếu kiện của ngƣời bị thu hồi đất, giữ ổn định và công bằng xã hội. Yêu cầu này đòi hỏi các cơ chế, chính sách về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cần đƣợc xem xét, hoàn thiện. Trong kinh tế chính trị học, đất đai đƣợc đánh giá là một nguồn lực quan trọng để tìm kiếm sự giầu có cho một dân tộc, một quốc gia. Năm 1776, A-đam Sờ-mít (1723-1790) nhà kinh tế học thuộc trƣờng phái kinh tế học cổ điển đã đƣa ra quan điểm về đất đai nhƣ nguồn gốc của sự giầu có cho một dân tộc (Eamonn Butler, 2010). Địa tô hay lợi nhuận thu đƣợc từ đất đai đã đƣợc hình thành nhƣ một lý thuyết kinh tế chính trị học về đất đai. Chính vì vậy thu hồi diện tích đất mà ngƣời sử dụng đang coi nó nhƣ một tƣ liệu sản xuất nhằm tạo ra của cải vật chất cho bản thân họ và gia đình thì điều đơn giản là phải bồi thƣờng (đền bù) tƣơng đƣơng hoặc hơn những thiệt hại đã gây ra cho họ. Hay nói một cách khác trả lại cho họ phần của 1
cải vật chất thu đƣợc chính từ khả năng sinh lời của mảnh đất mang lại. Quy định pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ ở Việt Nam cũng dựa trên lý luận về giá trị đất đai của học thuyết kinh tế chính trị học đó và từng bƣớc đƣợc điều chỉnh cho phù hợp hơn với cơ chế thị trƣờng và đáp ứng nhu cầu sử dụng đất trong thời kỳ CNH, HĐH đất nƣớc, hội nhập quốc tế. Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 đều quy định chỉ có một hình thức Nhà nƣớc thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất đối với các dự án đầu tƣ và nhà đầu tƣ phải thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cho ngƣời có đất bị thu hồi. Luật Đất đai năm 2003 đã hạn chế chỉ một số trƣờng hợp đƣợc thực hiện cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất đối với các dự án đầu tƣ và việc bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ do Nhà nƣớc thực hiện (biện pháp hành chính để có đất thực hiện dự án). Các trƣờng hợp khác, để tiếp cận quỹ đất, nhà đầu tƣ phải thƣơng thảo trực tiếp với ngƣời đang sử dụng đất thông qua hình thức nhận chuyển nhƣợng, thuê hoặc nhận góp vốn (biện pháp dân sự để có đất thực hiện dự án). Trong thực tế triển khai, cả hai biện pháp nêu trên đều có những bất cập gây khó khăn cả cho cơ quan nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và ngƣời đang sử dụng đất. Trong biện pháp dân sự, nhà đầu tƣ khó tìm đƣợc sự đồng thuận của tất cả mọi ngƣời đang sử dụng đất, một số ngƣời đang sử dụng đất không muốn hợp tác với nhà đầu tƣ, nâng giá đất lên quá cao, từ đó, dẫn đến tình trạng dự án bị giẫm chân tại chỗ, không triển khai đƣợc, phá vỡ quy hoạch. Trong biện pháp hành chính, cơ quan nhà nƣớc phải chi phí lớn về kinh phí, nhân lực để giải quyết, nhà đầu tƣ chịu áp lực của bộ máy hành chính và cũng chịu áp lực của ngƣời bị thu hồi đất, ngƣời đang sử dụng đất luôn không thỏa mãn với mức bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ do Nhà nƣớc giải quyết. Trong thời gian gần đây, vấn đề thực hiện cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất của ngƣời đang sử dụng đất để giao đất cho các nhà đầu tƣ vẫn đang gây nhiều bức xúc trong thực tế triển khai, nhất là những bức xúc của ngƣời bị thu hồi đất trong việc thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. Mặc dù các quy định của pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ đã từng bƣớc đƣợc hoàn thiện, ngày càng rõ ràng, cụ thể về nguyên tắc, điều kiện, đơn giá thực hiện bồi thƣờng, các khoản hỗ trợ về đất đai và tài sản nhằm giải 2
quyết hài hòa lợi ích của Nhà nƣớc, của ngƣời bị thu hồi đất và của nhà đầu tƣ. Việc bồi thƣờng một giá trị lớn hơn giá trị mà ngƣời sử dụng đất nhận đƣợc từ đất có thể đƣợc coi là đã phù hợp. Tuy nhiên, về lý thuyết kinh tế chính trị học về đất đai, do đất đai có những đặc trƣng riêng và một trong những đặc trƣng đó chính là sự ngày càng khan hiếm, điều này tƣơng ứng với giá đất luôn luôn có xu hƣớng tăng ngay cả khi nó không đƣợc sử dụng, vì vậy ngƣời sử dụng đất luôn có xu hƣớng yêu cầu giá bồi thƣờng về đất cao hơn nhiều lần so với thực tế. Các quốc gia khác, các tổ chức tài chính quốc tế nhƣ WB, ADB cũng có các kinh nghiệm trong việc thu hồi/chuyển đổi đất đai, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ, nhƣng do có sự khác biệt về chế độ chính trị, tính chất sở hữu, phƣơng thức sử dụng đất, tốc độ phát triển kinh tế - xã hội... mà các quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ của họ cũng có những điểm khác biệt. Xuất phát từ thực tế trên, cơ chế Nhà nƣớc thu hồi đất và thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cần đƣợc nghiên cứu để đổi mới hơn nữa, tạo hiệu quả cao về cả kinh tế lẫn xã hội trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nƣớc. Từ nhu cầu này, Tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: "Nghiên cứu thực trạng và đề xuất đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư" nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về đất đai trong việc thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. 2. Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống hóa cơ sở lý luận về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. - Đánh giá thực trạng công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. - Đề xuất đổi mới, hoàn thiện quy định pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. 3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 3.1. Về khoa học Góp phần làm rõ cơ sở lý luận của các quy định pháp luật đất đai về thu hồi đất và bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ theo hƣớng đổi mới cho phù hợp hơn với mô hình KTTT định hƣớng XHCN, đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh toàn diện 3
công cuộc CNH, HĐH đất nƣớc, góp phần đổi mới hệ thống pháp luật đất đai với tầm nhìn dài hạn. 3.2. Về thực tiễn - Góp phần làm rõ những bất cập từ góc nhìn thực tiễn đối với các quy định về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ trong Luật Đất đai năm 2003, các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai. - Đáp ứng yêu cầu giải quyết những vấn đề còn nhiều vƣớng mắc, bất cập trong việc thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ nhằm làm giảm tình trạng khiếu kiện của ngƣời dân. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Đất đai và cơ chế thực hiện việc chuyển đổi đất đai sang sử dụng cho các dự án đầu tƣ phát triển kinh tế. - Quy định của pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Không gian nghiên cứu: địa bàn cả nƣớc và có tập trung vào các địa phƣơng có nhiều kinh nghiệm giải quyết vấn đề thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ nhƣ Hà Nội, Vĩnh Phúc, Quảng Ninh, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dƣơng, Long An. - Phạm vi thời gian: + Quy định pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ theo Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 (từ khi Nhà nƣớc ta ban hành Luật Đất đai). + Thực trạng triển khai thi hành pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ theo Luật Đất đai năm 2003 (từ ngày 01/7/2004 khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành). 5. Những đóng góp mới của luận án Trong những năm qua, mỗi khi cần xây dựng, sửa đổi Luật Đất đai, các vấn đề đƣa ra sửa đổi đều chỉ dựa trên các quan điểm chỉ đạo mang tính khắc phục các 4
nhƣợc điểm trong thực tế triển khai của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, lý luận về đất đai khá phức tạp, sở hữu toàn dân về đất đai ở nƣớc ta trên thực tế không còn nguyên nghĩa khi Nhà nƣớc đã chia sẻ cả 3 quyền năng chiếm hữu, định đoạt, sử dụng - hƣởng lợi cho những ngƣời sử dụng đất. Nhƣ vậy, việc Nhà nƣớc thu hồi và thực hiện bồi thƣờng cũng chỉ đúng với khía cạnh đất đai là tài sản của ngƣời sử dụng đất, mà không phù hợp với khía cạnh đất đai là tƣ liệu sản xuất mang lại sinh kế cho ngƣời sử dụng đất, là tài nguyên quý giá của đất nƣớc. Việc đƣa ra một hệ thống lý luận về Nhà nƣớc thu hồi đất và bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ trên cơ sở sở hữu toàn dân về đất đai trong mô hình KTTT định hƣớng XHCN chƣa đƣợc nghiên cứu toàn diện trong một đề tài khoa học nào và đây chính là mục tiêu nghiên cứu của Luận án này. Những đóng góp mới của Luận án tập trung vào cả lý luận và thực tiễn của vấn đề: -Từ tổng kết thực tiễn, xây dựng cơ sở lý luận của vấn đề bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất trong mô hình KTTT định hƣớng XHCN. - Đề xuất đổi mới công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ từ quan điểm chỉ đạo, quy định pháp luật cho đến khâu tổ chức thực hiện trên cơ sở nhận thức đúng về vai trò của đất đai là tài nguyên có hạn, là tài sản, là tƣ liệu sản xuất. 5
Chƣơng 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Khái quát về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1.1.1. Một số khái niệm 1.1.1.1. Thu hồi đất Thu hồi là việc lấy lại cái đã đƣa ra, đã cấp phát ra hoặc cái bị ngƣời khác lấy. Đối với đất đai, do quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân, do Nhà nƣớc là đại diện, vì vậy, khái niệm thu hồi đất gắn liền với sự tồn tại của quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Thu hồi đất là việc Nhà nƣớc ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất của ngƣời sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân cấp xã quản lý (Quốc hội, 2003a). Về bản chất, thu hồi đất chính là việc chuyển quyền sử dụng đất theo một cơ chế bắt buộc thông qua biện pháp hành chính. Việc thu hồi đất có những đặc điểm sau đây: - Xảy ra theo một yêu cầu cụ thể (thu hồi đất do nhu cầu vì lợi ích chung) hoặc trong một hoàn cảnh cụ thể (do vi phạm pháp luật về đất đai; do không còn nhu cầu sử dụng đất). - Việc thu hồi đất phải bằng một quyết định hành chính cụ thể, trong đó phải thể hiện rõ vị trí, diện tích, loại đất bị thu hồi; tên, địa chỉ của tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi. Quyết định thu hồi đất đƣợc ban hành bởi một cơ quan hành chính có thẩm quyền theo luật định (UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện). - Đƣợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ và đƣợc quy định riêng đối với từng trƣờng hợp. Mỗi trƣờng hợp thu hồi đất có sự khác nhau về căn cứ để thu hồi, về trình tự, thủ tục thu hồi, về chính sách bồi thƣờng khi thu hồi đất: - Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng đƣợc căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và dự án đầu tƣ đã đƣợc chấp thuận, cấp phép đầu tƣ, quyết định đầu tƣ; Thu hồi đất trong trƣờng hợp ngƣời đƣợc trao quyền sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai (để đất hoang hóa, hủy hoại đất, không thực hiện nghĩa vụ tài chính, ... ) phải trên cơ sở kết luận thanh tra; Thu hồi đất đối với trƣờng hợp không còn nhu cầu sử dụng đất (tổ chức bị giải thể, cá nhân bị chết, tự nguyện trả lại đất) phải trên cơ sở quyết định giải thể 6
của cơ quan có thẩm quyền, giấy chứng tử, đơn trả lại đất, ... - Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng đƣợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục với thời gian tƣơng đối dài, bao gồm các bƣớc thông báo thu hồi đất, đo đạc diện tích, kiểm đếm tài sản, phê duyệt và thực hiện phƣơng án bồi thƣờng, cƣỡng chế thu hồi đất và bàn giao đất trên thực địa; Thu hồi đất trong trƣờng hợp ngƣời đƣợc trao quyền sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai gắn liền với thủ tục thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Thu hồi đất đối với trƣờng hợp không còn nhu cầu sử dụng đất có trình tự thủ tục đơn giản hơn. - Tùy từng trƣờng hợp cụ thể và căn cứ vào nguồn gốc sử dụng đất mà ngƣời bị thu hồi đất đƣợc bồi thƣờng hoặc không đƣợc bồi thƣờng thiệt hại về đất, về tài sản gắn liền với đất: Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và thu hồi đất đối với trƣờng hợp không còn nhu cầu sử dụng đất và đất có nguồn gốc đƣợc giao có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc, thu hồi đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì đƣợc bồi thƣờng, do tự nguyện trả lại đất thì đƣợc bồi thƣờng; Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai thì không đƣợc bồi thƣờng nhƣng đƣợc xem xét trả lại giá trị đã đầu tƣ vào đất (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã trả trƣớc, chi phí san lấp, giải phóng mặt bằng, đầu tƣ xây dựng cơ bản, ...). 1.1.1.2. Trưng thu, trưng mua, trưng dụng đất Thuật ngữ trưng thu, trưng mua đƣợc sử dụng khi Nhà nƣớc có nhu cầu sử dụng tài sản thuộc sở hữu tƣ nhân (của các tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình, cá nhân) để sử dụng cho các nhu cầu của Nhà nƣớc, cho lợi ích chung. Nhƣ vậy, đối với đất đai, việc trƣng mua, trƣng thu chỉ xảy ra trong thời kỳ có sở hữu tƣ nhân về đất đai (thời kỳ trƣớc ngày 18/12/1980). Cơ chế trưng thu đất có những điểm giống với cơ chế thu hồi đất hiện nay là: Nhà nƣớc trƣng thu đất trong các trƣờng hợp cần cho nhu cầu lợi ích chung nhƣ vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia; cá nhân, tổ chức bị trƣng thu đất đƣợc bồi thƣờng theo thời giá thị trƣờng. Tuy nhiên, cũng có những điểm khác biệt giữa trƣng thu đất với thu hồi đất, đó là trong một số trƣờng hợp thu hồi đất không gắn liền với việc bồi thƣờng nhƣ thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai, thu hồi đất đƣợc giao 7
không thu tiền sử dụng đất, đất đƣợc thuê và trả tiền thuê đất hàng năm. Trưng mua là việc Nhà nƣớc buộc chủ sở hữu tài sản phải bán tài sản thuộc sở hữu của mình cho Nhà nƣớc. Theo Hiến pháp năm 1992 thì: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trƣờng hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nƣớc trƣng mua hoặc trƣng dụng có bồi thƣờng tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trƣờng. Thể thức trƣng mua, trƣng dụng do Luật định”. Theo Luật Trƣng mua, Trƣng dụng tài sản năm 2008 thì nhà ở và các tài sản gắn liền với đất thuộc đối tƣợng trƣng mua; Luật không điều chỉnh vấn đề trƣng mua đất (Hội đồng Chính phủ, 1959; Quốc hội, 2008). Sở dĩ pháp luật hiện hành không đặt vấn đề trƣng mua đất vì dựa trên quan điểm không thừa nhận chế độ sở hữu tƣ nhân về đất đai, Nhà nƣớc - đại diện cho chủ sở hữu không thể mua lại chính những tài sản thuộc sở hữu của mình. Thuật ngữ “thu hồi đất” phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đang áp dụng ở nƣớc ta hiện nay. Trưng dụng là biện pháp hành chính cho phép một cơ quan nhà nƣớc với điều kiện có bồi thƣờng, buộc tƣ nhân phải cho Nhà nƣớc sử dụng một động sản hay bất động sản trong một thời gian nhất định. Do đó, có thể hiểu, trưng dụng đất là việc Nhà nƣớc điều chuyển quyền sử dụng một diện tích đất trong một giai đoạn tạm thời từ ngƣời sử dụng đất hợp pháp sang Nhà nƣớc một cách bắt buộc theo thủ tục hành chính. Nhƣ vậy, khác với thu hồi đất, nếu thu hồi đất dẫn đến chấm dứt vĩnh viễn quyền sử dụng đất của ngƣời có đất thì trƣng dụng đất chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của ngƣời có đất một cách tạm thời trong một thời gian nhất định. Cũng giống nhƣ thu hồi đất, việc trƣng dụng đất thực hiện trong điều kiện đƣợc quy định chặt chẽ nhằm mục đích vừa bảo đảm trƣng dụng trong trƣờng hợp thật cần thiết vừa bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ tài sản hợp pháp của ngƣời dân, cụ thể nhƣ sau: - Khi đất nƣớc trong tình trạng chiến tranh hoặc trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh, đe dọa sự ổn định về chế độ chính trị, độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc; - Khi các mục tiêu công trình quan trọng về an ninh quốc gia bị xâm hại hoặc có nguy cơ xảy ra sự cố nghiêm trọng gây phƣơng hại tới an ninh quốc gia; - Khi cần khắc phục thảm họa lớn do thiên tai, dịch bệnh gây ra. 1.1.1.3. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Theo Luật Đất đai năm 2003 thì “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là 8
việc Nhà nƣớc trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho ngƣời bị thu hồi đất”. Trong các điều khoản quy định cụ thể, Luật cũng quy định những thiệt hại về nhà ở, công trình xây dựng, cây trồng, vật nuôi trên đất do việc a thu hồi đất gây ra cũng đƣợc xem xét bồi thƣờng (Quốc hội, 2003 ). Thực tế quá trình triển khai thi hành Luật, việc xác định loại thiệt hại, mức độ thiệt hại, đối tƣợng đƣợc bồi thƣờng cần đƣợc xem xét một cách toàn diện, cụ thể hơn: - Về xác định thiệt hại: ngoài thiệt hại về đất, nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất thì còn có những thiệt hại khác mà ngƣời sử dụng đất cần phải đƣợc bồi thƣờng nhƣ: thiệt hại về nguồn nƣớc sinh hoạt, tƣới tiêu, thiệt hại về cây trồng, vật nuôi, thiệt hại về môi trƣờng học tập, về dịch vụ y tế, vui chơi, giải trí, thiệt hại do chi phí đã đầu tƣ vào việc san lấp mặt bằng, thiệt hại do mất địa thế kinh doanh, các thiệt hại về sức khỏe do việc thực hiện dự án gây ra nhƣ: khói bụi, tiếng ồn, nƣớc thải... - Về xác định đối tƣợng đƣợc bồi thƣờng: đối tƣợng bị ảnh hƣởng từ việc thu hồi đất không chỉ là tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi mà còn bao gồm cả ngƣời đang sử dụng đất thuê, ngƣời sử dụng đất lân cận, ngƣời có lợi ích liên quan. Khái niệm “đền bù thiệt hại khi Nhà nƣớc thu hồi đất” đƣợc sử dụng trong Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993. Bắt đầu từ thời điểm thực hiện Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001, cụm từ “bồi thƣờng” đã đƣợc sử dụng thay cho cụm từ “đền bù thiệt hại” thể hiện tƣ tƣởng chỉ đạo đổi mới công tác giải phóng mặt bằng, đó là không chỉ trả lại những thiệt hại “hữu hình” có thể kiểm đếm đƣợc mà còn phải tính toán bù đắp lại cả những giá trị không thể đo đếm đƣợc nhƣ là môi trƣờng sống của cả cộng đồng, điều kiện học tập, các dịch vụ, tiện ích sinh hoạt, v.v.. ; kèm theo đó là một cơ chế giải quyết những bất đồng giữa bên gây ra thiệt hại (Nhà nƣớc) với bên bị thiệt hại (ngƣời bị thu hồi đất) hƣớng tới sự khách quan, công bằng hơn thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, khắc phục tình trạng các cơ quan nhà nƣớc giành quyền áp đặt mức đền bù thiệt hại, không chú ý đến lợi ích chính đáng của ngƣời dân. Theo Bộ luật Dân sự thì bồi thường là việc đền bù những thiệt hại về vật chất, về tinh thần mà mình gây ra cho ngƣời khác, thiệt hại phải đƣợc bồi thƣờng toàn bộ và kịp thời; các bên có thể thỏa thuận về mức bồi thƣờng, hình thức bồi thƣờng bằng tiền, bằng hiện vật hoặc thực hiện một công việc, phƣơng thức bồi thƣờng một lần hoặc nhiều lần; khi mức bồi thƣờng không còn phù hợp với thực tế 9