Phạm vi điều chỉnh, mối quan hệ với một số luật chuyên ngành

Chia sẻ: Lê Na | Ngày: | Loại File: DOCX | Số trang:16

Thêm vào BST

Báo xấu

51
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tham luận sau đây sẽ phân tích, làm rõ phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật Tài nguyên, môi trường biển cũng như mối quan hệ của Dự thảo Luật này với một số luật chuyên ngành. Từ đó, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị để cơ quan soạn thảo cân nhắc, xem xét chỉnh sửa và bổ sung Dự thảo Luật.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Phạm vi điều chỉnh, mối quan hệ với một số luật chuyên ngành

Phạm vi điều chỉnh, mối quan hệ với một số luật chuyên ngành Vũ Hải Đăng1 Là một quốc gia ven biển với chiều dài bờ biển trên 3.260 km và các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền tài phán và quyền chủ quyền trên 1 triệu km2, các nguồn tài nguyên, thiên nhiên biển đóng một vai trò hết sức quan trọng trong sự nghiệp đổi mới và phát triển kinh tếxã hội của Việt Nam. Tính đến thời điểm hiện nay, các ngành kinh tế biển và liên quan đến biển ước tính đóng góp khoảng 48% GDP của cả nước trong đó các ngành kinh tế diễn ra trên biển, tức là sử dụng trực tiếp tài nguyên biển như dầu khí, hải sản, hàng hải, du lịch biển,… chiếm tới 98%.2 Cụ thể, trong năm 2012, Tập Đoàn Dầu Khí Việt Nam đã sản xuất được 16,74 triệu tấn dầu thô và condensate và 9,34 tỉ m3 khí (cho đến thời điểm hiện nay, tất cả các mỏ dầu khí đang hoạt động ở nước ta đều nằm trên biển).3 Trong năm 2012 Việt Nam đã đánh bắt được 1.796.400 tấn cá trên biển và hiện đang là một trong mười quốc gia xuất khẩu thủy sản lớn nhất thế giới.4 Đội tàu biển Việt Nam hiện có 1.793 chiếc với tổng trọng tải 6.9 triệu DWT.5 Bên cạnh đó, vùng biển Việt Nam hàng năm thu hút khoảng 70% số lượng khách quốc tế tới nước ta và 50% khách nội địa, mang lại 70% doanh thu cho ngành du lịch cả nước.6 Trong bối cảnh đó, việc có một hệ thống văn bản pháp luật chặt chẽ, hiệu quả, xuyên suốt để đảm bảo việc quản lý, bảo tồn, phát triển bền vững các nguồi tài nguyên biển cũng như để bảo vệ môi trường biển là hết sức quan trọng. Thực tế thời gian vừa qua cho thấy Việt Nam có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan tới tài nguyên, môi trường biển do nhiều Bộ, ngành khác nhau xây dựng như dầu khí, thủy sản, hàng hải, du lịch,…. Tuy nhiên, chúng ta chưa có một văn bản pháp luật quản lý tổng hợp và thống nhất về tài 1 Bài viết thể hiện quan điểm cá nhân của tác giả. 2 Xem Đặng Hương, “Biển Đông và chiến lược biển Việt Nam” (29/1/2012) VnEconomy. 3 PetroVietnam, “Hoạt động khai thác dầu khí năm 2012 và kế hoạch năm 2013” (20/3/2013), online: PetroVietnam . 4 Statistics, online: Fisheries and Aquaculture Department . 5 Cục Hàng hải Việt Nam: thực hiện nhiệm vụ trọng tâm năm 2014 (16/1/2014) online: Cục Hàng hải Việt Nam . 6 Quốc Phú, “Du lịch biển, đảo: làm sao biến tiềm năng thành thương hiệu” (19/12/2011) Tổ Quốc. 1
nguyên, môi trường biển và hải đảo. Điều này đã dẫn đến một số bất cập trong công tác quản lý và bảo tồn tài nguyên môi trường biển và hải đảo như các quy định liên quan đến quản lý tài nguyên môi trường biển trong các văn bản pháp luật đang có hiệu lực còn thiếu, chưa đầy đủ và đồng bộ, chưa đáp được yêu cầu triển khai thực hiện phương thức quản lý tổng hợp thống nhất tài nguyên, môt trường biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái; thiếu quy hoạch tổng hợp vùng bờ dẫn đến một số chức năng của vùng bờ bị khai thác quá mức hay thiếu một tổ chức có thẩm quyền để chỉ đạo, điều phối chung.7 Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý tổng hợp tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, sửa đổi và nâng tầm pháp lý những quy định hiện hành liên quan đồng thời bổ sung những quy định còn thiếu, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đề xuất xây dựng Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Dự án xây dựng Luật này đã được khởi động từ năm 2008 và sau rất nhiều bổ sung, chỉnh sửa tới nay Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đưa ra Dự thảo Luật lần hai để lấy ý kiến các Bộ, ngành. Tham luận này sẽ phân tích, làm rõ phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật Tài nguyên, môi trường biển (1) cũng như mối quan hệ của Dự thảo Luật này với một số luật chuyên ngành (2). Từ đó, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị để cơ quan soạn thảo cân nhắc, xem xét chỉnh sửa và bổ sung Dự thảo Luật. 1. Phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo Điều 1. Pham vi điều chỉnh của Dự thảo Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Dự thảo Luật) quy định: Luật này quy định về quản lý tổng hợp, thống nhất các hoạt động điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trong phạm vi vùng bờ, vùng biển Việt Nam và các đảo, quần đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong quản lý tổng hợp, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo. Điều 4 (4) bổ sung: Quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là phương thức quản lý nhằm bảo đảm tài 7 Xem Dự thảo Báo cáo về Dự án Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo của Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2
nguyên được khai thác, sử dụng hợp lý, duy trì tính toàn vẹn về chức năng và cấu trúc của hệ sinh thái, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Như vậy phạm vi điều chỉnh chính của Dự thảo Luật này là nhằm thể chế hóa phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái (ecosystem approach, ecosystembased management hoặc ecosystem management) đối với các vùng biển, bờ biển và hải đảo của Việt Nam. Điều này cũng đã được Thứ trưởng Chu Phạm Ngọc Hiển, lãnh đạo phụ trách tiếp lĩnh vực biển và hải đảo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, khẳng định trong buổi trả lời phỏng vấn ngày 21/1/2014.8 Phần này của tham luận sẽ giới thiệu tổng quan về phương pháp quản lý biển tổng hợp dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái (1.1) và phân tích các bước triển khai phương thức quản lý biển này (1.2). Cần lưu ý là quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái đã bao gồm cả quản lý tổng hợp, thống nhất (nhưng quản lý tổng hợp, thống nhất chưa chắc đã dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái). Do vậy theo ý kiến của tác giả tham luận, chỉ cần nói “quản lý tài nguyên, môi trường biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái” là đủ. Có thể cơ quan soạn thảo muốn nhấn mạnh vào ý quản lý tổng hợp và thống nhất trong Dự thảo Luật khi sử dụng cụm khái niệm “Quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái”. 1.1 Phương pháp quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái Trên thế giới chưa có một định nghĩa thống nhất đối với khái niệm phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Theo Hội nghị thành viên của Công ước về Đa dạng sinh học thì phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là “một chiến lược quản lý tổng hợp đối với đất, nước và tài nguyên sinh học nhằm đảm bảo bảo tồn và phát triển bền vững một cách cân bằng”.9 Ủy ban Helsinki (Cơ quan quản lý cấp khu vực của biển Baltic)10 và Ủy ban OSPAR (Cơ quan quản lý cấp khu vực của biển Đông Bắc Đại Tây Dương)11 định nghĩa đây là “một phương thức quản lý tổng hợp toàn 8 Cụ thể Thứ trưởng Hiển đã nói “Dự án Luật tài nguyên môi trường biển và hải đảo nhằm thể chế hóa phương thức quản lý tổng hợp dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái, bảo đảm nguyên tắc không làm thay quản lý ngành mà đóng vai trò điều phối, phối hợp các hoạt động quản lý ngành; giúp khắc phục các xung đột, mâu thuẫn trong quản lý ngành, góp phần sử dụng hợp lý, hiệu quả và bảo vệ tài nguyên, môi trường và các hệ sinh thái biển.”, xem: Kim Liên, “Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo: sẽ tạo đột phá về “chất” cho nhiệm vụ làm chủ biển khơi” (24/1/2014) Tài nguyên và Môi trường online. 9 Convention on Biological Diversity, Ecosystem approach, COP 5th meeting, Decision V/6 (2001). 10 Xem thêm thông tin tại trang web HelCom: 11 Xem thêm thông tin tại trang web OSPAR 3
diện các hoạt động của con người dựa trên các kiến thức khoa học tốt nhất về hệ sinh thái và các biến đổi của nó, để xác định và thực hiện các biện pháp liên quan tới các tác động quan trọng đối với tình trạng của các hệ sinh thái biển, từ đó đạt được sự sử dụng bền vững các sản phẩm và dịch vụ của hệ sinh thái và cũng như gìn giữ tính nguyên vẹn của hệ sinh thái”.12 Nhóm Thông tin về Vùng bờ (Coastal Information Team), do Chính quyền Bang British Columbia của Canada thiết lập thì cho phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là “một phương pháp quản lý các hoạt động con người có tính dễ thích nghi nhằm đảm bảo các hệ sinh thái mạnh khỏe, hoạt động tốt và các cộng đồng dân sinh có thể cùng tồn tại với nhau. Mục đích là nhằm duy trì các đặc tính không gian và thời gian của các hệ sinh thái giúp các tài nguyên sinh vật cấu thành và các quy trình sinh thái được duy trì cũng như cuộc sống của con người được đảm bảo và cải thiện”.13 Định nghĩa của phương thức quản lý biển dựa trên tiếp cận hệ sinh thái trong Dự thảo luật chứa đựng các ý chính của các định nghĩa vừa kể trên. Mục tiêu lớn nhất của phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là nhằm thúc đẩy phát triển bền vững. Việc áp dụng phương thức quản lý này là nhằmduy trì tính nguyên vẹn, khả năng hoạt động và thể trạng của hệ sinh thái để đảm bảo có đủ tài nguyên thiên nhiên cho các thế hệ hiện tại và mai sau.14 Cụ thể, phương thức quản lý này giúp: Xây dựng một khuôn khổ lên kế hoạch và quản lý nhằm cân bằng các mục tiêu của bảo tồn và phát triển bền vững;15 Tổ chức các hoạt động khai thác hệ sinh thái của con người để đạt được sự sự cân bằng giữa việc sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên bắt nguồn từ 12 First Joint Ministerial Meeting of The Helsinki And OSPAR Commissions, “Towards an Ecosystem Approach to the Management of Human Activities”, The Statement on the Ecosystem Approach to the Management of Human Activities, Bremen, CHLB Đức, 25 – 26/06/2003. 13 Coast Information Team, EcosystemBased Management Planning Handbook (2004), tr.4 14 Ocean and the law of the sea. Report of the Secretary General, GA, 61st session, Item No. 69 on the primary list, UN Doc. A/61/63 (2006), X. Ecosystem approach and oceans, p31 15 Report on the work of the United Nations Openended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea at its seventh meeting, UNGAOR, 61st session, Item No. 69 (a) on the primary list, UN Doc. A/61/156 (2006). 4
các thành tố và quy trình của hệ sinh thái và đảm bảo khả năng của hệ sinh thái trong việc cung cấp các nguồn tài nguyên này ở một cách bền vững;16 Phục hồi và duy trì các chức năng của hệ sinh thái, dựa trên thực trạng, sự dồi dào tài nguyên, đa dạng sinh học và các phẩm chất liên quan đến đời sống thông qua một hệ thống quản lý hoàn toàn thống nhất với các mục tiêu kinh tếxã hội, cho các thế hệ sau này và mai sau.17 Trong luật pháp quốc tế, phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái được nhắc đến trong nhiều công ước, tuyên bố, chương trình hành động quốc tế và nghị quyết của Liên Hiệp Quốc: Công ước Đa dạng sinh học năm 1992 đã xây dựng một khuôn khổ chính trịpháp lý quốc tế khá phát triển cho phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Tại lần họp thứ 2 của Hội nghị các thành viên của Công ước tại Jacácta, Inđônêxia năm 1995, phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái đã được coi là một trong những khuôn khổ hành động ưu tiên của Công ước.18 Hội nghị cũng đồng ý coi phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là một nguyên tắc chỉ dẫn cho việc thực hiện các hoạt động trong Chương trình hành động nhằm bảo vệ đa dạng sinh học vùng bờ biển và biển của mình.19 Trong Tuyên bố về Môi trường và Phát triển năm 1992, phương thức tiếp cận hệ sinh thái đã được nhắc đến một cách gián tiếp trong một số nguyên tắc của Tuyên bố. Nguyên tắc 4 quy định để đạt được phát triển bền vững, bảo vệ môi trường cần là một phần không thể tách rời của quá trình phát triển. Nguyên tắc 7 yêu cầu các quốc gia hợp tác để bảo tồn, bảo vệ và phục hồi thể trạng và tính nguyên vẹn của hệ sinh thái trên trái đất.20 Chương trình Hành động Johannesburg 2002 khuyến khích các quốc gia áp dụng phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái trong quản lý 16 Pirot, J.Y., Meynell P.J. và Elder D, Ecosystem Management: Lessons from Around the World. A Guide for Development and Conservation Practitioners (Gland: IUCN, 2000). 17 Xem chú thích số 13. 18 Convention on Biological Diversity, COP 2 Decision II/8 (1995). 19 See Convention on Biological Diversity, COP, 5th meeting, Decision V/3 (2000). 20 Rio Declaration on Environment and Development, Rio De Jainero, 3 – 14/06/1992. 5
biển cũng như thúc đẩy quản lý thống nhất, đa ngành các vùng bờ biển và đại dương ở cấp độ quốc gia với thời hạn là năm 2010.21 Nghị quyết số 61/222 của Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc năm 2007 cho rằng quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái cần tập trung vào quản lý các hoạt động của con người để duy trì hoặc nếu cần thì phục hồi thể trạng hệ sinh thái. Bên cạnh đó cũng cần duy trì các sản phẩm và dịch vụ của môi trường, cung cấp các lợi ích kinh tếxã hội để đảm bảo an toàn lương thực, gìn giữ sinh kế và đa dạng sinh học biển.22 1.2 Các bước triển khai phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái trong Dự thảo Luật Trong khuôn khổ của Công ước Đa dạng sinh học năm 1992, một số chỉ dẫn triển khai phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái đã được thông qua, như: Quyết định V/6 của Hội nghị Thành viên lần thứ 6 năm 2000, đưa ra 12 nguyên tắc của phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái hướng dẫn áp dụng các nguyên tắc này;23 Quyết định VII/11 của Hội nghị Thành viên lần thứ 11 năm 2004 cung cấp thêm một số chỉ dẫn thực hiện các nguyên tắc của phương thức quản lý dựa trên tiếp cấp hệ sinh thái trên cơ sở đánh giá kinh nghiệm của các bên trong triển khai thực tế phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái.24 Ngoài ra một số học giả như Heather M. Leslie và Karen L. McLeod,25 Donald R. Rothwell và David VanderZwaag,26 Richard Beamish và ChrysEllen 21 Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, Introduction, World Summit on Sustainable Development, Johannesburg, 26/0804/09/2002. 22 Oceans and law of the sea, GA Res. 61/122, UNGA OR, 61st session, UN Doc.A/RES/61/222 (2007), đoạn 119. 23 Xem chú thích số 9. 24 Convention on Biological Diversity, Ecosystem Approach, COP 7, Decision VII/11, Kuala Lumpur, Malaysia, 9 20/2/2004. 25 Heather M. Leslie và Karen L. McLeod, “Confronting the challenges of implementing marine ecosystembased management” Frontiers in Ecology and the Environment 5, no. 10 (2007): 540548. 26 Donald R.Rothwell và David L.VanderZwaag, Towards principled oceans governance. Australian and Canadian approaches and challenges: Principled oceans governance agendas. Lessons learned and future challenges, p.401 (London: Routledge, 2006). 6
Neville27, William K. De la Mare,28v.v.cũng đề xuất nhiều phương thức, kinh nghiệm thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Dựa trên những chỉ dẫn đã nhắc tới ở trên đây thì một số quy định liên quan sau đây trong Dự thảo Luật có thể được coi là những bước cụ thể hóa phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái: Quy định mỗi vùng biển và hải đảo là một hệ thống tài nguyên thống nhất và đa chức năng (Điều 6.2 và 6.3): Để thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thì trước hết phải xác định được rõ “hệ sinh thái” cần phải quản lý hay nói cách khác là đưa ra giới hạn địa lý của vùng quản lý. Điều 2 của Công ước Đa dạng sinh học định nghĩa hệ sinh thái là “một hệ thống tương tác giữa các cộng đồng thực vật, động vật và vi sinh vật với môi trường phi sinh vật xung quanh tạo thành một đơn vị chức năng”. Theo Quyết định số V/6 của Hội nghị Thành viên của Công ước Đa dạng sinh học thì con người cùng với những khác biệt văn hóa của mình là một phần không thể thiếu của nhiều hệ sinh thái. Liên quan đến hệ sinh thái biển, Công ước bảo tồn tài nguyên sinh vật biển Nam Cực có định nghĩa “hệ sinh thái biển Nam Cực là hệ thống các mối quan hệ giữa tài nguyên sinh vật biển Nam Cực với nhau và với môi trường vật lý xung quanh”. Vùng quản lý phải được xác định dựa trên các đặc tính về địavật lý, địa sinh học, về sinh thái, về thành phần động, thực vật, xu hướng động vật cấp thấp cũng như các đặc tính về kinh tế xã hội, các hoạt động đang tồn tại, v.v. Ngoài ra việc xác định vùng biển và hải đảo đa chức năng cũng hết sức quan trọng nhằm xác định rõ nguy cơ tranh chấp giữa bảo tồn và khai thác tài nguyên, giữa các ngành khai thác tài nguyên với nhau nhằm tạo tiền đề cho các biện pháp quản lý tổng hợp, thống nhất và đa ngành. Các quy định về tuyên truyền, phổ biến, giáo dục chính sách, pháp luật về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 9): Một trong những điều kiện không thể thiếu để thực hiện quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành công là sự tham gia của tất cả các Bộ, ngành, tổ chức, cá nhân liên quan vào quá trình quản lý. Để làm được như vậy thì tất cả mọi người cần được tuyên truyền, giáo dục về vai trò của biển trong cuộc sống, về tầm quan 27 Richard Beamish & ChrysEllen Neville, “Ecosystem Bill of rights” in Donald R.Rothwell & David L.VanderZwaag, Towards principled oceans governance. Australian and Canadian approaches and challenges: Principled oceans governance agendas. Lessons learned and future challenges (London: Routledge, 2006) tr.233. 28 William K. de la Mare, “Marine EcosystemBased Management as a Hierarchical Control System” Marine Policy, 29, issue 1 (2005): 5768. 7
trọng của việc bảo vệ môi trường biển, sử dụng bền vững tài nguyên biển và bảo tồn đa dạng sinh học biển. Vì thế, việc tuyên truyền, phổ biến và giáo dục chính sách, pháp luật về tài nguyên môi trường biển và hải đảo là hết sức quan trọng. Các quy định về công tác thiết lập chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo (Chương II): Việc thiết lập chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo là bước đi quan trọng nhằm thực thi quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Chiến lược này sẽ xác định các mục tiêu, mục đích chúng ta muốn đạt được đối với hệ sinh thái biển cũng như các phương hướng, biện pháp chúng ta dự định triển khai để đạt được những mục tiêu, mục đích này. Quá trình thiết lập chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo cần phải có sự tham gia của tất cả các Bộ, ban, ngành, tổ chứcđoàn thể liên quan để đảm bảo tính toàn diện và tổng hợp của chiến lược. Các quy định về công tác điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Mục 1 Chương III): Để tiến hành quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái cần có đầy đủ thông tin về tình hình sinh thái, kinh tếxã hội, chính trị, v.v. của khu vực quản lý liên quan. Chính vì thế công tác điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo đóng một vai trò rất quan trọng để việc thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành công. Kết quả điều tra sẽ cung cấp cho chúng ta một bức tranh tổng thể nhất về tình trạng biển, đảo Việt Nam, đặc biệt là các vấn đề còn tồn đọng để từ đó có những biện pháp cần thiết. Các quy định về quản lý tổng hợp vùng bờ (Chương IV): Quản lý tổng hợp vùng bờ là bước đi cụ thể thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Vùng bờ là một khu vực có nhiều đặc tính tự nhiên, xã hội quan trọng cần được tính đến trong quản lý như là nơi tiếp giáp giữa lục địa và đại dương, là khu vực có nhiều biến động về địa chất, là nơi có nhiều hệ sinh thái phong phú và giàu có (rừng ngập mặn, san hô, cỏ biển,v.v.) và là nơi tập trung nhiều hoạt động khai thác và sử dụng tài nguyên của con người. Quản lý tổng hợp vùng bờ sẽ giúp vượt qua được những khó khăn do sự phân mảnh về quản lý nhà nước từ trước đến nay và đảm bảo tất cả các Bộ, ban, ngành, đoàn thể, cộng đồng, cá nhân có thể tham gia vào công tác quản lý vùng bờ.29 29 Biliana CicinSain và Robert W. Knecht, Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practices (Washington, D.C: Island Press, 1998), tr.39. 8
Các quy định về quan trắc, giám sát tổng hợp và hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Chương VII): Việc thường xuyên giám sát tình trạng hệ sinh thái và tính hiệu quả của các biện pháp quản lý có vai trò rất quan trọng.30 Giám sát sẽ giúp cập nhật thông tin về tình trạng và xu hướng biến đổi của hệ sinh thái, tình hình đạt được các mục tiêu, mục đích đề ra và hiệu quả của các biện pháp quản lý đã triển khai, từ đó có thể giúp đánh giá việc thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái có thành công hay không. Giám sát phải tính đến cả các thông tin, kiến thức khoa học mới, sự thay đổi trong hoạt động của con người và các áp lực lên hệ sinh thái và hoạt động của con người theo thời gian.31 Các quy định về Ủy ban quốc gia về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 82) và cơ chế phối hợp trong quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 83): Để thực thi phương thức quản lý quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành công thì cần có một khuôn khổ quản lý tổng hợp vững chắc, đa ngành, có đủ thẩm quyền để đưa ra các quyết định chính trị cần thiết cũng để giải quyết những chồng chéo, khác biệt giữa các bên liên quan.32 Ngoài ra cũng cần phải có một cơ chế phối hợp rõ ràng, minh bạch, xuyên suốt giữa tất cả các Bộ, ngành liên quan để đảm bảo cho thông tin được chia sẻ giữa các Bộ, ngành một cách thuận lợi, tạo điều kiện quan trọng cho việc triển khai các chính sách liên quan đến nhiều Bộ, ngành khác nhau cũng như để giúp các bộ, ngành có thể hiểu và đưa các mục tiêu, mục đích tổng thể vào trong quyết sách liên quan đến các vấn đề do mình quản lý. Quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên (Điều 85): Như đã nói ở trên, để việc thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành công, ngoài sự vào cuộc của các bộ, ngành liên quan còn cần cả sự tham gia của các các đoàn thể, tổ chức, cộng đồng dân cư. Việc quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong việc phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước trong khai thác, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo hiệu quả, bền vững và nghiêm chỉnh là cần thiết. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật cũng có 30 Xem chú thích số 22. 31 Xem Heather M. Leslie và Karen L. McLeod, chú thích số 25. 32 Oceans and the law of the sea, Report of the SecretaryGeneral, UNGA OR, 61st session (2006), Doc. A/61/63, tr.53. 9
những quy định để tạo điều kiện cho các cơ quan, đoàn thể, cộng đồng dân cư và cá nhân liên quan tham gia vào công tác này như quy định về cung cấp thông tin, lấy ý kiến khi đưa ra quyết định (ví dụ Điều 36, 40). Quy định về nguồn lực cho quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 86): Thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái có thể sẽ có chi phí khá cao, đặc biệt là khi phải thực hiện những chuyến thăm dò, khảo sát trong những vùng biển rộng lớn cũng như phải tạo điều kiện để nhiều Bộ, ngành, tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình quản lý. Vì lý do đó, cần phải đảm bảo nguồn tài chính vững chắc cho việc thực hiện quản lý thường xuyên. Theo Dự thảo Luật, ngoài ngân sách nhà nước, có thể sử dụng: đóng góp, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước; tiền sử dụng khu vực biển; lệ phí từ việc cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo; cấp phép nhận chìm, đổ thải ở biển; tiền bồi thường thiệt hại về môi trường biển, hải đảo; tiền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên, môi trường biển và hải đảo theo quy định của pháp luật,….Nhiều tổ chức quốc tế sẵn sàng cung cấp tài trợ cho các dự án thực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái như Quỹ Hỗ trợ các Hoạt động Môi trường toàn cầu (Global Environmental Facility), Ngân Hàng Thế giới (World Bank); Ngân hàng Phát triển Châu Á (Asian Development Bank),v.v. 2. Mối quan hệ với một số Luật chuyên ngành Do có phạm vi điều chỉnh là quản lý tổng hợp, thống nhất các hoạt động điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường các vùng biển và hải đảo Việt Nam dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái, Dự thảo Luật có liên quan tới tất các ngành, hoạt động sử dụng các tài nguyên và bảo vệ môi trường trên các vùng biển và hải đảo Việt Nam. Phần này của tham luận sẽ phân tích mối quan hệ giữa Dự thảo Luật với một số luật chuyên ngành điển hình liên quan đến các hoạt động sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo. Do thời gian không cho phép và do muốn tập trung các nét chính, tác giả sẽ chỉ phân tích mối quan hệ giữa Dự thảo Luật với các văn bản Luật liên quan mà không đi vào các văn bản dưới Luật (như Nghị định, Thông tư, v.v.). Cụ thể, các Luật chuyên ngành sẽ đi sâu phân tích bao gồm: Luật Biển Việt Nam năm 2012; Luật Thủy sản năm 2003; Luật Dầu khí năm 1993 (sửa đổi năm 2008); 10
Bộ Luật Hàng hải năm 2005; Luật Du lịch năm 2005; Luật Đất đai năm 2003; và Luật Bảo vệ môi trường năm 2005. 2.1 Luật Biển Việt Nam, 2012: Luật này quy định về các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán Việt Nam theo luật pháp quốc tế, quản lý nhà nước đối với các hoạt động trong vùng biển Việt Nam, đặc biệt là các hoạt động phát triển kinh tế biển.33 Luật Biển Việt Nam cung cấp khung pháp lý dựa trên luật pháp quốc tế cho tất cả các hoạt động diễn ra trong các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam bao gồm tất cả các hoạt động được nói đến trong Dự thảo Luật (điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường) Luật Biển đưa ra các nguyên tắc về hợp tác quốc tế về biển (Điều 6) trong đó có nội dung hợp tác quốc tế điều tra, nghiên cứu biển; khai thác bền vững tài nguyên biển và bảo vệ môi trường biển. Dự thảo Luật đưa ra các quy đinh liên quan tới nội dung hợp tác quốc tế về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Chương VIII). Luật Biển đưa ra các nguyên tắc chung về gìn giữ, bảo vệ tài nguyên và môi trường biển (Điều 35). Dự thảo Luật quy định chi tiết về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo; ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại trên biển và nhận chìm, đổ thải ở biển (Chương VI). Luật Biển quy định về mặt nguyên tắc đối với việc cấp phép cho tàu thuyền, tổ chức, cá nhân nước ngoài tiến hành nghiên cứu khoa học trong vùng biển của Việt Nam (Điều 36). Dự thảo Luật đưa ra những quy định cụ thể hơn về thẩm quyền cấp phép, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân nước ngoài trong việc tiến hành nghiên cứu khoa học trong vùng biển Việt Nam (Mục 3, Chương III). Luật Biển quy định về phát triển kinh tế biển (Chương IV) đặc biệt là quy hoạch phát triển kinh tế biển (Điều 44). Quy hoạch này có thể ảnh hưởng đến chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường 33 Luật Biển Việt Nam số 18/2012/QH13 được Quốc Hội khóa XIII kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 21 tháng 6 năm 2012. 11
biển và hải đảo trong Dự thảo Luật (Chương II) do đa phần các ngành kinh tế biển hiện nay đều là các hoạt động sử dụng tài nguyên biển. 2.2 Luật Thủy sản, 2003:34 Luật này quy định về các hoạt động thủy sản trên đất liền, hải đảo và các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam. Luật Thủy sản cũng quy định một cách gián tiếp là hoạt động thủy sản phải được quản lý thống nhất dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Cụ thể Điều 4 quy định hoạt động thủy sản bảo đảm hiệu quả kinh tế gắn với bảo vệ, tái tạo và phát triển nguồn lợi thủy sản, tính đa dạng sinh học, bảo vệ môi trường và cảnh quan thiên nhiên. Điều 7 quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trường sống của các loài thủy sản. Điều 5 của Luật Thủy sản công nhận nguyên tắc phát triển bền vững trong phát triển thủy sản. Quy định này phù hợp với các quy định về việc thiết lập chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển trong Dự thảo Luật. Các hành vi bị cấm trong Luật Thủy sản (Điều 6) và Dự thảo Luật (Điều 8) là tương đồng và bổ sung cho nhau. Điều 9 quy định về quy hoạch và quản lý khu bảo tồn vùng nước nội địa, bảo tồn biển và đièu 15 quy định việc phân vùng biển, phân tuyến khai thác thủy sản. Các quy hoạch, phân vùng này có ảnh hưởng đến việc thiết lập quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo Luật (Mục 2, Chương IV). Điều 14 quy định về điều tra, nghiên cứu nguồn lợi thủy sản. Các kết quả điều tra, nghiên cứu có thể được sử dụng cho điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo được quy định trong Dự thảo Luật (Mục 1, Chương III). 2.3 Luật Dầu khí, 199335 (sửa đổi năm 200836): Luật này quy định về hoạt động tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí trong phạm vi các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam. 34 Luật Thủy Sản, Luật số 17/2003/QH11 do Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003. 35 Luật Dầu khí do Quốc Hội khóa IX thông qua ngày 6 tháng 7 năm 1993. 36 Luật số 10/2008/QH12 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật dầu khí do Quốc Hội khóa XII thông qua ngày 3 tháng 6 năm 2008 12
Điều 4 và Điều 5 quy định về nguyên tắc việc các tổ chức, cá nhân tiến hành các hoạt động dầu khí phải tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường và thực thi các biện pháp phòng ngừa, loại trừ và khắc phục sự cố ô nhiễm môi trường. Dự thảo Luật quy định chi tiết hơn về một số biện pháp phòng ngừa, loại trừ và khắc phục sự cố ô nhiễm trên biển (Mục 1 & 2, Chương VI). Điều 38 quy định Nhà nước quyết định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển ngành công nghiệp dầu khí. Các chiến lược, quy hoạch phát triển dầu khí trên biển sẽ có ảnh hưởng tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo. 2.4 Bộ Luật Hàng Hải, 2005:37 Bộ Luật này quy định về hoạt động hàng hải diễn ra trên các vùng biển của Việt Nam Điều 63 quy định về quy hoạch phát triển cảng biển. Quy định này có thể liên quan tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo Luật. 2.5 Luật Du lịch, 2005:38 Luật này quy định về tài nguyên du lịch và hoạt động du lịch, bao gồm cả tài nguyên và hoạt động du lịch trong các vùng biển, đảo của Việt Nam. Điều 13 định nghĩa và phân loại các loại tài nguyên du lịch. Theo định nghĩa này thì các vùng biển đảo của Việt Nam hoàn toàn có thể là tài nguyên du lịch. Điều 14 quy định về điều tra, đánh giá, phân loại tài nguyên du lịch. Các kết quả điều tra, đánh giá, phân loại tài nguyên du lịch biển có thể dùng cho điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Chương III quy định về quy hoạch phát triển du lịch. Các quy định này sẽ ảnh hưởng tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo. 37 Bộ Luật Hàng Hải Việt Nam, số 40/2005/QH11 do Quốc hội khóa XI thông qua ngày 14 tháng 6 năm 2005. 38 Luật số 44/2005/QH11về Du lịch do Quốc hội khóa XI thông qua ngày 14 tháng 6 năm 2005. 13
2.6 Luật Đất Đai, 2003:39 Luật này quy định về chế độ quản lý và sử dụng đất đai, bao gồm cả đất đai trong các vùng bờ và hải đảo Việt Nam. Các quy định trong Luật Đất đai có hiệu lực đối với vùng bờ và các hải đảo. Về cơ bản, các quy định liên quan trong Dự thảo Luật là phù hợp với các quy định của Luật Đất Đai. Tuy nhiên, các quy định về quy hoạch, sử dụng đất (mục 2, chương II) có thể có ảnh hướng tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo. 2.7 Luật Bảo vệ môi trường, 2005:40 Luật này quy định về hoạt động bảo vệ môi trường chính sách, biện pháp và nguồn lực để bảo vệ môi trường; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong bảo vệ môi trường, trong đó có cả môi trường biển. Nhiều quy định về bảo vệ môi trường nói chung như những quy định chung (Chương I), tiêu chuẩn môi trường (Chương II), bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên (Chương IV), bảo vệ môi trường trong nuôi trồng thủy sản (Điều 47),… có thể áp dụng mutatis mutandis cho công tác sử dụng hợp lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển. Mục 1 Chương VII của Luật Bảo vệ môi trường đưa ra một số nguyên tắc chung về bảo vệ môi trường biển và bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên biển, kiểm soát, xử lý ô nhiễm môi trường biển, tổ chức phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường biển. Mục này có nhiều khả năng sẽ trùng với Chương VI Bảo vệ môi trường biển và hải đảo trong Dự thảo Luật. Tuy nhiên, các quy định trong Chương VI của Dự thảo Luật cụ thể hơn trong Lu ật b ảo v ệ môi trường biển. Điều 55(4) của Mục này cũng khẳng định “bảo vệ môi trường biển phải gắn với quản lý tổng hợp tài nguyên và môi trường biển phục vụ phát triển bền vững”. Các điều 94, 95, 97 của Luật Bảo vệ môi trường quy định về quan trắc môi trường, điều 99 quy định về báo cáo hiện trạng môi trường cấp tỉnh, điều 101 quy định về báo cáo môi trường quốc gia. Các thông tin thu thập được từ hoạt động quan trắc môi trường cũng như báo cáo môi trường quốc gia đều có thể sử dụng trong điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Một số kiến nghị 39 Luật Đất đai số 13/2003/QH 11 do Quốc Hội khóa XI thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003. 40 Luật Bảo vệ môi trường số 52/QH 11 do Quốc Hội khóa XI thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005. 14
Từ các phân tích nói trên, thay cho kết luận, tác giả xin đề xuất một số ý tưởng nhằm bổ sung, chỉnh sửa Dự thảo Luật để cơ quan chủ trì soạn thảo Dự thảo Luật cân nhắc, xem xét: Về phạm vi địa lý của Dự thảo Luật, cần tính đến việc một số khu vực biển, hải đảo của nước ta còn đang có tranh chấp, chưa được phân định và bị nước ngoài chiếm đóng như hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa để từ đó cân nhắc, xem xét có những quy định phù hợp. Trong tình hình đẩy mạnh cải cách hành chính hiện nay, việc thiết lập thêm những cơ chế liên ngành như Ban hay Ủy ban mới là không phù hợp với chủ trương, chính sách tinh giản bộ máy hành chính của Nhà nước ta. Vì vậy việc thiết lập một Ủy ban quốc gia về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo là không nên mà nên sử dụng trên cơ sở củng cố, gia tăng vai trò các cơ chế hiện có, đặc biệt là Ủy ban Nhà nước về Biển ĐôngHải đảo, cũng như là một cơ chế quản lý đa ngành tổng hợp, thống nhất về biển và hải đảo. Để thực hiện thành công phương thức quản lý tổng hợp, thống nhất, việc xây dựng một cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương hiệu quả, xuyên suốt là rất quan trọng. Đặc biệt đây còn có thể là một cơ chế hữu hiệu nhằm giải quyết các bất đồng, tranh chấp về quan điểm, thẩm quyền, phương thức thực hiện có thể xảy ra giữa các bên liên quan trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách. Tuy nhiên, trong Dự thảo Luật chỉ nhắc đến cơ chế này mà không có bất cứ quy định nào về mặt nội dung. Theo đó, các quy định chi tiết cụ thể về cơ chế này sẽ do Thủ tướng Chính phủ ban hành. Để nhấn mạnh tầm quan trọng của cơ chế này, xin kiến nghị bổ sung các quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ chế này, ít nhất là về mặt nguyên tắc, trong dự thảo Luật. Một số điều khoản trong Dự thảo Luật có trùng lặp với các Luật chuyên ngành khác. Mặc dù về nội dung cụ thể thì không bị “vênh” nhau nhưng về mặt tổ chức thì rõ ràng là có sự trồng chéo. Do đó, đối với các nội dung như hoạt động nghiên cứu khoa học và công nghệ về biển và hải đảo, quản lý các hải đảo, bảo vệ môi trường biển đề nghị cân nhắc đưa về chỉ quy định thống nhất trong một Luật và các văn bản khác chỉ dẫn chiếu đến khi cần thiết. Với những gì đã quy định về nguyên tắc trong Luật khác, nên xem xét quy định chi tiết hơn trong các văn bản dưới Luật thay vì nói đến trong Dự thảo Luật. Các quy định về chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ sẽ có liên quan đến rất nhiều quy hoạch liên quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên biển và vùng bờ được quy định trong các Luật khác như quy hoạch phát triển kinh tế biển (quy định trong Luật biển); quy 15
hoạch và quản lý khu bảo tồn vùng nước nội địa, bảo tồn biển và phân vùng biển, phân tuyến khai thác thủy sản (Luật Thủy sản); chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển ngành công nghiệp dầu khí (Luật Dầu khí); quy hoạch phát triển cảng biển (Bộ Luật Hàng hải) quy hoạch phát triển du lịch (Luật Du lịch); hay quy hoạch, sử dụng đất (Luật đất đai). Trên thực tế có thể sẽ xảy ra trường hợp các quy hoạch ngành có sự chồng chéo, bất đồng chẳng hạn như một khu vực vừa có thể được quy hoạch thành khu vực khai thác dầu khí song lại vừa có thể được quy hoạch thành khu vực khai thác thủy sản. Do vậy, đề nghị cân nhắc có thể bổ sung thêm vai trò cho chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ như một công cụ giúp rà soát, kiểm tra và thậm chí là giải quyết những chồng chéo, bất đồng này. 16