Tóm tắt luận án Tiến sĩ Kinh tế: Đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính ở Việt Nam

Chia sẻ: Dai Ca | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:24

Thêm vào BST

Báo xấu

71
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án hệ thống hóa cơ sở lý luận về công tác lập kế hoạch (KH) và các mô hình lập KH gắn với nguồn lực tài chính (NLTC); Làm rõ các điều kiện cần và đủ để gắn kết lập lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội (KHPT KTXH) với NLTC ở địa phƣơng trong điều kiện kinh tế thị trƣờng tại Việt Nam; Khái quát hóa bối cảnh thể chế phân cấp từ trung ƣương xuống địa phương và những nỗ lực của chính phủ nhằm tạo thuận lợi cho quá trình đổi mới; Phân tích thực trạng công tác lập KHPT KTXH và KH NLTC hiện nay ở địa phƣơng, từ đó rút ra bất cập cơ bản và nguyên nhân khiến việc gắn kết này chƣa chặt chẽ; Đề xuất mô hình đổi mới lập KHPT KTXH địa phƣơng theo hƣớng gắn kết chặt chẽ hơn với NLTC và các khuyến nghị đảm bảo mô hình đổi mới đó đƣợc duy trì bền vững và phát huy tác dụng trong thực tế.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt luận án Tiến sĩ Kinh tế: Đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính ở Việt Nam

1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Kế hoạch hóa phát triển (KHHPT) là một công cụ quản lý. Ở nƣớc ta, KHH đƣợc xác định là công cụ quan trọng để chính phủ quản lý và điều hành. Từ khi chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng, mô hình KHH tập trung không còn phù hợp, đòi hỏi phải nhanh chóng chuyển từ bản chất KHH mệnh lệnh sang KHH định hƣớng phát triển. Trong bối cảnh đó, yêu cầu đổi mới KHH để gắn kết chặt chẽ hơn với nguồn lực tài chính (NLTC) càng trở nên cấp thiết. Vậy mô hình KHH đổi mới nào sẽ đảm bảo sự gắn kết chặt chẽ hơn giữa KH và NLTC, đặc biệt ở cấp địa phƣơng hiện nay? Trả lời câu hỏi này cần có một nghiên cứu hệ thống và toàn diện về cả lý thuyết và thực tiễn về công tác lập KH, trên cơ sở đó tìm ra mô hình KHH ở địa phƣơng phù hợp với điều kiện thể chế Việt Nam hiện nay, từng bƣớc đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế. 2. Tổng quan về nghiên cứu Thứ nhất, các nghiên cứu về KHH trong khu vực công. Khái niệm KHH đã đƣợc đề cập trong một số nghiên cứu điển hình nhƣ “A Concept of Corporate Planning”(1970) của R. Ackoff hay trong nghiên cứu “Why Planning vs. Markets Is An Oxymoron: Asking The Right Question” (2005) của R. Alexandre và “Giáo trình KHHPT” (2009) của PGS. TS. Ngô Thắng Lợi. Nhìn chung các tác giả này đều cho rằng, KHH là quá trình hoạch định về tƣơng lai, dự kiến và tổ chức hành động nhằm từng bƣớc đạt tới viễn cảnh tƣơng lai đó. Nghiên cứu về lịch sử phát triển của công cụ KHH đã đƣợc đề cập gắn việc sử dụng công cụ KHH với các mô hình quản lý khu vực công khác nhau. Tƣơng ứng với mô hình hành chính quan liêu truyền thống (“Bureaucracy”, M.Weber (1958)) là phƣơng thức KHH “dài hạn”. Mặc dù có nhiều khác biệt giữa các nƣớc, nhƣng theo H. Ansoff trong “Implanting Strategic Management” (1984), mô hình KHH trong thời kỳ này vẫn có những điểm chung. Với sự thay thế mô hình hành chính quan liêu truyền thống bằng mô hình Quản lý công mới (New Public Management - NPM), KKH “dài hạn” đã chuyển dần sang “KHH chiến lƣợc”. Tiến trình „vay mƣợn‟ công cụ KHH chiến lƣợc từ khu vực tƣ nhân sang khu vực công đã đƣợc J. Pressman và A. Wildavsky đề cập trong “Implementation: How Great Expectations in Washington” (1973). Quá trình tiến hóa của KHH chiến lƣợc trong khu vực công đã đƣợc R. Ackoff tổng kết lại trong “A Concept of Corporate Planning”, (1970) và G. Steiner nhắc đến trong “Strategic Planning-What Every Manager Must Know” (1979) hay “Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (1995) của J. Bryson. Đi cùng đó, nhiều nghiên cứu [M. Porter trong “Towards a Dynamic Theory of Strategy”, (1991); P. May trong “Strategic Planning in Local Government-Myths” (2001)
2 hay T. Marx trong “Strategic Planning in Public Affairs, Long Range Planning” (1990)] cũng đã chỉ rõ sự khác biệt giữa KHH chiến lƣợc trong khu vực tƣ nhân và khu vực công và nêu bật lợi ích của công cụ này trong quản lý công. Ngoài ra, khá nhiều công trình nghiên cứu của các tác giả nƣớc ngoài đã bàn về những điều kiện cần có để áp dụng thành công KHH chiến lƣợc trong khu vực công, đặc biệt ở cấp chính quyền địa phƣơng nhƣ J. Bryson, “Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (1988); H. Mintzberg, “The Rise and Fall of Strategic Planning” (1994); D. Vinzant & J. Vinzant, “Strategy and Organizational Capacity” (1996); H. Poister và G. Streib (1999) và McIntyre- Mills (2003), (2006) và C. Sharp (2004). Tóm lại, khảo sát các tài liệu nghiên cứu về KHH có thể rút ra một số điểm chính nhƣ sau: (i) các nghiên cứu về KHH đều thống nhất khẳng định đây là công cụ quản lý giúp một tổ chức định hƣớng tƣơng lai và chủ động đề ra các giải pháp, kịch bản để đạt đến tƣơng lai mong muốn; (ii) quá trình phát triển của các phƣơng thức KHH theo sát sự tiến hóa trong nhận thức của khoa học quản lý công, trong đó phƣơng thức lập KH “dài hạn” phù hợp với mô hình hành chính quan liêu truyền thống, trong khi NPM lại đòi hỏi phải vận dụng công cụ KHH chiến lƣợc; (iii) KHH chiến lƣợc đƣợc hiểu là quá trình thích nghi chủ động của một tổ chức trƣớc những thay đổi của môi trƣờng bên trong và bên ngoài, nhằm đảm bảo tổ chức đứng vững và phát triển khi tiến vào tƣơng lai; (iv) vận dụng KHH chiến lƣợc vào khu vực công là quá trình học hỏi và không ngừng hoàn thiện; (v) sự khác biệt lớn nhất giữa KHH chiến lƣợc trong khu vực tƣ nhân và khu vực công là ở chỗ khu vực công không theo đuổi lợi nhuận cạnh tranh mà phục vụ lợi ích xã hội, KHH trong khu vực này đòi hỏi sự cân nhắc và thỏa hiệp giữa nhiều lợi ích khác nhau của các bên hữu quan. Tuy vậy, KHH chiến lƣợc mang lại lợi ích to lớn trong việc cải thiện kết quả dịch vụ công, tăng cƣờng sự hiểu biết và tin cậy lẫn nhau giữa chính quyền và ngƣời dân, thu hút sự tham gia và củng cố sự cam kết theo đuổi mục tiêu KH của các bên hữu quan tham gia vào quá trình lập KH…; (vi) để có thể áp dụng đƣợc KHH chiến lƣợc vào phát triển địa phƣơng, cần sự cam kết mạnh mẽ của lãnh đạo, gắn kết giữa KH và ngân sách (NS), có hệ thống đo lƣờng và theo dõi kết quả thực hiện KH của các bên, thu hút sự tham gia của các bên hữu quan ngay từ khâu lập KH, và phải coi KHH là quá trình liên tục học hỏi, rút kinh nghiệm và thích nghi. Bên cạnh các tƣ liệu nƣớc ngoài, nhiều nghiên cứu trong nƣớc cũng đã tập trung xem xét mô hình KHH và lập kế hoạch ngân sách (KHNS) ở Việt Nam nhƣng không nhiều, chủ yếu là tổng kết kinh nghiệm và đánh giá lại những đóng góp và hạn chế của mô hình KHH tập trung. Điển hình là các tác giả Nguyễn Đình Hƣơng với bài viết “Vai trò của KH trong nền kinh tế thị trƣờng định
3 hƣớng XHCN và hội nhập kinh tế quốc tế ở nƣớc ta” và tác giả Vũ Ngọc Phùng với bài “Đổi mới KHH ở Việt Nam và những vấn đề tiếp tục đặt ra”; Tác giả Đặng Đức Đạm, trong bài “KHH kinh tế vĩ mô, đôi điều bàn thảo về cơ sở lý luận” đã tổng kết các cách hiểu khác nhau về KHH kinh tế vĩ mô từ các nghiên cứu trong và ngoài nƣớc. Bàn về đổi mới KHH, các tác giả Nguyễn Quang Thái, Nguyễn Bửu Quyền đều cho rằng đổi mới KHH trong nền kinh tế thị trƣờng là cấp bách và cần tập trung vào đổi mới nguyên tắc, quy trình, nội dung và phƣơng pháp KHH. Còn tác giả Lê Viết Thái nhấn mạnh đến sự thay đổi về tƣ duy và sự cần thiết phải phân cấp mạnh cho địa phƣơng, tăng cƣờng hệ thống thông tin, nâng cao năng lực cán bộ, coi đó là những điều kiện đảm bảo cho sự đổi mới KHH thành công. Thống nhất với quan điểm đó, tác giả Trần Du Lịch trong bài “Đổi mới thể chế kinh tế nhằm thúc đẩy tiến trình tái cấu trúc và chuyển đổi mô hình tăng trƣởng kinh tế ở nƣớc ta” khẳng định đổi mới công tác quy hoạch, KH phải đi đầu trong đổi mới thể chế. Nhƣ vậy, có thể thấy hầu hết các nghiên cứu mới dừng lại ở lý luận và nêu ra các vấn đề đổi mới mang tính nguyên tắc, chƣa đi sâu đánh giá cụ thể về thực trạng lập KHPT KTXH ở các cấp địa phƣơng tại Việt Nam và đề xuất một cách tiếp cận đổi mới cụ thể nào để giải quyết những bất cập hiện nay trong công tác lập KH ở cấp địa phƣơng ở nƣớc ta. Thứ hai là các nghiên cứu về gắn KH với NLTC. Các nghiên cứu quốc tế tập trung đề cập đến qui trình lập NS. Trong đó, S. Salvatore & T. Daniel, trong “Managing Government Expenditure” (1999), đã chỉ ra đƣợc hạn chế lớn nhất của cách lập KHNS truyền thống là không gắn với mục tiêu phát triển cơ bản của chính phủ và kết quả cung ứng dịch vụ công. Trong “Public Expenditure Management Handbook” (1998), M. Holmes đã đề xuất việc gắn chính sách, KH và NS trong một khuôn khổ trung hạn, coi đây là yêu cầu cốt yếu để các chƣơng trình chi tiêu phù hợp với các mục tiêu ƣu tiên chính sách. Phƣơng thức lập KH chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn (MTEF), đƣợc Ngân hàng Thế giới (WB) và các định chế tài chính khác cổ súy từ đầu những năm 1990. Tổng kết của IMF/WB về kết quả triển khai MTEF năm 2008 đã khẳng định sự cần thiết của MTEF, nhƣng các nƣớc đang phát triển cần lựa chọn cách đi phù hợp. Thành công của “MTEF” phụ thuộc vào việc lựa chọn mô hình và cách thức triển khai phù hợp điều kiện thể chế ở từng nƣớc, trong đó quyết tâm của lãnh đạo đóng vai trò quan trọng [R. Hughes, “MTEF: Why do they work in advanced countries and Why do they sometimes fail” (2008)]. Ngoài các nghiên cứu của các tác giả nƣớc ngoài nói trên, nghiên cứu trong nƣớc chủ yếu là các báo cáo kết quả thực hiện các chƣơng trình, dự án (CTDA) tài trợ nƣớc ngoài. Hàng loạt các báo cáo tổng kết của Dự án phát triển lâm nghiệp xã hội sông Đà (SFDP) (2004), Chƣơng trình Chia Sẻ Việt Nam –
4 Thụy Điển (2008), Chƣơng trình hỗ trợ Chƣơng trình 135 (ISP) do Ôxtrâylia tài trợ tỉnh Quảng Ngãi hay Chƣơng trình VOICE do Ailen tài trợ tỉnh Bắc Kạn... đã chia sẻ nhiều kinh nghiệm về lập KH có sự tham gia có lồng ghép với phân bổ nguồn lực. Qua các CTDA này đã khẳng định đƣợc ƣu điểm của việc có một nguồn NS dành riêng và đƣợc sử dụng linh hoạt theo nhu cầu từ cơ sở trong việc lập KH. Các nguyên tắc cơ bản để gắn KH với NLTC đã đƣợc chứng minh qua các thử nghiệm trong thực tiễn. Tuy nhiên, hạn chế chung của tất cả các thử nghiệm này là NLTC xác định trƣớc đều chỉ gắn với từng CTDA. Do đó, khi CTDA kết thúc, các NLTC này không còn thì phƣơng pháp lập KH mới gắn với NLTC mà các CTDA này xây dựng cũng không thể duy trì bền vững đƣợc. Nhƣ vậy, hệ thống các nghiên cứu đã góp phần hình thành một cơ sở lý thuyết khá dày dặn và nhất quán cho việc đổi mới lập KHPT KTXH địa phƣơng. Mặc dù các nỗ lực đổi mới đã đạt đƣợc thành tựu khả quan, có nhiều tác động đến quá trình đổi mới công tác lập KH và cung cấp nhiều bài học có giá trị cho việc xây dựng một mô hình đổi mới công tác lập KH ở địa phƣơng, nhƣng chúng mới dừng lại trong các dự án nhỏ lẻ, thậm chí mới chỉ mang tính chất thí điểm. Hiện nay, chƣa có một nghiên cứu nào tổng kết lại kinh nghiệm từ các nỗ lực đó và đề xuất một mô hình đổi mới lập KH ở địa phƣơng đáp ứng yêu cầu gắn KH với NLTC trong cơ chế thị trƣờng, phù hợp điều kiện thể chế và nawg lực địa phƣơng ở Việt Nam. Xuất phát từ cách đặt vấn đề đó, việc lựa chọn đề tài “Đổi mới lập KHPT KTXH địa phương gắn với NLTC ở Việt Nam” làm Luận án tiến sĩ kinh tế có ý nghĩa thiết thực về cả lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích, đối tƣợng, phạm vi, phƣơng pháp nghiên cứu và kết cấu của luận án 3.1. Mục đích nghiên cứu của luận án Câu hỏi nghiên cứu chính: Đâu là mô hình lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trƣờng và điều kiện thể chế hiện nay ở Việt Nam? Các mục đích nghiên cứu chủ yếu là: Hệ thống hoá cơ sở lý luận về công tác lập KH và các mô hình lập KH gắn với NLTC; Làm rõ các điều kiện cần và đủ để gắn kết lập KHPT KTXH với NLTC ở địa phƣơng trong điều kiện kinh tế thị trƣờng tại Việt Nam; Khái quát hóa bối cảnh thể chế phân cấp từ trung ƣơng xuống địa phƣơng và những nỗ lực của chính phủ nhằm tạo thuận lợi cho quá trình đổi mới; Phân tích thực trạng công tác lập KHPT KTXH và KH NLTC hiện nay ở địa phƣơng, từ đó rút ra bất cập cơ bản và nguyên nhân khiến việc gắn kết này chƣa chặt chẽ; Đề xuất mô hình đổi mới lập KHPT KTXH địa phƣơng theo hƣớng gắn kết chặt chẽ hơn với NLTC và các khuyến nghị đảm bảo mô hình đổi mới đó đƣợc duy trì bền vững và phát huy tác dụng trong thực tế.
5 3.2. Đối tượng nghiên cứu Luận án chỉ đi sâu vào công tác lập KHPT KTXH địa phƣơng. 3.3. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Luận án tập trung vào mô hình đổi mới lập KHPT KTXH cho ba cấp địa phƣơng (tỉnh, huyện và xã) ở Việt Nam và nghiên cứu thực tế tại một số địa bàn điển hình đại diện cho các vùng miền trong cả nƣớc. Về thời gian: Phần thực trạng nghiên cứu công tác lập KHPT KTXH 5 năm và hàng năm ở các địa phƣơng kể từ năm 2005 đến nay. Mô hình đổi mới KH đƣợc đề xuất áp dụng trong điều kiện thể chế hiện nay ở địa phƣơng. Về nội dung: Luận án tập trung vào nguồn lực từ NS và các NLTC khác đƣợc quản lý qua NS. Đề tài đặt trọng tâm nghiên cứu vào khâu lập KHPT gắn với NLTC. Các khâu khác trong công tác KHH chỉ đƣợc đề cập khi cần. 3.4. Phương pháp nghiên cứu Luận án vận dụng phƣơng pháp duy vật biện chứng làm phƣơng pháp luận chung. Các phƣơng pháp cụ thể đƣợc sử dụng là: Phân tích và tổng hợp; Phƣơng pháp so sánh; Các phƣơng pháp đánh giá đặc trƣng của khoa học chính sách, đặc biệt là phƣơng pháp phân tích, đánh giá các văn bản chính sách; Phƣơng pháp điều tra thực địa bằng phỏng vấn bán cấu trúc; Phƣơng pháp tập hợp hệ thống số liệu, tƣ liệu phát hành qua kênh chính thức. 3.5. Kết cấu của luận án Ngoài lời mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung chính của luận án đƣợc kết cấu trong ba chƣơng. 4. Những kết quả chính và đóng góp của Luận án 4.1. Những đóng góp mới về mặt học thuật, lý luận Luận án đã xây dựng một khung lý thuyết để đánh giá mức độ gắn kết của KHPT KTXH với NLTC. Cụ thể: (1) Luận án đã chứng minh KHHPT là công cụ hữu hiệu để chính phủ thực hiện chức năng quản lý của mình trong mọi cơ chế kinh tế; (2) Luận án đã dựa vào phƣơng thức quản lý theo kết quả để khẳng định gắn kết chặt chẽ giữa lập KHPT và NLTC là điều kiện bắt buộc để đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực của phƣơng thức quản lý này; (3) Luận án đã khái quát hóa đƣợc bốn điều kiện cần và bốn điều kiện đủ để đảm bảo sự gắn kết giữa KH và NLTC. 4.2. Những đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu - Trên cơ sở đánh giá thực trạng gắn kết giữa KH và NLTC trong lập KHPT KTXH địa phƣơng hiện nay, luận án đã khẳng định: (1) Do hệ thống KHH và quản lý NS ở Việt Nam có tính lồng ghép và đơn nhất nên việc nghiên cứu điển hình ở một vài tỉnh có thể suy rộng cho cả nƣớc; (2) Công tác lập KHPT KTXH ở các địa phƣơng Việt Nam vẫn chịu ảnh hƣởng của lối tƣ duy kiểu KHH tập trung; (3) Mức độ gắn kết giữa KH và NLTC còn hạn chế,
6 biểu hiện ở chỗ KH thiếu tính chiến lƣợc, chƣa huy động đƣợc sự tham gia đầy đủ, thiếu tính ƣu tiên trong phân bổ và sử dụng nguồn lực và chƣa có hệ thống theo dõi, đánh giá theo đúng nghĩa, và (4) Nguyên nhân là do địa phƣơng còn thiếu tƣ duy mở về điều hành KH và NS trong nền kinh tế thị trƣờng; phân cấp quản lý KH và NS thiếu rõ ràng và nhất quán; chƣa có cơ chế phối hợp gắn với trách nhiệm các bên; hệ thống thông tin và tổ chức công tác KHH kém và đội ngũ cán bộ lập KH ở địa phƣơng vừa thiếu vừa yếu. - Qua khảo sát kinh nghiệm gắn kết giữa KH và NLTC từ góc độ vĩ mô và từ cơ sở, Luận án đã rút ra những bài học có giá trị cho đổi mới lập KHPT KTXH địa phƣơng, nhƣng chúng cần đƣợc vận dụng có chọn lọc, phù hợp với điều kiện thể chế và theo lộ trình tuần tự, gắn kết với các nỗ lực đổi mới khác. - Luận án đã đề xuất một mô hình mới về lập KHPT KTXH gắn với NLTC dựa trên: (1) Tổng kết và đề xuất 7 quan điểm đổi mới công tác lập KH; (2) phân định rõ chức năng của KHPT KTXH 5 năm và hàng năm, giữa KHPT KTXH; KHPT ngành và KH công tác của các cơ quan quản lý ngành; (3) Đổi mới quy trình lập KH theo hƣớng tăng cƣờng tính chủ động của địa phƣơng và sự tham gia của các bên. Nội dung KH phản ánh rõ nét tƣ duy logic theo chuỗi kết quả và sử dụng các phƣơng pháp xây dựng KH khoa học và (4) Lộ trình đổi mới là tăng dần và từ dƣới lên, bắt đầu từ đổi mới ở cấp xã. Giai đoạn 2011-2015 là giai đoạn thí điểm toàn diện mô hình mới ở ba cấp và chuẩn bị đầy đủ điều kiện cho quá trình đổi mới. Còn giai đoạn 2016-2020 sẽ củng cố, hoàn thiện và duy trì phƣơng thức lập KH mới. CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CHO LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI ĐỊA PHƢƠNG GẮN VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH 1.1. Tổng quan về kế hoạch hóa 1.1.1. KHH trong quản lý nhà nƣớc nền kinh tế quốc dân Mục này phân biệt các khái niệm KH, KHH và KHH phát triển. Nếu KH là sự thể hiện mục đích, kết quả cũng nhƣ cách thức giải pháp thực hiện cho một hoạt động tƣơng lai thì KHH là cả một quá trình hoạch định về tƣơng lai và dự kiến chuỗi hành động can thiệp có ý thức nhằm hƣớng đạt mục tiêu và tổ chức chuỗi can thiệp đó. Còn KHHPT là phƣơng thức quản lý vĩ mô của nhà nƣớc theo mục tiêu định hƣớng. Trong KHHPT có KHHPT KTXH và KHHPT ngành, lĩnh vực. Có hai phƣơng thức KHH trong thực tiễn là KHH tập trung và KHH định hƣớng phát triển, trong đó phƣơng thức sau đƣợc áp dụng ở các nƣớc kinh tế
7 thị trƣờng. KHH định hƣớng phát triển hiện nay đƣợc sử dụng phổ biến là KHH chiến lƣợc, phù hợp với mô hình Quản lý công mới (NPM) của thế giới. 1.1.2. KHH trong nền kinh tế thị trƣờng KHH trong nền kinh tế thị trƣờng là công cụ thực hiện sự can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế. Nó là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm vào thực hiện các mục tiêu ƣu tiên; giúp chính phủ công bố các mục tiêu phát triển của mình và huy động nguồn lực xã hội, kể cả nguồn tài trợ nƣớc ngoài, cùng hƣớng đạt mục tiêu. Với vai trò đó, KHHPT có hai chức năng cơ bản là chức năng điều tiết, phối hợp, ổn định kinh tế vĩ mô và định hƣớng phát triển. 1.2. Sự cần thiết phải đổi mới kế hoạch hóa ở Việt Nam Đổi mới KHH ở nƣớc ta xuất phát từ yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý, trong đó phƣơng thức KHH tập trung không còn phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng cả về tính chất, căn cứ, nội dung, phƣơng pháp lập và giải pháp thực hiện KH. Sự khác biệt giữa KHH tập trung và KHH trong nền kinh tế thị trƣờng thể hiện ở chỗ, KHH tập trung phản ánh sự khống chế trực tiếp của chính phủ với những hoạt động KTXH thông qua những quyết định mang tính pháp lệnh từ trung ƣơng. Trong cơ chế thị trƣờng, KHH thể hiện ở các phƣơng án lựa chọn, sắp xếp, khai thác, huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực để đạt kết quả cao nhất. Bản chất của KHHPT trong cơ chế thị trƣờng là tính thuyết phục gián tiếp. 1.3. Cơ sở lý thuyết của đổi mới lập KH theo hƣớng gắn kết với NLTC ở Việt Nam 1.3.1. Cơ sở khoa học của lập KH gắn với NLTC ở các cấp địa phƣơng Xuất phát từ những hạn chế của mô hình quản lý nhà nƣớc theo kiểu hành chính quan liêu truyền thống – vốn rất phổ biến trong nửa đầu thế kỷ 20 – ngƣời ta tìm cách “nhập khẩu” phƣơng thức quản lý linh hoạt và nhạy bén của khu vực tƣ nhân sang khu vực công. Từ đó, mô hình NPM đã ra đời mà trọng tâm của nó là hƣớng dần vào kết quả. Đặc trƣng của mô hình NPM là: lập KHPT mang tính chiến lƣợc và hƣớng vào kết quả; KHNS phải đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả và phải tạo đƣợc cơ chế dân chủ, công khai để ngƣời dân giám sát đƣợc kết quả. Nói cách khác, quản lý theo kết quả là phƣơng thức quản lý chủ đạo trong NPM. Đó là phƣơng thức quản lý tập trung vào hiệu quả và hiệu lực thực hiện KH, chính sách và việc đạt đƣợc đầu ra, kết quả hay tác động của KH và chính sách. Vấn đề quan trọng nhất chính là đánh giá đƣợc mức độ thực hiện các KH, chính sách và đƣa kết quả thành cơ sở để phân bổ NS. Để có cơ sở đánh giá và phân tích, ngƣời ta xây dựng mô hình logic về chuỗi kết quả, đƣợc hợp thành từ các kết quả đạt đƣợc trong một khung thời gian nhất định và gắn kết với nhau theo quan hệ nhân quả. Mô hình chuỗi kết quả rất phù hợp với mối
8 quan hệ biện chứng giữa các loại hình KH, từ KH dài hạn đến KH trung hạn và KH hàng năm. Vận dụng phƣơng thức quản lý theo kết quả trong lập KH chiến lƣợc có ý nghĩa to lớn, đặc biệt trong việc nâng cao trách nhiệm giải trình; giúp các cơ quan lập KH chú trọng vào các mục tiêu trung và dài hạn của KH và thu hút đƣợc sự tham gia của nhiều chủ thể. Để làm đƣợc điều đó đòi hỏi phải đảm bảo đủ điều kiện về NLTC cho các hoạt động dự kiến trong KH. Trong quản lý NS, việc vận dụng phƣơng thức quản lý theo kết quả cũng đòi hỏi chú trọng vào hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi NS. Lập KHNS gồm hai bƣớc cơ bản là xây dựng khuôn khổ lập dự toán NS ở tầm vì mô và xây dựng dự toán NS tại cơ sở. Ở bƣớc đầu, lập KHNS bắt đầu từ xây dựng chiến lƣợc hoặc KHPT trung hạn, xác định các mục tiêu chiến lƣợc, xây dựng chỉ số đánh giá kết quả chính sách nhà nƣớc và xây dựng khuôn khổ tài chính vĩ mô và trần NS phân bổ. Ở bƣớc thứ hai, dự toán NS theo kết quả đƣợc xây dựng từ đơn vị chi tiêu cấp cơ sở, rồi đƣợc tổng hợp lên theo ngành và địa phƣơng. Nhƣ vậy, cải cách quản lý NS theo kết quả cũng đòi hỏi NS phải gắn với KH. Tóm lại, cho dù đứng từ góc độ KH hay góc độ quản lý NS đều cho thấy gắn kết KH và NLTC là yêu cầu bắt buộc của phƣơng thức quản lý theo kết quả. Quản lý theo kết quả đòi hỏi sự tham gia tích cực của tất cả các bên trong lập KH và NS. Đó là quá trình các bên hữu quan tác động và cùng nhau kiểm soát các đề xuất phát triển, các quyết định và nguồn lực có ảnh hƣởng đến họ. Sự tham gia diễn ra theo cả ba chiều: từ trên xuống (hay sự hƣớng dẫn và cung cấp thông tin từ cấp trên cho cấp dƣới), từ dƣới lên (tức sự tham gia của các đơn vị cấp dƣới trong lập KH và NS xuất phát từ nhu cầu ƣu tiên của mình) và theo chiều ngang (hay sự tham gia của tất cả các bên có liên quan cùng cấp trong lập KHPT KTXH của chính quyền). 1.3.2. Khung lý thuyết phân tích sự gắn kết giữa lập KHPT KTXH và NLTC ở cấp địa phƣơng Công tác lập KHPT KTXH gắn với NLTC đƣợc phân tích trên cả ba khía cạnh: (i) Quy trình lập KH; (ii) Nội dung bản KHPT KTXH và KH NLTC; (iii) Phƣơng pháp lập KHPT KTXH và KH NLTC. Về quy trình lập KH, Luận án chú trọng vào qui trình mang tính hành chính, tức là trình tự các bƣớc theo quy định của luật pháp nhằm liên kết công tác lập KH ở các cấp chính quyền, đảm bảo KH cấp dƣới không phá vỡ định hƣớng tổng thể của KH cấp trên và KH cấp trên đƣợc tổng hợp từ KH cấp dƣới. Về nội dung, sự gắn kết giữa KHPT KTXH và KH NLTC thể hiện trên các mặt: (i) KHPT KTXH đƣợc xây dựng thực sự là căn cứ khoa học và minh bạch cho phân bổ NLTC theo các mục tiêu chiến lƣợc; (ii) có tính đến tổng NLTC từ tất cả các thành phần kinh tế, không chỉ từ NSNN; (iii) phân bổ NLTC (trƣớc hết là
9 nguồn NSNN) tuân theo các mục tiêu ƣu tiên của KH; (iv) có hệ thống theo dõi, đánh giá (TDĐG) hiệu quả và hiệu lực của KH. Muốn có sự gắn kết thực sự giữa KH và NLTC, cần đảm bảo bốn điều kiện sau: (i) KHPT phải có tính chiến lƣợc; (ii) Lập KH phải thu hút đƣợc sự tham gia của tất cả các bên hữu quan; (iii) Ƣu tiên hóa nguồn lực từ NSNN nhằm thực hiện giải pháp ƣu tiên; (iv) Phải xây dựng hệ thống TDĐG theo kết quả. Liệu các địa phƣơng có đáp ứng đủ các yêu cầu đó hay không còn phụ thuộc vào bốn điều kiện đủ sau đây: (i) Tƣ duy và cam kết theo đuổi sự nghiệp đổi mới công tác lập KH của lãnh đạo địa phƣơng; (ii) Môi trƣờng thể chế thuận lợi, hỗ trợ cho quá trình phân cấp và thực hiện dân chủ cơ sở; (iii) Cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin cởi mở, công khai, minh bạch và tin cậy lẫn nhau; (iv) Đội ngũ cán bộ công chức có năng lực và có động cơ làm việc nhiệt tình, có tinh thần trách nhiệm cao và đƣợc đãi ngộ xứng đáng với kết quả công việc. Từ đó, khung lý thuyết tổng hợp để phân tích công tác lập KH gắn với NLTC đƣợc khái quát hóa lại nhƣ sau: Lập KHPT KTXH gắn với nguồn lực tài chính: QUY TRÌNH + NỘI DUNG + PHƢƠNG PHÁP Có theo dõi đánh giá theo Có tính ƣu tiên hóa phân Có tính chiến lƣợc trong bên liên quan để thu hút Có sự tham gia của các bổ và sử dụng NSNN nguồn ngoài NSNN mục tiêu, giải pháp kết quả Tƣ duy và sự cam kết của lãnh đạo với sự đổi mới Môi trƣờng thể chế tạo thuận lợi cho phân cấp và phát huy dân chủ Cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin hữu hiệu giữa các bên liên quan Đội ngũ cán bộ có năng lực, trách nhiệm và đƣợc đãi ngộ xứng đáng Hình 1.4. Khung lý thuyết về lập kế hoạch gắn với nguồn lực tài chính
10 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG LẬP KHPT KTXH GẮN VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH Ở CÁC CẤP ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. Khuôn khổ thể chế chung cho công tác lập KHPT KTXH gắn với NLTC tại Việt Nam 2.1.1. Tổ chức bộ máy lập KHPT KTXH và ngân sách tại Việt Nam Hệ thống KH và NS ở Việt Nam mang hai đặc trƣng cơ bản là có tính lồng ghép và đơn nhất. Có nghĩa là, các địa phƣơng đều tuân thủ một quy trình và triển khai một phƣơng thức lập KH và NS nhƣ nhau. Điều đó cho phép kết quả khảo sát ở một số tỉnh có thể suy rộng ra cho toàn quốc. Hiện nay, Việt nam chƣa có hệ thống TDĐG chuyên biệt cho việc thực hiện KH và NS. Trên thực tế, công việc theo dõi tiến độ thực hiện KH và NS thƣờng đƣợc ghép chung với hệ thống giao ban báo cáo hành chính. Bên cạnh đó, còn có hệ thống giám sát của các cơ quan bên ngoài (nhƣ HĐND, các tổ chức chính trị, đoàn thể, cộng đồng…). Hệ thống giám sát này đƣợc sử dụng chung cho nhiều mục đích, chứ không chuyên cho việc theo dõi KH và NS. 2.1.2. Hệ thống pháp luật liên quan đến công tác lập KH và NS Thể chế cho công tác lập KH còn đơn giản và thiếu nhiều văn bản chặt chẽ, có tính pháp lý cao cũng nhƣ các quy định hƣớng dẫn cụ thể về quy trình, nội dung và phƣơng pháp lập KHPT KTXH các cấp. 2.1.3. Phân cấp trong công tác KHH Việc phân định nhiệm vụ KH đến nay chƣa rõ ràng, kể cả giữa KH ngành với KH theo lãnh thổ cũng nhƣ giữa KH các cấp. Cơ chế song trùng quản lý khiến các cơ quan quản lý ngành ở địa phƣơng không thể xây dựng KH hoạt động phù hợp với chiến lƣợc ngành khi NS của đơn vị lại do địa phƣơng phân bổ. 2.2. Thực trạng công tác lập KHPT KTXH và KH NLTC ở địa phƣơng tại Việt Nam thời kỳ 2006-2010 2.2.1. Quy trình lập KHPT KTXH và KH NLTC ở địa phƣơng Quy trình lập KHPT KTXH và dự toán NSNN ở địa phƣơng đƣợc mô tả tóm tắt qua Hình 2.2 trang bên. Quy trình này có điểm mạnh cơ bản là các văn bản pháp lý về định hƣớng phát triển các cấp ngày càng hoàn thiện. Bên cạnh đó, những khiếm khuyết cơ bản là: (1) thời gian của quy trình tại địa phƣơng quá ngắn, không cho phép tổng hợp nhu cầu từ dƣới lên; (2) quy trình còn phức tạp, chồng chéo, rƣờm rà; (3) không có bƣớc nào cho phép tính đến các NLTC ngoài NSNN; (4) cơ sở dữ liệu phục vụ dự báo KH và NS chƣa đầy đủ, khách quan và không đủ thông tin để ƣu tiên hóa trong lập KH; (5) công tác lập KH và NS vẫn chủ yếu là áp đặt từ trên xuống, quyền chủ động của các cấp địa phƣơng còn rất hạn chế; và (6) trong quy trình chƣa có chỗ đứng cho một hệ thống TDĐG thực hiện KH theo đúng nghĩa.
11 TỪ TRÊN XUỐNG: Các cơ quan trung ƣơng (Quốc hội, Chính phủ, Bộ KH&ĐT, Bộ TC) Thủ tƣớng ban hành Bộ KH&ĐT/ TC Bộ KH&ĐT/TC Chính phủ Quốc hội vê CP quyết Bộ Chỉ thị về lập ban hành khung tổng hợp thành xem xét, chuẩn định KH&ĐT/ KHPT KTXH và hƣớng dẫn KHPT và KHNS thẩm định KHPT và KHPT và TC gửi KHNS quốc gia KHNS KHNS hƣớng dẫn chi tiết Tháng 6 Tháng 9 Tháng 10/11 Tháng 6/7 20/7 Tháng 7/8 20/11 25/11 Tháng 12 Tháng 1 Sở KH&ĐT/ Sở TC ban Sở KH&ĐT tổng hợp KH tỉnh, Sở KH&ĐT/ TC hoàn chỉnh trình HĐND hành hƣớng dẫn của tỉnh trình UBND thông qua, gửi TW phê duyệt KH và NS tỉnh Phòng TCKH ban hành Huyện tổng hợp KH huyện, các Phòng TCKH hoàn chỉnh trình HĐND phê hƣớng dẫn của huyện Sở ngành xây dựng KH ngành duyệt KH và NS huyện Các xã xây dựng KHPT KTXH Cán bộ xã hoàn chỉnh trình HĐND phê xã, các phòng cấp huyện xây duyệt KH và NS xã dựng KHPT ngành TỪ DƢỚI LÊN: Các cơ quan địa phƣơng (cấp tỉnh, huyện và xã) Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ quy định của Luật NSNN 2002, Khung hƣớng dẫn lập KHPT KTXH 2010 của Bộ KH&ĐT và hƣớng dẫn lập NSNN của Bộ Tài chính qua các năm. Hình 2.2. Quy trình xây dựng kế hoạch và ngân sách hàng năm ở Việt Nam
12 2.2.2. Đánh giá về nội dung KHPT KTXH và KH NLTC Xét tƣơng đối, nội dung các bản KH cấp tỉnh đƣợc đánh giá có chất lƣợng tốt nhất, sau đó đến cấp huyện và kém nhất là cấp xã. Ở cấp tỉnh, các bản KHPT KTXH 5 năm đƣợc phân tích theo các phần nội dung, bao gồm: phần đánh giá thực trạng, phần mục tiêu, nhiệm vụ KH và hệ thống chỉ tiêu KH. Đồng thời, KH NLTC 5 năm – mà thực chất là các biểu cân đối vốn đầu tƣ toàn xã hội và danh mục các CTDA trọng điểm của tỉnh – cũng đƣợc xem xét. Đối với KH hàng năm của tỉnh, bao gồm KHPT KTXH hàng năm và KH NLTC đã đƣợc phân tích chi tiết, trong đó đi sâu vào KH vốn đầu tƣ phát triển ngoài NSNN, từ NSNN và KH chi thƣờng xuyên. KHPT KTXH 5 năm, hàng năm và KHNLTC hàng năm cấp huyện và KHPT KTXH hàng năm cấp xã đã đƣợc đối chiếu, so sánh. Qua phân tích nội dung các bản KHPT KTXH và KH NLTC của ba cấp tỉnh, huyện, xã, có thể tóm tắt lại một số ƣu và nhƣợc điểm nhƣ sau: Về ƣu điểm: (1) yêu cầu về sự gắn kết đã đƣợc nhận thức khá rõ ở cấp tỉnh và cấp huyện; (2) Các quy định gần đây về việc phân cấp NS cho các cấp địa phƣơng cũng đang đi theo hƣớng tăng quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm cao hơn cho các cấp này trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển KTXH của mình; (3) Nhiều địa phƣơng cũng đã có sáng kiến nhất định để huy động thêm các nguồn lực ngoài NS vào thực hiện KHPT KTXH và nắm bắt thông tin về KH đầu tƣ của khu vực ngoài quốc doanh; (4) Đối với nguồn đầu tƣ từ NSNN, các tỉnh cũng đã thiết lập các nguyên tắc ƣu tiên phân bổ theo hƣớng tập trung giải quyết các CTDA đầu tƣ dở dang và trả nợ, trƣớc khi cho phép khởi công các công trình mới; (5) Trong một phạm vi hẹp hơn, việc thu hút sự tham gia của các thành phần KTXH vào xây dựng và thực hiện KH đã bƣớc đầu đƣợc thử nghiệm, nhất là ở cấp xã. Những nét hạn chế nổi bật là: (1) tƣ duy về NLTC cho phát triển KTXH ở địa phƣơng và vai trò của nhà nƣớc còn hạn chế. (2) bản thân các bản KHPT KTXH chƣa mang tính chiến lƣợc, thể hiện ở chỗ thiếu ƣu tiên về mục tiêu và giải pháp thực hiện KH; (3) nguồn lực từ NSNN cũng chƣa có sự gắn kết chặt chẽ với KHPT KTXH; (4) thiếu một cơ chế tham gia hữu hiệu để huy động các nguồn lực ngoài NSNN; (5), không có hệ thống TDĐG theo kết quả để theo dõi quá trình thực hiện KH trong nội dung các bản KH. 2.2.3. Đánh giá về phƣơng pháp lập KHPT KTXH và KH NLTC Phƣơng pháp lập KHPT KTXH và KH NLTC đƣợc xem xét theo ba khía cạnh chính, đó là: (1) Phƣơng pháp xây dựng nội dung thuyết minh của bản KHPT KTXH; (2) phƣơng pháp tính toán các chỉ tiêu KH; và (3) phƣơng pháp dự báo nguồn lực và dự toán NS trong KHPT KTXH. Qua đó, có thể rút ra nhân xét chung: phƣơng pháp lập KH hiện nay vẫn theo cách tiếp cận truyền thống đi từ nguồn lực sẵn có để xác định hoạt động và
13 CTDA. Các công cụ lập KH tiên tiến, đơn giản và dễ áp dụng trong điều kiện nền kinh tế thị trƣờng vẫn chƣa đƣợc thực hành phổ biến. Điều đó khiến cả KHPT KTXH lẫn KH huy động nguồn lực và KHNS đều thiếu căn cứ khoa học và cơ sở phân tích thỏa đáng, dẫn đến tính khả thi, hiệu quả và hiệu lực thực hiện KH và sử dụng nguồn lực không cao. 2.3. Đánh giá các điều kiện cần cho sự gắn kết giữa KH và NLTC Qua việc phân tích thực trạng khuôn khổ thể chế, quy trình, nội dung và phƣơng pháp lập KHPT KTXH ở các địa phƣơng, có thể đánh giá chung về mức độ gắn kết giữa KH và NLTC nhƣ sau: 2.3.1. Những mặt đƣợc Về mặt tổ chức, bộ máy KHH và quản lý NS ở Việt Nam có tính đơn nhất, cho phép các mục tiêu tổng quát của cấp trên đƣợc cấp dƣới tôn trọng và mục tiêu KH cấp dƣới không phá vỡ khuôn khổ tổng thể của cấp trên. Ngoài ra, hệ thống các cơ quan KH ở Việt Nam đã đƣợc tổ chức từ thời KHH tập trung xuyên suốt bốn cấp vẫn tiếp tục duy trì cho đến nay cho phép có thể chuyển sang phƣơng thức lập KH chiến lƣợc một cách nhất quán, gắn kết giữa các cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý cho công tác lập KH và NS ngày càng hoàn thiện và tạo hành lang thuận lợi hơn cho sự gắn kết KH với nguồn lực tài chính. Quy trình lập KH đã quan tâm đến yêu cầu gắn kết, bằng cách quy định các bƣớc trong quy trình lập KHPT KTXH và KHNS luôn song hành và đòi hỏi cơ quan KH và TC phải thƣờng xuyên thảo luận, thống nhất với nhau. Nội dung KH các cấp đã có quan tâm nhất định đến sự gắn kết giữa KH và NLTC, thể hiện qua yêu cầu lập các bảng cân đối vốn đầu tƣ xã hội và danh mục các CTDA đầu tƣ theo nguồn vốn nhƣ những phụ biểu bắt buộc đính kèm trong KHPT KTXH. Các địa phƣơng đã kiên quyết khắc phục tình trạng đầu tƣ dàn trải bằng cách ra các quyết định phân bổ NS có tính ƣu tiên rõ ràng hơn. Nhiều nơi đã thử nghiệm cách tiếp cận mới trong xây dựng nội dung KHPT KTXH và KHNS. Phương pháp lập KH đã có sự quan tâm và phối hợp rõ ràng hơn giữa cơ quan KH và Thống kê. Các tỉnh đều đã xác định nguồn số liệu do Thống kê cung cấp là nguồn chính thức, có tính khách quan hơn số liệu từ các Sở ngành. 2.3.2. Những bất cập chính Phải thừa nhận rằng những mặt tích cực trong công tác lập KH những năm gần đây chƣa nhiều và còn khoảng cách khá xa so với yêu cầu lập KH chiến lƣợc gắn với NLTC trong điều kiện nền kinh tế thị trƣờng. Những bất cập chính đƣợc tổng kết trong Bảng 2.8 sau đây.
14 Bảng 2.8. Tóm tắt các hạn chế cơ bản trong việc gắn kết KHPT KTXH địa phƣơng với nguồn lực tài chính ở Việt Nam Quy trình Nội dung Phƣơng pháp - Thời gian quá ngắn - Thiếu tƣ duy về nguồn lực tài chính tổng hợp, - Vẫn theo cách tiếp cận truyền thống lập - Chồng chéo qua nhiều tầng chỉ chú trọng đến nguồn vốn đầu tƣ, đặc biệt đầu KH dựa trên nguồn lực sẵn có nấc tƣ từ NSNN - Chƣa quy định cụ thể các - Tƣ duy nhà nƣớc vẫn ôm đồm giải quyết tất cả bƣớc cần tiến hành mọi vấn đề, mục tiêu, giải pháp chung chung, - Cơ sở dữ liệu cung cấp không gắn giữa mục tiêu và giải pháp không đồng bộ về thời gian - Giữa KH ĐTPT và KHPT KTXH và giữa KH ĐTPT và KH chi thƣờng xuyên chƣa gắn kết - Thiếu cơ chế huy động sự tham gia - Hệ thống chỉ tiêu dày đặc, nặng về điều hành sản xuất hiện vật và tƣ duy quản lý theo đầu vào. Tính chiến lƣợc - Hạn chế tính chủ động, - Thiếu tính chiến lƣợc, không rõ các mục tiêu đột - Chƣa vận dụng các công cụ và phƣơng sáng tạo và khả năng lựa phá trong từng kỳ KH pháp khoa học làm căn cứ phân tích môi chọn các mục tiêu chiến - Không có khả năng định hƣớng cho sự ƣu tiên trƣờng phát triển, xác định mục tiêu lƣợc của cấp dƣới về mục tiêu và chính sách chiến lƣợc và các giải pháp ƣu tiên Tính ƣu tiên hóa - Không có thời gian để tính - Chƣa huy động đƣợc tổng nguồn lực xã hội - Phƣơng pháp dự báo nguồn lực, dự toán nguồn lực đến các nguồn lực ngoài - Chƣa phân định đƣợc nguồn NSNN tập trung ƣu NSNN còn thô sơ, chƣa phù hợp với NS tiên cho những lĩnh vực nào điều kiện địa phƣơng. - Chƣa đủ thông tin để xác - Chỉ ƣu tiên hóa phân bổ nguồn lực giữa các - Chƣa có các tiêu chí ƣu tiên hóa nguồn định trần NS toàn diện chƣơng trình, dự án chứ không gắn với ƣu tiên lực minh bạch, hợp lý chính sách - Chƣa có phƣơng pháp khoa học đánh - Không đủ vốn duy tu bảo dƣỡng cho các dự án giá hiệu quả và hiệu lực của các chƣơng đầu tƣ đã đƣợc ƣu tiên trình, dự án đầu tƣ Sự tham gia - Không đủ thời gian để tổ - Chủ yếu do cơ quan KH xây dựng, chƣa có - Chƣa có sự thảo luận đi đến đồng thuận chức sự tham gia theo cả nhiều ý kiến của các cơ quan khác và các bên giữa các bên về mục tiêu phát triển và chiều ngang và chiều dọc hữu quan, do đó không huy động tích cực các các giải pháp nguồn lực ngoài NSNN cho KH - Chƣa phân công đƣợc trách nhiệm rõ ràng giữa các bên Hệ thống TDĐG - Không quy định các bƣớc - Không có các chỉ số TDĐG theo kết quả và KH - Phƣơng pháp dự báo, tính toán các chỉ theo kết quả TDĐG trong quy trình TDĐG thực hiện KHPT KTXH tiêu chƣa khoa học, thiếu tin cậy, còn nhiều mâu thuẫn Nguồn: Tác giả tổng hợp
15 2.4. Đánh giá các điều kiện đủ tác động đến việc gắn kết KH và NLTC tại địa phƣơng Thuận lợi cơ bản là tƣ duy mới về lập KH chiến lƣợc và gắn kết với nguồn lực đã hình thành và đang lan rộng, tuy còn chậm. Khuôn khổ thể chế tạo thuận lợi cho yêu cầu này cũng đang dần đƣợc hoàn thiện, mà nổi bật nhất là xu hƣớng phân cấp ngày càng mạnh cho các cấp địa phƣơng, xu hƣớng giao quyền gắn với tự chịu trách nhiệm rất rõ nét trong CCHC và xu hƣớng dân chủ hóa, công khai hóa trong lập KH và quản lý NS. Đội ngũ cán bộ lập KH và quản lý NS đang đƣợc trẻ hóa và có điều kiện tốt hơn để tiếp cận với những tƣ tƣởng mới. Tuy nhiên, so với yêu cầu thì những điều kiện này vẫn chƣa thực sự “thân thiện”, đòi hỏi những nỗ lực rất lớn và hệ thống từ tất cả các cấp nhằm tạo cho công cuộc đổi mới công tác lập KH có sự chuyển biến rõ nét. 2.4.1. Về tƣ duy lập KH Thiếu một tƣ duy mở, theo quan điểm vận hành của nền kinh tế thị trƣờng trong xây dựng, điều hành KH và NS. Cần phải thấy rằng, KH trong nền kinh tế thị trƣờng không thể ôm đồm tất cả các lĩnh vực, vấn đề nhƣ trong cơ chế KHH tập trung trƣớc đây, mà nó chỉ là công cụ định hƣớng có ý thức của nhà nƣớc vào nền kinh tế để đạt mục tiêu đã đề ra. Điều này liên quan chặt chẽ đến việc phân định rõ ràng vai trò của nhà nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng. 2.4.2. Về môi trƣờng thể chế Việc phân cấp trong quản lý thực hiện KH và NS (đặc biệt là KH) còn thiếu rõ ràng, nhất quán. Các cấp chính quyền vẫn tập trung vào xử lý các công việc sự vụ, chƣa coi trọng nhiệm vụ hoạch định chiến lƣợc phát triển cho địa phƣơng. Việc giao quyền chƣa gắn với trách nhiệm cụ thể trong quản lý và điều hành KH, NS, nhất là trách nhiệm cung ứng các đầu ra đã cam kết. 2.4.3. Cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin Sự phối hợp giữa các ngành, các cấp đến nay vẫn còn là một yếu kém. Quan điểm coi việc lập KH là nhiệm vụ riêng của cơ quan KH vẫn khá phổ biến. Sự phối hợp mới chỉ dừng lại ở cung cấp thông tin đầu vào. Còn sự tham gia từ khi đánh giá thực trạng đến xác định mục tiêu chiến lƣợc và đề xuất các giải pháp theo đúng chức năng của ngành mình, cấp mình còn mờ nhạt. Bên cạnh đó, hệ thống thông tin và tổ chức phục vụ công tác kế KHH, đặc biệt là hệ thống thông tin tại địa phƣơng, còn quá yếu, vừa không đầy đủ, liên tục, không kịp thời và không chuẩn xác. Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong việc thiết lập một mạng thông tin phục vụ KH, song cho đến nay, kết quả thu đƣợc vẫn chƣa đáng kể. Đây cũng là một trong những nguyên nhân cản trở việc áp dụng các mô hình phân tích và dự báo phục vụ công tác KHH cũng nhƣ triển khai có hiệu quả hoạt động TDĐG thực hiện KH. 2.4.4. Về năng lực đội ngũ cán bộ
16 Đội ngũ cán bộ tuy trẻ nhƣng vẫn chƣa đƣợc trang bị có hệ thống những kiến thức, kỹ năng của cách lập KH kiểu mới. Cơ chế khuyến khích, phân công trách nhiệm cụ thể giữa các cán bộ chƣa rõ ràng, chế độ khen thƣởng, kỷ luật theo kết quả công việc chƣa trở thành thông lệ trong khu vực công, khiến đội ngũ này vẫn còn ngần ngại khi tham gia đổi mới, nếu đó không phải yêu cầu bắt buộc từ phía lãnh đạo. CHƯƠNG 3 ĐỔI MỚI LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM THEO HƯỚNG GẮN KẾT VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH 3.1. Các mô hình lập KH gắn kết với NLTC đang thí điểm tại Việt Nam và khả năng vận dụng 3.1.1. Mô hình gắn KH với NLTC từ cấp vĩ mô: Mô hình MTEF Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) là một quá trình lập KH và dự toán NS minh bạch, trong đó chính phủ và các bộ ngành trung ƣơng thiết lập các thỏa thuận đáng tin cậy về phân bổ nguồn lực công cho các mục tiêu ƣu tiên chiến lƣợc của KH và chính sách, đồng thời vẫn đảm bảo đƣợc kỷ luật tài khóa tổng thể. Quá trình này có hai mục tiêu chính: (i) xác định chỉ tiêu tài khóa, và (ii) phân bổ nguồn lực theo các ƣu tiên chiến lƣợc theo các chỉ tiêu đó. Xuất phát từ Ôxtrâylia, mô hình này đã nhanh chóng đƣợc vận dụng sang nhiều nƣớc OECD. Tiếp theo đó là hàng loạt các nƣớc đang phát triển ở châu Á, Đông và Nam Âu, và châu Phi với kết quả thành bại khá lẫn lộn. Ở Việt Nam, quá trình áp dụng MTEF vẫn đang trong giai đoạn thí điểm, và có thể chia làm hai giai đoạn. Giai đoạn đầu tiên (2002-2004) là hỗ trợ của UNDP nhằm xây dựng thí điểm MTEF cho ngành Giáo dục và nỗ lực xây dựng dự toán 2004-2007 của một nhóm Tƣ vấn do WB tài trợ. Giai đoạn hai (2005-2010) là giai đoạn cải cách tƣơng đối toàn diện tại 6 Bộ và 4 tỉnh, trong khuôn khổ Dự án Cải cách quản lý chi tiêu công do Bộ TC chủ trì. Đặc trƣng cơ bản của mô hình MTEF tại Việt Nam là: (i) mô hình này yêu cầu các KH phân bổ NS phải xuất phát từ mục tiêu ƣu tiên của KHPT, trong đó gắn kết giữa chi với thu, giữa chi tiêu với mục tiêu, định hƣớng, chính sách và kết quả mong đợi; (ii) KHNS đƣợc xây dựng toàn diện, phản ánh đƣợc cả nguồn NSNN và ngoài NSNN, kết hợp cả chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên; (iii) trần NS đáng tin cậy và bền vững đƣợc xác định và thông báo cho các ngành trƣớc khi tiến hành xây dựng MTEF ngành. Theo đó, các ngành sẽ xây dựng MTEF của ngành mình theo các ƣu tiên chiến lƣợc ngành; và (iv) KHNS theo mô hình MTEF đƣợc xây dựng cuốn chiếu ba năm.
17 Quá trình thực hiện thí điểm MTEF tại Việt Nam đã rút ra đƣợc một số kết quả ban đầu nhƣ sau: (i) nâng cao chất lƣợng công tác dự báo các chỉ tiêu KTXH và dự báo chính sách tài khoá, dự báo NLTC công trong trung hạn; (ii) tạo thói quen xác định và thông báo trƣớc trần chi tiêu, nhờ đó phân bổ chi NSNN đã có trọng tâm hơn, tập trung nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ trọng tâm của ngành, lĩnh vực; (iii) các Bộ, địa phƣơng cũng đã bƣớc đầu sử dụng MTFF và MTEF để xem xét, quyết định việc hoạch định chính sách, chế độ trong phạm vi nguồn lực đƣợc dự báo; (iv) một mô hình MTF&EF mang đặc trƣng của Việt Nam đang đƣợc hình thành và hoàn thiện; (v) năng lực của đội ngũ cán bộ tham gia MTEF đã đƣợc cải thiện đáng kể và lợi ích của cách tiếp cận mới này đƣợc các bên đón nhận. Quá trình thí điểm MTEF trong bốn năm qua đã chỉ ra đƣợc những điểm yếu cần phải cải thiện nhằm triển khai MTEF cũng nhƣ trong quản lý NS nói chung. Còn nhiều khó khăn cũng nhƣ các vấn đề phải cải thiện cả về nền tảng để triển khai cũng nhƣ mô hình và phƣơng thức triển khai. Đánh giá khả năng vận dụng mô hình MTEF vào lập KHPT KTXH địa phƣơng tại Việt Nam theo các điều kiện cần và đủ đã nêu đƣợc tổng kết trong Bảng 3.2 trang bên. 3.1.2. Mô hình gắn KH với NLTC từ cấp cơ sở: Lập KH có sự tham gia Quá trình triển khai mô hình lập KH có sự tham gia tại Việt Nam có thể tạm chia làm ba giai đoạn. Giai đoạn đầu, từ cuối những năm 1990, mô hình này lần đầu tiên đƣợc đƣa vào Việt Nam trong khuôn khổ một số dự án đơn lẻ hỗ trợ phát triển và giảm nghèo của các tổ chức phi chính phủ quốc tế. Đến giữa những năm 2000, sau khi tổng kết bài học về thành công và hạn chế của các mô hình này, các nhà tài trợ lớn nhƣ Ngân hàng Thế giới, Sida (Thụy Điển), AusAid (Ôxtrâylia)… đã cải tiến và áp dụng trên một quy mô lớn hơn trong các chƣơng trình tài trợ của mình. Cuối cùng, hiệu quả và tính khả thi của các thử nghiệm đã thuyết phục đƣợc chính phủ Việt Nam, và chính phủ đã từng bƣớc lồng ghép các ý tƣởng về huy động sự tham gia của ngƣời dân vào các CTMTQG và các chủ trƣơng, chính sách giảm nghèo và phát triển nông thôn của nƣớc ta. Mục này lựa chọn phân tích ba CTDA điển hình, đại diện cho ba giai đoạn phát triển đó. Đó là: Dự án SFDP do GTZ (Đức) tài trợ; các chƣơng trình giảm nghèo đƣợc tài trợ bằng vốn ODA và Chƣơng trình 135-II. Từ đó, rút ra các bài học để áp dụng mô hình đó vào hệ thống lập KHPT KTXH chính thức cấp cơ sở ở Việt Nam. Đánh giá khả năng vận dụng mô hình lập KH có sự tham gia vào lập KHPT KTXH địa phƣơng tại Việt Nam đƣợc tổng kết trong Bảng 3.2 trang bên. Phân tích hai mô hình thí điểm này cho thấy các mô hình này cung cấp những bài học có giá trị cho đổi mới lập KHPT KTXH địa phƣơng, nhƣng cần đƣợc vận dụng có chọn lọc, phù hợp với điều kiện thể chế và theo lộ trình tuần tự, gắn kết với các nỗ lực đổi mới khác.
18 Bảng 3.2. Tổng kết những bài học có thể vận dụng từ mô hình MTEF và lập KH có sự tham gia ở cấp cơ sở vào đổi mới lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với nguồn lực tài chính Mô hình MTEF Mô hình lập KH có sự tham gia Các điều kiện cần Tính chiến lƣợc - Phân định vai trò KHPT KTXH và KH ngành: - Đề xuất các hoạt động, giải pháp phải xuất phát từ o KHPT KTXH là KH tổng thể, đƣa ra mục tiêu chiến lƣợc của địa mục tiêu muốn đạt đƣợc, chứ không chỉ là những phƣơng và ƣu tiên giữa các ngành, làm căn cứ cho việc phân bổ thiếu hụt hiện hành nguồn NSNN theo ngành o KHPT ngành cụ thể hóa các nhiệm vụ KHPT KTXH và phân bổ trần NS cho các hoạt động ƣu tiên của ngành - Phƣơng pháp luận xác định tính chiến lƣợc trong lựa chọn mục tiêu Tính ƣu tiên hóa - Cách tiếp cận khoa học trong phân bổ nguồn lực theo mục tiêu, giải - Nguồn lực phải đƣợc thông báo trƣớc để ngƣời dân ƣu nguồn lực pháp KH ƣu tiên tiên hóa - Trình tự ƣu tiên hóa nguồn NSNN khi khả năng không đáp ứng đƣợc - Quyền phân bổ nguồn lực là điều kiện duy trì sự tham nhu cầu gia và tiếng nói của ngƣời dân Sự tham gia - Tăng cƣờng sự tham gia, thảo luận giữa các ngành, các cấp khi lập - Phải đảm bảo thực chất của sự tham gia là đối thoại KH và thảo luận NĂNG SUấT hai chiều, có trao đổi và phản hồi Hệ thống TDĐG - Xây dựng chỉ tiêu KH trên cơ sở cân đối mục tiêu chiến lƣợc và - Sử dụng kênh giám sát của cộng đồng theo kết quả nguồn lực đảm bảo Các điều kiện đủ Tƣ duy và cam kết - Thu hút sự quan tâm của các bên liên quan, trƣớc hết là các cơ quan - Tuyên truyền, tập huấn, nâng cao nhận thức lãnh đạo của lãnh đạo dân cử kết hợp áp lực từ nhiều phía Môi trƣờng thể chế - Ban hành các văn bản pháp lý thể chế hóa ngay trong phạm vi thẩm - Tranh thủ môi trƣờng thể chế đang tăng cƣờng dân phân cấp quyền chủ cơ sở - Tôn trọng tính sở hữu của địa phƣơng Cơ chế phối hợp - Xây dựng quy chế và biểu mẫu thống nhất về cung cấp thông tin - Ghi nhận ý nghĩa của kênh thông tin từ cộng đồng và và chia sẻ thông tin thu hút ngƣời dân Năng lực cán bộ - Xác định những năng lực quan trọng gồm: dự báo, phân tích, dự toán - Cán bộ cơ sở phải có kỹ năng thu hút sự tham gia. và ƣu tiên hóa - Sử dụng các tổ chức đào tạo ở địa phƣơng để tập huấn Nguồn: Tác giả tổng hợp
19 3.2. Đổi mới lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC 3.2.1. Quan điểm về đổi mới lập KHPT KTXH địa phƣơng Việc xây dựng một mô hình lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC phù hợp với các điều kiện thể chế hiện hành ở Việt Nam cần thống nhất ở một số quan điểm về sử dụng KH; về chức năng của các loại KH; về vai trò của NSNN; về quy trình; về nội dung, phƣơng pháp lập KH và lộ trình đổi mới công tác lập KHPT KTXH. 3.2.2. Những đề xuất chính trong đổi mới công tác lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC 3.2.2.1. Phân định chức năng của các loại KH KHPT KTXH 5 năm là KH chiến lƣợc, có nhiệm vụ xác định định hƣớng trung hạn cho cả địa phƣơng, đề ra các ƣu tiên chiến lƣợc và các chƣơng trình hành động, dự án trọng điểm xuyên suốt cả giai đoạn. KH 5 năm phải dự báo NLTC toàn xã hội, trong đó nguồn NSNN đƣợc xác định nhƣ một đòn bẩy để thu hút nguồn lực từ các thành phần kinh tế khác. Đi kèm với KH 5 năm là hệ thống TDĐG theo kết quả để theo dõi quá trình thực hiện các chỉ tiêu KH. KHPT KTXH hàng năm là những KH tác nghiệp cụ thể nhằm (i) giải quyết những yếu kém đã phát hiện trong năm báo cáo; (ii) tranh thủ cơ hội hoặc giảm thiểu thách thức dự báo trong năm KH nhằm hƣớng từng bƣớc đạt đƣợc các mục tiêu của KH 5 năm. Trong hệ thống KH hàng năm, KHPT KTXH là KH điều hành tổng thể chung mọi hoạt động KTXH trên địa bàn. Vì thế, KH này không chỉ nhằm giao nhiệm vụ và chỉ đạo hoạt động của các ngành mà còn giải quyết các vấn đề liên ngành trên địa bàn lãnh thổ. Tuy vậy, KHPT KTXH sẽ không đi sâu vào các hoạt động cụ thể mang tính nghiệp vụ của từng ngành, cũng không can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực NSNN cho các ƣu tiên trong nội bộ ngành. Ngƣợc lại, KHPT ngành ở địa phƣơng nhằm thực hiện các nhiệm vụ KH mà KHPT KTXH của địa phƣơng đã phân công, đồng thời chấp hành các chỉ đạo về mặt chuyên môn của KHPT ngành ở cấp trên. Căn cứ vào trần NS đã đƣợc phân bổ, ngành sẽ chủ động xác định các chƣơng trình hành động và các dự án ƣu tiên cụ thể của ngành, nhƣng trƣớc hết phải ƣu tiên cho các dự án trọng điểm mà KHPT KTXH đã xác định và giao về cho ngành. KHPT ngành phải bao quát tất cả các lĩnh vực hoạt động thuộc lĩnh vực chuyên môn kỹ thuật của mọi TPKT, mọi cơ quan, tổ chức liên quan đến ngành, chứ không chỉ bó hẹp trong khu vực nhà nƣớc hoặc thậm chí chỉ trong các hoạt động do cơ quan mình phụ trách. Để làm đƣợc công việc điều phối này, các cơ quan quản lý ngành cần có một chƣơng trình hành động cụ thể. Ngoài ra, các cơ quan này còn phải thực hiện các nhiệm vụ chính trị khác của mình (nhƣ quản lý hành chính, thanh kiểm tra, giám sát các hoạt động của ngành v.v…) với nguồn kinh phí chủ yếu là kinh phí quản lý hành chính đƣợc cấp hàng năm. Các nhiệm vụ đó đƣợc phản ánh trong KH công tác hàng năm của cơ quan.
20 KHPT KTXH 5 năm KHPT KTXH hàng năm KHPT ngành 5 năm (do Bộ chủ quản xây dựng) Tầm nhìn Đánh giá tình Dự báo cơ hội, Đánh giá tình Dự báo cơ hội, hình thực hiện thách thức 5 năm hình thực hiện thách thức năm KH 5 năm trƣớc tiếp theo KH năm báo cáo KH Xác định mục Xác định mục tiêu ƣu tiên tiêu ƣu tiên Xây dựng các chƣơng trình Xác định mục tiêu hàng năm hành động, dự cho các chƣơng trình hành án ƣu tiên động, dự án ƣu tiên Nhiệm vụ KH cho Nhiệm vụ KH KHPT ngành do Sở ngành cho ngành = chủ quản xây dựng Điều hành Điều hành Các nhiệm vụ chính trị khác ngoài chuyên KH công tác của Sở môn của Sở chủ quản chủ quản Hình 3.3. Mô hình đề xuất về mối quan hệ giữa các loại KH ở địa phƣơng