Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Kinh tế Nông nghiệp: Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:24

Thêm vào BST

Báo xấu

9
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Kinh tế Nông nghiệp "Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam" được nghiên cứu với mục tiêu: Hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn về tự chủ tài chính của các VQG; Đánh giá được thực trạng tự chủ tài chính của 06 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý; Phân tích được những bất cập trong cơ chế tự chủ tài chính của các VQG hiện nay và xác định rõ nguyên nhân; Đề xuất được cơ chế tự chủ tài chính phù hợp với đặc thù của các VQG.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Kinh tế Nông nghiệp: Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHỆP NGUYỄN THỊ HỒNG THANH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH VƯỜN QUỐC GIA TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành: Kinh tế Nông nghiệp Mã số: 962.01.15. TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI, NĂM 2024
Luận án được hoàn thành tại: Trường Đại học Lâm nghiệp Người hướng dẫn khoa học: GVHD 1: TS. Nguyễn Văn Hà GVHD 2: TS. Bùi Thị Minh Nguyệt Phản biện 1: Phản biện 2: Phản biện 3: Luận án sẽ được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án cấp Trường họp tại: Trường Đại học Lâm nghiệp, Vào hồi giờ phút, ngày tháng năm HÀ NỘI, NĂM 2024 2
LỜI MỞ ĐẦU 1.1. Sự cần thiết của vấn đề nghiên cứu Tự chủ tài chính (TCTC) đề cập đến khả năng của một tổ chức trong việc kiểm soát các quyết định tài chính và nguồn lực mà không có sự can thiệp đáng kể từ bên ngoài (Smith, 2020). Tại Việt Nam, cơ chế TCTC được áp dụng với các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL), trong đó quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện quy định về danh mục sự nghiệp công; phân loại mức độ TCTC; tự chủ sử dụng nguồn tài chính và tự chủ trong một số quy định khác có liên quan (Chính phủ, 2021). Tại Việt Nam, các Vườn quốc gia (VQG) là các ĐVSNCL. Trên thực tế các VQG bắt đầu thực hiện TCTC theo sự điều chỉnh của các văn bản quản lý nhà nước. Mặc dù, một số VQG đã có sự thay đổi nhất định về TCTC, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước (NSNN) (Emerton & cộng sự, 2006; Lê Thanh An & cộng sự, 2018; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021). Trong khi tình trạng bất ổn và thiếu nguồn lực tài chính đang trở thành rào cản cốt lõi đối với quản lý hiệu quả các khu bảo tồn, nhất là trong việc theo đuổi các chiến lược quản lý và bảo tồn nguồn tài nguyên thiên nhiên (Wilkie & cộng sự, 2001; Emerton, 2006; Martin & cộng sự, 2018). Vì vậy, việc đa dạng hóa và tự chủ các nguồn tài chính không chỉ đóng góp vào sự bền vững tài chính mà còn nâng cao hiệu quả quản lý cũng như khả năng thực thi các mục tiêu dài hạn của các VQG (Hockings & cộng sự, 2000; Emerton, 2006). Nghị quyết 19/NQ-TW của Ban chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) đã xác định việc đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tổ chức lại hệ thống ĐVSNCL là một mục tiêu ưu tiên, trong đó nhấn mạnh việc giảm mạnh tỉ trọng, nâng cao hiệu quả chi NSNN cho đơn vị ĐVSNCL (trong đó có VQG) để cơ cấu lại NSNN. Các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT gồm Ba vì, Tam Đảo, Cúc Phương, Bạch Mã, YokDon và Cát Tiên, là những ĐVSNCL đi tiên phong triển khai thực hiện cơ chế TCTC của ngành Lâm nghiệp. Mặc dù vậy, với việc quản lý những tài sản công đặc thù như: rừng, đất rừng và hệ sinh thái; nhiều loại công việc rất khó khăn trong xây dựng định mức chi; hàng hóa, dịch vụ cung cấp phần lớn là những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu khó xác định và đo lường giá trị …đã tạo ra những rào cản không nhỏ trong quá trình thực hiện cơ chế TCTC. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên. Trước những mối đe dọa ngày càng tăng đối với đa dạng sinh học (ĐDSH), những thách thức đối với công tác quản lý VQG cũng như những khó khăn mà các VQG phải đối mặt trong công tác bảo vệ và phát triển rừng (BV&PTR) thì việc bắt buộc phải thực hiện các bước để tăng cường TCTC (thông qua cắt giảm ngân sách chi thường xuyên và biên chế ngay lập tức) có thể đe dọa đến tính bền vững của VQG. Do đó, trong bối cảnh cần phải TCTC, giảm phụ thuộc vào ngân sách nhà nước (NSNN) cần sự nghiên cứu và kiến nghị mô hình TCTC phù hợp, trên cơ sở phân tích thực trạng nguồn tài chính, phân bổ và sử dụng nguồn tài chính, và đánh giá mức độ TCTC của các VQG, nhìn ra các cơ hội để các VQG đa dạng hoá nguồn thu tận dụng được nguồn lực tài nguyên thiên nhiên sẵn có, giảm sự phụ thuộc vào nguồn NSNN, nâng cao khả năng TCTC nhưng vẫn đảm bảo được các mục tiêu quan trọng nhất là duy trì, bảo vệ đa dạng sinh học của các VQG. Xuất phát từ thực tiễn này, Nghiên cứu sinh chọn vấn đề nghiên cứu “Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam” để từ đó có thể khai thác và duy trì nguồn tài chính bền vững cho các hoạt động bảo vệ rừng và bảo tồn tài nguyên đa dạng sinh học 1.2. Mục tiêu nghiên cứu 1.2.1. Mục tiêu tổng quát: Trên cơ sở đánh giá thực trạng TCTC của VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT, đề xuất giải pháp đa dạng hóa nguồn thu và nâng cao khả năng tự chủ nguồn tài chính bền vững cho các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT. 1.2.2. Mục tiêu cụ thể: 3
- Hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn về TCTC của các VQG. - Đánh giá được thực trạng TCTC của 06 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý. - Phân tích được những bất cập trong cơ chế TCTC của các VQG hiện nay và xác định rõ nguyên nhân. - Đề xuất được cơ chế TCTC phù hợp với đặc thù của các VQG. 1.3. Đối tượng phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là TCTC của 06 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên). 1.4. Phạm vi nghiên cứu 1.4.1. Phạm vi về nội dung Luận án tập trung nghiên cứu các khía cạnh của TCTC bao gồm tự chủ về huy động, phân bổ và sử dụng nguồn tài chính; minh họa trên thực trạng TCTC của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý (Tam Đảo, Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên); Luận án cũng nghiên cứu về các yếu tố thuận lợi, khó khăn, rào cản và thách thức đến khả năng TCTC của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý để từ đó đánh giá được thực trạng và đề xuất cơ chế TCTC phù hợp cho các VQG.. 1.4.2. Phạm vi về không gian: Luận án nghiên cứu điểm ở 6 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Tam Đảo, Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên). 1.4.3. Phạm vi về thời gian: - Số liệu thứ cấp được thu thập trong 5 năm (2018-2022) tại 6 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo , Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên). - Số liệu sơ cấp được điều tra, khảo sát năm 2022 1.5. Nội dung nghiên cứu - Cơ sở lý luận và thực tiễn về TCTC của các VQG. - Thực trạng TCTC của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý. - Phân tích được những bất cập trong cơ chế TCTC của các VQG hiện nay và xác định rõ nguyên nhân. - Đề xuất được cơ chế TCTC phù hợp với đặc thù của các VQG quản lý. 1.6. Những đóng góp mới của luận án 1.6.1. Đóng góp mới về mặt lý luận Luận án đã hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn về Tự chủ tài chính của các Vườn quốc gia. Luận án cung cấp các tài liệu mang tính thực tiễn về tổng quan TCTC của ĐVSNCL nói chung và TCTC các VQG ở Việt Nam nói riêng. Trên cơ sở kế thừa các nghiên cứu trong, ngoài nước và các phát hiện của nghiên cứu thực địa, nội dung TCTC của VQG đã được xác định phù hợp với thông lệ quốc tế, cơ chế TCTC áp dụng đối với các ĐVSNCL Việt Nam và đặc trưng của ngành lâm nghiệp... 1.6.2. Đóng góp mới về mặt thực tiễn Luận án đã đánh giá được thực trạng TCTC của các VQG nghiên cứu; Cung cấp các kết quả thực tiễn cho thấy sự khác biệt và chứng minh rằng VQG thuộc loại hình ĐVSNCL hoạt động với tính chất đặc thù riêng. Các VQG một mặt phải cung cấp hàng hóa dịch vụ công đặc thù (BV&PTR bền vững, bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ môi trường và hệ sinh thái,…). Mặt khác, các VQG vẫn cung cấp các hàng hóa dịch vụ công cộng (du lịch sinh thái, giáo dục môi trường,..). Từ đó, nghiên cứu đã đánh giá tác động của cơ chế TCTC tới VQG, các nguồn thu tạo ra, khả năng TCTC của VQG, đề xuất cơ chế TCTC phù hợp với đặc thù của các VQG. 4
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC VƯỜN QUỐC GIA Ở VIỆT NAM 1.1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của Vườn quốc gia 1.1.1. Một số khái niệm có liên quan Tự chủ tài chính: TCTC tại VQG đề cập tới khả năng của VQG trong việc ra quyết định về các công việc tài chính nội bộ của đơn vị mình. TCTC chính là năng lực của VQG trong việc tạo thu nhập, phân bổ vốn và thiết lập các ưu tiên ngân sách dựa trên đặc thù riêng của VQG nhằm thực hiện mục tiêu chiến lược của đơn vị. Xét trên góc độ quản lý tài chính, TCTC là việc cơ quan quản lý cấp trên (chủ thể quản lý) cho phép đơn vị cấp dưới (chủ thể bị quản lý) được phép chủ động điều hành, tự quyết các hoạt động tài chính trong khuôn khố pháp luật về quản lý tài chính với mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của đơn vị. TCTC cho phép các tổ chức đa dạng hóa nguồn thu, đầu tư một cách chiến lược và đảm bảo tính ổn định lâu dài. Quyền TCTC: Smith (2020) định nghĩa quyền TCTC là “quyền tự do của một tổ chức trong việc kiểm soát và quản lý các nguồn tài chính của mình một cách độc lập mà không bị ảnh hưởng hoặc ràng buộc quá mức từ bên ngoài”. Định nghĩa này nhấn mạnh sự độc lập và quyền hạn của các tổ chức trong việc quản lý tài chính của họ. 1.1.2. Ý nghĩa của tự chủ tài chính trong tổ chức công Tầm quan trọng của TCTC có thể được hiểu qua lăng kính của nhiều nghiên cứu khác nhau. Adams (2021), lập luận rằng quyền TCTC đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự đổi mới và thích ứng của tổ chức. Brown (2017) nhấn mạnh tầm quan trọng của quyền TCTC trong việc nâng cao hiệu suất và hiệu quả của tổ chức. Hơn nữa, Anderson (2019), nhấn mạnh tác động của quyền TCTC đối với trách nhiệm giải trình của tổ chức. TCTC giúp tổ chức đa dạng hóa nguồn lực, khám phá các nguồn tài chính đa dạng ngoài các kênh truyền thống; thúc đẩy sự đổi mới và thích ứng; nâng cao trách nhiệm giải trình và tính minh bạch, đặc biệt quan trong quản lý tài chính. Quyền TCTC cho phép các tổ chức lập kế hoạch và quản lý nguồn tài chính của mình với tầm nhìn dài hạn. Quyền TCTC mang lại cho tổ chức sự độc lập và quyền hạn để đưa ra các quyết định tài chính phù hợp với mục tiêu và ưu tiên của họ. Quyền TCTC cho phép tổ chức đa dạng hóa các nguồn tài trợ, đầu tư một cách chiến lược, thúc đẩy phát triển và đảm bảo tính bền vững. Bằng cách nắm lấy quyền TCTC, các tổ chức có thể nâng cao hiệu quả, khả năng thích ứng và đạt những thành công. 1.1.3. Mục tiêu của tự chủ tài chính đối với các tổ chức công Mục tiêu của TCTC đối với các tổ chức công được thể hiện ở các khía cạnh sau: trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các tổ chức công trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao; xã hội hóa nguồn thu, và đảm bảo ổn định của các tổ chức công. 1.2. Tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia Khái niệm VQG VQG là khu vực được thành lập để bảo vệ đa dạng sinh học cấu trúc sinh thái cơ bản, hỗ trợ các quá trình môi trường và thúc đẩy giáo dục và giải trí. VQG được xác định rõ ràng về không gian, được công nhận, quản lý thông qua luật pháp và các phương tiện hiệu quả khác, để đạt được mục tiêu lâu dài bảo tồn thiên nhiên với các dịch vụ hệ sinh thái liên quan và giá trị văn hóa (Dudley 2008). Tại Việt Nam, theo Luật Đa dạng sinh học 2008, Vườn Quốc gia là nơi có hệ sinh thái tự nhiên quan trọng đối với quốc gia, quốc tế, đặc thù hoặc đại diện cho một vùng sinh thái tự nhiên; là nơi sinh sống tự nhiên thường 5
xuyên hoặc theo mùa của ít nhất một loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; có giá trị đặc biệt về khoa học, giáo dục; có cảnh quan môi trường, nét đẹp độc đáo của tự nhiên, có giá trị du lịch sinh thái. Theo Luật Lâm nghiệp 2017, VQG là một loại rừng đặc dụng (RĐD), được sử dụng chủ yếu để bảo tồn hệ sinh thái (HST) rừng tự nhiên, nguồn gen sinh vật rừng, nghiên cứu khoa học (NCKH), bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa, tín ngưỡng, danh lam thắng cảnh kết hợp du lịch sinh thái; nghỉ dưỡng, giải trí trừ phân khu bảo vệ nghiêm ngặt (Quốc hội 2017). Đặc điểm các VQG Dưới góc nhìn của các nhà hoạch định tài chính, các VQG có thể được coi như hoạt động của một tổ chức. Các hàng hóa của VQG bao gồm các cơ hội giải trí, các mặt hàng thực phẩm cơ bản và vật liệu nguồn gen, và các dịch vụ như bảo tồn đa dạng sinh học, thụ phấn cây trồng, nước sạch, ngắm cảnh. Những hàng hóa và dịch vụ như vậy cung cấp rất nhiều lợi ích cho con người. Các cách tiếp cận mới đối với khu BTTN trong đó có VQG, cần nhận thức được giá trị kinh tế của các VQG. Các hàng hóa, dịch vụ và sản phẩm mà các VQG tạo ra có khả năng tái tạo cao, không bị mất đi mà ngược lại càng có giá trị cao hơn. Có thể thấy rằng việc đưa quan điểm kinh doanh vì mục đích bảo tồn, xây dựng kế hoạch kinh doanh bảo tồn là một vấn đề không dễ dàng đối với nhiều nhà quản lý các khu BTTN. Một vấn đề cơ bản cần khẳng định là việc tồn tại các Khu BTTN là một yêu cầu khách quan nhằm giữ gìn môi trường sống của chúng ta. Tại Việt Nam, các BQL VQG được coi như một ĐVSNCL. VQG có đầy đủ các đặc điểm của ĐVSNCL như hoạt động theo nguyên tắc phục vụ xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận. VQG là một loại RĐD, mà ở đó, dịch vụ HST rừng cung cấp các hàng hóa và dịch vụ mang lại lợi ích kinh tế, vật chất, tâm lý, tình cảm trực tiếp hoặc gián tiếp cho con người (Sincere Forests, 2021). Hầu hết các dịch vụ hệ sinh thái đều ít nhiều có tính chất của dịch vụ công cộng hoặc dịch vụ tiếp cận tự do có sẵn cho mọi người sử dụng và mọi người đều có thể tiếp cận và sử dụng dịch vụ này. Do tính chất không bị cạnh tranh và khả năng loại trừ rất yếu (nếu loại trừ được thì cũng tốn chi phí lớn), hàng hóa hay dịch vụ công cộng thường bị sử dụng quá mức và cạn kiệt, thường gọi là Bi kịch của cái chung (Hardin 1968). Tuy nhiên, VQG có tính chất đặc thù riêng, do đặc điểm hàng hóa/dịch vụ mà VQG cung cấp và ý nghĩa, giá trị của VQG trên tầm quốc gia, khu vực và toàn cầu. Các VQG cung cấp các dịch vụ công độc nhất không thể được xã hội hóa (có sự tham gia của tư nhân và các bên liên quan), không tiền tệ hóa, định giá hoặc điều chỉnh theo nguyên tắc thị trường (GIZ, 2021). Các VQG cung cấp hàng hóa công cộng là loại hàng hóa mà bất kỳ loại hàng hóa hoặc dịch vụ nào có điều khoản “không loại trừ” và không thể phân chia, có nghĩa rằng khi nó được cung cấp, nó có sẵn cho tất cả mọi người. Trong trường hợp VQG, hàng hóa công cộng được tạo ra bởi VQG là việc bảo vệ lưu vực sông, lưu trữ các-bon và bảo vệ hệ sinh thái quan trọng, và loại hàng hóa này chỉ có thể được cung cấp và bảo vệ bởi Chính phủ (IUCN, 2001, Sylvia Leroy và cộng sự, 2005) Khái niệm tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia TCTC tại VQG chính là năng lực của VQG trong việc huy động, quản lý các quỹ và phân bổ ngân sách của mình một cách độc lập. TCTC có thể hiểu được là một phần cốt lõi của bất kỳ chiến lược nào nhằm tăng cường tính bền vững tài chính cho các VQG – nhưng không nên được coi là mục tiêu duy nhất hoặc kết quả dự kiến của quá trình. Thay vào đó, tự chủ là một phương tiện để đạt được điều đó. Động lực chính là thiết lập các điều kiện tài chính cần thiết để tạo điều kiện, khuyến khích và quản lý VQG hiệu quả. Tạo nguồn kinh phí mới cho VQG là cần thiết khi NSNN đang chịu nhiều áp lực và có khả năng không đủ để trang trải tất cả các chi phí của VQG trong dài hạn. Tuy nhiên, không nên coi các nguồn thu tự tạo là nguồn thay thế cho khoản hỗ trợ ngân sách công cốt lõi cần thiết để các VQG thực hiện nhiệm vụ công của họ, mà nên coi đây là nguồn bổ sung được sử dụng để tăng cường và mang lại lợi ích cho công tác quản lý VQG. Nội dung nghiên cứu tự chủ tài chính tại Vườn quốc gia - Tự chủ về huy động và tạo nguồn lực tài chính - Tự chủ về phần bổ nguồn lực tài chính - Tự chủ về sử dụng nguồn lực tài chính 6
Các nhân tố để thực hiện hiệu quả Tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia Các khái niệm TCTC của các tổ chức công khác với độc lập tài chính. TCTC cho phép một đơn vị trong bối cảnh chi tiêu phụ thuộc hoàn toàn vào NSNN do cấp trên phân bổ thì họ vẫn có thể được giao quyền tự chủ trong phân bổ và sử dụng nguồn kinh phí đã cấp. Bên cạnh việc giao quyền, các ĐVSNCL cũng phải chịu trách nhiệm về kết quả hoàn thành nhiệm vụ được giao. Do đó, TCTC phù hợp với nguyên lý quản lý dựa trên kết quả (RBM) (UNDP, 2011). RBM đặc biệt hữu ích trong việc quản lý các tổ chức công, tổ chức phi lợi nhuận và các dự án phát triển. RBM bao gồm các yếu tố chính: (i) Xác định kết quả mong muốn: Đặt ra các mục tiêu và kết quả cuối cùng mà tổ chức hoặc dự án cần đạt được; (ii) Theo dõi và đánh giá kết quả: Sử dụng các chỉ số đo lường để theo dõi quá trình đạt được các kết quả, từ đó điều chỉnh hoạt động nếu cần thiết; (iii) Phản hồi và điều chỉnh: Sử dụng kết quả đánh giá để cải thiện hoặc điều chỉnh chiến lược, tài nguyên, và hoạt động nhằm đạt hiệu quả cao hơn; (iv) tăng cường trách nhiệm giải trình; Quản lý hiệu quả nguồn tài chính; Nâng cao năng lực quản lý. Bài học kinh nghiệm cho Vườn quốc gia nghiên cứu: - Nguồn thu từ NSNN vẫn là nguồn thu giữ vai trò chủ đạo - Các VQG cần đẩy mạnh việc xây dựng phương án TCTC của đơn vị, trong đó chú ý đến việc đa dạng hóa nguồn thu ngoài NSNN. - Các cơ quan quản lý cần phải xây dựng được các định mức kinh tế - kỹ thuật và đơn giá - Đổi mới quản lý tài chính, phân cấp cho các đơn vị trực thuộc chủ động gia tăng nguồn thu và chủ động chi. - VQG cần nâng cao khả năng tiếp cận, trình độ quản lý tài chính. 1.3. Khoảng trống nghiên cứu - Chưa có những nghiên cứu về vai trò, đặc điểm và ý nghĩa của TCTC tại VQG, nghiên cứu, về sự khác biệt và đặc thù của VQG so với các ĐVSNCL khác;. - Các nghiên cứu chưa phân tích, làm rõ các yếu tố ảnh hưởng tới TCTC các VQG, các điều kiện để tăng cường TCTC các VQG; - Các nghiên cứu chưa đề xuất giải pháp cụ thể để khơi thông nguồn thu tài chính ngoài NSNN, cơ chế TCTC phù hợp cho các VQG. CHƯƠNG 2: ĐẶC ĐIỂM CÁC VƯỜN QUỐC GIA TRỰC THUỘC BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 2.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu Các VQG Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý. Với nhiều lợi thế về cảnh quan thiên nhiên, sự đa dạng về hệ sinh thái, động, thực vật và các giá trị về văn hoá, lịch sử, các VQG nghiên cứu thực sự trở thành điểm DLST hấp dẫn của nhiều du khách trong nước và khách quốc tế. Ngoài giá trị tiềm năng về du lịch sinh thái các VQG còn nhiều tiềm năng DVMTR cần sớm được khai thác tăng nguồn ngân sách cho Vườn như dịch vụ cung cấp nước sạch và dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các bon. 2.2. Phương pháp nghiên cứu Trong Luận án, tác giả lựa chọn cách tiếp cận nghiên cứu như sau: Tiếp cận nghiên cứu về cơ chế TCTC ở 2 cấp độ: cấp quốc gia, cấp độ VQG. + Ở cấp độ quốc gia (hệ thống): Nghiên cứu làm rõ thực trạng tài chính cho công tác BTTN phạm vi cả nước thông qua phân tích tích tài chính vĩ mô để làm rõ những thiếu hụt tài chính; phân tích, đánh giá các cơ chế tài chính hiện hành đối với các nguồn tài trợ công tác BTTN (ngân sách, ODA, các quỹ ủy thác, chi trả DVMTR, mua bán tín chỉ carbon…); phân tích, đánh giá tính phù hợp của khung pháp lý và thể chế cho việc huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính cho công tác BTTN phạm vi quốc gia; phân tích đưa ra gợi ý về kế hoạch tài 7
chính vĩ mô dựa trên những nguyên lý kinh doanh cho công tác BTTN với kịch bản tối ưu. Việc tiếp cận nghiên cứu ở cấp độ này giúp xác định, lựa chọn, đề xuất các cơ chế tài chính bền vững ở cấp độ toàn hệ thống (cơ chế tài chính vĩ mô) dựa trên những đổi mới về khung thể chế và chính sách.. + Ở cấp độ VQG (cơ sở): Cách tiếp cận nghiên cứu cũng tương tự như đối với cấp quốc gia, điều khác biệt ở chỗ đây là cấp trực tiếp thực hiện các hoạt động tiếp nhận/ tạo ra, quản lý và sử dụng các nguồn tài chính cho VQG. Ở cấp độ này, nghiên cứu làm rõ thực trạng tài chính cho công tác BTTN ở cấp cơ sở, thông qua phân tích tích tài chính vi mô để làm rõ những thiếu hụt tài chính; phân tích, đánh giá các cơ chế tài chính hiện hành đối với các nguồn tài trợ công tác BTTN ở từng đơn vị VQG; phân tích, đánh giá tính phù hợp của khung pháp lý và thể chế (tính phù hợp của khung pháp lý và thể chế vĩ mô với thực tiễn cơ sở; tính phù hợp về thể chế và chính sách quản lý tài chính nội bộ VQG với thực tiễn triển khai thực hiện) cho việc huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính cho công tác BTTN ở VQG; phân tích đưa ra gợi ý về kế hoạch tài chính vi mô dựa trên những nguyên lý kinh doanh cho công tác BTTN với kịch bản tối ưu. Việc tiếp cận nghiên cứu ở cấp độ này giúp xác định, lựa chọn, đề xuất các cơ chế tài chính vi mô bền vững dựa trên những đổi mới về khung thể chế và chính sách ở cấp độ cơ sở Nghiên cứu cũng mô tả phương pháp thu thập thông tin: Thông tin thứ cấp được kế thừa các số liệu, tài liệu, báo cáo có liên quan tới công tác quản lý và sử dụng nguồn tài chính tại 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT. Dữ liệu chính phục vụ cho phân tích, đánh giá tình hình TCTC của các VQG là Báo cáo tài chính và Báo cáo tổng kết của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT được thu thập trong 5 năm (2018 – 2022); phương án quản lý bảo tồn và phát triển bền vững, đề án phát triển du lịch sinh thái, Báo cáo của các đề tài, các công trình nghiên cứu có liên quan đến hoạt động BV&PTR, bảo tồn ĐDSH; Thông tin sơ cấp dùng để bổ sung thêm các thông tin mà dữ liệu thứ cấp còn thiếu nhằm mục đích: bổ sung để đánh giá thực trạng, nhận biết xu hướng và khả năng tạo nguồn thu, xác định các yếu tố ảnh hưởng, nhận diện những yếu tố thuận lợi và khó khăn ảnh hưởng đến khả năng TCTC của VQG. Cụ thể, liên quan đến TCTC VQG, đối tượng khảo sát chính là các BQL VQG do Bộ NN&PTNT quản lý. Thông tin sơ cấp được thu thập thông qua một số phương pháp: phỏng vấn bán cấu trúc; phỏng vấn sâu. Phỏng vấn sâu nhằm hiểu rõ những thuận lợi, khó khăn, vướng mắc, các nguyên nhân, gợi ý các giải pháp/ mô hình TCTC ở các VQG, những vấn đề mà số liệu thứ cấp không phản ánh được; và phương pháp lấy ý kiến chuyên gia. Tiêu chí lựa chọn nghiên cứu khảo Việc lựa chọn các địa điểm nghiên cứu khảo sát dựa trên sự khác biệt về điều kiện tự nhiên, địa lý, HST và mức độ TCTC khác nhau để làm rõ sự khác biệt trong cách thức quản lý tài chính, huy động nguồn , phân bổ và sử dụng nguồn thu và tiềm năng của các VQG, trên cơ sở đó tác giả có những đề xuất và giải pháp phù hợp với đặc thù của các VQG. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu: Phân tích định tính các phỏng vấn; Phương pháp thống kê mô tả số liệu: Trình bày số liệu theo bảng biểu và biểu đồ để thấy được cơ cấu, xu hướng biến động của các nguồn tài chính, các khoản chi thường xuyên của 6 VQG (2018 – 2022); Phương pháp thống kê phân tích: Số liệu thứ cấp được thu thập theo kỳ nghiên cứu và xử lý bằng phần mềm excel, cụ thể: tính số bình quân, tốc độ phát triển liên hoàn, bình quân, tính toán các chỉ số phản ánh mức độ TCTC như tỷ lệ đảm bảo chi thường xuyên, tỷ lệ trích lập các quỹ, hệ số tăng thu nhập tăng thêm; So sánh (theo thời gian, không gian, kỳ nghiên cứu...) để thấy được chênh lệch thu – chi thường xuyên của các VQG các năm; khả năng đáp ứng TCTC của các VQG so với yêu cầu. Căn cứ vào dữ liệu phân tích để làm rõ thực trạng (thuận lợi, khó khăn, tồn tại, vướng mắc cần tháo gỡ…); Tham khảo ý kiến của các chuyên gia trong lĩnh vực nghiên cứu nhằm nâng cao chất lượng của nghiên cứu. Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu: Các chỉ tiêu phản ánh thực trạng TCTC của VQG (Các chỉ tiêu phản ánh mức độ tự chủ trong huy động nguồn lực (tổng mức thu của từng nguồn thu từ hoạt động của VQG; tỷ trọng của từng nguồn thu; biến động từng nguồn thu; Mức độ bảo đảm chi thường xuyên) Các chỉ tiêu phản ánh mức độ tự chủ trong phân bổ nguồn lực tài chính VQG (Tỷ trọng của từng khoản chi trong chi thường xuyên; Biến động của từng nội dung chi; Chênh lệch thu - chi trên tổng nguồn thu). 8
Các chỉ tiêu phản ánh mức độ tự chủ trong sử dụng nguồn lực tài chính của VQG (Tỷ lệ tăng thu nhập cho cán bộ, nhân viên của VQG; Tỷ lệ trích lập và sử dụng quỹ từ chênh lệch thu – chi thường xuyên giao tự chủ; Mức trích lập các quỹ hàng năm). Các chỉ tiêu nghiên cứu khác (Các chỉ tiêu liên quan đến đặc điểm cơ bản của VQG như (cơ sở vật chất, nhân lực, đất đai,..); Các chỉ tiêu liên quan đến kết quả hoạt động kinh doanh của VQG như tổng lượng khách tham quan, tổng lượt khác, doanh thu, thu nhập khác...) CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN 3.1. Thực trạng TCTC tại các Vườn quốc gia trực thuộc Bộ NN&PTNT 3.1.1. Tự chủ trong huy động và tạo nguồn tài chính Theo quy định của Luật Lâm nghiệp, các nguồn tài chính của các VQG gồm: (1) Ngân sách Nhà nước; (2) Hoạt động thu từ sản xuất kinh doanh; (3) Hoạt động thu hợp pháp khác. 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 Ba Vì Bạch Mã Cúc Phương Cát Tiên Tam Đảo YoDon 2018 2019 2020 2021 2022 Hình 3.2: Tổng nguồn thu của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT (2018 – 2022) (ĐVT: Tr.đ) Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo tài chính của các VQG (2018- 2022) 150 100 12.49 0.86 5.53 52.91 50 100 100 0 Ba Vì Cúc Phương Bạch Mã Cát Tiên Tam Đảo Yokdon Thu khác Thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng NSNN (phần chênh lệch thu lớn hơn chi) Thu theo Luật phí, lệ phí Thu từ các nhiệm vụ KHCN Thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công (từ nguồn NSNN đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ) Hình 3.3: Cơ cấu nguồn thu của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT năm 2022 (ĐVT:%) Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo tài chính của các VQG, 2022 9
Ngân sách nhà nước (NSNN) Điều 4, Luật Lâm nghiệp 2017 quy định: "Nhà nước bảo đảm nguồn lực cho hoạt động quản lý, bảo vệ và phát triển rừng đặc dụng, rừng phòng hộ”. NSNN cấp cho các VQG qua 4 loại hình: chi lương và hoạt động bộ máy, chi đầu tư phát triển, chi cho các hoạt động không thường xuyên (ví dụ các chương trình, dự án quốc gia…) và chi khác (ví dụ: chi hỗ trợ phát triển cộng đồng dân cư vùng đệm). Nguồn NSNN Trung ương khá ổn định và nguồn này có thể dự báo vì được cân đối và cấp trực tiếp cho các vườn dựa trên số lượng cán bộ công nhân viên và các định mức phân bổ dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo kế hoạch hàng năm, 3 năm, 5 năm, tạo điều kiện thuận lợi cho các VQG trong việc dự báo và lập kế hoạch với các khoản kinh phí nhận được. Tại Việt Nam, công tác QLBVR, bảo tồn đa dạng sinh học hiện vẫn đang được coi là dịch vụ công nên nhà nước sẽ luôn dành phần ngân sách để cấp cho các VQG. Nhìn chung đây là nguồn tài chính quan trọng trong cơ cấu nguồn thu tự chủ của các VQG trong nghiên cứu. Các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT là những khu rừng đặc dụng có tầm quan trọng bậc nhất tại Việt Nam, do đó luôn nhận được sự quan tâm và sự hỗ trợ tài chính từ các nguồn khác nhau, được tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý. Tuy nhiên, giai đoạn 2018 – 2022, tổng nguồn thu của các VQG có xu hướng giảm. Nguồn thu của các VQG có sự phân hóa cao, Cát Tiên là VQG có tổng nguồn thu lớn nhất bình quân với 33,14 tỷ đồng/năm; tiếp sau là các VQG Cúc Phương, Ba Vì ( khoảng 24,5 tỷ đồng/năm), Bạch Mã (19,26 tỷ đồng/năm); 2 VQG có số thu bình quân thấp nhất là VQG Tam Đảo 164 triệu đồng, VQG YokDon 85 triệu đồng. Nguồn thu lớn chủ yếu tập trung vào các VQG có điều kiện tự nhiên thuận lợi cho việc phát triển dịch vụ du lịch sinh thái (DVDLST) như VQG Cát Tiên, VQG Ba Vì. Giai đoạn 2018 – 2022, cơ cấu nguồn tài chính chi thường xuyên của các Vườn chủ yếu là nguồn thu từ NSNN (chiếm trên 80%). Trong đó, nguồn kinh phí Nhà nước cấp chi thường xuyên trên cơ sở số lượng người làm việc và định mức theo dự toán chiếm tỷ trọng lớn (trên 40%). Trong 4 VQG được phân loại là ĐVSNCL nhóm 2, VQG Ba Vì là VQG có nguồn thu ngoài NSNN chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng nguồn thu là 67,75% (Hình 3.2). Các VQG Cúc Phương, Bạch Mã, Cát Tiên đều có thu từ nguồn NSNN đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ (chiếm trên 70%), trong đó VQG Cúc Phương có số thu cao nhất là 24,98 tỷ (chiếm tỷ trọng 86,65%) cho thấy phần lớn hoạt động cung cấp DVSNC của các VQG được duy trì bởi nguồn thu từ NSNN. Nguồn thu phí vào cửa của các VQG Phí vào cửa là một trong những nguồn thu chính của các VQG. Thông tư số 206/2016/TT-BTC ngày 9/11/2016 quy đinh mức thu, chế độ thu, nộp và quản lý sử dụng phí thăm quan các VQG. Mức thu hiện nay với người lớn là 60.000 đồng/lượt, sinh viên: 20.000 đồng/lượt, trẻ em, học sinh: 10.000 đồng/lượt. Cũng theo thông tư này, tổ chức thu phí được để lại 90% tổng số phí thu được để trang trải chi phí theo quy định tại khoản 2 Điều 5 Nghị định 120/2016/NĐ-CP ngày 23/8/2016 của Chính phủ; nộp 10% số tiền phí thu được vào NSNN theo chương, mục, tiểu mục tương ứng của mục lục NSNN. 10
Cơ cấu nguồn thu 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý cho thấy nguồn thu từ phí và lệ phí để lại còn chiếm tỷ trọng thấp và có xu hướng giảm dần, cụ thể: năm 2018, VQG Ba Vì có số thu lớn nhất là 17,14 tỷ đồng (chiếm tỷ trọng 60,05% tổng nguồn thu), sau đó đến Cúc Phương đạt tỷ lệ 17,43%, VQG Cát Tiên đạt tỷ lệ 18,24%, VQG Bạch Mã đạt tỷ lệ 6%, còn lại VQG Tam đảo và Yokdon có số thu từ phí, lệ phí để lại chiếm tỷ trọng nhỏ (đều dưới 2%). Đến năm 2022, các nguồn thu này có xu hướng giảm do ảnh hưởng từ dịch bệnh covid 19 và đang trong giai đoạn phục hồi, VQG Ba Vì là VQG có số thu từ phí, lệ phí lớn nhất cũng chỉ đạt 14,4 tỷ (chiếm tỷ trọng 52,91%). Các VQG Tam Đảo, YokDon nguồn thu này gần như không cải thiện. Hình: 3.4. Tổng thu theo Luật phí, lệ phí của các VQG (đv: triệu đồng) THU THEO LUẬT PHÍ, LỆ PHÍ CỦA CÁC VQG (2018 - 2022) 2018 2019 2020 2021 2022 17,525 17,145 14,400 14,319 11,959 7,166 5,400 3,600 3,600 2364 2194 1800 1,430 1,123 1,069 1200 1015 900 269 265 258 180 176 143 90 88 68 65 60 20 BA VÌ BẠCH MÃ CÚC CÁT TIÊN TAM ĐẢO YODON PHƯƠNG (Nguồn: tổng hợp từ báo cáo tài chính các VQG 2023) Nguồn thu từ kinh doanh du lịch sinh thái Theo Điều 53 Luật Lâm nghiệp 2017 và Nghị định 156/2018/NĐ-CP (trước đây theo Nghị định 117/2010/NĐ-CP và Quyết định 24/2012/QĐ-TTg), các VQG tại Việt Nam có thể tổ chức các hoạt động kinh doanh và dịch vụ du lịch sinh thái (HĐKD&DVDLST) theo một hoặc một số phương thức sau: (i) VQG tự tổ chức các HĐKD&DVDLST; (ii) VQG có thể sử dụng một phần rừng, đất lâm nghiệp cho tổ chức, cá nhân thuê nhằm mục đích kinh doanh DLST kết hợp với bảo vệ, phát triển rừng và BTTN theo đúng quy hoạch được duyệt và các quy định hiện hành của pháp luật; (iii) VQG hợp tác, liên kết với tổ chức, cá nhân khác để tổ chức các HĐKD&DVDLST. Các nguồn thu từ từng hoạt động có sự khác nhau giữa các VQG. VQG Ba Vì có các hoạt động đa dạng nhất, VQG Tam Đảo chỉ có hoạt động dịch vụ giáo dục môi trường. Nhờ có chính sách phát triển DLST tại VQG nên nguồn thu từ DLST tại VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT cũng tăng hàng năm, cùng với nhu cầu DLST của xã hội tăng lên. VQG Ba Vì có số lượt khách và doanh thu cao nhất, còn VQG Tam Đảo lượng khách đến rất ít và có xu hướng giảm từ 13.737 năm 2016 xuống còn 5.739 lượt khách năm 2020. Giai đoạn 2020 do bị ảnh hưởng bởi dịch Covid nên lượng khách du lịch giảm mạnh không chỉ ở các VQG mà còn là tình trạng chung trong ngành du lịch. 11
Bảng 3.5. Tình hình kinh doanh DLST tại các VQG nghiên cứu 2022 Năm 2018 2019 2020 2021 VQG Cúc Phương Tổng lượng khách (lượt khách) 120.900 105.600 58.500 32.573 98.827 Tổng doanh thu từ du lịch (tr đồng) 5.928 5.120 2.816 1.491 4.584 VQG Ba vì Tổng lượng khách (lượt khách) 398.610 413.138 351.682 262.402 426.091 Tổng doanh thu từ du lịch (tr đồng) 19.049 19.471 15.910 14.640 22.797 VQG Tam Đảo Tổng lượng khách (lượt khách) 13.856 10.080 4.900 1.100 14.811 Tổng doanh thu từ du lịch (tr đồng) 277,12 201,6 98 22 296,22 VQG Bạch Mã Tổng lượng khách (lượt khách) 25.000 30.850 16.170 6.113 5.500 Tổng doanh thu từ du lịch (tr đồng) 1.156 1.520 878 342 294 VQG Yokdon Tổng lượng khách (lượt khách) 5.383 2.303 4.737 5.800 6.289 Tổng doanh thu từ du lịch (tr đồng) 576 921 630 420 1.145 VQG Cát Tiên Tổng lượng khách (lượt khách) 43.419 51.685 42.971 33.598 54.080 Tổng doanh thu từ du lịch (tr đồng) 11.566 12.676 7.776 6.733 13.534 (Nguồn: Cục Lâm nghiệp, 2022) Nguồn thu từ chính sách cho Thuê MTR kinh doanh du lịch sinh thái VQG Ba Vì được Bộ Nông nghiệp và PTNT phê duyệt Đề án thí điểm sử dụng MTR đặc dụng để phát triển DLST và giáo dục hướng nghiệp tại Quyết định số 5561/2002/QĐ-BNN-KL ngày 9/12/2002. Nghị định 156/2018/NĐ-CP về thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp đưa ra khái niệm MTR, quy định chi tiết nội dung đến thu MTR kinh doanh DLST, nghỉ dưỡng, giải trí trong rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất. các chính sách cho thuê MTR đã được xây dựng và ban hành. Các VQG cũng đã được phê duyệt Đề án du lịch sinh thái là cơ sở để cho thuê MTR. Hiện nay, VQG Ba Vì là đơn vị thực hiện việc cho thuê MTR cho kinh doanh DLST tốt nhất tạo ra nguồn thu lớn góp phần nâng cao thu nhập của người lao động và hỗ trợ cho các hoạt động bảo tồn. Nguồn thu từ chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng: Nghị định số 05/2008/NĐ-CP và Nghị định số 99/2010/NĐ-CP đã hình thành cơ sở pháp lý để huy động, quản lý và sử dụng các nguồn vốn XHH đầu tư BV&PTR, tạo nên nguồn lực tài chính dồi dào, giảm đáng kể gánh nặng cho NSNN. sau khi sơ kết, đánh giá những kết quả đạt được, ngày 2/11/2016 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 147/2016/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 99/2010/NĐ-CP, quyết định tăng mức chi trả DVMTR đối với các cơ sở sản xuất thủy điện tạo sự gia tăng đáng kể nguồn lực tài chính XHH đầu tư BV&PTR. Chi trả DVMTR trở thành một nguồn thu lớn của các BQL RĐD, RPH, VQG. Hiện nay trong 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý có VQG Ba Vì Cát Tiên, và Bạch Mã có nguồn thu từ chi trả DVMTR. VQG Cát Tiên đã nhận nguồn kinh phí khá lớn từ chi trả DVMTR. Nguyên nhân do VQG Cát Tiên trải rộng trên 3 tỉnh Đồng Nai, Lâm Đồng, Bình Phước với phần diện tích rừng trong lưu vực sông có nhà máy thuỷ điện Đa Nhim nên hàng năm VQG Cát Tiên đã nhận tiền chi trả DVMTR từ 3 Quỹ BV&PTR. Tổng số tiền chi trả DVMTR mà VQG Cát Tiên nhận được giai đoạn 2018-2022 là 129.807 12
tỷ đồng, trung bình là 25,97 tỷ đồng/năm . Nguồn thu từ DVMTR là một nguồn thu quan trọng và được VQG Cát Tiên sử dụng để triển khai các hoạt động tuần tra, bảo vệ tài nguyên rừng, nâng cấp cơ sở vật chất của Vườn. Từ năm 2021, VQG Cát Tiên đã mở rộng triển khai cơ chế chi trả DVMTR sang lĩnh vực sản xuất nước công nghiệp, lưu trữ và hấp thụ các bon góp phần gia tăng nguồn thu từ chi trả DVMTR. VQG Ba Vì có nguồn thu từ chi trả DVMTR. Trung bình hàng năm VQG Ba Vì thu được khoảng 764 triệu đồng từ nguồn thu chi trả DVMTR. VQG Bạch Mã nguồn thu từ chi trả DVMTR năm 2018 là 5.806 triệu đồng và tăng đều từng năm. Các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT đều là các Rừng đặc dụng với diện tích rộng, nguồn tài nguyên thiên nhiên động vật đa dạng và phong phú, còn nhiều tiềm năng chi trả DVMTR có thể được khai thác để tăng nguồn thu cho Vườn như dịch vụ cung cấp nước sạch), dịch vụ giữ đất, giữ nước, và dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các-bon; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững. Nguồn tài trợ, viện trợ Đây là nguồn kinh phí được huy động chủ yếu từ các dự án tài trợ ODA cho hoạt động BTTN. Tuy nhiên, nguồn hỗ trợ này có một số hạn chế là không thường xuyên, phân bổ không đồng đều, phụ thuộc vào mối quan tâm của nhà tài trợ , chủ yếu tập trung ở số ít các VQG có quy mô lớn như VQG Cúc Phương, Cát Tiên mà ít chú ý đến các KBT có quy mô vừa và nhỏ (dưới 15.000 ha). Bên cạnh đó, nguồn vốn này đang có xu hướng giảm mạnh khi Việt Nam chuyển sang nhóm quốc gia có thu nhập trung bình từ năm 2010. Các VQG trực thuộc Bộ Nông nghiệp và PTNT có cơ hội lớn hơn tiếp cận các dự án đầu tư viện trợ từ nước ngoài, đặc biệt 6 VQG này đều là những rừng đặc dụng có nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú và đa dạng sinh học cao. Đánh giá chung: Qua việc phân tích thông tin, số liệu về hiện trạng các nguồn lực tài chính tại 6 VQG nghiên cứu giai đoạn 2018-2022 cho thấy, trong cơ cấu nguồn thu của 6 VQG, nguồn NSNN chiếm tỷ lệ lớn (80-100%). Trong tỷ lệ nguồn thu ngoài NSNN từ phí vào cửa, các hoạt động KDDLST, Thuê MTR để KDDLST, chi trả dịch vụ MTR, viện trợ, tài trợ, các nguồn thu khác vẫn chiếm tỷ trọng thấp. Nguồn thu từ phí vào cửa là nguồn thu truyền thống vẫn giữ vai trò quan trọng trong nguồn thu của VQG, tuy nhiên, việc quy định mức phí giống nhau giữa tất cả các VQG cũng đang hạn chế khả năng tăng nguồn thu của các VQG có tiềm năng thu hút du khách. Hoạt động KDDLST được thực hiện theo các hình thức: Thuê MTR, tự tổ chức KDDLST, liên doanh liên kết, một số VQG thực hiện tốt hoạt động KDDLST, thuê MTR như VQG Cát Tiên, Bạch Mã, Ba Vì; VQG Cúc Phương chủ động tự tổ chức KDDLST và tạo nguồn thu tốt cho vườn, còn VQG Tam Đảo và Yokdon, các hoạt động này vẫn còn chưa được thực hiện tốt nên nguồn thu cho Vườn cũng hạn chết. Tuy nhiên, trong cơ cấu nguồn thu ngoài NSNN, nguồn thu từ phí vào cửa vẫn là nguồn thu chính, một số VQG có thêm nguồn thu từ chi trả DVMTR như Cát Tiên, Ba Vì. Các VQG còn lại nguồn thu ngoài NSNN như chi trả cho các sản phẩm môi trường, dịch vụ hấp thụ các bon...hiện nay các VQG vẫn chưa khai thác được để gia tăng nguồn thu và vẫn dừng ở mức tiềm năng. Khả năng đảm bảo chi thường xuyên của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT Giai đoạn 2018 – 2022, nguồn kinh phí thường xuyên giao tự chủ của các VQG tương đối ổn định. Trong đó, VQG Ba Vì, Cát Tiên, Tam Đảo có xu hướng giảm nhẹ với tốc độ phát triển bình quân lần lượt là 96%, 99,24% và 99,17%. Các VQG còn lại là Cúc Phương, Bạch Mã và YokDon có xu hướng tăng nhẹ với tốc độ phát triển bình quân lần lượt là 108,9%; 104,19% và 108,48%. Giai đoạn vừa qua do ảnh hưởng của đại dịch Covid 19 nên nguồn thu từ phí tham quan của các VQG có xu hướng giảm, song các nguồn thu từ NSNN đặt hàng vẫn duy trì tương đối ổn định. Đối với các VQG có tỷ trọng thu lớn từ DVDLST như VQG Ba Vì, 13
Cát Tiên, Tam Đảo thì nguồn kinh phí giao tự chủ có xu hướng giảm. Năm 2022, YokDon là VQG có nguồn kinh phí chi thường xuyên giao tự chủ lớn nhất là 39,9 tỷ đồng, VQG có nguồn kinh phí chi thường xuyên giao tự chủ thấp nhất là Tam Đảo 13,86 tỷ đồng. Hình 3.5: Tổng kinh phí thường xuyên giao tự chủ của các VQG (2018 – 2022) 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 Ba Vì Bạch Mã Cúc Phương Cát Tiên Tam Đảo YoDon 2018 2019 2020 2021 2022 Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo tài chính của các VQG (2018- 2022) 3.1.2. Tự chủ trong phân bổ nguồn lực tài chính *Tự chủ trong chi thường xuyên Giai đoạn 2016 – 2020, thực hiện cơ chế TCTC theo Nghị định 141/2016/NĐ-CP và Theo quyết định số 441/QĐ-BNN-TC ngày 21/01/2021 về việc giao quyền tự chủ cho các ĐVSNCL kinh tế và sự nghiệp khác thuộc Bộ NN&PTNT có VQG tự đảm bảo chi thường xuyên là VQG Ba Vì, Cúc Phương, Cát Tiên, Bạch Mã; Nhà nước đảm bảo chi thường xuyên cho các VQG Tam Đảo, Yokdon. Tuy nhiên, theo Báo cáo số 2059/BC – TCLN – KHTC ngày 08 tháng 12 năm 2022 về tổng hợp phương án phân loại TCTC và dự toán thu, chi của các ĐVSNCL kinh tế giai đoạn 2023 – 2027 của Tổng cục Lâm Nghiệp cho thấy VQG Ba Vì là VQG duy nhất có tỷ lệ đảm bảo chi thường xuyên ổn định và khá vững chắc trên 100%; VQG Cúc Phương, Bạch Mã, Cát Tiên có tỷ lệ đảm bảo chi thường xuyên chỉ đạt mức tự chủ theo quy định; VQG Tam Đảo, Yokdon vẫn phụ thuộc hoàn toàn vào NSNN với tỷ lệ đảm bảo chi thường xuyên vô cùng khiêm tốn (dưới 2%). Trước những khó khăn từ việc nguồn thu sụt giảm mạnh do ảnh hưởng bởi dịch bệnh Covid 19 và nguồn thu từ NSNN giảm dần, Báo cáo đưa ra đề xuất giai đoạn 2023 - 2027 chỉ có VQG Ba Vì được xếp vào ĐVSN loại 2 còn VQG Cúc Phương, Bạch Mã, Cát Tiên chuyển từ ĐVSN loại 2 xuống ĐVSN loại 3. Điều này cho thấy ngoại trừ VQG Ba Vì thì các VQG còn lại còn đang lo ngại về khả năng TCTC do đang phải đối mặt với rất nhiều khó khăn trong việc đảm bảo khả năng TCTC theo yêu cầu do nguồn thu của các đơn vị không ổn định, phụ thuộc nhiều vào yếu tố khách quan, trong khi phải thực hiện các chức năng nhiệm vụ được giao đối với công tác BV&PTR bền vững. *Tự chủ chi tiền lương Về cơ cấu chi thường xuyên, tỷ trọng chi cho tiền lương, tiền công đang chiếm phần lớn (khoảng 40- 83%) (Bảng 1) và rất khó cắt giảm do số lượng cán bộ, nhân viên hiện khá mỏng so với nhu cầu bảo vệ VQG trên diện tích rộng lớn như VQG Cúc Phương diện tích 22.408 ha chỉ có 102 cán bộ quản lý, VQG Tam Đảo 32.877 ha có 92 cán bộ quản lý. VQG Ba Vì có 70 cán bộ quản lý diện tích 9.702 ha, tỷ lệ chi cho tiền lương, 14
tiền công chiếm khoảng 42-64%. Các VQG còn lại tỷ lệ này còn ở mức cao hơn từ 60-84%. * Tự chủ chi hoạt động chuyên môn Quyết định số 254/QĐ-TTg quy định các hoạt động được tài trợ bởi NSNN gồm: BV&PTR; bảo tồn, cứu hộ, phục hồi sinh thái và tài nguyên rừng, điều tra và quy hoạch rừng, thống kê, kiểm kê thuộc lĩnh vực lâm nghiệp và bảo tàng, bảo quản mẫu thuộc lĩnh vực lâm nghiệp (Thủ tướng Chính phủ, 2017). Nguồn tài chính của các VQG hiện nay mới chỉ đáp ứng được nhu cầu thiết yếu là chi cho con người, các hoạt động chuyên môn chưa được chú trọng, quan tâm đúng mức và còn phụ thuộc lớn vào nguồn tài chính của đơn vị. Với các VQG có nguồn thu tốt, tỷ lệ chi cho hoạt động chuyên môn có thể được tăng lên. VQG Ba Vì có thu từ nhiều nguồn ngoài NSNN, do đó, tỷ trọng chi chuyên môn từ 22– 33% trong tổng chi thường xuyên; tỷ lệ chi chuyên môn cũng cao ở VQG Bạch Mã (18-25%), Cúc Phương (28-40%), Cát Tiên (10-23%), trong khi các VQG không có nguồn thu phụ thuộc hoàn toàn vào NSNN như VQG Yokdon và Tam Đảo thì tỷ trọng chi cho hoạt động chuyên môn rất thấp (dưới 2%) vì nguồn NSNN hiện nay chỉ đáp ứng các nhu cầu tối thiểu về quản lý, bảo vệ rừng và bảo tồn ĐDSH. * Tự chủ chi đầu tư: Hiện nay chưa VQG nào của Việt Nam tự chủ chi đầu tư. Hiện nay cả 6 VQG nghiên cứu đã được phê duyệt phương án quản lý rừng bền vững, có đề cập đến phương án huy động nguồn lực tài chính để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, trên thực tế, nguồn vốn đầu tư NSNN trong những năm gần đây đều bị cắt giảm gây khó khăn cho các VQG trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt cho các hoạt động KDDLST Tóm lại, hiện nay các VQG đang phân bổ nguồn kinh phí có được cho các hoạt động: chi tiền lương, bộ máy, chi cho các hoạt động chuyên môn, chi đầu tư. Tỷ lệ chi cho tiền lương chiếm phần lớn trong tổng chi thường xuyên cho các VQG. Chi cho các hoạt động chuyên môn còn ở mức thấp. Chưa có VQG nào tự chủ trong chi đầu tư. Theo quy định hiện hành, mức độ tự chủ trong phân bổ nguồn lực của các VQG còn ở mức thấp 3.1.2. Tự chủ sử dụng nguồn lực tài chính * Về chi thu nhập tăng thêm Trong những năm qua, kết quả tài chính của các VQG không cao nên mặc dù hầu hết các đơn vị đều có chi trả lương tăng thêm cho người lao động, nhưng các đơn vị đều có hệ số tăng thu nhập tăng thêm khá khiêm tốn dưới 1 lần lương cấp bậc, chức vụ. Trong đó, VQG Ba Vì là Vườn có cán bộ được hưởng thu nhập lương tăng thêm cao nhất là 8 triệu đồng/tháng. VQG Ba Vì đã chi bổ sung thu nhập cho cán bộ, viên chức và người lao động tiền lương tăng thêm từ 0,5 đến 0,7 lần lương cơ bản và các khoản phụ cấp của đơn vị, tức là trung bình từ từ 3-7 triệu đồng/người/tháng. Giai đoạn 2022- 2026 còn bị tác động của dịch bệnh covid-19 và một số tác động khác của nền kinh tế, Vườn chỉ có thể lập phương án chi tiền lương tăng thêm cho cán bộ, viên chức và người lao động từ 0,5-0,8 lần lương cơ bản và các khoản phụ cấp của đơn vị. Giai đoạn 2018- 2022, VQG Cúc Phương trích từ nguồn phí để lại từ thu vé và dịch vụ du lịch, thu từ sản xuất kinh doanh (cây, con giống), mức tăng thu nhập cho cán bộ nhân viên 3-7 tr đồng/người/năm. * Tự chủ trích lập và sử dụng các quỹ Trong 06 VQG nghiên cứu, VQG Ba Vì là Vườn duy nhất được xếp vào ĐVSNCL nhóm 2 (đơn vị tự chủ chi thường xuyên) ở cả 2 giai đoạn 2018 – 2022 và giai đoạn 2023 – 2027. VQG Ba Vì là VQG có mức tự chủ cao nhất trong số 06 VQG. Giai đoạn 2018 -2022, VQG Ba Vì có mức trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp cao nhất so với các VQG còn lại và đều đặn qua các năm (2018 – 2022). Trên thực tế, do chênh lệch thu – chi rất eo hẹp nên việc trích lập các quỹ không đồng đều giữa các VQG. 15
3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến TCTC tại VQG nghiên cứu 3.2.1. Các yếu tố khách quan Chủ trương và Cơ chế chính sách Tổng hợp kết quả Đánh giá về hệ thống các chính sách hiện hành liên quan đến TCTC VQG thể hiện Bảng sau. Bảng 3.16: Đánh giá về hệ thống các chính sách hiện hành liên quan đến TCTC Vườn quốc gia Đánh giá Điểm T 1 2 3 4 5 Nội dung trung T n 30 Rất không Không Trung Phù Rất phù bình phù hợp phù hợp bình hợp hợp SL 0 6 18 6 0 3,00 Hệ thống, đầy đủ 1 % 0 20,00 60,00 20,00 0 SL 0 4 21 5 0 3,03 2 Đồng bộ, nhất quán % 0 13,33 70,00 16,67 0 SL 0 4 21 6 0 3,17 3 Cập nhật, kịp thời % 0 13,33 70,00 20,00 0 Phù hợp với thực SL 0 8 13 9 0 3,03 4 tiễn % 0 26,67 43,33 30,00 0 (Nguồn: Tác giả tổng hợp từ kết quả khảo sát, 2022) Tuy nhiên, kết quả điều tra khảo sát sâu tại các VQG cho thấy các cơ chế chính sách cũng vẫn đang tạo một số rảo cản thúc đẩy TCTC của các VQG nghiên cứu. VQG Ba Vì, Cát Tiên, Cúc Phương, Bạch Mã đã triển khai được một số hoạt động du lịch sinh thái để tạo nguồn thu cho Vườn, tuy nhiên, các hoạt động thu hút các nhà đầu tư đều rất hạn chế. NSNN không phân bổ cho các hoạt động đầu tư vào cơ sở hạ tầng của VQG, hơn nữa, khi các VQG muốn thu hút nhà đầu tư cần có mặt bằng, hoặc tiềm năng cơ sở vật chất. Nhưng việc cho thuê tài sản theo quy định của Nghị định số 151/201/NĐ- CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, cần được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Và theo kết quả nghiên cứu không có cơ quan nào phê duyệt các Đề án này do tính chất rủi ro về mặt pháp lý. Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước: Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước là căn cứ để các ĐVSNCL xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ đảm bảo tính độc lập và tự chủ cũng như là căn cứ để lập dự toán ngân sách hàng năm. Đơn vị nào có mức độ tự chủ càng cao thì định mức chi càng được mở rộng và ngay nhóm các đơn vị nhóm 3 (tự chủ 1 phần chi thường xuyên) đã có sự phân hóa 4 cấp. Đối với đơn vị có mức độ tự chủ chi thường xuyên từ 70% trở lên đã có thể chi cao hơn định mức chi của CQQLNN có thẩm quyền ban hành nhưng phải chi từ nguồn thu sự nghiệp. Trên thực tế quá trình thực hiện các định mức, tiêu chuẩn, dự toán tại các VQG thời gian qua gặp một số khó khăn, vướng mắc ảnh hưởng đến khả năng TCTC của VQG đó là: Định mức kinh tế kỹ thuật và khoán chuyên môn còn thấp và cứng nhắc; Kinh phí dành cho hoạt động theo dõi ĐDSH, bảo tàng và bảo tồn, cứu hộ động vật còn rất hạn chế do còn thiếu định mức kinh tế kỹ thuật để thực hiện cơ chế đặt hàng từ NSNN. 16
Đặc điểm hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập Trong bối cảnh các VQG phải tuân thủ các yêu cầu tương tự như các ĐVSNCL khác trong lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn, các VQG có nghĩa vụ tuân thủ các quy trình cải cách được nêu các quy định hiện hành: Tăng cường tự chủ tài chính, tránh phụ thuộc hoàn toàn vào NSNN, hướng tới ngày càng có đủ khả năng đảm bảo các khoản chi thường xuyên và khoản chi đầu tư; huy động nhiều hơn' "các đóng góp xã hội" (sử dụng phí và lệ phí) để cung cấp các dịch vụ công. Đổi lại, các quá trình này được kỳ vọng sẽ trao cho Ban quản lý VQG quyền tự chủ lớn hơn trong công tác quản lý và hoạt động, sắp xếp tổ chức, nhân sự/nguồn lực, lập kế hoạch và quản lý tài chính - bao gồm cả việc lập kế hoạch và quản lý chi tiêu và thu nhập, cũng như định giá dịch vụ công theo cơ chế thị trường. Một lưu ý quan trọng là các Ban Quản lý VQG không thể được coi như các ĐVSNCL khác, bởi vì các dịch vụ của VQG khác ở một số khía cạnh quan trọng so với hầu hết các dịch vụ công khác. Các khu rừng đặc dụng là các tài sản công do nhà nước quản lý vì lợi ích chung của quốc gia và toàn cầu và nhà nước cam kết đảm bảo nguồn lực để quản lý, bảo vệ và phát triển các khu rừng này. Mối quan hệ và phân cấp quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan quản lý Mối quan hệ và phân cấp quản lý giữa đơn vị sự nghiệp và các cơ quan quản lý quyết định trực tiếp cơ chế quản lý tài chính và quyền tự chủ của đơn vị, là nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế TCTC của các đơn vị sự nghiệp có thu. Năng lực quản lý của các cơ quan chủ quản Đây là nhân tố tạo môi trường thúc đẩy sự chuyển biến về công tác đầu tư, phát triển hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công tại các VQG. 6 VQG nằm dưới sự quản lý trực tiếp của Bộ NN & PTNT. Tuy nhiên, VQG cũng nằm trên địa bàn các địa phương và chịu sự quản lý hành chính của địa phương. Do đó, năng lực và những quyết định quản lý của cơ quan chủ quản tác động đến khả năng TCTC của VQG. 3.2.2. Các yếu tố chủ quan Năng lực của các VQG - Nguồn nhân lực: Nguồn nhân lực tại VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý bao gồm các cán bộ, công nhân viên trong biên chế, hợp đồng với trình độ năng lực từ trung cấp trở lên. Với trình độ và độ tuổi cho thấy nguồn nhân lực tại các VQG về cơ bản đáp ứng yêu cầu về sức khỏe và chuyên môn để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ chính của VQG là BV&PTR, bảo tồn ĐDSH. - Năng lực quản trị VQG : Để có thể phát triển bền vững, các VQG phải nâng cao năng lực quản trị hoạt động (với 3 hoạt động chính là BV&PTR; bảo tồn ĐDSH; bền vững về tài chính) của các đơn vị này. Quản trị là một hệ thống kiểm tra, giám sát, cân đối các nguồn lực với sự tham gia của nhiều chủ thể cả bên trong và bên ngoài VQG, bao gồm: chủ sở hữu, nhà quản lý, người lao động, cộng đồng dân cư, khách du lịch… VQG có hoạt động tốt hay không và có thực hiện các mục tiêu chiến lược hay không phụ thuộc vào năng lực quản trị hoạt động của VQG của các chủ thể quản lý. Ở thời điểm nghiên cứu cả 6 VQG đều tuân thủ đúng các quy định cơ quan quản lý về công tác BV&PTR, bảo tồn ĐDSH, phát triển hoạt động DLST và các hoạt động khác của VQG. Tuy nhiên, mô hình quản lý, hoạt động của các VQG theo mô hình của ĐVSNCL nhưng hàng hóa dịch vụ công cung cấp lại phải có khả năng cạnh tranh với doanh nghiệp. Điều này đòi hỏi các VQG phải nâng cao trình độ quản trị cả đối với các hoạt động cung cấp dịch vụ công sử dụng NSNN và các hoạt động cung cấp dịch vụ công không sử dụng NSNN. 17
-Điều kiện cơ sở vật chất của VQG: Theo báo cáo của các VQG, hầu hết máy móc, trang thiết bị nhà cửa của các đơn vị của Bộ NN&PTNT được trang bị, xây dựng từ nhiều năm trước đến nay đã hỏng và xuống cấp nghiêm trọng nhưng kinh phí duy tu bảo dưỡng rất hạn chế. Việc cho thuê tài sản phải thực hiện xây dựng phương án trình các cấp thẩm quyền nhưng chưa đủ các văn bản hướng dẫn thực hiện nên các VQG chưa thực hiện. Do đó, việc quản lý sử dụng tài sản hiện có không đảm bảo phục vụ các hoạt động chuyên môn và không phát huy được lợi thế về thu hút du lịch nên nguồn thu cũng bị hạn chế. -Điều kiện về tài nguyên tài nguyên thiên nhiên: VQG Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Yokdon, Bạch Mã, Cát Tiên có lợi thế là một khu BTTN độc đáo với tính ĐDSH rất cao, nhiều loài quý hiếm và đặc hữu (hiếm khu vực nào của Việt Nam có được). Sở hữu nhiều giá trị về cảnh quan thiên nhiên (các hang động, các cây cổ thụ,…), sự đa dạng về hệ sinh thái, các giá trị văn hoá, lịch sử nên từ lâu các VQG đã trở thành điểm du lịch hấp dẫn du khách trong nước và quốc tế 3.3. Đánh giá tổng quát * Đánh giá về mức độ tự chủ Các VQG nghiên cứu đã được xếp vào mức độ TCTC ở nhóm 2 – Đơn vị tự chủ chi thường xuyên (Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Cát Tiên) và nhóm 4 – Đơn vị do NSNN bảo đảm chi thường xuyên (Yokdon, Tam Đảo). Mặc dù xếp vào các mức độ TCTC theo phân loại của Nghị định 60/2021/NĐ-CP, tuy nhiên, mức độ TCTC chưa bền vững với Nhóm 2 và đối với nhóm 4 không có khả năng TCTC. Giai đoạn 2023-2027, có 3 VQG Bạch Mã, Cúc Phương, Cát Tiên đề xuất được chuyển vào đơn vị tự chủ Nhóm 3- Đơn vị tự chủ một phần chi thường xuyên. Đánh giá trên các nội dung tự chủ (tự chủ huy động và tạo nguồn tài chính, tự chủ phân bổ và tự chủ sử dụng nguồn tài chính) cho thấy mức độ tự chủ của các VQG vẫn ở mức thấp và không bền vững. Về công tác khai thác và tạo nguồn thu: Hiện nay ở đại đa số các VQG, nguồn thu từ NSNN vẫn chiếm tỷ trọng chủ yếu; Đầu tư vào cơ sở hạ tầng và cơ sở vật chất cơ bản cần thiết để thu hút hoạt động kinh doanh mới và tạo thêm doanh thu từ dịch vụ du lịch còn vô cùng hạn chế; Các nguồn thu xã hội hóa như thu từ chi trả DVMTR, thu từ hoạt động kinh doanh và DVDLST vẫn chiếm tỷ trọng nhỏ. Trong các nguồn thu ngoài NSNN, chủ yếu dựa vào khoản thu từ phí và lệ phí để lại và có xu hướng giảm mạnh. Về việc thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên: Đối với cơ cấu chi tiêu, phần lớn các khoản chi thường xuyên là chi cho con người (chi lương để thực hiện công tác BV&PTR), chi nghiệp vụ chuyên môn suy giảm về tỷ trọng; các khoản chi cho bảo tồn ĐDSH rất hạn chế, chi cho hoạt động kinh doanh và DVDLST thì gần như là không có. Về trích nộp các quỹ và chi trả lương tăng thêm: Trong tổng số 6 VQG thì 04 VQG (Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã và Cát Tiên) trích nộp các quỹ và chi trả lương tăng thêm; VQG Yokdon trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp năm 2018, 2019 và 2020 lần lượt là 227, 600 và 800 triệu đồng. Về khả năng đảm bảo mức độ TCTC theo như phân loại: Các VQG chưa đảm bảo mức độ TCTC ổn dịnh như phân loại. Ngoại trừ VQG Ba Vì tiếp tục trụ vững ở nhóm 2, các VQG (Cúc phương, Bạch Mã, và Cát Tiên) đều đề nghị chuyển từ đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên sang đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên trong thời kỳ ổn định ngân sách tiếp theo (2023 -2027) với mức tự chủ được đề xuất lần lượt là 78%, 82% và 84% cho các nhiệm vụ chi thường xuyên theo chức năng nhiệm vụ của từng VQG. * Tồn tại và nguyên nhân 18
Mặc dù Nhà nước đã có nhiều chủ trương, chính sách khơi thông các nguồn tài chính cho các ĐVSNCL, các VQG, nhưng qua phân tích cho thấy khả năng tự chủ vẫn còn đang ở mức thấp, các VQG chưa thực sự tạo được các nguồn thu bền vững ngoài NSNN, chưa phát huy được các nguồn thu tiềm năng. Dựa theo mô hình quản lý dựa trên kết quả để phân tích các khía cạnh TCTC của các VQG như sau: Xác định mục tiêu: Hàng năm, các VQG đều xây dựng kế hoạch thực hiện các nhiệm vụ được giao theo Quyết định số 254/2017/QĐ-TT gồm: bảo vệ và phát triển rừng, bảo tồn, cứu hộ, phục hồi sinh thái và tài nguyên rừng; điều tra và quy hoạch rừng; thống kê, kiểm kê thuộc lĩnh vực lâm nghiệp; bảo tàng, bảo quản mẫu thuộc lĩnh vực lâm nghiệp. Đó là các mục tiêu chính của VQG trong công tác bảo tồn đa dạng sinh học. Theo quy định Nhà nước giao nhiệm vụ Nhà nước sẽ bố trí kinh phí để thực hiện. Tuy nhiên, việc bố trí kinh phí ở mức độ nào để đảm bảo các VQG thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao thì không có tiêu chí rõ ràng. Các VQG cũng không đặt các mục tiêu về nguồn tài chính ngoài NSNN hỗ trợ cho thực hiện các nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, trong bối cảnh NSNN cắt giảm từng năm (theo chủ trương mỗi năm cắt giảm 10% nguồn phân bổ cho ĐVSNCL), buộc các VQG phải có kế hoạch để gia tăng các nguồn thu ngoài NSNN và họ phải xây dựng các Đề án, kế hoạch để trình lên các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Với yêu cầu nâng cao mức tự chủ, giảm phụ thuộc vào NSNN, một số chính sách đã được xây dựng nhằm hỗ trợ cho đạt mục tiêu này. Tuy nhiên, sự thiếu đồng bộ về chính sách, từ các quy định về quản lý cho thuê tài sản, quy định liên doanh liên kết, quy định về quản lý bộ máy, con người đều có sự chưa đồng bộ, thậm chí ràng buộc dẫn tới các VQG rất khó để gia tăng các nguồn tài chính, hoặc đảm bảo các nguồn tài chính ngoài NSNN một cách bền vững, và tăng cường khả năng TCTC. Giám sát và đánh giá kết quả: Chưa có các quy định về các chỉ tiêu đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao. Ví dụ một số chỉ tiêu như: số lượng loài động thực vật được bảo tồn, bảo vệ, diện tích rừng được bảo vệ, sự toàn vẹn (cải thiện) của HST, doanh thu từ vé tham quan, nguồn thu từ vé vào cửa, nguồn thu từ cho thuê MTR để KDDLST, chi trả DVMTR, giảm số vụ vi phạm công tác bảo vệ rừng giảm,...Việc đưa ra các chỉ tiêu đánh giá mức độ hoàn thành là cơ sở để cơ quan quản lý giám sát và đánh giá mức độ hoàn thành công việc của VQG, đồng thời có cơ chế xử lý, hoặc tháo gỡ các vướng mắc nếu các VQG không đạt được các mục tiêu đã đề ra. Khi thực hiện tốt việc giám sát và đánh giá, thúc đẩy việc giao quyền cho các VQG có các giải pháp sáng tạo, huy động được nguồn lực chủ động để hoàn thành nhiệm vụ được giao và nâng cao tính tự chủ, trong đó có tự chủ về tài chính. Đối với phương thức phân bổ ngân sách hiện nay vẫn chỉ chuyển từ hình thức cấp phát sang giao dự toán mà chưa dựa trên kết quả thực hiện, dẫn đến chưa phát huy thực sự và nâng cao được hiệu quả của TCTC. Quản lý hiệu quả nguồn tài chính Trong cơ cấu chi tiêu, phần lớn các khoản chi thường xuyên của các VQG là chi cho con người ở mức lương cơ bản (chi lương để thực hiện công tác BV&PTR), chi nghiệp vụ chuyên môn suy giảm về tỷ trọng; các khoản chi cho bảo tồn rất hạn chế, chi cho HĐKD&DVDLST thì gần như là không có. Hầu hết máy móc, trang thiết bị nhà cửa của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT được trang bị, xây dựng từ nhiều năm trước đến nay đã hỏng và xuống cấp nghiêm trọng nhưng kinh phí duy tu bảo dưỡng rất hạn chế. Số lượng biên chế của các đơn vị còn thiếu nhiều so với yêu cầu, kinh phí chi trả cho các cho các hợp đồng theo Nghị 19
định số 68/2000/NĐ-CP, tinh giản biên chế không được NSNN cấp nên các đơn vị tự chủ chi thường xuyên rất khó khăn về phương án tài chính giải quyết chế độ cho người lạo động, đối mặt với việc không có nhân lực làm việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Năng lực quản lý Quản lý dựa trên kết quả yêu cầu các nhà quản lý VQG có năng lực trong lập kế hoạch (bảo tồn và tài chính) cũng như các năng lực quản lý, trình độ công nghệ thông tin. Mặc dù các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT được NSNN cấp phát nguồn kinh phí cho các hoạt động của VQG, tuy nhiên, các cán bộ chủ yếu là kiểm lâm, cán bộ lâm nghiệp, một số cán bộ làm về tài chính. Năng lực xây dựng các chiến lược và kế hoạch tài chính/kinh doanh, marketing, huy động vốn hàng năm và trung hạn của các VQG còn chưa đáp ứng được yêu cầu; chưa hoạch định ngân sách và chi tiêu một cách hiệu quả gắn với phương án quản lý rừng bền vững. 3.4. Định hướng và giải pháp thúc đẩy TCTC các VQG 3.4.1. Định hướng chung về TCTC cho các VQG ở Việt Nam Các VQG được định hướng Tăng cường TCTC, giảm bớt sự phụ thuộc hoàn toàn vào NSNN, hướng tới ngày càng có đủ khả năng đảm bảo các khoản chi thường xuyên và khoản chi đầu tư; huy động nhiều hơn' "các đóng góp xã hội" (sử dụng phí và lệ phí) để cung cấp các dịch vụ công. Đổi lại, các quá trình này được kỳ vọng sẽ trao cho BQL các VQG quyền tự chủ lớn hơn trong công tác quản lý và hoạt động, sắp xếp tổ chức, nhân sự/nguồn lực, lập kế hoạch và quản lý tài chính - bao gồm cả việc lập kế hoạch và quản lý chi tiêu và thu nhập, cũng như định giá dịch vụ công theo cơ chế thị trường. Việc định hướng các chủ trương TCTC cho các VQG dựa trên tính đặc thù về dịch vụ VQG cung cấp, mà nhiều dịch vụ công độc nhất không thể được xã hội hoá, tiền tệ hoá, định giá hoặc điều chỉnh theo nguyên tắc thị trường, là những chủ trương rất quan trọng. 3.4.2. Giải pháp thúc đẩy TCTC các VQG Căn cứ vào việc phân tích thực trạng tình hình tự chủ tài chính của các VQG, đánh giá tính khả thi về khả năng gia tăng nguồn lực tài chính từ các nguồn thu hiện có, đặc biệt là 2 nguồn thu chủ yếu của Vườn là nguồn thu từ NSNN và nguồn thu từ hoạt động DLST. Đồng thời, cần phân tích các giải pháp và công cụ tài chính trên những yếu tố đặc trưng của các khu rừng đặc dụng, các VQG là tài sản công do nhà nước quản lý vì lợi ích chung của quốc gia và toàn cầu và nhà nước cam kết đảm bảo nguồn lực để quản lý, bảo vệ và phát triển các khu rừng này. Hầu hết các dịch vụ công do các BQL VQG cung cấp thuộc nhóm dịch vụ công do NSNN tài trợ theo quy định tại Quyết định số 254/QĐ-TTg. Rất ít dịch vụ đáp ứng được tiêu chí dịch vụ công không được ngân sách nhà nước tài trợ, tức là có khả năng có sự tham gia của khu vực tư nhân, có tiềm năng xã hội hoá cao hoặc định giá theo cơ chế thị trường. Các dịch vụ của VQG thường gắn liền với các cảnh quan có giá trị đa dạng sinh học cực kỳ cao, thường rất nhạy cảm với các tác động của con người, đồng thời có sự tập trung của các loài và sinh cảnh dễ bị tổn thương, bị đe doạ và/ hoặc cần được quan tâm đặc biệt. Cơ chế huy động và tạo nguồn tài chính cho các VQG cần đảm bảo bất kỳ cơ chế tài chính nào hoặc nguồn thu được đưa vào sử dụng phải đảm bảo các mục tiêu bảo tồn đa dạng sinh học và không đi ngược lại các mục tiêu bảo tồn đa dạng sinh học và không tác động tiêu cực đến cộng đồng địa phương. Trước bối cảnh đó, để đảm bảo nguồn tài chính bền vững cho các VQG, nâng cao TCTC toàn diện, nhằm thực hiện được mục tiêu chính của VQG là bảo tồn đa dạng sinh học, một số giải pháp được đề xuất như sau: 20