Tóm tắt luận án Tiến sĩ Kinh tế: ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN và hàm ý cho Việt Nam

Chia sẻ: Bình Bình | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:25

Thêm vào BST

Báo xấu

15
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án với mục tiêu làm rõ thực trạng ODA của Trung Quốc ở các quốc gia Asean, từ đó đưa ra một số hàm ý cho Việt Nam trong việc ứng xử với ODA của Trung Quốc

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt luận án Tiến sĩ Kinh tế: ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN và hàm ý cho Việt Nam

1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trước sự trỗi dậy mạnh mẽ của Trung Quốc, thế kỷ 21 được dự báo sẽ chấm dứt thời kỳ bá chủ thế giới của Mỹ để nhường chỗ cho một “Thế kỷ Châu Á” hay còn gọi là “Thế kỷ Trung Quốc” [169]. Sau gần ba thập kỷ “giấu mình chờ thời”, Trung Quốc trong suốt hai mươi năm qua đã triển khai nhiều chiến lược nhằm theo đuổi “Giấc mộng Trung Hoa”, tham vọng bá chủ toàn cầu, thông qua các chương trình đầu tư, viện trợ và gần đây là đại lục Á – Âu với sáng kiến “Vành đai và Con đường” (BRI). So với châu Phi và khu vực Mỹ - La tinh, Đông Nam Á là khu vực ảnh hưởng truyền thống của Trung Quốc bởi vị trí địa lý liền kề và lịch sử quan hệ lâu đời. Đối với Trung Quốc, Đông Nam Á có vai trò quan trọng và luôn được coi là sân sau chiến lược. Về kinh tế, Đông Nam Á là thị trường cung cấp nguyên liệu đầu vào cũng như thị trường tiêu thụ đầu ra hàng đầu của nền kinh tế thứ hai thế giới này. Đông Nam Á CŨNG nắm giữ con đường huyết mạch thương mại hàng hải, do đó có khả năng kết nối, mở rộng hợp tác và liên kết rộng rãi ở cả cấp độ khu vực và quốc tế. Về chính trị, Đông Nam Á có vị trí chiến lược trong phòng thủ lợi hại và là mắt xích không thể thiếu trong quá trình hình thành các cơ chế hợp tác/liên minh quân sự mới. Với tầm quan trọng đặc biệt này, Đông Nam Á trở thành nơi giao thoa lợi ích và cạnh tranh tranh giành ảnh hưởng của nhiều cái tên lớn, nhất là Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản và Ấn Độ. Trước áp lực ngày càng gia tăng của Trung Quốc ở Đông Nam Á, nhiều quốc gia như Nhật Bản, Mỹ và Ấn Độ trong thập kỷ vừa qua cũng đã bắt đầu quan tâm nhiều hơn tới khu vực. Chính vì thế, những năm gần đây, Trung Quốc ngày một chú trọng nhiều hơn tới khu vực Đông Nam Á. Nổi bật là việc Trung Quốc sử dụng mạnh mẽ con bài “ngoại giao kinh tế”, “ngoại giao quà tặng” đối với các quốc gia khu vực nhằm gia tăng sự phụ thuộc của các quốc gia này vào Trung Quốc cũng như đổi lấy sự ủng hộ Trung Quốc về các vấn đề ngoại giao - chính trị. Mặc dù những khoản viện trợ phát triển chính thức (ODA) của Trung Quốc đang góp phần làm thay đổi diện mạo của các nước Đông Nam Á, nhất là những khoản đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển năng lượng, song nguồn vốn này cũng để lại nhiều tác động tiêu cực và nghi ngại đối với các nước tiếp nhận ODA [97]. Trong khi đó, Việt Nam cũng là một trong số những quốc gia tiếp nhận khối lượng vốn ODA đáng kể từ Trung Quốc. Các khoản viện trợ này đang là bài toán nan giải cho Việt Nam khi ngày càng nảy sinh nhiều vấn đề liên quan tới tiến độ, chất lượng và hiệu quả của nguồn vốn này. Rõ rệt nhất là các dự án ODA trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng, điển hình là tuyến Đường sắt Cát Linh – Hà Đông ở Hà Nội, Dự án Đường cao tốc Vân Đồn – Móng Cái, Dự án Khu công nghiệp Đình Vũ... Đồng thời, việc tiếp nhận nguồn viện trợ của Trung Quốc cũng làm dấy lên e ngại về sự lệ thuộc và đặt Việt Nam vào thế khó trong các nỗ lực đấu tranh bảo vệ chủ quyền lãnh thổ. Tuy nhiên, Việt Nam lại đang có nhu cầu lớn về nguồn vốn đầu tư xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng. Nếu từ chối các khoản viện trợ của Trung Quốc đồng nghĩa với việc chúng ta sẽ bỏ qua những cơ hội và lợi ích mà các khoản vốn này mang lại. Vì thế, cần tránh những quan điểm cực đoan, thay vào đó phải xem xét làm thế nào để Việt Nam tận dụng được các khoản viện trợ ODA mà không làm phương hại tới phát triển kinh tế - xã hội và ổn định chính trị của đất nước. Thực tế này cho thấy việc nghiên cứu thực trạng, đặc điểm, cách thức, mục tiêu những khoản viện trợ ODA của Trung Quốc cho các quốc gia Đông Nam Á, trong đó có Việt Nam là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, hiện nay những nghiên cứu mang tính chiến lược về ODA của Trung Quốc đối với các nước ASEAN vẫn còn chưa đầy đủ và thiếu tính tổng thể. Chính vì những lý do trên, luận án lựa chọn nghiên cứu chủ đề “ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN và hàm ý cho Việt Nam”.
2 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục tiêu tổng quát của luận án là làm rõ thực trạng ODA của Trung Quốc ở các quốc gia ASEAN, từ đó đưa ra một số hàm ý cho Việt Nam trong việc ứng xử với ODA của Trung Quốc. Nhiệm vụ của luận án: Với mục đích nghiên cứu trên, luận án sẽ tập trung giải quyết các nhiệm vụ chính sau đây: i) Tìm hiểu cơ sở lý luận của ODA bao gồm sự phát triển các khái niệm ODA, đặc điểm, phân loại ODA; phân tích những động lực của nguồn viện trợ này và tác động của nó đối với các quốc gia tiếp nhận. Đồng thời, luận án sẽ làm rõ cơ sở thực tiễn về dòng vốn ODA của Trung Quốc, trong đó tập trung tìm hiểu chiến lược ngoại giao và chiến lược viện trợ nước ngoài của Trung Quốc, thực trạng viện trợ ODA của Trung Quốc cho các quốc gia đang phát triển trong so sánh với các nhà viện trợ khác. ii) Nghiên cứu thực trạng ODA của Trung Quốc ở các nước ASEAN, phân tích mục tiêu chiến lược của Trung Quốc ở khu vực và đưa ra những đánh giá chung nhất về quy mô, mục tiêu, và chất lượng của nguồn viện trợ này đối với các nước trong khối, đặc biệt là bốn nước kém phát triển nhất khu vực Lào, Campuchia, Myanmar và Việt Nam. iii) Trên cơ sở nghiên cứu động cơ viện trợ của Trung Quốc và thực trạng ODA của Trung Quốc ở Việt Nam trong giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2019, luận án sẽ chỉ rõ cơ hội, thách thức và đưa ra một số hàm ý cho Việt Nam trong việc ứng xử với ODA của Trung Quốc vào nước ta trong thời gian tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận án là ODA của Trung Quốc cho các quốc gia ASEAN, trong đó tập trung làm rõ ODA của Trung Quốc cho Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu: Về phạm vi không gian, luận án tập trung khảo cứu ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN, trong đó tập trung chủ yếu vào ba quốc gia có nhiều nét tương đồng với Việt Nam và là những quốc gia kém phát triển nhất ở khu vực Đông Nam Á, bao gồm Campuchia, Lào, và Myanmar. Ngoài ra, luận án chỉ nghiên cứu dòng viện trợ ODA từ Trung Quốc đại lục, không bao gồm ODA từ các vùng lãnh thổ như Hong Kong, Macao và Đài Loan. Về phạm vi thời gian, luận án lựa chọn khoảng thời gian nghiên cứu từ năm 2000 cho tới năm 2019, đây là hai thập kỷ đầu của thế kỷ 21, cũng là thời điểm chứng kiến sự trỗi dậy ngoạn mục của Trung Quốc và những điều chỉnh chiến lược quan trọng của nước này đối với khu vực. Mặc dù vậy, do hạn chế về mặt dữ liệu và để đảm bảo tính tin cậy tối đa cũng như tính đồng bộ khi so sánh của nghiên cứu, số liệu ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN đa phần chỉ gói gọn trong giai đoạn 2000 – 2014. Tuy nhiên, luận án vẫn lồng ghép những số liệu cập nhật và những nhận định về ODA của Trung Quốc cho khu vực cho tới năm 2020 thông qua phân tích một số các dự án ODA đang triển khai hoặc kế hoạch cấp vốn ODA của Chính phủ Trung Quốc trong thời gian tới. Trên cơ sở đó, luận án dự báo và đề xuất một số giải pháp tăng cường hiệu quả thu hút và sử dụng ODA của Trung Quốc ở Việt Nam giai đoạn 2021 – 2025 và tầm nhìn đến năm 2030. Về phạm vi nội dung, luận án sẽ tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN; từ đó đưa ra một số hàm ý cho Việt Nam.
3 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án Luận án áp dụng các phương pháp luận nghiên cứu cơ bản như cách tiếp cận lý thuyết hệ thống, lý thuyết kinh tế học, lý thuyết kinh tế chính trị, lý thuyết quan hệ quốc tế, quan điểm của Đảng và Nhà nước về sử dụng vốn nước ngoài, vốn ngoài ngân sách và hội nhập kinh tế quốc tế trong khu vực. Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, cụ thể: i) Phương pháp thu thập dữ liệu: Luận án sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp là các số liệu thống kê, báo cáo của các ban, ngành liên quan về ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN. Số liệu về ODA của Trung Quốc sử dụng xuyên suốt luận án được thu thập chủ yếu từ nguồn dữ liệu của Tổ chức China AidData – một trong những nguồn dữ liệu cập nhật và đáng tin cậy nhất về ODA của Trung Quốc hiện nay; ii) Phương pháp phân tích, tổng hợp dữ liệu: tổng thuật, hệ thống hoá các tài liệu nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu trường hợp, phương pháp nghiên cứu so sánh… 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Luận án có một số đóng góp mới về khoa học như sau: - Hệ thống hóa các quan điểm truyền thống về ODA cũng như cập nhật một số quan điểm mới về ODA trong bối cảnh hiện nay; - Đánh giá thực trạng ODA của Trung Quốc dành cho các nước ASEAN dựa trên Bộ tiêu chí Better Aid Scorecards, từ đó làm rõ động cơ, tác động của nguồn viện trợ này đối với các nước trong khối ASEAN, đặc biệt là ba nước Lào, Campuchia và Myanmar, xác định xu hướng của nguồn viện trợ này trong những năm tới; - Đánh giá thực trạng ODA của Trung Quốc cho Việt Nam, cơ hội và thách thức của Việt Nam trong việc thu hút ODA của Trung Quốc thời kỳ mới khi Việt Nam bắt đầu chuẩn bị “tốt nghiệp ODA”, từ đó đưa ra một số hàm ý cho Việt Nam trong ứng xử với ODA từ Trung Quốc. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Luận án hệ thống hóa cơ sở lý luận về ODA nói chung và ODA của Trung Quốc nói riêng trong đó bao gồm khái niệm (khái niệm truyền thống và khái niệm mới), đặc trưng, tác động, bộ tiêu chí đánh giá, các thể chế quản lý ODA. Ngoài ra, luận án cũng phân tích, đánh giá thực trạng phát triển ODA của Trung Quốc cho khu vực Đông Nam Á và cho Việt Nam, những mặt được và hạn chế của dòng vốn này. Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần cung cấp luận cứ khoa học cho các cơ quan chính phủ, các bộ ban ngành liên quan, đặc biệt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các tổ chức chính quyền cấp địa phương như Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài Nguyên và Môi trường, Sở Lao động, Thương binh và Xã hội tại các tỉnh/thành phố trong việc cân nhắc và phê duyệt các dự án ODA của Trung Quốc nói riêng và các dự án ODA nói chung, đảm bảo tính công bằng, công khai và hiệu quả tối đa của dự án. 7. Cấu trúc của luận án Ngoài lời mở đầu và kết luận, luận án gồm 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu; Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về ODA của Trung Quốc; Chương 3: Thực trạng ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN giai đoạn 2000 – 2019; Chương 4: ODA của Trung Quốc cho Việt Nam và một số hàm ý. Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Các quan điểm về ODA 1.1.1. Khái niệm ODA Thuật ngữ “viện trợ phát triển chính thức” (ODA) lần đầu tiên xuất hiện vào năm 1969 Ủy ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) - OECD (1969) và tính đến nay, định nghĩa về ODA cũng đã được điều chỉnh nhiều lần. Sau này,
4 định nghĩa về ODA vẫn tiếp tục được mở rộng, thu hẹp, vì thế, giới khoa học hiện nay chưa thống nhất được một khái niệm chung và hoàn chỉnh về ODA. Các công trình nghiên cứu của Việt Nam cũng đã hình thành hệ thống cơ sở lý luận về ODA trong đó làm rõ nội hàm, lịch sử, bản chất, lợi ích, vai trò và tác động của ODA. 1.1.2. Động cơ viện trợ ODA UNDP (1992) cho rằng ODA được quyết định không phải từ nhu cầu ở các nước đang phát triển mà bởi thiện ý của người dân và chính phủ ở các nước giàu có, vì thế những khoản viện trợ này thường mang tính thời điểm và rất khó dự đoán. Bandyopadhyay và Katarina (2013) khẳng định động cơ viện trợ của các quốc gia biến đổi theo thời gian do những diễn biến phức tạp của tình hình địa chính trị trên thế giới đã tác động tới quá trình ra quyết định của các quốc gia tài trợ [43]. Lý thuyết của chủ nghĩa lý tưởng, chủ nghĩa hiện thực và chủ nghĩa hiện thực mới cũng kết luận động lực viện trợ các quốc gia thường không chỉ hướng tới một mục tiêu mà thay vào đó họ sẽ tìm cách để đạt được đồng thời cả ba mục tiêu này (trợ giúp nhân đạo, mục tiêu kinh tế và lợi ích chiến lược), song mức độ ưu tiên đối với từng mục tiêu có thể sẽ khác nhau. Tuy nhiên, đa số các nghiên cứu đều chỉ ra rằng các nguồn viện trợ được phân bổ theo những động cơ chính trị nhiều hơn là xuất phát từ nhu cầu kinh tế. 1.2. Nghiên cứu về ODA của Trung Quốc Trung Quốc là một trong những nhà tài trợ “mớiˮ so với nhóm các nhà tài trợ truyền thống của DAC. Đặc điểm chung của các nhà tài trợ mới này trong đó có Trung Quốc là vốn viện trợ phát triển không được phân bổ theo nhu cầu ở các nước đang phát triển, mà đơn thuần chỉ phục vụ lợi ích cho nước viện trợ [60]. Naím (2007) chỉ ra rằng nhân tố quyết định viện trợ phát triển của Trung Quốc là được tiếp cận với nguồn tài nguyên và thúc đẩy liên minh, hợp tác quốc tế. Ông bày tỏ lo ngại về những hình thức viện trợ kiểu này sẽ làm xói mòn các nỗ lực phát triển của nhà tài trợ phương Tây trong việc xây dựng các mô hình chính phủ với chất lượng quản trị tốt ở các nước đang phát triển [105]. Một số đặc trưng của viện trợ ODA Trung Quốc mà các công trình nghiên cứu đã chỉ ra: i) Viện trợ của Trung Quốc không đi cùng với những điều kiện mà các nhà tài trợ phương Tây thường đưa ra như chính sách tốt, dân chủ và tôn trọng nhân quyền, thay vào đó các khoản viện trợ tài chính của Trung Quốc khá dễ dàng (Davies, 2007) [58]; ii) vốn viện trợ của Trung Quốc thường tuyệt đối tôn trọng quy tắc không can thiệp vào những vấn đề nội bộ của quốc gia tiếp nhận viện trợ (Davies, 2007) [58]; iii) Trung Quốc có xu hướng tập trung viện trợ cho những quốc gia tiếp nhận có chất lượng quản trị thấp, hoặc những quốc gia/khu vực bất ổn, các chính phủ yếu kém, dễ sụp đổ (Kaplinsky et al. 2007) [84]. Động lực thúc đẩy viện trợ phát triển của Trung Quốc là lợi ích kinh tế và chính trị quốc gia hơn là động cơ viện trợ phát triển như các quốc gia DAC [58],[60]. 1.3. Nghiên cứu về ODA dành cho các nước Đông Nam Á Các công trình nghiên cứu về vốn ODA ở Đông Nam Á đa phần đề cập tới vốn ODA của Nhật Bản, Hàn Quốc và Trung Quốc dành cho khu vực, phân tích đặc điểm và sự biến động của viện trợ theo từng năm và giữa các quốc gia ASEAN [58],[97]. Một số tổ chức và học giả nước ngoài đã tìm hiểu về ODA của Trung Quốc cho các quốc gia ASEAN như công trình của Lum và các đồng sự (2008) về gia tăng sức mạnh mềm của Trung Quốc ở Đông Nam Á, trong đó các tác giả khẳng định nguồn vốn ODA là công cụ quan trọng để Trung Quốc gia tăng sức mạnh mềm ở khu vực [97]. Tác giả Wan (2018) tập trung so sánh viện trợ ODA của Trung Quốc và Nhật Bản ở Đông Nam Á [158], Oh (2019) cung cấp một bức tranh tổng quan về ODA Trung Quốc cho các nước ASEAN giai đoạn 2000-2012. Nghiên cứu của tác giả Yong (2010) tìm hiểu về các nhà tài trợ ODA ở Đông Nam Á như Hàn
5 Quốc, Nhật, Ấn Độ và Trung Quốc, trong đó ông chỉ ra rằng chính sách viện trợ của Trung Quốc cho các quốc gia ở khu vực chủ yếu phục vụ lợi ích kinh tế quốc gia và củng cố vị thế của nước này trong quan hệ quốc tế. Tổ chức RAND (2013) đánh giá viện trợ của Trung Quốc cho các nước Đông Nam Á là tương đối lớn, tập trung vào các lĩnh vực đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng (xây dựng đập thủy điện, nhà máy than) và khai thác tài nguyên, khoáng sản [127]. Trong khi đó, số lượng công trình nghiên cứu về ODA của Trung Quốc cho Việt Nam còn khá hạn chế 1.4. Đánh giá các kết quả nghiên cứu trước 1.4.1. Đánh giá các công trình nghiên cứu trước - Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã làm rõ những lý luận cơ bản về viện trợ phát triển chính thức như các khái niệm về ODA, đặc trưng, động cơ của nước tài trợ và những tác động tích cực, tiêu cực đối với nước tiếp nhận trên khía cạnh kinh tế, chính trị và văn hóa - xã hội. - Các công trình nghiên cứu đã tổng quát được thực trạng nguồn viện trợ nước ngoài và cụ thể là ODA của Trung Quốc cho các quốc gia đang phát triển. Các tác giả đều thống nhất động cơ viện trợ của Trung Quốc là hướng tới lợi ích quốc gia nhiều hơn là nhu cầu ở các nước nhận viện trợ. Các nghiên cứu cũng kết luận ODA Trung Quốc đồng thời mang tới những tác động tích cực và tiêu cực tới tình hình ở các quốc gia đang phát triển ở châu Phi, Mỹ La tinh và châu Á. - Một số công trình nghiên cứu đã đề cập và tìm hiểu về thực trạng và sự phát triển của viện trợ ODA ở các nước Đông Nam Á nói chung và Việt Nam nói riêng, đặc biệt là ODA từ Nhật Bản. 1.4.2. Khoảng trống nghiên cứu Các nghiên cứu đến nay vẫn còn tồn tại một số khoảng trống cụ thể như sau: - Các nghiên cứu lý luận dường như vẫn chưa theo kịp thực tiễn phát triển hiện nay của các nguồn viện trợ nước ngoài hay viện trợ phát triển chính thức. Ví dụ, quan điểm về ODA đang đứng trước nhiều luồng chỉ trích (yêu cầu mở rộng, thu hẹp, thậm chí thay thế), do đó khái niệm ODA vẫn đang tiếp tục có những điều chỉnh. Đồng thời, trong bối cảnh quốc tế đầy biến động những năm vừa qua và dự báo trong thời gian tới, chính sách ngoại giao của các quốc gia đang có những điều chỉnh linh hoạt và sâu sắc kéo theo các chính sách viện trợ, động cơ viện trợ, các ưu tiên chiến lược của các quốc gia cũng sẽ có những thay đổi căn bản. Thực tiễn này đặt ra yêu cầu cần tiếp tục nghiên cứu, tổng kết và phát hiện những quan điểm mới về ODA. - Các nghiên cứu trước đây mới chủ yếu tập trung phân tích động cơ viện trợ ODA của Trung Quốc và tác động của nó tới các nước đang phát triển ở châu Phi, trong khi đó, những công trình tìm hiểu về chủ đề này ở các nước Đông Nam Á vẫn còn hạn chế. Đặc biệt, những nghiên cứu này cũng đã được tiến hành cách đây nhiều năm, do đó, chưa bắt kịp được với thực tiễn hiện nay khi Trung Quốc ngày càng gia tăng ảnh hưởng ở khu vực với những chiến lược ngoại giao quà tặng, ngoại giao kinh tế táo bạo hơn. - Các nghiên cứu về ODA ở Đông Nam Á cũng chưa thảo luận nhiều tới nguồn viện trợ của Trung Quốc, hoặc mới chỉ lồng ghép nội dung này trong phân tích các chiến lược ngoại giao của Trung Quốc ở khu vực. Mặc dù số lượng công trình tìm hiểu về viện trợ phát triển ở các quốc gia ASEAN hay các nước tiểu vùng sông Mekong, bốn nước CLMV khá đa dạng, song đa phần mới nghiên cứu chủ đề ODA của Nhật Bản mà thiếu vắng những nghiên cứu chuyên sâu về ODA của Trung Quốc cho các quốc gia trong khu vực. - Chưa có nhiều nghiên cứu về ODA của Trung Quốc cho Việt Nam và những công trình trước đây chưa mang tính tổng hợp, toàn diện và cập nhật. Những nghiên cứu trước đây chưa cập nhật được tình hình mới,
6 bối cảnh mới khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp, bắt đầu bước vào giai đoạn “tốt nghiệp ODA” và có những điều chỉnh căn bản về chính sách ODA. Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ODA CỦA TRUNG QUỐC 2.1. Cơ sở lý luận về ODA của Trung Quốc 2.1.1. Khái niệm ODA 2.1.1.1. Khái niệm chung về ODA Định nghĩa đầu tiên được đưa ra bởi DAC - OECD năm 1969, theo đó, viện trợ phát triển chính thức được hiểu là “những dòng tài chính chính thức có mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội ở các nước đang phát triển, có tính chất ưu đãi, và có yếu tố không hoàn lại ít nhất 25% (được tính với tỷ suất chiết khấu 10%)1. Dòng vốn ODA cung cấp bởi các cơ quan chính phủ trung ương và địa phương được chuyển tới các nước đang phát triển (ODA song phương) hoặc tới các tổ chức đa phương”. Tuy nhiên, tới năm 1972, khái niệm này đã được tổ chức OCED giới hạn lại về mặt phạm vi với những điều chỉnh cơ bản: i) ODA không bao gồm viện trợ cho mục tiêu quân sự; ii) ODA không bao gồm các khoản viện trợ nhằm mục đích gìn giữ hòa bình (ngoại trừ các hoạt động liên quan tới phát triển); iii) ODA có thể bao gồm chi phí phát triển năng lượng hạt nhân nhưng chỉ phục vụ cho mục tiêu dân sự, chi phí huấn luyện và đào tạo đội ngũ cảnh sát, trợ giúp cho nhóm người tị nạn, các nguồn tài trợ cho hoạt động nghiên cứu liên quan tới các vấn đề ở các nước đang phát triển; và iv) ODA có thể bao gồm các chương trình thúc đẩy văn hóa – xã hội cho nước tiếp nhận (xây dựng bảo tàng, thư viện, trường mỹ thuật, âm nhạc, huấn luyện thể thao...[114] Đặc biệt, trong một vài năm trở lại đây, những tranh luận ngày càng quyết liệt hơn xung quanh việc cần phải mở rộng/thu hẹp khái niệm ODA. Thực tế này buộc DAC (2014) phải đưa ra một định nghĩa mới về ODA, theo đó, các nội dung về tỷ lệ không hoàn lại ít nhất 25%, lãi suất chiết khấu 10% và mục tiêu ODA đã được điều chỉnh lại - bắt đầu có hiệu lực kể từ đầu năm 2019 [113]. OECD đã tổng kết những thay đổi này trong Bảng 2.1. Bảng 2.1. So sánh khái niệm ODA mới và khái niệm ODA truyền thống Khái niệm truyền thống Khái niệm mới Tỷ lệ 25% 45% đối với các nước chậm phát triển nhất/thu nhập thấp không nhất (LDCs/LICs) hoàn 15% đối với các nước thu nhập trung bình (LMICs) lại 10% đối với các nước thu nhập trung bình cao (UMICs) Lãi 10% Lãi suất cơ sở là 5% + mức lãi suất: suất Sử dụng để tính toán mức - 4% cho LDCs và LICs chiết ưu đãi cho các khoản vay - 2% cho LMICs khấu - 1% cho UMICs Nguồn: OECD (2015). Why modernise official development assistance? Third International Conference on Financing for Development, Addis Ababa, July 2015 2.1.1.2. Khái niệm ODA của Trung Quốc Tại Trung Quốc, Sách trắng về Viện trợ nước ngoài của Trung Quốc công bố lần đầu tiên ngày 11/04/2011 ngầm khẳng định “viện trợ phát triển chính thức” chính là “viện trợ nước ngoài” (duiwai yuanzhu) [154] tuy nhiên, Trung Quốc lại không đưa ra khái niệm cụ thể thế nào là “viện trợ nước ngoài” Ngay cả trong Sách trắng về Viện trợ nước ngoài xuất bản lần thứ hai vào năm 2014 cũng thiếu vắng một định nghĩa rõ ràng, cụ 1 Chi phí cơ hội mà nhà tài trợ bị mất đi do viện trợ thay vì đầu tư trong nước
7 thể về viện trợ nước ngoài hay ODA [143]. Mặc dù vậy, Sách trắng về Viện trợ nước ngoài của Trung Quốc năm 2011 và 2014 đã liệt kê ba hình thức viện trợ nước ngoài của Trung Quốc với tên gọi chung là “các chương trình viện trợ truyền thống” – với nhiều nét tương đồng với khái niệm ODA của DAC [156]. Ba hình thức viện trợ nước ngoài của Trung Quốc bao gồm [143]: Một là, viện trợ không hoàn lại. Khoản viện trợ này được sử dụng nhằm đáp ứng nhu cầu giảm nghèo, xây dựng các chương trình an sinh xã hội quy mô nhỏ và vừa, cung ứng dịch vụ công, hỗ trợ tài chính cho các chương trình hợp tác phát triển nguồn nhân lực, hợp tác kỹ thuật, hỗ trợ nguyên vật liệu và thực hiện các hoạt động nhân đạo khẩn cấp tại nước tiếp nhận. Hai là, cho vay không lãi suất. Khoản vay này chủ yếu được sử dụng nhằm đáp ứng nhu cầu xây dựng các công trình hạ tầng công, triển khai các chương trình cải thiện sinh kế, hỗ trợ sản xuất nông nghiệp và công nghiệp. Ba là, cho vay ưu đãi. Định nghĩa cụ thể hơn đối với “khoản cho vay ưu đãi”, Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Trung Quốc (Eximbank/EIBC) khẳng định, các khoản cho vay ưu đãi “được thực hiện bởi Eximbank dưới sự chỉ định của chính phủ Trung Quốc, dành cho chính phủ của nước đi vay với bản chất là nguồn viện trợ chính thức (như ODA)”. Mục đích của những khoản vay ưu đãi này là “thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện chất lượng cuộc sống ở các quốc gia đang phát triển”, và “đẩy mạnh hợp tác kinh tế giữa các quốc gia đang phát triển với Trung Quốc”. Những dự án này được kỳ vọng sẽ tạo ra các lợi ích xã hội tốt đẹp. Đáng chú ý, Eximbank áp dụng mức lãi suất từ 2-3% đối với các khoản vay này, cùng với đó là thời gian trả nợ kéo dài từ 15-20 năm trong đó thời gian ân hạn là từ 5-7 năm [168]. Vốn ODA của Trung Quốc chỉ bao gồm ba hình thức nói trên và không bao gồm các nguồn tài chính chính thức khác (OOF – other official finance). Bảng 2.2. So sánh định nghĩa ODA của Trung Quốc và ODA của DAC Trung Quốc DAC Khoản vay ưu đãi và cho chính phủ vay ✓ ✓ Yêu cầu tỷ lệ “không hoàn lại” ✓ Viện trợ vì mục tiêu quân sự ✓ Viện trợ xây dựng hạ tầng thể thao và các khoản vay trợ ✓ ✓ cấp cho các doanh nghiệp liên doanh và các dự án hợp tác Học bổng cho sinh viên học tập, chi phí cho người tị nạn, ✓ chi phí hành chính khác tại nước cho vay Nguồn: Tổng hợp của tác giả Trên cơ sở khái niệm về ODA nói chung và các hình thức viện trợ nước ngoài của Trung Quốc, luận án đưa ra cách hiểu riêng về khái niệm ODA của Trung Quốc đó là những dòng tài chính chính thức ra nước ngoài, dưới hình thức viện trợ không hoàn lại, cho vay không lãi suất hoặc cho vay ưu đãi, hướng tới mục tiêu danh nghĩa là phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở các nước tiếp nhận. 2.1.2. Phân loại ODA 2.1.2.1. Các cách phân loại ODA nói chung Căn cứ theo tính chất, ODA được phân thành viện trợ không hoàn lại, viện trợ có hoàn lại và viện trợ hỗn hợp. Viện trợ không hoàn lại được ưu tiên sử dụng cho những chương trình và dự án thuộc lĩnh vực kinh tế - xã hội như y tế, dân số, oá đói giảm nghèo, phát triển nông thôn và miền núi, cấp nước sinh hoạt... và giống như một nguồn thu ngân sách nhà nước. Viện trợ có hoàn lại là khoản cho vay ưu đãi về lãi suất, thời hạn trả nợ và thời gian ân hạn. Viện trợ hỗ hợp là khoản ODA kết hợp một phần ODA không hoàn lại và một phần tín
8 dụng thương mại theo các điều kiện của tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD), hậm chí, có thể kết hợp một phần tín dụng thương mại. 2.1.2.2. Phân loại ODA của Trung Quốc Dựa vào tính chất của nguồn vốn, ODA của Trung Quốc bao gồm viện trợ không hoàn lại, các khoản vay không lãi suất và các khoản cho vay ưu đãi. Dựa vào mục đích sử dụng, nguồn vốn ODA được phân thành vốn hỗ trợ toàn phần (hỗ trợ toàn bộ dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển nông nghiệp) và vốn hỗ trợ một phần như cung cấp máy móc, trang thiết bị, phương tiện, thuốc men hay thiết bị y tế, hợp tác kỹ thuật (như trong quản lý và sản xuất công nghiệp, trồng trọt, văn hóa, giáo dục, thể thao và huấn luyện thể chất, y tế và chăm sóc sức khỏe, phát triển năng lượng sạch...), hợp tác phát triển nguồn nhân lực, hỗ trợ y tế (hỗ trợ dịch vụ y tế, cán bộ y tế...), cung cấp các chương trình tình nguyện và trao học bổng cho sinh viên học tập tại Trung Quốc, hỗ trợ nhân đạo khẩn cấp… Dựa vào chủ thể cung cấp, nguồn vốn ODA của Trung Quốc được phân thành hai loại là ODA song phương và ODA đa phương. 2.1.3. Đặc điểm ODA của Trung Quốc ODA của Trung Quốc có ba đặc điểm chính: Thứ nhất, ODA Trung Quốc là nguồn vốn hợp tác phát triển. Tư tưởng này thể hiện rõ trong Tám nguyên tắc viện trợ nước ngoài của Trung Quốc, trong đó các khoản viện trợ nước ngoài phải đảm bảo mục tiêu “cùng phát triển” hơn là chỉ tồn tại với tư cách “viện trợ đơn phương”. Ngoài ra, Sách trắng 2011 của Trung Quốc cũng khẳng định “thông qua viện trợ nước ngoài, Trung Quốc muốn củng cố quan hệ thân thiện, hợp tác kinh tế và thương mại với các nước đang phát triển”, từ đó, nâng cao vị thế của mình trên trường quốc tế, khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên ở các nước tiếp nhận và mở rộng thị trường xuất khẩu - đầu tư. Trong khi đó, các nước đang phát triển nhận ODA có thể tận dụng được nguồn vốn này để cải tạo hệ thống cơ sở hạ tầng, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo [161]. Thứ hai, ODA Trung Quốc có tính ưu đãi nhưng mức độ ưu đãi thấp. Về lãi suất, ngoại trừ viện trợ không hoàn lại và cho vay không lãi suất thì chính phủ Trung Quốc áp dụng mức lãi suất từ 2-3% đối với các khoản cho vay ưu đãi. Mặc dù mức lãi suất này có tính ưu đãi nếu so với lãi suất đối với các khoản tín dụng thương mại của nước này (dao động ở mức 4-6%), song lại không có tính ưu đãi lớn nếu so với mức lãi suất đối với các khoản vay ODA ưu đãi của Hàn Quốc, Nhật Bản hay Ấn Độ. Ngoài ra, ODA của Trung Quốc cũng không thể hiện tính ưu đãi ở thời gian vay và thời gian ân hạn khi chúng thường có thời gian cho vay và ân hạn ngắn. Thứ ba, ODA Trung Quốc có nhiều ràng buộc. ODA không phải là khoản viện trợ cho không, trái lại, là khoản trợ giúp ưu đãi nhưng có ràng buộc. Những điều kiện ràng buộc đối với ODA của Trung Quốc: i) Đối với viện trợ không hoàn lại: Đa phần chỉ dành cho các dự án vừa và nhỏ hỗ trợ an sinh xã hội cho các nước tiếp nhận như xây bệnh viện, trường học, nhà ở giá rẻ, hoặc các dự án cung cấp nước sạch, hỗ trợ cho các dự án phát triển nguồn nhân lực, hợp tác kỹ thuật và hỗ trợ nhân đạo khẩn cấp. Các khoản viện trợ không hoàn lại không đặt ra bất cứ yêu cầu nào về điều kiện kinh tế của nước tiếp nhận. ii) Đối với cho vay lãi suất 0%: Chủ yếu dành cho các dự án xây dựng hạ tầng công cộng và cải thiện chất lượng sống cho người dân ở nước tiếp nhận. Các khoản vay lãi suất 0% này đều đưa ra những yêu cầu nhất định đối với trình độ phát triển kinh tế của nước tiếp nhận. iii) Đối với các khoản vay ưu đãi: Về cơ bản những khoản vay này dành cho các dự án trung và dài hạn, cung cấp tín dụng lãi suất thấp cho các dự án tạo ra lợi nhuận cho nước tiếp nhận cũng như gia tăng xuất khẩu
9 máy móc và các sản phẩm điện tử của Trung Quốc. Yêu cầu mà EIBC đặt ra đối với những khoản vay ưu đãi này là: (1) Các nước tiếp nhận duy trì tình hình chính trị ổn định, sức khỏe nền kinh tế tương đối tốt và có khả năng trả nợ; (2) Chính phủ Trung Quốc và quốc gia tiếp nhận đều thông qua thỏa thuận cho vay – đi vay; (3) Các dự án đảm bảo có lợi nhuận, quốc gia nhận vốn vay được tiếp cận với nguồn tín dụng tốt, đối tượng bảo lãnh đảm bảo có khả năng trả nợ; (4) Giá trị khoản vay tối thiểu (theo đồng CNY) là 2 triệu USD; (5) Tối thiểu 50% tổng giá trị khoản vay phải là nguyên vật liệu, thiết bị, dịch vụ nhập khẩu từ Trung Quốc [79]. 2.1.4. Các tiêu chí đánh giá chất lượng nguồn vốn ODA Có nhiều Bộ tiêu chí để đánh giá chất lượng nguồn vốn ODA, tuy nhiên, Luận án sẽ sử dụng Bộ Tiêu chí của “Better Aid Scorecards”. Bộ tiêu chí “Better Aid Scorecards” đánh giá 21 nhà tài trợ ODA lớn nhất thế giới,2 sử dụng bảy tiêu chí đánh giá, với ba trụ cột chính là quy mô viện trợ, mục tiêu viện trợ và chất lượng của nguồn vốn viện trợ. Bảng 2.5. Các tiêu chí đánh giá ODA theo ONE’s Better Aid Scorecards Trụ cột Tiêu chí đánh giá Mục tiêu Tiêu chí ONE1 1.1. Tỷ lệ % tổng vốn viện trợ trên tổng thu nhập quốc gia 0.7% Quy mô Tiêu chí ONE2 Mục 2.1. Tỷ lệ % viện trợ cho các quốc gia LDCs 50% đích viện trợ 2.2. Tỷ lệ % vốn viện trợ cho an sinh xã hội 50% 2.3. Tỷ lệ % vốn viện trợ cho mục tiêu bình đẳng giới 85% Tiêu chí ONE3 3.1. Viện trợ lõi 100% Chất lượng vốn 3.2. Tính minh bạch 100% viện trợ 3.3. Phù hợp với mục tiêu của nước nhận viện trợ 100% Thang điểm 90-100% 80-90% 70-80% 60-70% 50-60%
10 cho các nước đang phát triển (tổng ODA trừ đi học bổng cho sinh viên tới nước tài trợ học tập, các khoản nợ được xóa và chi phí cho người tị nạn tại nước viện trợ) trên tổng số ODA viện trợ. Chỉ tiêu 3.2 - Tính minh bạch về dữ liệu ODA, trong đó các nước tài trợ cần cung cấp công khai và kịp thời các số liệu ODA để phục vụ cho công tác xây dựng kế hoạch, điều phối dự án và đảm bảo trách nhiệm giải trình của các bên... Chỉ tiêu 3.3 - ODA phải phù hợp với mục tiêu của nước nhận viện trợ, cụ thể là phù hợp ở với ưu tiên phát triển, với kết quả và với hệ thống điều hành cũng như phương pháp thống kê của nước nhận viện trợ. Ba chỉ số này đều được quy định phải duy trì tỷ lệ 100%. 2.2. Cơ sở thực tiễn về ODA của Trung Quốc 2.2.1. Lịch sử phát triển ODA của Trung Quốc Lịch sử phát triển ODA của Trung Quốc có thể chia làm bốn giai đoạn chính: 1950 – 1978, 1978 – 2000, 2001 – 2013 và 2013 – nay. Mỗi giai đoạn tương ứng với những điều chỉnh chính sách và chương trình cải tổ quan trọng của quốc gia. Thành tựu nổi bật nhất trong quá trình này là Trung Quốc đã vươn lên từ một nước nhận viện trợ thành một trong số những nhà tài trợ lớn nhất thế giới. Giai đoạn 4 (2013 – nay): Giai đoạn này được đánh dấu bằng sự ra đời của Ngân hàng Đầu tư Cơ sở Hạ tầng châu Á (AIIB), Ngân hàng Phát triển mới và Sáng kiến Vành đai và con đường (trước đó là Nhất đới nhất lộ - OBOR, đến năm 2016 đổi tên là BRI). Đây cũng là giai đoạn mà Trung Quốc trở thành một trong những nhà tài trợ hàng đầu của thế giới, không chỉ cung cấp các khoản viện trợ tài chính mà còn đóng vai trò gánh vác những nhiệm vụ phát triển toàn cầu, giải quyết các thách thức của nền kinh tế thế giới, tìm kiếm động lực phát triển và các giải pháp phát triển cùng có lợi cho tất cả các quốc gia... 2.2.2. Thực trạng ODA của Trung Quốc giai đoạn 2000-2020 2.2.2.1. Về quy mô viện trợ Theo thống kê của Tổ chức Aiddata (2017), trong giai đoạn 2000 – 2014 tổng ODA của Trung Quốc ghi nhận ở mức 81,2 tỷ USD, tỷ lệ tăng trưởng trung bình hàng năm khoảng 37%, dù mức tăng giảm không đồng đều giữa các năm. Nếu so với các quốc gia phát triển và có lịch sử viện trợ lâu đời như Nhật Bản hay Mỹ, ODA của Trung Quốc vẫn còn ở mức khá khiêm tốn, chỉ bằng 60% ODA của Nhật và 20% ODA của Mỹ (ODA trong cùng thời kỳ của Nhật Bản và Mỹ tương ứng là 139,9 tỷ USD và 412,76 tỷ USD) [115]. Song, dù là nhà tài trợ mới và là quốc gia đang phát triển, nhưng cũng có những thời điểm, ODA của Trung Quốc đã vượt qua Nhật Bản (năm 2011 và 2012), thậm chí, những năm gần đây Trung Quốc và Nhật Bản đang có xu hướng cạnh tranh nhau trong các dự án viện trợ nước ngoài, đặc biệt là tại một số thị trường châu Phi và Đông Nam Á [86]. Tuy nhiên, trong bối cảnh sức khỏe nền kinh tế suy yếu do tác động của chiến tranh thương mại, dịch bệnh và tâm lý cẩn trọng đang ngày càng lan rộng toàn cầu đối với nguồn vốn từ Trung Quốc do những rủi ro bẫy nợ từ các khoản vay ưu đãi của nước này, ODA Trung Quốc được dự báo sẽ khó có thể duy trì đà tăng trưởng trong những năm tới. 2.2.2.2. Về hình thức viện trợ Trong ba hình thức viện trợ nước ngoài của Trung Quốc, tỷ lệ ODA giải ngân dưới hình thức cho vay ưu đãi có xu hướng gia tăng và chiếm ưu thế hơn so với hai hình thức viện trợ còn lại. Nếu như năm 2001, viện trợ không hoàn lại và cho vay không lãi suất chiếm tỷ lệ 83% tổng ODA song phương của nước này và cho
11 vay ưu đãi chỉ chiếm tỷ lệ 17% thì kể từ năm 2010 ODA dưới hình thức cho vay ưu đãi đã đạt được vị trí cân bằng so với hai hình thức còn lại. Trong giai đoạn 2014-2016, cho vay lãi suất ưu đãi hoàn toàn chiếm ưu thế (57% năm 2016). So với các khoản viện trợ không hoàn lại hay cho vay không lãi suất thì các khoản vay lãi suất ưu đãi không tạo ra áp lực tài chính đối với chính phủ Trung Quốc, nhất là trong bối cảnh nhu cầu về viện trợ Trung Quốc ngày càng tăng. Ngoài ra, ODA dưới hình thức cho vay lãi suất ưu đãi thường là các khoản vay có điều kiện như chỉ định thầu cho các doanh nghiệp của Trung Quốc. Viện trợ song phương của Trung Quốc chiếm ưu thế vượt trội hơn hẳn so với các khoản viện trợ đa phương. Mặc dù Trung Quốc cũng tích cực tham gia vào các thể chế đa phương quốc tế như ADB, WB, IMF... song quy mô ODA theo hình thức viện trợ đa phương của Trung Quốc vẫn còn khá khiêm tốn, đa phần đều chỉ đạt tỷ lệ dưới 20%, cá biệt trong suốt mười năm 2004-2014, ODA đa phương được giải ngân chỉ chiếm dưới 10%. 2.2.2.3. Về phân bổ ODA Đặc điểm chung của ODA Trung Quốc đó là chủ yếu tập trung cho các quốc gia kém phát triển ở châu Á và châu Phi, trong đó ODA dành cho hai khu vực này chiếm tới 80% tổng lượng ODA của Trung Quốc giai đoạn 2000 – 2014, tỷ lệ tương tự đối với các quốc gia Mỹ La-tinh và Caribe 12%. Việc Trung Quốc lựa chọn những quốc gia kém phát triển ở châu Phi, châu Á và Mỹ La-tinh để viện trợ là do đây đều là những khu vực giàu tài nguyên thiên nhiên, có tiềm năng lớn về thị trường, và có nhu cầu xây dựng hạ tầng cơ sở - trong khi doanh nghiệp Trung Quốc đang muốn xuất khẩu những mặt hàng này. Tuy nhiên, sau khi Trung Quốc theo đuổi chiến lược BRI kể từ năm 2013, Trung Quốc đang dần dịch chuyển trọng tâm viện trợ sang các quốc gia và vùng lãnh thổ nằm trong phạm vi của BRI. Mặc dù đa số những quốc gia nhận ODA lớn nhất từ Trung Quốc đều không nằm ngoài quỹ đạo của BRI, song các nước này có thể sẽ phải chia sẻ nguồn vốn ODA với những quốc gia và vùng lãnh thổ có vị trí chiến lược trong sáng kiến BRI. Đặc biệt là một số quốc gia châu Âu đang thu hút được sự quan tâm của Trung Quốc như Italia, Hy Lạp, Bồ Đào Nha, Hungary, Serbia... – những quốc gia đang gặp khó khăn trầm trọng về kinh tế nhưng lại sở hữu những lợi ích chiến lược với Trung Quốc (cửa ngõ tiến vào châu Âu thông qua cảng biển, đường sắt). 2.2.2.4. Về lĩnh vực viện trợ Hai lĩnh vực mà Trung Quốc tập trung viện trợ là năng lượng và vận tải - lưu kho, những ngành mà Trung Quốc có thể tận dụng được thị trường và gia tăng số lượng các hợp đồng kinh tế cho doanh nghiệp Trung Quốc, thường là những tập đoàn nhà nước. Với sự vươn lên mạnh mẽ của công nghệ thông tin, kinh tế số và thương mại điện tử, đặc biệt là BRI và Con đường Tơ lụa số (Digital Silk Road), các lĩnh vực liên quan tới đổi mới sáng tạo, thông tin truyền thông, hạ tầng cứng và hạ tầng số được dự báo sẽ là những ưu tiên trong chiến lược viện trợ của Trung Quốc trong tương lai 2.2.2.5. Về cơ chế quản lý ODA của Trung Quốc Cơ chế quản lý ODA của Trung Quốc bao gồm: i) Quốc vụ viện: giám sát hoạt động của các cơ quan, ban, ngành liên quan tới hoạt động cung ứng và quản lý vốn ODA, cụ thể ở đây là Bộ Thương mại, Bộ Tài chính và Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc (EIBC). ii) Bộ Thương mại (MOFCOM) đảm nhận năm chức năng chính: (1) thiết kế các dự án viện trợ nước ngoài; (2) xây dựng và thực thi các chương trình, chính sách viện trợ nước ngoài; (3) cập nhật các dạng thức viện trợ nước ngoài; (4) quyết định các chương trình viện trợ và triển khai thực hiện; và (5) quản lý các nguồn quỹ chính phủ dành cho viện trợ nước ngoài.
12 iii) EIBC có trách nhiệm kiểm tra các hồ sơ kêu gọi viện trợ, sau đó đưa ra quyết định có viện trợ cho những dự án này hay không, ký kết các thỏa thuận liên quan, cho vay và giám sát các khoản vay, cũng như quá trình chi trả. iv) Bộ Tài chính: có trách nhiệm quản lý các quỹ viện trợ nước ngoài thông qua xây dựng ngân sách viện trợ và quản lý các tài khoản cuối cùng, cũng như điều phối các khoản viện trợ này tới các quốc gia khác. v) Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Trung Quốc (China International Development Cooperation Agency - CIDCA): CIDCA được thành lập năm 2018 với tư cách là một cơ quan chuyên trách quản lý viện trợ nước ngoài, từ khâu thiết kế các chính sách và kế hoạch viện trợ cho đến phê duyệt, giám sát và đánh giá các dự án và sẽ báo cáo trực tiếp với Quốc Vụ Viện. 2.2.3. Đánh giá chung về ODA của Trung Quốc 2.2.3.1. Đánh giá về quy mô ODA của Trung Quốc Tiêu chí ONE1: Tỷ lệ ODA/GNI của Trung Quốc trong giai đoạn 2000 – 2014 chỉ đạt mức 0,1%, thấp hơn nhiều so với tỷ lệ mục tiêu 0,7% mà Tổ chức ONE cũng như Nghị quyết của LHQ năm 1970 đưa ra đối với các nước DAC. Trung Quốc đang là một quốc gia có mức thu nhập trung bình cộng với trình độ phát triển hiện tại, việc hoàn thành mục tiêu ODA/GNI cán mốc 0,7% là tương đối khó khăn. Những con số này phản ánh sự khác biệt về bản chất ODA và mục đích viện trợ của các nhà tài trợ truyền thống cũng như của Trung Quốc. Nếu như ODA của các nước DAC giống như một khoản hỗ trợ cho những quốc gia đang phát triển có nhu cầu về tài chính thì ODA của Trung Quốc lại mang đặc điểm của một khoản đầu tư, thậm chí là một “khoản cho vay thương mại”, không chỉ đem lại lợi ích cho nước nhận viện trợ mà còn cho chính Trung Quốc. 2.2.3.2. Đánh giá về mục tiêu viện trợ ODA của Trung Quốc Tiêu chí ONE 2.1: Về tỷ lệ viện trợ cho các nước LDCs, tổng viện trợ ODA của Trung Quốc dành cho 47 quốc gia LDCs theo danh sách của LHQ giai đoạn 2000 – 2014 đạt mức xấp xỉ 34 tỷ USD, tương đương khoảng 41% tổng ODA của Trung Quốc [36]. Với tỷ lệ này, Trung Quốc chưa đạt được mức mục tiêu 50% tổng viện trợ ODA cho các nước LDCs mà tổ chức ONE đưa ra. Tiêu chí ONE 2.2 và ONE 2.3: Về lĩnh vực viện trợ, Trung Quốc gần như hoàn toàn thiếu vắng các dự án trong lĩnh vực an sinh xã hội và bình đẳng giới, đồng nghĩa với việc quốc gia này không thể đạt được mục tiêu mà Tổ chức ONE đưa ra (với tỷ lệ 50% đối với các dự án xã hội và 85% viện trợ dành cho mục tiêu bình đẳng giới). ODA của Trung Quốc lại tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực năng lượng, vận tải và lưu kho. Một mặt, các dự án này giúp Trung Quốc thâu tóm được nhiều cơ sở hạ tầng quan trọng có ý nghĩa chiến lược cả trên phương diện kinh tế và quân sự như cảng biển, sân bay, đường sắt... Mặt khác, đây đều là những lĩnh vực then chốt đối với các quốc gia đang phát triển, đóng góp lớn cho tăng trưởng kinh tế - vì thế các quốc gia thường khó cưỡng lại sự hấp dẫn của dòng vốn này. 2.2.3.3. Đánh giá về chất lượng ODA của Trung Quốc Tiêu chí ONE 3.1: Về viện trợ lõi, trong khi trên 50% các quốc gia viện trợ đều dành ít nhất 90% tổng lượng vốn ODA cho các nước đang phát triển và số vốn này được sử dụng ngoài lãnh thổ của nước viện trợ, thì với Trung Quốc riêng các khoản ODA dưới hình thức giảm/xóa nợ đã lên tới 15,17%. Con số này cho thấy tỷ lệ viện trợ lõi của Trung Quốc trong giai đoạn 2000 – 2014 cao nhất chỉ có thể vào khoảng 84%. Tiêu chí ONE 3.2: Về tính minh bạch, ODA Trung Quốc thường xuyên bị chỉ trích vì tính thiếu công khai và minh bạch cả về số liệu cũng như công tác quản lý.
13 Về mặt quản lý, so sánh với các nhà tài trợ ODA truyền thống, công tác quản lý vốn ODA của Trung Quốc cũng bộc lộ nhiều hạn chế. mặc dù MOFCOM đảm nhận vai trò là cơ quan quản lý vốn viện trợ với sự trợ giúp của Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao và Bộ Y tế Trung Quốc, tuy nhiên, không có sự phân công nhiệm vụ cụ thể và rõ ràng giữa các bên. Việc duy trì một cơ chế gồm nhiều cơ quan quản lý cũng dẫn tới tình trạng chồng chéo về chức năng và trách nhiệm giải trình đối với các dự án ODA, trong khi đó, CIDCA vẫn chưa thể hiện được vai trò của mình và thực chất đang tồn tại như một cơ chế không có thực quyền. Đối với quá trình xét duyệt, các khoản vay ưu đãi của Trung Quốc dưới hình thức ODA thường ít yêu cầu các điều kiện ràng buộc như dân chủ, chất lượng quản trị, quyền con người, cải tổ hệ thống tài chính, hay cải tổ thể chế như các nước DAC, thay vào đó lại là những yêu cầu về hợp đồng sử dụng lao động, trang thiết bị hay thậm chí sự tham gia của các công ty Trung Quốc dưới hình thức các khoản cho vay ưu đãi. Đối với quá trình triển khai, trên phương diện kinh tế, tương tự với Mỹ và các nước thành viên OECD khác, vốn ODA của Trung Quốc cũng mang lại những tác động tích cực đối với tăng trưởng kinh tế ở nước tiếp nhận. Các nhà nghiên cứu đã chỉ ra rằng tăng trưởng kinh tế của một số quốc gia có thể tăng thêm 0,7% nếu Trung Quốc đầu tư tài trợ thêm một dự án cho những quốc gia này. Tuy nhiên, tình trạng các dự án ODA của Trung Quốc thường xuyên chậm tiến độ, chất lượng thấp và không đem lại nhiều hiệu ứng tích cực cho các nước tiếp nhận đang diễn ra khá phổ biến. Các quốc gia nhận viện trợ cũng thường xuyên phải đối mặt với nhiều vấn đề thường nảy sinh từ các dự án ODA của Trung Quốc như đội vốn, bẫy nợ và chất lượng các công trình hạ tầng cơ sở xuống cấp nhanh chóng, và những hệ lụy xã hội, môi trường khác… Tiêu chí ONE 3.3, mức độ phù hợp với mục tiêu của nước nhận viện trợ. Các nước nhận viện trợ thường hướng tới mục tiêu sử dụng vốn để nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng, cải thiện an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo, tạo việc làm..., do đó viện trợ ODA của Trung Quốc đã đáp ứng được nhu cầu vốn này ở các quốc gia đang phát triển. Đặc biệt, nếu như cách tiếp cận của các quốc gia phương Tây đối với các nguồn vốn viện trợ thường phải song hành với mục tiêu thay đổi hoặc xây dựng thể chế, thì viện trợ của Trung Quốc lại thường tập trung vào những mục tiêu phát triển và Trung Quốc sẽ điều chỉnh phương thức để phù hợp với điều kiện phát triển của nước sở tại. Chương 3. THỰC TRẠNG ODA CỦA TRUNG QUỐC CHO CÁC NƯỚC ASEAN GIAI ĐOẠN 2000 - 2019 3.1. Tình hình ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN giai đoạn 2000 - 2019 3.1.1. Quan hệ Trung Quốc - ASEAN 3.1.1.1. Vai trò chiến lược của Đông Nam Á đối với Trung Quốc Đông Nam Á đóng vai trò trung tâm trong chính sách ngoại giao của Trung Quốc bởi đây là khu vực sinh sống của hàng triệu người nhập cư gốc Hoa, có vị trí địa lý gần kề và lịch sử quan hệ kinh tế lâu đời. Trung Quốc luôn coi các quốc gia láng giềng châu Á, đặc biệt ở Đông Nam Á là những nước ngoại vi mà Trung Quốc cần coi trọng. Trong nhiều năm qua, Trung Quốc luôn nỗ lực theo đuổi chính sách “láng giềng tốt”, tìm kiếm tiếng nói chung với khu vực trong cả lĩnh vực hợp tác kinh tế và an ninh. Vai trò chiến lược của Đông Nam Á đối với Trung Quốc thể hiện ở những điểm sau: Thứ nhất, Đông Nam Á có vị trí địa kinh tế, địa chiến lược quan trọng đối với Trung Quốc. Về kinh tế, Đông Nam Á nắm giữ con đường huyết mạch thương mại hàng hải, do đó có khả năng kết nối, mở rộng hợp tác, và liên kết rộng rãi ở cả cấp độ khu vực và quốc tế. Về chính trị, Đông Nam Á có vị trí chiến lược trong phòng thủ lợi hại và là mắt xích không thể thiếu trong quá trình hình thành các cơ chế hợp tác/liên minh quân sự mới. Đặc biệt, khu vực hiện đang được đánh giá là một trong những động lực tăng trưởng năng động hàng đầu thế giới, hấp dẫn nhiều quốc gia tham gia hợp tác. Thứ
14 hai, khu vực còn là cửa ngõ có tính yết hầu kết nối Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương, vì thế trong lịch sử cũng như hiện tại, Đông Nam Á luôn là khu vực có vị trí địa kinh tế và địa chính trị quan trọng không chỉ với riêng Trung Quốc mà còn đối với nhiều nước lớn trên thế giới. Căng thẳng trên Biển Đông đã kéo theo sự can dự ngày càng nhiều của các quốc gia như Mỹ, Nhật, Anh... khiến Trung Quốc càng phải gia tăng kiểm soát và giành thế chủ động trong các cuộc đàm phán giải quyết mâu thuẫn. 3.1.1.2. Quan hệ Trung Quốc - ASEAN Sau thời kỳ chiến tranh Lạnh, quan hệ Trung Quốc với các nước Đông Nam Á đã trải qua nhiều giai đoạn thăng trầm, có những thời kỳ quan hệ hai bên liên tục được thắt chặt và bồi đắp, song cũng có những thời kỳ mối quan hệ này bị gián đoạn, thậm chí vấp phải nhiều biến cố. Về hợp tác chính trị - ngoại giao, Trung Quốc và các quốc gia ASEAN chính thức bình thường hóa quan hệ từ những năm đầu của thập kỷ 1990. Trong con mắt của các quốc gia ASEAN, từ “mối đe dọa”, Trung Quốc đã trở thành “cơ hội” mà các quốc gia khu vực phải nắm bắt. Tuy nhiên, quan hệ song phương và quan điểm của các quốc gia trong khu vực về nhân tố Trung Quốc ở ASEAN luôn tồn tại sự chia rẽ. Cụ thể, tầm ảnh hưởng của Trung Quốc đối với những quốc gia ASEAN như Lào, Campuchia, và Myanmar mạnh mẽ hơn so với những quốc gia như Indonesia hay Philippines, vì thế ba quốc gia này luôn có xu hướng ủng hộ và ngả về Trung Quốc. Trái lại, Thái Lan tự chủ hơn về mặt kinh tế hay Philippines với vai trò là đồng minh thân cận của Mỹ cũng không chịu quá nhiều áp lực buộc phải duy trì quan hệ gần gũi với Trung Quốc. Indonesia và Malaysia – hai quốc gia Hồi giáo với dân số chiếm tới ½ tổng số dân ở Đông Nam Á theo đuổi mô hình Hồi giáo riêng biệt nên hầu như không bị ảnh hưởng bởi sức mạnh mềm của Trung Quốc. Đối với Việt Nam, hai quốc gia cũng có nhiều giai đoạn căng thẳng trong quá khứ, do đó, Việt Nam luôn có cái nhìn và các chính sách cẩn trọng với nước láng giềng. Về hợp tác kinh tế, sau hơn ba mươi năm bình thường hóa quan hệ, hợp tác thương mại Trung Quốc - Đông Nam Á đã ghi nhận nhiều bước phát triển đột phá. Đặc biệt, kể từ sau khi vươn lên thành nền kinh tế lớn thứ hai thế giới năm 2010, với mong muốn gia tăng tầm ảnh hưởng cũng như sự hiện diện ở khu vực, Trung Quốc không ngừng thúc đẩy các hoạt động hợp tác sâu rộng ở Đông Nam Á như thành lập Ngân hàng Đầu tư Cơ sở Hạ tầng châu Á (AIIB), ký kết thành công Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP), Chương trình Hợp tác Kinh tế Tiểu vùng sông Mê-kông, Hợp tác Lan Thương – Mê Kông... tăng cường kết nối hạ tầng giữa khu vực tiểu vùng với Trung Quốc. Sự bất đối xứng về quy mô giữa nền kinh tế Trung Quốc và các quốc gia ASEAN cùng sự trỗi dậy mạnh mẽ của Trung Quốc trong những năm gần đây đang đặt ra nhiều áp lực đối với các nền kinh tế trong khu vực nói riêng và sự thống nhất của ASEAN nói chung do lo ngại phụ thuộc về kinh tế tiềm ẩn những rủi ro gia tăng ràng buộc về chính trị. 3.1.2. ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN giai đoạn 2000 - 2019 Trung Quốc cung cấp những khoản viện trợ nước ngoài đầu tiên cho khu vực Đông Nam Á kể từ đầu những năm 1950, đánh dấu bằng gói hỗ trợ tài chính mà chính phủ Trung Quốc dành cho Việt Nam năm 1950. Về quy mô ODA, theo số liệu của Tổ chức Aiddata (2017), tổng số viện trợ ODA Trung Quốc cấp cho các nước ASEAN giai đoạn 2000 – 2014 vào khoảng 8,1 tỷ USD, tương đương với 10% tổng số vốn ODA của Trung Quốc toàn cầu và 21% ODA của Trung Quốc ở khu vực châu Á. Đáng chú ý, trong những năm gần đây, sau khi bắt tay triển khai BRI, Trung Quốc bắt đầu tung ra các gói viện trợ và cho vay ưu đãi nhằm mục tiêu tăng cường kết nối cứng thông qua phát triển cơ sở hạ tầng ở khu vực Đông Nam Á và thắt chặt quan hệ hợp tác với các nước trong khu vực như dự án xây dựng đường sắt Bắc – Nam ở Philippines, các dự án xây dựng đập thủy điện, khai mỏ và xây dựng ở Lào, cao tốc ở Campuchia…
15 Về cơ cấu vốn viện trợ, trong ba hình thức ODA của Trung Quốc bao gồm viện trợ không hoàn lại, cho vay không lãi suất và cho vay với lãi suất ưu đãi dành cho khu vực Đông Nam Á thì các khoản cho vay lãi suất ưu đãi của Trung Quốc hoàn toàn chiếm ưu thế (77,5% tổng số vốn ODA của Trung Quốc cho khu vực). Lào, Campuchia, Myanmar, và Phillipines đều đang đứng trước rủi ro sẽ trở thành những nạn nhân tiếp theo của ngoại giao bẫy nợ từ Trung Quốc. Ngoại trừ lãi suất cao, một trong những nguyên nhân căn bản đẩy các quốc gia ASEAN dễ dàng rơi vào bẫy nợ của Trung Quốc đó là khối lượng các khoản vay thường rất lớn. Nguyên nhân là do đa phần viện trợ của Trung Quốc đều dành cho những siêu dự án quy mô lớn như phát triển cơ sở hạ tầng và năng lượng. Ngoài ra, thời gian triển khai các dự án này thường kéo dài cộng với tình trạng chậm tiến độ càng khiến những khoản nợ ngày càng phình to. Về hình thức viện trợ, ODA của Trung Quốc dành cho các nước ASEAN đa phần dưới hình thức viện trợ song phương - các dự án viện trợ được triển khai trên cơ sở cam kết giữa Trung Quốc với một quốc gia trong khu vực. Về lĩnh vực viện trợ, hai lĩnh vực mà các quốc gia ASEAN thu hút khối lượng ODA của Trung Quốc lớn nhất đó là năng lượng và vận tải – lưu kho. Chỉ tính riêng trong giai đoạn 2000 – 2014, hai lĩnh vực này đã thu hút hơn 50% tổng lượng vốn ODA của Trung Quốc cho khu vực Đông Nam Á. Về điều kiện viện trợ, Hiến pháp Trung Quốc khẳng định quốc gia này luôn theo đuổi một chính sách ngoại giao độc lập với năm quy tắc cốt lõi: (1) tôn trọng chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ lẫn nhau; (2) không xâm phạm lẫn nhau; (3) không can thiệp vào các vấn đề nội bộ của nhau; (4) bình đẳng và cùng có lợi; (5) chung sống hòa bình, cùng phát triển quan hệ ngoại giao, trao đổi kinh tế và văn hóa với các quốc gia khác. 3.2. Nghiên cứu trường hợp: ODA của Trung Quốc cho Campuchia, Lào và Myanmar Căn cứ thực trạng cung cấp ODA của Trung Quốc cho ba quốc gia Campuchia, Lào và Myanmar có thể rút ra một số nhận định chung như sau (Bảng 3.7): Thứ nhất, quy mô ODA của Trung Quốc cho Campuchia, Lào và Myanmar đều chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong khu vực ASEAN, và đang có xu hướng gia tăng sau khi Trung Quốc tung ra Sáng kiến BRI năm 2013 với những gói hỗ trợ tài chính khổng lồ cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng quy mô lớn. Trong đó, các dự án ở Campuchia và Lào được xác định là trọng tâm trong chiến lược kết nối nhằm hiện thực hóa BRI của Trung Quốc. Thứ hai, ODA của Trung Quốc cho Campuchia và Myanmar đều dành một phần không nhỏ cho hoạt động quân sự quốc phòng, trong khi viện trợ ODA trong lĩnh vực này ở Lào chỉ dừng lại ở hoạt động cung cấp trang thiết bị quy mô nhỏ. Trong lĩnh vực quân sự, Trung Quốc là nhà viện trợ lớn nhất của Campuchia và Myanmar. Thực tế này cho thấy, hợp tác quân sự giữa Trung Quốc – Myanmar, Trung Quốc – Campuchia tương đối chặt chẽ và quân đội của hai nước cũng phụ thuộc lớn vào nguồn cung tài chính và kỹ thuật từ Trung Quốc. Thực tế này quyết định vai trò chi phối của Trung Quốc đối với an ninh – quân sự ở các nước nhận viện trợ. Thứ ba, ODA của Trung Quốc cho Campuchia, Lào và Myanmar tương đối đa dạng về lĩnh vực viện trợ, song vẫn tập trung rất nhiều vào các dự án xây dựng hạ tầng kết nối, nhất là các dự án đường sắt cao tốc. Bên cạnh đó, Trung Quốc cũng đặc biệt chú trọng tới các dự án phát triển năng lượng (xây dựng đập thủy điện) ở Lào, các dự án phát triển dọc theo hành lang kinh tế phía Nam Trung Quốc – Myanmar (xây dựng đường sắt, khu công nghiệp, khu kinh tế biên giới). Thứ tư, ODA của Trung Quốc đã mang lại những tác động tích cực tới bộ mặt hạ tầng ở Campuchia, Lào và Myanmar cũng như góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế quốc gia. Tuy nhiên, song song với những tác động tích cực, ODA của Trung Quốc cũng để lại nhiều hệ lụy đối với ba quốc gia này. Những ảnh hưởng
16 nghiêm trọng nhất đó là tình trạng ô nhiễm môi trường, hiện tượng tham nhũng trong quá trình thẩm định, triển khai dự án, chất lượng dự án không đảm bảo trong khi tình trạng chậm tiến độ, đội vốn, đội chi phí diễn ra khá phổ biến. Mức độ gắn kết người dân bản địa trong những dự án này còn rất hạn chế khi đội ngũ chuyên gia, lao động làm thuê chủ yếu là người Trung Quốc, các công ty trúng thầu gần như đều là những doanh nghiệp nhà nước của Trung Quốc, và hầu như không có bất cứ hoạt động chuyển giao công nghệ nào sau khi dự án kết thúc. Thứ năm, trong khi Chính phủ Campuchia phủ nhận những đe dọa từ bẫy nợ của Trung Quốc, Lào bắt đầu có xu hướng cẩn trọng hơn khi quốc gia này thực tế đã rơi vào bẫy nợ của Trung Quốc, thì Myanmar đã đưa ra những phản ứng tương đối cứng rắn đối với các khoản vay ưu đãi từ Trung Quốc. Cụ thể, Chính phủ nước này đã quyết định từ chối vốn ưu đãi từ Trung Quốc nếu lãi suất quá cao. Quốc gia này cũng tiến hành đàm phán để giảm chi phí cho các dự án do công ty Trung Quốc được giao làm chủ thầu. Một số dự án ODA của Trung Quốc ở Myanmar cũng bị tạm hoãn trước sự phản đối của người dân về tác động kinh tế - xã hội của chúng. 3.3. Đánh giá chung về ODA của Trung Quốc cho các nước ASEAN 3.3.1. Về quy mô viện trợ Nếu so sánh với ODA Nhật Bản dành cho Đông Nam Á, khối lượng viện trợ ODA Trung Quốc cho khu vực này vẫn còn khá khiêm tốn. Chỉ tính riêng tổng lượng vốn ODA của Nhật Bản cho Việt Nam, Lào và Campuchia trong vòng 5 năm (giai đoạn 2009 – 2014), con số này đã lên tới 7,4 tỷ USD, xấp xỉ bằng tổng ODA của Trung Quốc cho 8 nước ASEAN trong vòng 15 năm (giai đoạn 2000 – 2014). Về cơ cấu viện trợ phát triển, các nguồn tài chính chính thức khác (OOF) của Trung Quốc hoàn toàn chiếm ưu thế so với vốn ODA của nước này dành cho khu vực Đông Nam Á. So với ODA dưới hình thức viện trợ không hoàn lại và cho vay không lãi suất, tỷ lệ cho vay lãi suất ưu đãi của Trung Quốc ở một số quốc gia ASEAN hiện khá cao, nhất là ở bốn quốc gia chậm phát triển Campuchia, Lào, Myanmar và Việt Nam. 3.3.2. Về mục tiêu viện trợ Căn cứ theo Bộ tiêu chí đánh giá ODA của Tổ chức ONE, về tiêu chí mục tiêu viện trợ, ODA của Trung Quốc dành cho các nước ASEAN đã không hoàn thành được chỉ tiêu mà ONE đưa ra (50% ODA dành cho mục tiêu an sinh xã hội và 85% cho mục tiêu bình đẳng giới). Viện trợ ODA của Trung Quốc cho các mục đích an sinh xã hội và mục tiêu bình đẳng giới ở Đông Nam Á còn khá eo hẹp trong khi đây lại chính là điểm nghẽn về phát triển của nhiều quốc gia trong khu vực. 3.3.3. Về chất lượng viện trợ Viện trợ của Trung Quốc thường xuyên gặp phải những vấn đề về thiếu tính minh bạch, liên quan tới số liệu ODA cam kết và giải ngân, quy trình xét duyệt, triển khai và thẩm tra dự án... Ngoài ra, do nước nhận phụ thuộc lớn vào nguồn vốn ODA từ Trung Quốc nên chất lượng và tiến độ của một số dự án ODA chưa được thực hiện đúng theo cam kết. Các chuyên gia về ODA, các tổ chức phi chính phủ (NGOs) thường xuyên chỉ trích vốn viện trợ của Trung Quốc về những hệ lụy của các dự án viện trợ. Chúng thường không góp phần thúc đẩy dân chủ, thậm chí còn làm gia tăng tình trạng tham nhũng, ô nhiễm môi trường, tình trạng đội vốn (kèm theo đó là lãi suất). ODA của Trung Quốc cho khu vực Đông Nam Á có phần “lép vế” so với các nhà tài trợ khác. Những lĩnh vực viện trợ chưa mang màu sắc của “hỗ trợ phát triển”, đem lại “lợi ích lẫn nhau” khi chỉ tập trung vào các lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông kết nối, năng lượng và công nghiệp, khai khoáng tài nguyên thiên nhiên, chứ chưa giải quyết được những điểm nghẽn về phát triển của nhiều quốc gia trong khu vực như nghèo đói, cải thiện an sinh xã hội…
17 Bảng 3.7. ODA của Trung Quốc cho các nước Campuchia, Lào, Myanmar và Việt Nam Đặc trưng Campuchia Lào Myanmar Việt Nam - Trung Quốc là thị trường - Trung Quốc là đối tác thương - Trung Quốc là đối tác thương - Trung Quốc là đối tác thương Quan hệ kinh tế nhập khẩu số 1 mại lớn thứ 2 mại số 1 mại số 1 - Nhà đầu tư FDI số 1 - Nhà đầu tư FDI số 1 - Nhà đầu tư FDI số 1 - Nhà đầu tư FDI số 3 - Tương đồng về hệ thống - Đối tác quan trọng trong - Duy trì quan hệ tốt đẹp nhưng - Tương đồng về hệ thống chính trị đường lối ngoại giao của Lào Myanmar đang có xu hướng chính trị, quan hệ tốt đẹp Quan hệ chính trị xoay trục sang Nhật Bản, Ấn - Đồng minh thân cận nhất ở - Căng thẳng trên biển Đông Đông Nam Á Độ và ASEAN - Là quốc gia nhận ODA của - Tập trung vào lĩnh vực năng - Là quốc gia nhận ODA của - Còn khiêm tốn so với Nhật Trung Quốc lớn nhất ở Đông lượng và vận tải Trung Quốc lớn thứ tư ở Đông Bản và các quốc gia viện trợ Đặc trưng ODA Nam Á Nam Á truyền thống + Dự án ODA cho thủy điện của Trung Quốc - Tập trung vào lĩnh vực năng ngày càng tăng - Tập trung vào năng lượng - Tập trung vào năng lượng, lượng và vận tải + Đường sắt (ODA lớn nhất) (vận tải – không chú trọng) công nghiệp và khai khoáng - Chính trị gia: ủng hộ ODA - Chính trị gia: ủng hộ ODA - Cẩn trọng với ODA của - Những năm gần đây, chính của Trung Quốc của Trung Quốc Trung Quốc quyền bắt đầu cẩn trọng hơn Phản ứng của - Chính quyền và người dân + Công ty TQ làm việc trực - Người dân phản đối kịch liệt với ODA của Trung Quốc nước nhận ODA không tìm được tiếng nói tiếp với thành viên ĐCS các dự án ODA của Trung - Làn sóng phản đối ODA của chung + Ủng hộ TQ hơn so với các Quốc Trung Quốc của người dân khá nhà tài trợ truyền thống mạnh - Nguồn cung dầu, khí gas và - Nguồn cung khoáng sản và - Nguồn cung dầu mỏ, khí gas - Nguồn cung dầu mỏ, khoáng lương thực cho TQ phát triển thủy điện và uranium sản - Ủng hộ tiếng nói và chiến - Là bàn đạp để Trung Quốc - Kết nối Ấn Độ Dương và Thái - Thị trường xuất khẩu nông lược của Trung Quốc ở vươn tới Ấn Độ, Thái Lan và Bình Dương, Nam Á và Đông sản và thị trường nhập khẩu Động cơ viện trợ ASEAN triển khai sáng kiến Con đường Nam Á hàng công nghiệp - Cân bằng ảnh hưởng với Mỹ tơ lụa thép - Lôi kéo Myanmar để cản trở - Gia tăng sự lệ thuộc về nợ để ở ASEAN sự thống nhất của ASEAN và gia tăng sự lệ thuộc về chính trị xích gần với Ấn Độ Nguồn: Tổng hợp của tác giả
18 CHƯƠNG 4. ODA CỦA TRUNG QUỐC CHO VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ HÀM Ý 4.1. Thực trạng ODA của Trung Quốc ở Việt Nam 4.1.1. Quan hệ Việt Nam - Trung Quốc Về quan hệ chính trị, ngoại giao, trong suốt chiều dài lịch sử hai nước, quan hệ Việt Nam – Trung Quốc dù có những thời khắc thăng trầm, nhưng hữu nghị và hợp tác vẫn là dòng chảy chính. Hợp tác với Trung Quốc được xác định là một trong những ưu tiên hàng đầu trong chính sách đối ngoại độc lập, tự chủ, đa phương hóa, đa dạng hóa của Việt Nam. Trong bối cảnh Trung Quốc luôn muốn gia tăng ảnh hưởng của mình ở khu vực, quan hệ ngoại giao giữa Trung Quốc và Việt Nam đang chuyển từ song phương lên quan hệ đa phương với sự hình thành các cơ chế hợp tác mới, các chiến lược ở quy mô lớn thay vì những dự án riêng lẻ với từng quốc gia, ví dụ như Sáng kiến Vành đai Con đường (BRI) năm 2013, Hợp tác Lan Thương – Mê Công năm 2015. Bên cạnh đó, Trung Quốc đang sử dụng mọi công cụ để thiết lập sự hiện diện kinh tế vững chắc tại Việt Nam và công cụ vốn được sử dụng rộng rãi nhất. Về phía mình, Việt Nam muốn tận dụng năng lực vốn của Trung Quốc để xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội và củng cố ảnh hưởng của mình. Tuy nhiên, trở ngại lớn nhất trong quan hệ Việt Nam – Trung Quốc hiện nay đó là căng thẳng biên giới lãnh hải trên biển Đông. Căng thẳng trên Biển Đông đã kéo theo sự can dự ngày càng nhiều của các quốc gia như Mỹ, Nhật, Anh... khiến Trung Quốc càng phải gia tăng kiểm soát và giành thế chủ động trong các cuộc đàm phán giải quyết mâu thuẫn. Về quan hệ kinh tế và thương mại, sự phát triển của quan hệ chính trị đã thúc đẩy hợp tác giữa hai bên đi sâu vào các lĩnh vực khác. Từ năm 2004, Trung Quốc đã vượt Mỹ trở thành đối tác thương mại lớn nhất của Việt Nam và hiện nay Trung Quốc giữ vị trí là đối tác thương mại lớn nhất và cũng là thị trường nhập khẩu, nhập siêu lớn nhất của Việt Nam, đồng thời là thị trường xuất khẩu lớn thứ hai của Việt Nam, sau Hoa Kỳ. Tuy nhiên, trong mối quan hệ này, Việt Nam luôn là nước bị thâm hụt thương mại với mức độ nghiêm trọng. Về đầu tư, trong các quốc gia và vùng lãnh thổ có dự án đầu tư tại Việt Nam tính đến tháng 11/2020, Trung Quốc là nhà đầu tư lớn thứ ba. 4.1.2. Thực trạng ODA của Trung Quốc ở Việt giai đoạn 2000 – 2019 Với tư cách làm một quốc gia có cùng hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa, Việt Nam là quốc gia đầu tiên nhận được viện trợ nước ngoài của Trung Quốc vào năm 1950. Khoản viện trợ ban đầu này cho Việt Nam chủ yếu phục vụ cho mục tiêu bảo vệ độc lập và chủ quyền lãnh thổ quốc gia. Về quy mô ODA, theo số liệu của Tổ chức Aiddata (2017), trong giai đoạn 2000 – 2014, Việt Nam đã nhận khoảng 350 triệu USD ODA của Trung Quốc, chiếm 4,3% tổng viện trợ ODA của Trung Quốc cho khu vực Đông Nam Á. Theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2018), trong giai đoạn 2016 - 2017, Trung Quốc trở thành nhà tài trợ lớn thứ 5 của Việt Nam với khoản vay ưu đãi và viện trợ lên tới 281,38 triệu USD. Về cơ cấu viện trợ, 28,9% vốn ODA của Trung Quốc dành cho Việt Nam trong giai đoạn 2000 - 2014 là các khoản viện trợ không hoàn lại, 69,5% là cho vay với lãi suất ưu đãi và còn lại là các khoản vay không lãi suất/hỗn hợp. Mặc dù tỷ lệ cho vay lãi suất ưu đãi tương đối cao, song so với các quốc gia trong khu vực, Việt Nam là một trong ba quốc gia nhận được nhiều ODA dưới hình thức viện trợ không hoàn lại nhất. Điểm khác biệt lớn nhất nằm ở điều kiện và tỷ lệ lãi suất ưu đãi áp dụng cho các khoản vay ODA. Nếu như Nhật Bản chỉ áp dụng mức lãi suất 0,4 – 1,2% với thời gian trả nợ lên tới 40 năm và thời gian ân hạn từ 25 –
19 40 năm thì viện trợ của Trung Quốc áp dụng mức lãi suất xấp xỉ 3%, đó là chưa tính tới 0,5% phí quản lý và 0,5% phí dịch vụ, trong khi thời gian cho vay ngắn 15 năm và thời gian ân hạn chỉ 5 năm, cho thấy các khoản viện trợ của Trung Quốc cho Việt Nam không mang tính chất ưu đãi. Về lĩnh vực viện trợ, các khoản viện trợ ODA Trung Quốc dành cho Việt Nam tập trung chủ yếu vào hai lĩnh vực là năng lượng và công nghiệp, khai khoáng, xây dựng với tỷ trọng viện trợ lần lượt là 55,27% và 35,57%. Như vậy, chỉ riêng hai lĩnh vực nàyđã chiếm tới 91% tổng ODA của Trung Quốc vào Việt Nam. Sự hỗ trợ của Trung Quốc trong những lĩnh vực này đã giúp Việt Nam kết nối các vùng bị cô lập của đất nước và đẩy mạnh năng suất sản xuất. Về địa bàn viện trợ, các dự án viện trợ quy mô lớn của Trung Quốc đa phần tập trung ở các tỉnh phía Bắc của Việt Nam, cho thấy tiêu chí lựa chọn địa bàn viện trợ ưu tiên các dự án có sự gần gũi về mặt địa lý, nhất là các dự án xây dựng, sản xuất và các dự án giao thông. Về chủ thể cung cấp viện trợ, EXIMBANK và MOFCOM là hai chủ thể cung cấp chính các khoản tín dụng ưu đãi của Trung Quốc cho Việt Nam, phục vụ cho chiến lược phát triển đầu tư ra nước ngoài của nước này. Về chất lượng viện trợ, mức độ ràng buộc về sử dụng công nghệ trong các dự án viện trợ ODA của Trung Quốc rất cao, thậm chí yêu cầu 100% nhà thầu và trang thiết bị nhập khẩu từ nước sở tại. Chính vì vậy, tình trạng các nước nhận viện trợ như Việt Nam thường không nhận được nguồn tài chính hỗ trợ trực tiếp bằng tiền mặt mà chỉ được tiếp nhận gián tiếp thông qua trang thiết bị, máy móc, công nghệ từ phía các nhà thầu Trung Quốc do Chính phủ Trung Quốc rót tiền trực tiếp cho các doanh nghiệp này. 4.2. Đánh giá thực trạng ODA của Trung Quốc ở Việt Nam 4.2.1. Về quy mô viện trợ Về quy mô viện trợ, nhìn chung viện trợ ODA của Trung Quốc cho Việt Nam trong giai đoạn 2000 – 2014 còn khá khiêm tốn (350 triệu USD). Nếu so sánh với các nhà tài trợ truyền thống của Việt Nam như Nhật Bản, Hàn Quốc hay Mỹ, thì ODA của Trung Quốc cho Việt Nam chỉ chiếm một phần nhỏ trong các gói viện trợ của ba quốc gia này. Về mục đích viện trợ, các dự án ODA của Trung Quốc chủ yếu tập trung vào lĩnh vực cung ứng và sản xuất năng lượng ở Việt Nam, chiếm tới 55,27% tổng viện trợ của Trung Quốc cho Việt Nam, trong khi đó tỷ lệ ODA Trung Quốc cho các nước ASEAN là 29,11%. Điều đáng chú ý là tất cả các dự án sản xuất và cung ứng năng lượng của Trung Quốc tại Việt Nam đều là trong lĩnh vực điện than. Tương tự, lĩnh vực thu hút ODA Trung Quốc lớn thứ hai là công nghiệp, khai khoáng và xây dựng với tỷ lệ viện trợ chiếm tới 35,57%, song đa phần đều là các dự án xây dựng nhà máy phân đạm, hóa chất, xây dựng nhà máy thép... Như vậy, các dự án ODA của Trung Quốc cho Việt Nam chủ yếu nhằm mục đích cung ứng và sản xuất năng lượng, chỉ có khoảng 3,4% là cho các mục đích an sinh xã hội. Ngoài ra, trong cơ cấu viện trợ ODA của Trung Quốc, chỉ khoảng 28,9% vốn ODA của Trung Quốc dành cho Việt Nam trong giai đoạn 2000 – 2014, còn lại là cho vay có lãi, đặc biệt hầu hết các dự án viện trợ có giá trị lớn của Trung Quốc đều dưới hình thức cho vay ưu đãi lãi suất cao. Với những khoản tín dụng ưu đãi nhưng về bản chất là cho vay thương mại ít/không “ưu đãi”, viện trợ của Trung Quốc chỉ giúp phát triển kinh tế trong ngắn hạn, còn trong dài hạn đang làm gia tăng nguy cơ bị lệ thuộc và rủi ro mắc nợ. Cộng với một thực tế hiện nay là tỷ giá đồng Việt Nam so với các đồng ngoại tệ khác ngày càng chênh lệch, do đó những khoản vay này có thể khiến Việt Nam đứng trước nguy cơ vỡ nợ trong bối cảnh áp lực trả nợ ngày càng gia tăng.
20 4.2.2. Về chất lượng viện trợ Thứ nhất, về tính minh bạch, các dự án ODA Trung Quốc tại Việt Nam thiếu tính minh bạch và độ tin cậy về mặt dữ liệu và quy trình triển khai dự án. Mặc dù Trung Quốc đã thành lập CIDCA và Bộ Tài chính Việt Nam đã triển khai nhiều chiến dịch lập kế hoạch và thực hiện ngân sách nhà nước, song những chương trình này chưa đóng góp nhiều cho công tác minh bạch hóa dữ liệu về viện trợ ODA từ Trung Quốc. Những thống kê về ODA của Trung Quốc vẫn không thể tiếp cận được hoặc độ tin cậy từ những nguồn số liệu còn hạn chế. Quy trình ký hợp đồng vay vốn ODA ưu đãi của Trung Quốc tương đối đơn giản và quá trình tuyển chọn, xét duyệt dự án của Trung Quốc cũng diễn ra nhanh chóng, không theo một quy trình cụ thể nào. Chính phủ Trung Quốc sẵn sàng ký hợp đồng với các điều khoản mà chủ đầu tư đưa ra mà không kiểm tra chặt chẽ căn cứ, điều kiện để hình thành hồ sơ dự án, xem tính khả thi, giải ngân tiền mặt cũng thực thi theo ý muốn chủ quan của người nhận tài trợ. Trung Quốc cũng không yêu cầu Việt Nam phải chứng minh năng lực tài chính hay kê khai minh bạch như khi đi vay các tổ chức quốc tế. Quy trình xét duyệt dự án ODA đơn giản của Trung Quốc đã và đang làm ảnh hưởng trực tiếp chất lượng của các nguồn viện trợ, gây ra tình trạng lãng phí nguồn lực ODA và tạo kẽ hở cho các hành vi tham nhũng… Chênh lệch giữa mức viện trợ cam kết và tổng lượng viện trợ được giải ngân cũng bắt nguồn từ nguyên nhân này khi vốn không được rót vào các công trình thực mà bị thất thoát trong quá trình xét duyệt, tổ chức, triển khai dự án. Tham nhũng cũng là nguyên nhân khiến cho các doanh nghiệp Trung Quốc thắng thầu trong đa số những dự án ODA của Trung Quốc tại Việt Nam. Thứ ba, về điều kiện ràng buộc, khác với ODA của các quốc gia thành viên DAC thường đưa ra những điều kiện về dân chủ, cải cách thể chế và bảo đảm quyền con người như, các khoản vay ODA Trung Quốc không yêu cầu Việt Nam phải tuân thủ những điều kiện này, trái lại, Trung Quốc đưa ra những ràng buộc về đơn vị thực thi dự án. Một trong những đặc trưng của các dự án ODA Trung Quốc ở Việt Nam đó là sự xuất hiện của hợp đồng EPC (thiết kế - cung ứng vật tư – xây lắp, vận hành). Các dự án ODA được triển khai theo hình thức hợp đồng EPC (hợp đồng trọn gói) sẽ do nhà thầu Trung Quốc đảm nhận gần như 100% quá trình thực thi dự án từ khâu thiết kế - cung ứng vật tư, trang thiết bị cho tới triển khai xây dựng. Theo số liệu của Ủy ban Tài chính và Ngân sách Quốc hội, có đến 90% các dự án tổng thầu EPC (tư vấn, thiết kế - cung cấp thiết bị; hay nói cách khác là thực hiện dự án theo phương thức chìa khoá trao tay của Việt Nam do nhà thầu Trung Quốc đảm nhiệm [15]. Đặc biệt, hầu hết các dự án ODA Trung Quốc trong ngành điện than ở Việt Nam đều được thực hiện dưới hình thức này và chúng đang bộc lộ rất nhiều bất cập liên quan tới tình trạng chậm tiến độ, trục trặc kỹ thuật và nguy cơ ô nhiễm môi trường. Thứ tư, về mức độ phù hợp giữa các dự án ODA của Trung Quốc với mục tiêu và ưu tiên phát triển của Việt Nam. Căn cứ vào lĩnh vực viện trợ của Trung Quốc vào Việt Nam, có thể nhận định, các dự án ODA của Trung Quốc chưa thực sự phù hợp với những lĩnh vực mà Việt Nam ưu tiên thu hút viện trợ. Mặc dù có tới 35,57% vốn ODA được sử dụng cho ngành công nghiệp – khai khoáng và xây dựng, song những dự án này không đầu tư xây dựng và phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho quốc gia mà chỉ tập trung xây dựng các nhà máy phân đạm, thép và nhiệt điện. 55,27% vốn ODA cho lĩnh vực năng lượng cũng không có sự xuất hiện của một dự án năng lượng sạch nào để phù hợp với lĩnh vực ưu tiên về “bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên”, thay vào đó là xây dựng các nhà máy điện than gây ô nhiễm môi trường. Thứ năm, về chủ thể cung ứng viện trợ, các kênh chuyển viện trợ của Trung Quốc là Ngân hàng xuất nhập khẩu (EXIMBANK), Ngân hàng Phát triển Trung Quốc (Chinese Development Bank), Bộ Thương Mại (MOFCOM) và CIDCA, trong đó, viện trợ của Trung Quốc cho Việt Nam chủ yếu đến từ China Eximbank và