Tóm tắt luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

Chia sẻ: Bi Anh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:16

Thêm vào BST

Báo xấu

33
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản, phát hiện các vấn đề, từ đó, đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ --------/-------- -----/----- HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THU HƯƠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số: 62 34 82 01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG HÀ NỘI – 2019
Công trình được hoàn thành tại:…………….………..……………… ………………………………………………………………………. Người hướng dẫn khoa học: 1. TS. Hà Quang Thanh 2. TS. Nguyễn Thị Thủy Phản biện 1: ……………………………………………………….....…………… …………….………………………………...................................... Phản biện 2: ……………..……………………………………….......………….… …………….………………………………………………………….. Phản biện 3: ………………………………………………………...……………… .…………………………………….................................................... Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp Học viện Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án tiến sĩ - Phòng họp….. Nhà ……, Học viện Hành chính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - Hà Nội Thời gian: vào hồi ……… giờ ….. ngày … tháng …. năm …… Có thể tìm hiểu luận án tại Thư viện Quốc gia Việt Nam hoặc Thư viện của Học viện Hành chính Quốc gia. 1
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình trong QLNN đối với xã hội, các chủ thể QLHCNN thực hiện rất nhiều hoạt động khác nhau và được thể hiện ra bên ngoài dưới những hình thức nhất định. Một trong các hình thức thể hiện của Quyết định QLHCNN là dưới dạng văn bản. Để các văn bản ban hành có chất lượng, thì phải kiểm tra văn bản, để kiểm tra văn bản cần phải có cơ chế kiểm tra, đặc biệt là cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Theo quy định tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang hệ thống cơ quan QLHCNN, cụ thể là Bộ Tư pháp được Chính phủ giao thực hiện nhiệm vụ này. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định 40/2010/NĐ-CP, ngày 12/4/2010 quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Hiện nay, cơ sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra văn bản QPPL là Luật Ban hành văn bản QPPL 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. Mặc dù, đạt được những kết quả quan trọng, tuy nhiên, việc kiểm tra văn bản QPPL vẫn còn nhiều hạn chế, đó chính là vì cơ chế kiểm tra văn bản vẫn chưa hoàn thiện, hiệu quả. Với ý nghĩa và tầm quan trọng như vậy, nghiên cứu hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là vấn đề thời sự và là yêu cầu thực tiễn đặt ra, để phát huy ưu điểm và hạn chế những khuyết điểm. Đây cũng chính là lý do nghiên cứu sinh chọn nghiên cứu: “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh” làm đề tài luận án tiến sĩ. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Phân tích, đánh giá thực 2
trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản, phát hiện các vấn đề, từ đó, đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án nhằm chỉ ra các vấn đề mà luận án có thể kế thừa, và cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu; Luận giải và hệ thống hóa để làm sáng tỏ những nội dung cơ sở lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam Nghiên cứu cơ sở lý luận và khoa học về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, và nguyên nhân; Xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu: cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. 3.2. Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu được thực hiện đối với cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh dưới góc độ QLHCNN trong thời gian từ khi Nghị định số: 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được ban hành, và số liệu sử dụng trong đề tài chỉ thực hiện khảo sát trong hai năm 2014-2015, số phiếu khảo sát là 275 phiếu tại một số tỉnh trên cả nước. Thực hiện Luận án trong giai đoạn chuyển tiếp, khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định 34/2015/NĐ- CP có hiệu lực từ 01/7/2016, vì vậy, để đảm bảo tính cập nhật của luận án, nghiên cứu sinh đã tiến hành khảo sát thêm 96 phiếu điều tra tại một số tỉnh ở miền Trung và miền Nam trong năm 2018. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Luận án được thực hiện trên cơ sở lý luận và phương pháp luận của phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - 3 28
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ Lênin; đồng thời, vận dụng quan điểm, pháp luật của Đảng và Nhà 1. Trần Thị Thu Hương (2008), Nghiệp vụ hành chính văn nước ta về xây dựng nhà nước pháp quyền. Phương pháp luận duy phòng, Nhà xuất bản tổng hợp TP. Hồ Chí Minh. vật biện chứng được sử dụng xuyên suốt trong luận án. Các vấn đề 2. Trần Thị Thu Hương (2009), Thể chế QLNN trong lĩnh vực bảo vệ thực vật: vấn đề và giải pháp, Chủ nhiệm Đề tài cấp bộ, Bộ thuộc nội dung của luận án như văn bản QPPL, cơ chế kiểm tra văn Nông nghiệp và PTNT. bản QPPL, chính quyền địa phương được nghiên cứu với mối quan 3. Trần Thị Thu Hương (Chủ biên), Phạm Thanh Dũng, Mang hệ tác động qua lại lẫn nhau trong một tổng thể và được đặt trong Văn Thới (2011), Kỹ thuật soạn thảo và quản lý văn bản, Nhà xuất điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu và mục đích của QLNN. bản Phương Đông, TP. Hồ Chí Minh. 4.2. Phương pháp nghiên cứu 4. Trần Thị Thu Hương (2011),“Tăng cường hoạt động kiểm tra Để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, tác giả vận dụng các phương văn bản quản lý nhà nước trong tình hình hiện nay”, Quản lý nhà pháp khoa học làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu của luận nước (189), tr 29-31 . 5. Trần Thị Thu Hương (2014), Bài tham luận: “Một số nội án: Phương pháp tiếp cận; Phương pháp tổng kết thực tiễn; Phương dung mới trong thông tư 07/2012/TT-BNV ngày 22/11/2012 của Bộ pháp phân tích; Phương pháp tổng hợp; Phương pháp so sánh; nội vụ hướng dẫn quản lý văn bản, lập hồ sơ và nộp lưu hồ sơ, tài Phương pháp chuyên gia; Phương pháp thống kê và điều tra xã hội liệu vào lưu trữ cơ quan”, Hội thảo khoa học Bộ môn Văn bản và học; Phương pháp quy nạp. Các phương pháp nghiên cứu trên đây Công nghệ hành chính – Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở TP Hồ luôn được sử dụng kết hợp với nhau với mục đích bảo đảm cho nội Chí Minh. dung nghiên cứu của luận án vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể 6. Trần Thị Thu Hương (Chủ biên), Phạm Thanh Dũng, Mang Văn Thới (2014), Kỹ thuật soạn thảo và quản lý văn bản, Tái bản lần nhằm xem xét, đánh giá một cách toàn diện về cơ chế kiểm tra văn thứ nhất, Nhà xuất bản Phương Đông, TP. Hồ Chí Minh. bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh hiện nay. 7. Trần Thị Thu Hương (2015), “Công tác kiểm tra văn bản 5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu QPPL thực trạng và giải pháp”, Quản lý nhà nước (231), tr 55-58. 5.1. Câu hỏi nghiên cứu: Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính 8. Trần Thị Thu Hương (2015), “Không ngừng hoàn thiện hệ quyền cấp tỉnh được hiểu như thế nào, tại sao cần phải xây dựng và thống pháp luật nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu Khoa học nội thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL? Nội dung cơ chế kiểm tra vụ (7), tr 5-8,13. văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh? Cơ chế kiểm tra văn bản 9. Trần Thị Thu Hương (2016), “Một số điểm mới về kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương”, Nội san Trường Cán bộ QPPL của chính quyền cấp tỉnh nằm ở vị trí nào trong tổng thể cơ Quản lý nông nghiệp và Phát triển nông thôn II, số 3/2016. chế QLNN? Các yếu tố tác động đối với cơ chế kiểm tra văn bản 10. Trần Thị Thu Hương (2017), “Nâng cao năng lực nguồn nhân QPPL của chính quyền cấp tỉnh? Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm lực thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ra sao? Những kết quả tỉnh”, Nội san Trường Cán bộ Quản lý NN và PTNT II, số 2/2017. đạt được, hạn chế và nguyên nhân là gì? Làm thế nào để hoàn thiện 11. Trần Thị Thu Hương (2018), “Hoàn thiện thể chế cơ chế kiểm cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh? tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền câp tỉnh”, Nội san Trường Cán bộ Quản lý nông nghiệp và Phát triển nông thôn II, số 5.2. Giả thuyết khoa học: Nghiên cứu dựa trên những giả thuyết là 2/2018. hiện nay cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh về 27 4
thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; tổ chức bộ máy, đội ngũ thực ta trong thời gian qua, luận án đã hoàn thành mục đích nghiên cứu hiện cơ chế kiểm tra; phương thức vận hành và quy trình thực hiện cơ theo yêu cầu của luận án quản lý hành chính công với một số kết quả chế; điều kiện đảm bảo thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của sau đây: Một là, nghiên cứu cơ sở lý luận và khoa học về cơ chế kiểm chính quyền cấp tỉnh còn chưa hoàn thiện, công tác kiểm tra văn bản tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Hai là, hệ thống hóa và chưa đạt được hiệu quả. phân tích các quy định pháp luật hiện hành về cơ chế kiểm tra văn Nếu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL được xây dựng hoàn thiện, bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Ba là, phân tích, đánh giá thực việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh của Việt Nam trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp sẽ hiệu quả, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, hướng tới mục tỉnh; Bốn là, xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. QPPL của chính quyền cấp tỉnh. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là một nhiệm vụ vô 6.1. Những đóng góp mới của đề tài cùng khó khăn, phức tạp, ngoài thể chế, đòi hỏi phải có đội ngũ cán Việc kiểm tra văn bản không phải là vấn đề mới, nhưng kiểm tra bộ, công chức có trình độ nghiệp vụ cao, tâm huyết, trách nhiệm và văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh thì cần có quy định pháp lý điều này không phải một lúc mà có được. Do đó, để làm được đòi hỏi đầy đủ hơn, mang tính hệ thống hơn, đây chính là điểm mới mà luận các cấp, các ngành phải quan tâm thường xuyên mới có thể đạt được. án hướng đến; Các quy định pháp luật có đề cập kiểm tra các văn bản Chúng ta tin tưởng rằng, dưới sự lãnh đạo sáng suốt của Đảng, sự là hình thức thể hiện của quyết định quản lý. Tuy nhiên, những quy quyết tâm của Nhà nước và cả hệ thống chính trị mục tiêu xây dựng định này được trải dài bởi các điều luật, chứ luật chưa tổng hợp được Nhà nước pháp quyền ở nước ta sẽ đạt được./. một cách tổng thể, chưa làm rõ bước đi và hình thức thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Do đó, ở phương diện QLNN và với bản chất của luận án tiến sĩ Quản lí hành chính công, việc đánh giá cơ sở lý luận và pháp lý của nội dung cơ chế kiểm tra văn bản QPPL để hình thành ra một trình tự, bước đi mang tính trước sau cho hoạt động này, đây chính là điểm mới tiếp theo của luận án; Điểm mới thứ ba của luận án, đó là các giải pháp do luận án đặt ra đều có đề xuất mới cho nội dung của từng giải pháp về ý nghĩa, nội dung và điều kiện thực hiện, đảm bảo tính khả thi của giải pháp. 6.2. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Những kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao nhận thức lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Những kết luận, đề xuất của đề tài là kết quả nghiên cứu có cơ sở lý luận và thực tiễn, vì vậy, đề tài là một nguồn tài liệu để các nhà 5 26
trên nếu được triển khai đồng bộ trên thực tế sẽ đem lại hiệu quả khả hoạch định chính sách, các nhà quản lý nghiên cứu, tham khảo và có quan cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của Chính khả năng áp dụng cho các cấp chính quyền trong việc xây dựng và quyền cấp tỉnh, góp phần “làm sạch” văn bản QPPL cũng như hệ thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, cũng như có thể được dùng thống pháp luật hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền để phục vụ cho việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập. XHCN của dân, do dân và vì dân, đồng thời là một trong các yếu tố 7. Cấu trúc của Luận án: Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, và Danh tạo nên sự phát triển bền vững cho xã hội. mục tài liệu tham khảo, luận án gồm có bốn chương với kết cấu như Ý nghĩa của các giải pháp: Các giải pháp trên hướng đến giải sau: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về cơ chế kiểm tra quyết những hạn chế của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên tất cả văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Chương 2. Cơ sở khoa học các nội dung: thể chế về kiểm tra văn bản QPPL, chủ thể thực hiện về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Chương kiểm tra, phương thức thực hiện và các điều kiện đảm bảo cho cơ chế 3. Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. quyền cấp tỉnh; Chương 4. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện cơ Điều kiện để thực hiện các giải pháp: Để đảm bảo giải quyết chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. những hạn chế của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên tất cả các nội dung được thực hiện, cần các điều kiện cụ thể gồm: Quy định thống CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU nhất và đồng bộ về thể chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong các 1.1. Các công trình nghiên cứu, bài viết được công bố trong và văn bản liên quan của các chủ thể có thẩm quyền ban hành; Quan ngoài nước liên quan đến đề tài luận án trọng nhất, để hoàn thiện cơ chế đó là đội ngũ kiểm tra có năng lực 1.1.1. Các công trình nghiên cứu ở ngoài nước: trong phạm vi để đảm bảo việc xây dựng và hoàn thiện thể chế kiểm tra và xử lý những công trình mà tác giả đã tiếp cận được cho thấy, hầu như văn bản, thể chế quy định cụ thể việc kiện toàn bộ máy cơ quan có không có nghiên cứu về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL; Trách nhiệm của chủ thể có quyền cấp tỉnh tương tự Việt Nam, vì vậy, có thể nói, cơ chế kiểm thẩm quyền thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; Đảm bảo các tra văn bản QPPL ở Việt Nam là đặc thù. điều kiện thực hiện thể chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đảm 1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước: Ngoài những quy bảo kinh phí cho đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực, kỹ năng kiểm định của pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL, liên quan đến nội dung tra của đội ngũ cán bộ, công chức có thẩm quyền kiểm tra và các điều này có rất nhiều công trình, ấn phẩm khoa học đã đề cập đến. kiện đảm bảo cho các chủ thể thực hiện cơ chế kiểm tra và xử lý văn 1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án: bản QPPL hiệu quả; Phải có phương thức và trình tự khi thực hiện Thứ nhất, các cuốn sách, đề tài, luận án nêu trên đã bàn và nghiên thẩm quyền xử lý văn bản trái luật, đồng thời, có căn cứ thực tế rõ cứu tương đối chuyên sâu về lý luận văn bản, kiểm tra và xử lý văn ràng và xử lý kịp thời, nhanh chóng các chủ thể có thẩm quyền ban bản QPPL… tuy nhiên, những tác phẩm này chưa đề cập đến lý luận hành văn bản trái luật, để hạn chế những hậu quả không mong muốn. về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; Thứ hai, các công trình nghiên Sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu để phân tích, đánh cứu khoa học đã nêu trên đây đã bàn và nghiên cứu tương đối chuyên giá cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở nước sâu về lý luận văn bản. Tuy nhiên, những vấn đề sau các tác phẩm 25 6
chưa làm rõ: Chính quyền cấp tỉnh trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL. Luận án đã QPPL; Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Các khẳng định hoạt động kiểm tra văn bản QPPL nói chung và văn bản yếu tố tác động đối với việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong cấp tỉnh; Thứ ba, các tác phẩm nêu trên, mặt khác do chưa đề cập đến việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, nên về thực trạng cũng QPPL, góp phần thiết lập trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng chưa đề cập đến, chưa thực sự đánh giá những nội dung cụ thể sau: và hoàn thiện pháp luật. Chưa hệ thống hóa được hệ thống văn bản để làm cơ sở pháp lý cho Về thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, luận việc kiểm tra văn bản; Chưa đánh giá việc thực hiện cơ chế kiểm tra án đã phân tích, đánh giá những thành tựu đạt được của hoạt động văn bản QPPL của Chính quyền cấp tỉnh nhằm làm rõ những ưu này trong thời gian qua. Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính điểm, hạn chế và những nguyên nhân của nó; Tập hợp các đề tài, quyền cấp tỉnh đã đạt được những kết quả đáng khả quan, nhiều văn công trình nghiên cứu khoa học nêu trên đều có những giải pháp về bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp đã được phát hiện và xử lý; các hoàn thiện ban hành văn bản nhưng giải pháp về hoàn thiện cơ chế phương thức kiểm tra được tiến hành một cách linh hoạt; quy trình và kiểm tra văn bản QPPL chưa làm rõ. Thứ tư, các công trình trên chủ nguyên tắc kiểm tra được tuân thủ; nhiều cơ quan ban hành văn bản yếu tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức bộ máy nhà QPPL đã tích cực vào cuộc để chủ động tự xử lý văn bản bất hợp nước hoặc chính quyền địa phương nói chung, mà chưa có công trình pháp của mình. Với những kết quả này cơ chế kiểm tra văn bản nào nghiên cứu toàn diện về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính QPPL đã tạo được lòng tin của người dân đối với nhà nước, góp phần quyền cấp tỉnh. bảo đảm kỉ cương, nề nếp trong công tác xây dựng cũng như thực 1.3. Những nội dung cơ bản cần giải quyết trong luận án: Một hiện văn bản, phần nào đã bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của là, khái niệm, đặc điểm, sự cần thiết và yêu cầu của việc xây dựng, cá nhân, tổ chức. thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Tuy nhiên, do quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra văn Hai là, về thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền bản QPPL còn chưa hoàn thiện; đội ngũ cán bộ, công chức kiểm tra cấp tỉnh, hệ thống hóa và phân tích các quy định pháp luật hiện hành còn thiếu, trình độ pháp lý cũng như nghiệp vụ còn chưa đáp ứng yêu về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Ba là, về cầu tính chất công việc; sự phối hợp của các cơ quan nhà nước trong chủ thể kiểm tra gồm việc tổ chức bộ máy và đội ngũ thực thi, sự quá trình triển khai hoạt động kiểm tra, nhất là hoạt động xử lý văn phối hợp giữa các chủ thể có thẩm quyền trong kiểm tra văn bản bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp còn chưa đồng bộ, kịp thời; các QPPL của chính quyền cấp tỉnh, nhằm đưa ra các kết luận về ưu điều kiện bảo đảm cho công tác này còn chưa đáp ứng, nên hiệu quả điểm, hạn chế của công tác này cũng như nguyên nhân của ưu điểm, của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL chưa cao. hạn chế; Bốn là, về phương thức vận hành và các điều kiện đảm bảo Từ lý luận và thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; của chính quyền cấp tỉnh, luận án đề xuất một số giải pháp trước mắt Năm là, đề xuất xây dựng một số giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm cũng như lâu dài nhằm nâng cao hiệu quả cơ chế kiểm tra văn bản tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. QPPL của chính quyền cấp tỉnh trong thời gian tới. Những giải pháp 7 24
trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, hạn chế sự tùy tiện trong quá KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 trình thực hiện, nhằm góp phần cho việc ban hành các văn bản QPPL Qua nghiên cứu các công trình khoa học nêu trên, ở những khía có chất lượng, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý. cạnh về kiểm tra văn bản QPPL, các tác giả đã đề cập, nhưng mới chỉ KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 dừng lại ở từng nội dung cụ thể mà không có điều kiện để giải quyết Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở khung pháp lý, khảo sát đánh giá thực toàn diện và sâu sắc về mọi khía cạnh của kiểm tra văn bản, đặc biệt trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp là chưa đề cập nhiều đến cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính tỉnh tại một số địa phương trên cả nước, từ đó, đưa ra các giải pháp quyền cấp tỉnh. Vì vậy, nghiên cứu một cách chuyên sâu hơn, đầy đủ, hoàn thiện cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh toàn diện và có hệ thống hơn về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của một cách toàn diện, khoa học, khách quan và khả thi. chính quyền cấp tỉnh trong giai đoạn hiện nay là thực sự cần thiết. Đề tài luận án “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp PHẦN KẾT LUẬN tỉnh” so với các công trình nghiên cứu khác, tiếp cận dưới góc độ Kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL của QLHCNN một cách toàn diện, đồng thời, nghiên cứu đánh giá thực chính quyền cấp tỉnh nói riêng, là một trong các hoạt động nhằm trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp hoàn thiện hệ thống pháp luật thông qua việc loại bỏ những văn bản tỉnh nhằm đưa ra các kết luận về ưu điểm, cũng như hạn chế của công QPPL mâu thuẫn, không hợp hiến, không hợp pháp, làm cho hệ tác này, từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, tạo điều kiện thuận lợi trong áp bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, không bị trùng lắp với các công dụng văn bản vào thực tiễn. Để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công trình nghiên cứu đã công bố trước đây. tác này, cần phải có một cơ chế hoàn chỉnh. Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở khung pháp lý, khảo sát đánh giá thực CHƯƠNG 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN tỉnh tại một số địa phương trên cả nước, để rút ra những ưu, nhược CẤP TỈNH điểm của công tác này, từ đó có thể đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ 2.1. Chính quyền cấp tỉnh và văn bản quy phạm pháp luật của chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh một cách toàn chính quyền cấp tỉnh diện, khoa học, khách quan và khả thi. Luận án đã giải quyết được 2.1.1. Chính quyền cấp tỉnh những vấn đề cơ bản sau: Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về chính quyền địa Về lý luận, trên cơ sở kế thừa các công trình nghiên cứu trước phương, thường đề cập đến hai cơ quan là cơ quan quyền lực nhà đây, luận án đã trình bày những vấn đề lý luận cơ bản nhất của cơ chế nước ở địa phương tức là HĐND và cơ quan hành chính nhà nước ở kiểm tra văn bản QPPL như đối tượng của hoạt động này là văn bản địa phương tức là UBND. Như vậy, chính quyền cấp tỉnh gồm có QPPL, tiêu chí văn bản QPPL hợp pháp cho đến mục đích, phương thức, thẩm quyền và trình tự thực hiện. Luận án đã tiếp cận thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL thuộc về cơ quan ban hành văn bản 23 8
HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. tra văn bản QPPL. Hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, 2.1.2. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Văn phòng HĐND và UBND tỉnh (gọi tắt là Văn phòng HĐND và Khái niệm văn bản QPPL: Trong hoạt động QLNN, chủ thể quản UBND). Hai là, hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa các chủ thể có thẩm lý cần phải giải quyết rất nhiều vấn đề cụ thể, để giải quyết vấn đề quyền kiểm tra văn bản QPPL. Ba là, xây dựng mối quan hệ phối hợp đòi hỏi phải ra các quyết định. Hiểu một cách chung nhất, quyết định giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan ban hành văn bản QPPL. Bốn là, là giải pháp, phương án được lựa chọn để giải quyết một vấn đề phát huy có hiệu quả mối quan hệ giữa cơ quan kiểm tra, xử lý văn (hoặc một nhóm vấn đề) trong hoạt động quản lý, hình thức thể hiện bản với các cơ quan thông tin đại chúng. của quyết định QLHC là văn bản, bao gồm quyết định hành chính 4.2.3. Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện cơ quy phạm và quyết định hành chính cá biệt. Luật năm 2015 đã tách chế kiểm tra văn bản QPPL: Một là, Bộ Tư pháp xây dựng đội ngũ khái niệm văn bản QPPL và khái niệm QPPL. Cụ thể: “Văn bản kiểm tra văn bản có đủ năng lực, trình độ chuyên môn, có phẩm chất QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm đạo đức. Hai là, hoàn thiện cơ chế thực hiện việc xây dựng các chức quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”; còn danh tư pháp. Ba là, tập huấn, bồi dưỡng nâng cao năng lực, kỹ năng “QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp kiểm tra của đội ngũ cán bộ, công chức kiểm tra văn bản QPPL. Bốn dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong là, xây dựng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL cấp tỉnh. phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà Năm là, xây dựng thể chế quy định, cũng như cơ chế thực hiện việc nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và xã hội hóa kiểm tra. Sáu là, thanh tra, kiểm tra và xử lý nghiêm trách được Nhà nước bảo đảm thực hiện.” nhiệm hành chính trong thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Khái niệm văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh:“Văn bản 4.2.4. Đảm bảo các điều kiện thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là văn bản có quy tắc xử sự, có quy phạm pháp luật: Một là, xây dựng và hoàn thiện hệ cơ sở dữ hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối liệu phục vụ kiểm tra văn bản QPPL. Hai là, đảm bảo kinh phí cho với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi đơn vị hành chính cấp công tác kiểm tra văn bản QPPL. Ba là, quy định và đảm bảo các tỉnh, do HĐND, UBND ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, điều kiện tối thiểu cho cơ chế kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành. trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL và 4.2.5. Hoàn thiện phương thức kiểm tra và chuẩn hóa quy trình được Nhà nước bảo đảm thực hiện” kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: Trên cơ sở của giải pháp Hình thức văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh: Luật năm giao cho Văn phòng HĐND và UBND tỉnh tự kiểm tra văn bản 2015 quy định hình thức văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh: QPPL của chính quyền cấp tỉnh ban hành, việc kiểm tra này được “Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Quyết thực hiện trên cách thức: dự thảo văn bản QPPL phải được đăng trên định của UBND cấp tỉnh”. cổng thông tin điện tử của UBND tỉnh trong thời hạn 05 ngày, để các 2.2. Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan, cá nhân có trách nhiệm, đặc biệt là các chuyên gia có quyền cấp tỉnh chuyên môn, sẽ góp ý dự thảo văn bản, nhằm đảm bảo tính khả thi của văn bản được ban hành. Bộ Tư pháp ban hành quy định về quy 9 22
quyền cấp tỉnh; Ba là, bảo đảm tính khách quan và khoa học trong 2.2.1. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế kiểm tra văn thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; Bốn là, việc hoàn thiện cơ bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh chế kiểm tra văn bản QPPL phải bảo đảm sự tham gia của các cơ 2.2.1.1. Khái niệm kiểm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: quan, tổ chức, cá nhân có liên quan theo quy định của pháp luật; Năm “Kiểm tra là quá trình đo lường kết quả thực tế và so sánh với những là, cơ chế kiểm tra phải đưa đến hành động; Sáu là, cơ chế kiểm tra tiêu chuẩn nhằm phát hiện sự sai lệch và nguyên nhân sự sai lệch, văn bản QPPL phải gắn với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. trên cơ sở đó đưa ra biện pháp điều chỉnh kịp thời nhằm khắc phục 4.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm sự sai lệch, đảm bảo tổ chức đạt được mục tiêu của nó.” pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Có thể hiểu kiểm tra văn bản QPPL:“là việc xem xét, đánh giá về 4.2.1. Hoàn thiện thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: Một là, hình thức, nội dung và thẩm quyền của văn bản để kết luận về tính hoàn thiện và thống nhất các quy định mang tính thể chế: Hoàn thiện hợp hiến, hợp pháp, và tính thống nhất của văn bản QPPL được kiểm cơ sở pháp lý về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản; Hoàn thiện thể tra, nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời đình chỉ, chế pháp lý về: đối tượng, nội dung, thủ tục, quy trình kiểm tra, và về sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái trách nhiệm bồi thường đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại cả về vật pháp luật đó”. chất và tinh thần do văn bản QPPL trái pháp luật gây ra; Ban hành 2.2.1.2. Cơ chế kiểm tra, cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp quy trình chuẩn trong kiểm tra văn bản QPPL. Hai là, Bộ Tư pháp luật tham mưu cho Chính phủ ban hành văn bản quy định về tiêu chuẩn Về cơ chế kiểm tra: “là hệ thống các nguyên tắc, thể chế, thiết chế tuyển dụng, tiếp nhận công chức có kinh nghiệm trong công tác xây (tổ chức), phương thức vận hành để các cơ quan có thẩm quyền dựa dựng pháp luật làm công tác kiểm tra văn bản QPPL. Ba là, ban hành vào đó triển khai hoạt động của mình, nhằm góp phần làm cho quá văn bản quy định cụ thể việc xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, trình tổ chức hoạt động có hiệu quả, tuân thủ theo đúng các quy định người có thẩm quyền không xử lý hoặc xử lý không đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật” pháp luật đối với văn bản trái pháp luật. Bốn là, Bộ Tư pháp tham Về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: Trong phạm vi nghiên cứu của mưu cho Chính phủ ban hành văn bản quy định về bố trí kinh phí cho đề tài luận án, từ khái niệm về kiểm tra, và với những phân tích về công tác kiểm tra, xử lý văn bản thay cho thông tư liên tịch số kiểm tra văn bản QPPL như trên, có thể hiểu: “Cơ chế kiểm tra văn 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 về lập dự toán, quản lý, bản QPPL là tổng hợp các nguyên tắc, thể chế, tổ chức, nội dung, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho phương thức hoạt động do pháp luật quy định làm căn cứ cho các công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đảm chủ thể kiểm tra xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính bảo đồng bộ, phù hợp với quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản QPPL đã ban hành và xử và tình hình thực tế, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai thực lý văn bản trái pháp luật” hiện các công tác này. 2.2.1.3. Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính 4.2.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy thực hiện cơ chế kiểm tra văn quyền cấp tỉnh: “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền bản QPPL: Một là, kiện toàn tổ chức và kịp thời bố trí biên chế kiểm cấp tỉnh là tổng hợp các yếu tố cấu thành như thể chế, chủ thể, các 21 10
điều kiện đảm bảo và phương thức hoạt động của các yếu tố do pháp xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, cá nhân trong việc tham mưu soạn luật quy định làm căn cứ cho các chủ thể xem xét, đánh giá, kết luận thảo, và ký ban hành văn bản trái pháp luật; Bốn là, việc quy định về về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đối với nghị quyết của bố trí kinh phí cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trở ngại, HĐND và quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung khó khăn; Năm là, thể chế kiểm tra văn bản QPPL chưa quy định một ương đã ban hành, nhằm phát hiện và xử lý những văn bản trái pháp quy trình chuẩn trong kiểm tra văn bản QPPL. luật” 3.2.2.2. Đối với việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: thể Về thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện cơ chế chưa đầy đủ, chưa hoàn thiện về tổ chức bộ máy kiểm tra, năng chế kiểm tra văn bản QPPL: Trong phạm vi nghiên cứu, luận án chỉ lực đội ngũ kiểm tra chưa đáp ứng yêu cầu, và cả điều kiện đảm bảo xem xét HĐND, UBND cấp tỉnh trong tự kiểm tra văn bản QPPL do thực hiện cơ chế chưa đáp ứng. mình ban hành: “HĐND, UBND các cấp có trách nhiệm tự kiểm tra KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 văn bản QPPL do mình ban hành... Khi phát hiện văn bản QPPL do Nghiên cứu thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL mình ban hành trái pháp luật thì HĐND, UBND có trách nhiệm tự của chính quyền cấp tỉnh cho thấy bên cạnh những kết quả đạt được, mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản.” [dẫn theo 16, 19, 61]. cơ chế kiểm tra văn bản QPPL còn có những hạn chế: thể chế cơ chế 2.2.2. Sự cần thiết phải xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra kiểm tra văn bản chưa thống nhất và đầy đủ; tổ chức bộ máy thực văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh hiện kiểm tra chưa hoàn thiện; đội ngũ kiểm tra còn thiếu về số Trong hoạt động QLNN, chính quyền địa phương phải thực hiện lượng, yếu về chuyên môn nghiệp vụ, và cả kỹ năng; chưa quy định chức năng của mình thông qua ban hành văn bản QPPL nhằm điều đầy đủ việc xử lý trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản bất hợp chỉnh các quan hệ phát sinh trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội pháp; các điều kiện thực hiện kiểm tra văn bản chưa được đảm bảo trong phạm vi địa phương. Để chính quyền cấp tỉnh xây dựng hệ đầy đủ. Tất cả các yếu tố này được khảo sát cả trước và sau khi Luật thống văn bản QPPL bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất, năm 2015 có hiệu lực, để có cái nhìn tổng thể trong giai đoạn chuyển đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành, việc xây dựng và thực tiếp. Từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm tra hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là rất cần thiết. văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh trong chương sau. 2.2.3. Yêu cầu của việc xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật CHƯƠNG 4. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN 2.2.3.1. Về yêu cầu của việc xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP QPPL: Một là, đảm bảo đầy đủ các quy định pháp lý về kiểm tra văn LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Hai là, điều chỉnh được mối 4.1. Phương hướng hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL, đảm phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh bảo tính khả thi của văn bản QPPL; Ba là, cơ chế kiểm tra văn bản Một là, quán triệt và thể chế hóa các đường lối, chủ trương, chính QPPL bảo đảm tính toàn diện, thống nhất, đơn giản, dễ hiểu và dễ sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước trong công tác QLNN ở địa thực hiện, cũng như bảo đảm quyền được phản ánh, kiến nghị của các phương; Hai là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính 11 20
Về sự phối hợp của các chủ thể thực hiện kiểm tra văn bản cá nhân, tổ chức đối với cơ chế; Bốn là, sự phù hợp giữa cơ chế kiểm QPPL: Thực tế, cơ chế phối hợp giữa Ban pháp chế, Sở Tư pháp với tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh với điều kiện và nguồn các Sở, ngành trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL còn chưa lực của từng địa phương. được chú trọng, dẫn đến hiệu quả của các công tác này chưa cao. 2.2.3.2. Về yêu cầu của việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản 3.1.3. Về phương thức và quy trình kiểm tra văn bản QPPL QPPL: Một là, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL quy định việc các cán 3.1.3.1. Kết quả kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật bộ, công chức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, phải tiến hành 3.1.3.2. Quy trình thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: thường xuyên và kịp thời; Hai là, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL phải Trong thực tế, quy trình kiểm tra văn bản QPPL chưa được ban hành đảm bảo thực hiện khách quan theo đúng quy định của pháp luật; Ba cụ thể, thống nhất, nên các địa phương đã tự nghiên cứu và ban hành là, bảo đảm xử lý kịp thời, triệt để văn bản có sai sót; Bốn là, cơ chế quy trình kiểm tra văn bản của địa phương mình. kiểm tra văn bản QPPL phải bảo đảm bảo đảm tính liên thông, kịp 3.1.4. Về điều kiện đảm bảo thực hiện kiểm tra văn bản QPPL thời, chính xác, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, đơn vị có Đánh giá thực tiễn việc cung cấp các điều kiện bảo đảm cho công liên quan trong việc kiểm tra văn bản; Năm là, cơ chế kiểm tra văn tác kiểm tra văn bản QPPL gồm: Kinh phí, hệ cơ sở dữ liệu phục vụ bản QPPL bảo vệ lợi ích chung. kiểm tra, xử lý văn bản; cơ sở vật chất, trang thiết bị. 2.2.4. Nội dung cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của 3.2. Đánh giá chung việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy chính quyền cấp tỉnh phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh 2.2.4.1. Thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: Cụ thể hóa các 3.2.1. Ưu điểm nguyên tắc Hiến định, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành 3.2.1.1. Đối với xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: trên cơ sở các văn bản QPPL về kiểm tra văn bản QPPL. Các quy định của pháp các văn bản QPPL của các cơ quan Trung ương, các địa phương đã cụ luật về kiểm tra văn bản QPPL, trong đó có văn bản QPPL của Chính thể hóa cho phù hợp đặc điểm, tình hình của địa phương. quyền địa phương được quy định trong Luật Tổ chức Chính quyền 3.2.1.2. Đối với việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: đã tổ địa phương, Luật Ban hành văn bản QPPL; Nghị định của Chính phủ chức bộ máy và bố trí nguồn nhân lực thực hiện kiểm tra; Đảm bảo về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; các thông tư, thông tư liên tịch điều kiện cho việc thực hiện kiểm tra và thực hiện tốt việc gửi văn hướng dẫn công tác kiểm tra, xử lý văn bản; các văn bản của HĐND bản QPPL đến cơ quan, đơn vị để kiểm tra. và UBND cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền quy định về kiểm tra 3.2.2. Hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế văn bản QPPL tại địa phương và các văn bản có liên quan khác. 3.2.2.1. Đối với xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: Một là, 2.2.4.2. Chủ thể thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL các văn bản hướng dẫn, đảm bảo cho công tác kiểm tra, xử lý văn Về tổ chức bộ máy cơ quan kiểm tra văn bản: Chủ thể thực hiện bản của chính quyền địa phương chưa được ban hành kịp thời, đầy việc tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh gồm Trưởng đủ; Hai là, chưa quy định về tiêu chuẩn tuyển dụng, tiếp nhận công Ban Pháp chế của HĐND, Giám đốc Sở Tư pháp là đầu mối giúp chức có kinh nghiệm trong công tác xây dựng pháp luật làm công tác HĐND, UBND tỉnh thực hiện việc tự kiểm tra văn bản do mình ban kiểm tra văn bản QPPL; Ba là, chưa quy định đầy đủ việc xem xét, hành. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, khối lượng, tính chất và đặc 19 12
điểm công việc của địa phương mình, chủ tịch UBND cấp tỉnh, có 177/275 người trả lời có kiểm tra về trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ trách nhiệm thành lập tổ chức phù hợp (phòng, bộ phận, nhóm hoặc thuật trình bày văn bản chiếm tỷ lệ 64,36%; 169/275 chiếm tỷ lệ phân công công chức chuyên trách) và bố trí biên chế để thực hiện có 61,45% người trả lời có kiểm tra tính hợp lý của văn bản; 153/275 hiệu quả nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL. người chiếm tỷ lệ 55,64% cho biết có kiểm tra hiệu lực của văn bản. Đội ngũ kiểm tra: gồm cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra Còn trong bảng 3.6 cho thấy có 61/96 người được hỏi có xem xét về văn bản, ngoài ra, còn có đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản, căn cứ pháp lý của văn bản được ban hành chiếm tỷ lệ 63,54%; có trong đó, phải đảm bảo các tiêu chuẩn của người làm công tác pháp 56/96 người được hỏi, chiếm tỷ lệ 58,33% có kiểm tra về Thẩm chế, tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ, chuyên môn, cũng như bồi quyền ban hành văn bản QPPL; có 73/96 người chiếm tỷ lệ 76,04% dưỡng các kỹ năng như: kỹ năng phối hợp, kỹ năng làm việc nhóm, trả lời có xem xét nội dung của văn bản có phù hợp với quy định của kỹ năng giải quyết xung đột trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật; 56/96 người trả lời có kiểm tra về trình tự, thủ tục, thể thức của cán bộ, công chức. và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL chiếm tỷ lệ 58,33%; 2/96 người 2.2.4.3. Phương thức và quy trình thực hiện cơ chế kiểm tra văn cho biết có kiểm tra về hiệu lực của văn bản chiếm tỷ lệ 2,08%. bản quy phạm pháp luật Bảng 3.6 Số lượng, tỉ lệ ý kiến xác định được những nội dung 2.2.4.4. Điều kiện đảm bảo thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy cần kiểm tra khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL phạm pháp luật: Các điều kiện bảo đảm khác phục vụ cho công tác Đơn vị: % kiểm tra văn bản QPPL gồm: Kinh phí; Điều kiện cơ sở vật chất, trang Nội dung cần thực hiện kiểm tra Số lượng Tỉ lệ thiết bị; Hệ cơ sở dữ liệu. Căn cứ pháp lý 61 63.54 2.3. Các yếu tố tác động đối với cơ chế kiểm tra văn bản quy Thẩm quyền ban hành 56 58.33 Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của PL 73 76.04 phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày 56 58.33 2.3.1. Về yếu tố khách quan: Tính đồng bộ của hệ thống pháp luật Hiệu lực 2 2,08 hiện hành; Mối quan hệ giữa các yếu tố của cơ chế kiểm tra văn bản. Nguồn: điều tra khảo sát, xử lý tổng hợp 2018 2.3.2. Về yếu tố chủ quan: Năng lực của chủ thể thực hiện kiểm tra Qua hai bảng khảo sát cho thấy sự am hiểu của cán bộ kiểm tra về văn bản; Sự phối hợp của các chủ thể thực hiện kiểm tra; Tính kỷ luật những nội dung cần thực hiện khi kiểm tra văn bản là rất cao, bao trong xử lý kết quả kiểm tra văn bản QPPL. gồm cả các yếu tố đảm bảo về tính hợp pháp và hợp lí của văn bản. 2.4. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về việc xây dựng, Về kỹ năng thực hiện cơ chế: nội dung các khóa tập huấn chủ tổ chức thực hiện việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền yếu về quy định mới của pháp luật và kiến thức chuyên môn, nghiệp cấp tỉnh: Từ việc tìm hiểu kinh nghiệm của một số nước như Trung vụ, chứ chưa có các khóa bồi dưỡng về kỹ năng thực hiện cơ chế như: Quốc, Liên bang Nga, Pháp, tác giả rút ra bài học kinh nghiệm đúc kỹ năng phối hợp, kỹ năng làm việc nhóm, kỹ năng giải quyết xung kết và một số kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam như: chuẩn hóa đột trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản của cán bộ, công chức quy tắc về xây dựng và thực hiện cơ chế, xây dựng bộ máy kiểm tra nhằm nâng cao kỹ năng thực hành cơ chế kiểm tra văn bản QPPL cho đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác này. 13 18
Khác 0 5,4 6 15,4 7 10,3 13 13,54 văn bản, hoàn thiện chế tài xử lý văn bản bất hợp pháp, cũng như việc công khai xử lý cơ quan, cá nhân vi phạm. Tổng 26 27,08 23 23,96 47 48,96 96 100 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Nguồn: điều tra khảo sát, xử lý tổng hợp năm 2018 Hệ thống văn bản QPPL về kiểm tra văn bản QPPL chính là cơ sở Qua kết quả khảo sát trong bảng trên về trình độ chuyên môn của pháp lý cho cơ chế kiểm tra văn bản QPPL tiến hành đạt hiệu quả cán bộ, công chức tham gia kiểm tra văn bản QPPL cho thấy trong cao. Như đã nêu, dù đã có Luật năm 2008 và Nghị định số tổng số 96 phiếu khảo sát, số cán bộ, công chức thực hiện kiểm tra 40/2010/NĐ-CP làm cơ sở cho hoạt động kiểm tra, nhưng vẫn chưa văn bản QPPL có trình độ chuyên môn Luật có 26 người, chiếm tỷ lệ hình thành được một cơ chế hoàn chỉnh về kiểm tra văn bản QPPL 27,08%, số người có trình độ chuyên môn Hành chính chỉ có 23 của chính quyền cấp tỉnh để hoạt động này mang lại ý nghĩa và hiệu người, tỷ lệ 23,96%. quả thiết thực. Chính vì thế, nghiên cứu cơ sở lý luận và khoa học về Như vậy, số người trực tiếp tham gia kiểm tra văn bản cả giai cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, hệ thống hóa và phân tích các quy đoạn trước và sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực có trình độ chuyên định pháp luật hiện hành về cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL, là môn Luật và Hành chính chỉ chiếm 50% số cán bộ, công chức làm khung lý thuyết cho việc phân tích, đánh giá cơ chế thực hiện trong việc trong HĐND, UBND cấp tỉnh được khảo sát, mặc dù vậy, điều thực tiễn, từ đó xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn này cũng thể hiện sự bố trí đội ngũ kiểm tra có trình độ chuyên môn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở nội dung nghiên cứu tiếp theo cũng ngày càng được quan tâm và tăng so với trước đây. của đề tài luận án. Về năng lực của chủ thể thực hiện kiểm tra văn bản QPPL: Bảng 3.4 Số lượng, tỉ lệ ý kiến xác định được những nội dung CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CƠ CHẾ KIỂM cần kiểm tra khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH Đơn vị: % QUYỀN CẤP TỈNH Nội dung cần thực hiện kiểm tra Số lượng Tỉ lệ 3.1. Tình hình thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp Căn cứ pháp lý 200 72,73 luật của chính quyền cấp tỉnh Thẩm quyền ban hành 201 73,09 3.1.1. Về thể chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của PL 196 71,27 3.1.1.1. Đối với văn bản của Trung ương Trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày 177 64,36 Giai đoạn trước khi Luật ban hành văn bản QPPL 2015 có hiệu Hiệu lực 153 55,64 lực: Những quy định pháp lí về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đã Nguồn: điều tra khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015 được quan tâm và ban hành từ rất lâu, ngay từ Hiến pháp đầu tiên Qua bảng cho thấy có 200/ 275 người được hỏi có xem xét về căn năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, việc xử lý văn bản cứ pháp lý của văn bản được ban hành chiếm tỷ lệ 72,73%; có 201/ đã bắt đầu được quan tâm và đề cập, đến Hiến pháp năm 1992, mới 275 người được hỏi, chiếm tỷ lệ 73,09% có kiểm tra về thẩm quyền nhất là Hiến pháp 2013. Trên cơ sở đó, Luật Ban hành văn bản QPPL ban hành văn bản; có 196/275 người chiếm tỷ lệ 71,27% trả lời có năm 1996, năm 2001, năm 2008; và rất nhiều văn bản dưới luật. xem xét nội dung của văn bản có phù hợp với quy định của pháp luật; 17 14
Giai đoạn sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực: Thực hiện luận án Về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của người làm công tác trong một thời gian dài, cũng là thời điểm giao thời ngày 01/7/2015, kiểm tra văn bản QPPL Luật năm 2015 và Nghị định 34/2015/NĐ-CP có hiệu lực, nên phải Giai đoạn trước khi Luật năm 2015 có hiệu lực: Qua bảng cho kế thừa và cập nhật những quy định mới trong Nghị định 34. thấy trong tổng số 275 phiếu khảo sát, số cán bộ, công chức thực hiện 3.1.1.2. Đối với văn bản của chính quyền cấp tỉnh kiểm tra văn bản QPPL có trình độ chuyên môn Luật có 93 người, Giai đoạn trước khi Luật năm 2015 có hiệu lực: Trên cơ sở các chiếm tỷ lệ 33,82%, có trình độ chuyên môn Hành chính chỉ có 65 văn bản của Trung ương, chính quyền cấp tỉnh ban hành các Quy người, tỷ lệ 23,64%. định về kiểm tra, xử lý văn bản; Quy chế Cộng tác viên kiểm tra văn Bảng 3.1 Số lượng, tỉ lệ người cho biết trình độ chuyên môn bản; Quy định về kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản của cán bộ, công chức tham gia công tác kiểm tra văn bản QPPL QPPL làm cơ sở cho việc tự kiểm tra văn bản QPPL ở địa phương. Đơn vị: % Giai đoạn sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực: Trên cơ sở các văn bản của Trung ương, có 100% tỉnh đã ban hành các văn bản quy định Đơn vị Trình độ chuyên môn cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, tổ công tác Luật Hành chính Khác Tổng Tỷ Số lượng Tỷ lệ Số lượng Tỷ lệ Số lượng Tỷ lệ lệ chức, biên chế, cộng tác viên, kinh phí và các điều kiện bảo đảm tạo điều kiện cho việc triển khai công tác này ở địa phương mình. HĐND 10 10,8 9 13,8 10 8,5 29 10,55 UBND 19 20,4 17 26,2 16 13,7 52 18,91 3.1.1.3.Về tính đồng bộ của hệ thống pháp luật hiện hành: Sở/ 59 63,4 29 44,6 79 67,5 167 60,7 3.1.2. Về chủ thể thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL Ngành 3.1.2.1. Đối với việc tổ chức bộ máy thực hiện cơ chế kiểm tra văn Khác 5 5,4 10 15,4 12 10,3 27 9,82 bản QPPL: Đến nay có 51/63 Sở Tư pháp đã thành lập Phòng Kiểm Tổng 93 33,82 65 23,63 117 42,54 275 100 tra văn bản hoặc Phòng Kiểm tra văn bản và theo dõi thi hành pháp Nguồn: điều tra khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015 luật; Phòng xây dựng và kiểm tra văn bản và bố trí từ 03 đến 05 biên Giai đoạn sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực: chế có trình độ chuyên môn nghiệp vụ để giúp Chủ tịch UBND tỉnh Bảng 3.2 Số lượng, tỉ lệ ý kiến cho biết trình độ chuyên môn thực hiện việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, như: Hà Nội, Vĩnh của cán bộ, công chức tham gia công tác kiểm tra văn bản QPPL Phúc, Hải Dương, Thái Bình, Nghệ An, Thừa Thiên Huế, Đăk Lăk, Đơn vị: % Khánh Hòa... một số tỉnh còn lại nhiệm vụ kiểm tra văn bản giao cho Đơn vị Trình độ chuyên môn Phòng Văn bản pháp quy thực hiện, như: Đà Nẵng, Quảng Ngãi, công Luật Hành chính Khác Tổng Tỷ lệ Bình Định, Gia Lai, An Giang...Việc thành lập tổ chức bộ máy kiểm tác Số Tỷ lệ Số Tỷ lệ Số Tỷ lệ tra văn bản đã được thực hiện, tuy nhiên, tên gọi của phòng chức lượng lượng lượng năng thực hiện công tác này cũng không có sự thống nhất. HĐND 1 10,8 0 13,8 7 8,5 8 8,33 3.1.2.2. Đối với việc bố trí nguồn nhân lực thực hiện cơ chế kiểm UBND 2 20,4 2 26,2 10 13,7 14 14,58 tra văn bản QPPL Sở/ 23 63,4 15 44,6 23 67,5 61 63,54 Ngành 15 16