Tóm tắt Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật hành chính: Đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Chia sẻ: Ocxaodua999 Ocxaodua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:26

Thêm vào BST

Báo xấu

43
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnhvà khả năng vận dụng các quy định pháp luật hiện hành để tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật hành chính: Đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ --------/-------- -----/----- HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ANH ĐỨC ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8 38 01 02 TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – 2019
Luận văn được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. TRẦN THỊ DIỆU OANH Phản biện 1: Phản biện 2: Luận văn được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn, Học viện Hành chính Quốc gia Địa điểm: Phòng họp … tầng … Hội trường bảo vệ Luận văn Thạc sĩ - Học viện Hành chính Quốc gia Số: 77, Nguyễn Chí Thanh, Đống Đa, Hà Nội Thời gian: vào hồi …h ngày … tháng … năm 2019 Có thể tìm hiểu luận văn tại thư viện Học viện Hành chính Quốc gia hoặc trên trang Web của Khoa Sau đại học, Học viện Hành chính Quốc gia
LỜI MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã được Quốc hội thông qua ngày 20/11/2015 cho thấy, pháp luật đã trao quyền rất lớn cho Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp trong việc giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương. Đó là quyền được giám sát hoạt động của Ủy ban nhân dân (UBND), các cơ quan thuộc UBND và giám sát quyết định của UBND cùng cấp. Không những trao quyền một chiều, Luật cũng quy định: Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải thực hiện đầy đủ kế hoạch, nội dung, yêu cầu giám sát của chủ thể giám sát; cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ của mình (trừ thông tin thuộc danh mục bí mật nhà nước); báo cáo trung thực, khách quan, đầy đủ, kịp thời theo yêu cầu của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giám sát… Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có hành vi cản trở hoặc không thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị của chủ thể giám sát thì chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát và người có liên quan… Trước đó, Luật Tổ chức HĐND và UBND được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003 đã dành hẳn Chương 3, với 25 Điều để quy định về hoạt động giám sát của HĐND, của thường trực HĐND và các ban của HĐND đối với hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND các cấp. Thực tiễn hoạt động của HĐND nhất là HĐND tỉnh trong những năm qua cho thấy, nhìn chung HĐND đã có nhiều cố gắng để tăng cường công tác giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh. Kết quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đã có tác dụng tích cực trong việc giải quyết các vấn đề bức xúc ở địa phương, bước đầu khắc phục tính hình thức trong hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng. Tuy nhiên, thực tế ở nhiều địa phương, chất lượng và hiệu quả giám sát của HĐND chưa cao, còn mang tính hình thức “giám sát tới da, thanh tra tới thịt”, một số nơi còn tình trạng người giám sát nể nang, né tránh, “giơ cao đánh khẽ” đối với đối tượng chịu sự giám sát; Một số kiến nghị của HĐND chưa được các cơ quan hữu quan thực hiện nghiêm túc và kịp thời; Hội đồng nhân dân chưa thật sự phát huy vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Hoạt động chất vấn của HĐND tỉnh đến nay chưa thực sự mang lại hiệu quả như mong muốn. Trong hoạt động của HĐND cấp tỉnh, chỉ có một số địa bàn trọng điểm với một số đại biểu HĐND tiêu biểu thể hiện được sự sắc sảo trong việc chất vấn và theo đuổi tới cùng sự việc, khả năng am hiểu về vấn đề mà mình chất vấn, và thực tế là tiềm lực đầu tư công sức, thời gian, tiền bạc để tìm hiểu 1
thực tiễn ảnh hưởng của vấn đề mình chất vấn ảnh hưởng đến đời sống dân sinh như thế nào. Còn lại, nhiều đại biểu HĐND nói chung chưa tự tin, chưa thực sự am hiểu về vấn đề mình đang chất vấn, hỏi cho biết nên không sẵn sàng tư thế để phản biện. Việc lựa chọn nội dung chất vấn có khi còn mang tính cá nhân vụ việc, không thể hiện được những vấn đề mang tính chất xu hướng và ảnh hưởng lên một nhóm đối tượng trong một phạm vi thời gian, không gian nhất định, vì thế không đạt được yêu cầu chất vấn, chính vì vậy hoạt động chất vấn không đạt được những mục tiêu yêu cần cần có. Tóm lại, do nhiều lý do, nên hoạt động giám sát của HĐND tỉnh đến nay thực tế vẫn còn mang tính hình thức, khiến cho HĐND chưa đạt được yêu cầu nhiệm vụ là kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp, đã khiến cho ảnh hưởng đến vị thế của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương để khắc phục những hạn chế đó tôi mạnh dạn chọn đề tài: “Đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc sỹ của minh 2. Tình hình nghiên cứu Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà luật học, bởi để HĐND làm tốt chức năng quyết định của mình thì một yếu tố không thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát. Cho đến nay, có rất nhiều công trình nghiên cứu đã công bố của các tác giả trong nước liên quan mật thiết đến đề tài luận văn như sau: “Quyền giám sát của HĐND và kỷ năng giám sát cơ bản”, TS. Phạm Ngọc Kỳ, NXB Tư Pháp, Hà Nội, năm 2001, có thể khẳng định quyền giám sát của HĐND và Kỷ năng giám sát của HĐND được tác giả phân tích thấu đáo, các vấn đề nêu trong tác phẩm này có rất ích trong vấn đề nghiên cứu để vận dụng trong hoạt động của HĐND. Tuy nhiên, để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và thể hiện được quyền giám sát và kỷ năng giám sát cơ bản là vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ. - Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4/2004; Tác giả Phan Tuấn Khải, Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân trong điều kiện hiện nay. - Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức nước, số 4/2002. - Nguyễn Thị Thanh Nhàn, Năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Tĩnh trong thực hiện chức năng quyết định, Tác giả đã đề cập năng lực cá nhân của đại biểu để thực hiện tốt chức năng quyết định của HĐND, còn chức năng giám sát thì Luận văn không đề cập đến. - Vũ Hồng Bắc, Chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ở nước ta hiện nay qua thực tế tỉnh Thái Nguyên, Luận văn thạc sĩ Khoa học chính trị, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh , năm 2010. Luận văn của tác giả Vũ Hồng Bắc, Chất lượng hoạt động của Hội đồng. Là luận văn chính trị học, tác giả đặt vấn đề chất lượng hoạt động của HĐND tỉnh trong môi truờng dân chủ và thực hiện dân chủ ở địa phương một cách đầy đủ và toàn diện, bao gồm cả chức năng 2
quyết định, chức năng giám sát của HĐND và năng lực cá nhân của đại biểu HĐND cấp tỉnh. - Phạm Quang Hưng, Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đối với quản lý hành chính về đất đai, Luận văn thạc sĩ luật, Học viện Hành chính quốc gia, Hồ Chí Minh, năm 2007. là Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh năm 2007. Trong Luận văn tác giả Phạm Quang Hưng, đề cập về: “Chức năng giám sát của HĐND đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai”, là một khía cạnh trong giám sát của HĐND về kinh tế; Luận văn cũng đã làm rõ về mặt lý luận khái niệm năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND, cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực hiện chức năng giám sát, các tiêu chí đánh giá năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh và đưa ra các giải pháp để nâng cao năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND trong lĩnh vực đất đai. - Nguyễn Khắc Sơn Nam, Hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Thuận", Luận văn thạc sỹ Luật hiến pháp và Luật hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2017. Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh và những quy định pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND tỉnh và phân tích thực trạng về quá trình giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận. Tuy nhiên, tác giả chưa nêu ra được những giải pháp để đổi mới chức năng giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận. - Lê Xuân Tương, Giám sát của HĐND huyện Đắk Song, tỉnh Đắk Nông đối với Uỷ ban nhân dân trong lĩnh vực thu, chi Ngân sách Nhà nước Luận văn thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2017. Luận văn của tác giả Lê Xuân Tương đã phân tích và làm rõ chức năng giám sát của HĐND cấp huyện trong lĩnh vực thu – chi ngân sách, một trong lĩnh vực của tài chính – ngân sách. - PGS.TS.Phan Trung Lý “Quốc hội Việt Nam tổ chức, hoạt động và đổi mới”, Nxb. Chính trị quốc gia, 2010. tác giả đã phân tích được những đổi mới hoạt động của quốc hội nói chung chưa đi sâu phân tích những đổi mới chức năng giám sát của HĐND tỉnh. - PGS.TS.Trương Thị Hồng Hà “Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội”, Nxb.Chính trị quốc gia, 2009. ở đề tài này tác giả đã phân, đưa ra những giải pháp để hoàn thiện cơ chế đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội nhưng chưa đề cập đến chức năng giám sát của HĐND tỉnh. - Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giám sát trong hoạt động của HĐND từ thực tiễn hoạt động của HĐND quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội”, Cao Thị Bích Lan, 2005. Tác giả đã phân tích được thực trạng hoạt động giám sát của HĐND quận Hoàn Kiếm và đã nêu ra được những giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác giám sát của HĐND. - Luận văn thạc sĩ luật hiến pháp - luật hành chính “Chất vấn của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Nam”, Nguyễn Hà Giang, 2017. Tác giả mới chỉ tập trung 3
vào vấn đề chất vấn của HĐND mà chưa đưa ra những giải pháp để khắc phục những sai phạm của UBND. Tại các công trình nói trên đã nghiên cứu, hệ thống hóa và đề xuất một số giải pháp khả thi, hữu hiệu để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND. Đối với luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu về điều kiện và thực trạng đổi mới hoạt động giám sát tại HĐND cấp tỉnh nhằm tìm ra những đặc trưng, so sánh đối chiếu với hệ thống quy định chung để tìm ra giải pháp hữu hiệu nhất, phù hợp với quy định hiện hành nhưng khả thi nhất cho quá trình áp dụng của địa phương. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu: đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Nhiệm vụ nghiên cứu: + Nghiên cứu cơ sở lý luận hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; khái niệm, nội dung đổi mới, yêu cầu đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. + Nghiên cứu thực tiễn áp dụng những quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; thực trạng đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh (sau khi có Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND), từ đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các vấn đề tiếp tục đổi mới đối với hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Phạm vi nghiên cứu: Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ năm 2015 đến nay. 5. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. - Phương pháp nghiên cứu: - Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phân tích tài liệu, nghiên cứu lý luận kết hợp với nghiên cứu thực tiễn, phân tích tổng hợp những quy định pháp luật, rút ra những nhận xét khái quát từ đó đưa ra phương hướng hoàn thiện những quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. - Phương pháp thống kê, thu thập số liệu, sưu tầm thông tin từ thực tế để phân tích, tổng hợp kết quả, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận: Luận văn làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnhvà khả năng vận dụng các quy định pháp luật hiện hành để tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. 4
- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn là công trình nghiên cứu có tính hệ thống về các vấn đề đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong bối cảnh thực hiện chủ trương nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, xây dựng chính quyền địa phương kiến tạo. Những kiến nghị của tác giả nếu được các cơ quan thẩm quyền tham khảo, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này, hoặc các đại biểu HĐND tỉnh và tổ chức của HĐND nghiên cứu tiếp thu, điều chỉnh trong tổ chức và hoạt động, sẽ góp phần tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận của đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Chương 2: Thực trạng về đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Chương 3: Quan điểm, giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. 5
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Như chúng ta đã biết, cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Nếu cấp trung ương là cấp đề ra chính sách thì cấp địa phương là cấp thực hiện chính sách và cấp tỉnh là cấp quan trọng chuyển tải chính sách từ trung ương xuống tới người dân và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. HĐND cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân cử ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định đường hướng phát triển cho kinh tế – xã hội ở địa phương mình. HĐND có vai trò là cầu nối giữa cơ quan nhà nước cấp trên với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên Trong lịch sử hình thành và phát triển đất nước từ khi mới thành lập đến nay, chưa thời điểm nào không có HĐND cấp tỉnh. Vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc rất nhiều vào mô hình của chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa cấp tỉnh và trung ương. Có thể thấy rằng về cơ bản, sự phát triển của HĐND cấp tỉnh, vị trí và vai trò trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ hầu như không có sự thay đổi 1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Quốc hội (thông qua Hiến pháp) trao cho HĐND thực hiện ba chức năng: - Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương - Đảm bảo thực hiện các quy định và quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên. - Thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân Ba chức năng nói trên có mối liên hệ mật thiết và ảnh hưởng qua lại lẫn nhau. Thực hiện chức năng giám sát thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND nhằm đảm bảo cho Nghị quyết được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả. Chức năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát. 1.2. Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, đối tượng, nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân 1.2.1.1. Khái niệm Khái niệm “giám sát” dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được các nhận định về hoạt động của chủ thể này. 6
Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND cấp tỉnh, của các cơ quan và từng đại biểu HĐND nhằm kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, Luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan cấp trên; kiểm tra đánh giá và kết luận xử lý đối với việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND và các hoạt động nhằm phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chăm lo đời sống nhân dân của các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân trên địa bàn và đảm bảo cho các kết luận đó được thực hiện. 1.2.1.2. Phân biệt giám sát của Hội đồng nhân dân và một số quyền giám sát khác Không chỉ HĐND mới có chức năng giám sát mà các cơ quan khác cũng có chức năng này như: Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Theo Điều 25, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Mặt trận tổ quốc Việt nam cũng có chức năng giám sát nhưng hoạt động giám sát này không mang tính quyền lực nhà nước (mang tính xã hội). Hoặc như hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND cũng không giống nhau (chủ thể, đối tượng,…) 1.2.1.3. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển của địa phương. Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND và tính phong phú trong hoạt động giám sát, giám sát của HĐND cấp tỉnh có các đặc điểm sau: Thứ nhất, Thứ hai, ều trường hợ Thứ ba, giám sát thể hiệ quan - ạ Thứ tư, Thứ năm, Thứ sáu, giám sát cúa HĐND tỉnh là hoạt độ Thứ bảy, 1.2.1.4. Đối tượng giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Gồm: Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp; Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương. 1.2.1.5. Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Nội dung giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, bao quát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội, quốc phòng-an ninh, 7
xây dựng và củng cố chính quyền, quản lý đô thị, thực hiện pháp luật, đảm bảo phát huy quyền làm chủ của nhân dân trên địa bàn tỉnh. 1.2.2. Chủ thể, hình thức, phương pháp giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.2.2.1. Chủ thể giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Theo quy định tại Điều 2 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, giám sát của HĐND bao gồm: giám sát của HĐND, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND, giám sát của Tổ đại biểu HĐND và giám sát của đại biểu HĐND 1.2.2.2. Khách thể giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh - Tính tuân thủ triệt để Hiến pháp, pháp luật, các nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, quy định của pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương. - Xem xét, đánh giá hiệu quả thực tiễn của các nghị quyết do HĐND tỉnh ban hành, tác động của chúng đối với sự ổn định, phát triển các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội. - Xem xét, đánh giá tính hợp pháp của các nghị quyết do HĐND tỉnh ban hành có mâu thuẫn với Hiến pháp, các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, với các quy định khác trong hệ thống pháp luật hiện hành không? - Xem xét những văn bản quy phạm pháp luật của UBND và Nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND tỉnh hay không để từ đó xem xét, bãi bỏ. - Thu thập ý kiến, tâm tư nguyện vọng của nhân dân địa phương, để từ đó nghiên cứu, xây dựng pháp luật. - Xem xét, đánh giá phẩm chất và năng lực tổ chức điều hành của các chức danh lãnh đạo do HĐND bầu hoặc phê chuẩn; xem xét tư cách của đại biểu HĐND tỉnh và Thường trực HĐND cấp huyện. 1.2.2.3. Hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Hình thức giám sát và trình tự, thủ tục quyền giám sát của HĐND các cấp được quy định trong Chương III Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Theo đó, tại Điều 57 quy định hoạt động giám sát của HĐND được thực hiện thông qua hình thức như sau: - Hoạt động xem xét báo cáo công tác - Hoạt động chất vấn và xem xét việc trả lời chất vấn -Hoạt động xem xét văn bản quy phạm pháp luật - Hoạt động thành lập Đoàn giám sát - Hình thức lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm 1.3. Đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.3.1. Yêu cầu của đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Việc đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản: Thứ nhất, thể chế hóa đầy đủ các quan điểm của Đảng đã được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng, thể chế hóa các quy định trong Hiến pháp về giám sát. 8
Thứ hai, việc đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân phải tiến hành đồng bộ và phù hợp với những đổi mới về tổ chức của các cơ quan này, thể hiện cụ thể trong các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương. Thứ ba, kế thừa và phát huy những quy định đã được thực tiễn kiểm nghiệm là hợp lý, đúng đắn và hiệu quả của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Quy chế hoạt động của HĐND và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan; tham khảo, chọn lọc những kinh nghiệm trong tổ chức hoạt động giám sát của cơ quan dân cử các nước 1.3.2. Nội dung đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.3.2.1. Đổi mới các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Một trong những vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong đổi mới hoạt động giám sát của HĐND là phải hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động giám sát. Không thể có kết quả hoạt động giám sát về HĐND cấp tỉnh tốt khi những cơ sở pháp lý của hoạt động giám sát còn nhiều hạn chế, thiếu sót. Chính điều này dẫn đến việc chấp hành Hiến pháp, pháp luật các nghị quyết HĐND của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội chưa được nghiêm chỉnh, việc kiểm tra, giám sát của HĐND cũng gặp nhiều khó khăn, trở ngại 1.3.2.2. Đổi mới về các phương thức hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân Như phần trên đã phân tích, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân có những đặc điểm đặc thù mang tính quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cần được đổi mới trong một số hoạt động để nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát như: - Hoạt động chất vấn và xem xét việc trả lời chất vấn - Hoạt động thành lập Đoàn giám sát - Hoạt động lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm - Đổi mới các điều kiện đảm bảo hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân Kết luận chương 1 Việc đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản đặc biệt phải thể chế hóa đầy đủ các quan điểm của Đảng đã được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng, thể chế hóa các quy định trong Hiến pháp về giám sát. Theo đó, các quy định về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng xác định rõ chức năng, quyền hạn và cơ chế để thực hiện hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. Việc đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân phải tiến hành đồng bộ và phù hợp với những đổi mới về tổ chức của các cơ quan này, thể hiện cụ thể trong các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương. Do yêu cầu công việc, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cần có đổi mới về nội dung và phương thức hoạt động; đồng thời, chính đổi mới về hoạt động giám sát sẽ tạo điều kiện cho việc thực thi đầy đủ nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân. 9
Chương 2 THỰC TRẠNG VỀ ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM 2.1. Khái quát về tình hình tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ đầu nhiệm kỳ 2016-2021 2.1.1. Đặc điểm tình hình chung Năm 2016 là năm đầu tiên triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, năm tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XIV và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2021; xây dựng tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Dưới sự quan tâm, chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị và cấp ủy Đảng địa phương; sự hướng dẫn, giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; sự hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ đối với tổ chức và hoạt động của HĐND các tỉnh, thành phố đã thực hiện tốt chức năng, vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và thành tích chung của cả nước 2.1.2. Tình hình tổ chức của Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của HĐND và Tổ đại biểu HĐND Cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XIV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021 đã diễn ra đúng pháp luật, bảo đảm an toàn và đạt kết quả tốt đẹp. Cả nước đã bầu được 321.395 đại biểu HĐND các cấp, trong đó có 3.908 đại biểu HĐND cấp tỉnh, 25.184 đại biểu HĐND cấp huyện (có 3 đại biểu được bầu cử thêm), 293.591 đại biểu HĐND cấp xã (có 1285 đại biểu được bầu cử thêm). Theo báo cáo kết quả bầu cử của các địa phương, việc bầu đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021, về cơ bản đạt yêu cầu về số lượng, cơ cấu hợp lý, đúng định hướng của cấp ủy Đảng các cấp. Theo kết quả công bố danh sách chính thức những người trúng cử đại biểu HĐND các cấp của Ủy ban bầu cử các cấp, cả nước có 3.907 đại biểu HĐND cấp tỉnh, 25.180 đại biểu HĐND cấp huyện, 292.305 đại biểu HĐND cấp xã được công nhận đủ tư cách đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021. Tính đến hết năm 2018, Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố đã miễn nhiệm, bãi nhiệm 6 đại biểu, cho thôi làm nhiệm vụ đại biểu đối với 28 đại biểu và 02 đại biểu từ trần. Căn cứ Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Hướng dẫn số 1138/HD- UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thường trực HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã chỉ đạo công tác chuẩn bị và tổ chức tốt kỳ họp thứ nhất để kiện toàn các chức danh của cơ quan HĐND, UBND theo luật định: - Chủ tịch HĐND cấp tỉnh: có 23 đồng chí là Ủy viên trung ương Đảng, Bí thư Tỉnh ủy (Thành ủy), 6 đồng chí là Bí thư Tỉnh ủy (Thành ủy), 01 đồng chí là Ủy viên dự khuyết Ban chấp hành trung ương, Phó Bí thư tỉnh ủy (Sóc Trăng), 01 đồng chí là Ủy viên dự khuyết Ban chấp hành trung ương, Ủy viên Ban thường vụ 10
tỉnh ủy (Quảng Ngãi), 25 đồng chí là Phó Bí thư và 07 đồng chí là Ủy viên Ban thường vụ Tỉnh ủy (Thành ủy). - Phó Chủ tịch HĐND: bầu được 123 đồng chí (có 3 tỉnh bầu được 01 Phó Chủ tịch), trong đó có 59 đồng chí là Ủy viên Ban thường vụ Tỉnh ủy (Thành ủy), 59 đồng chí là Tỉnh, Thành ủy viên, 05 đồng chí không tham gia cấp ủy. Tính đến nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã phê chuẩn kết quả bầu bổ sung chức danh đối với 03 Chủ tịch HĐND, 7 Phó Chủ tịch HĐND, miễn nhiệm 02 Chủ tịch HĐND và 5 Phó Chủ tịch HĐND. Còn 04 địa phương thiếu 01 Phó Chủ tịch HĐND: Đà Nẵng, Ninh Thuận, Thái Nguyên, Cà Mau. Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã thành lập từ 3 đến 4 Ban, trong đó: có 25 địa phương thành lập 3 ban; 38 đại phương thành lập 4 ban (05 thành phố thành lập Ban Đô thị và 33 tỉnh thành lập Ban Dân tộc). Mỗi Ban của HĐND các tỉnh, thành phố bầu từ 5 đến 9 thành viên, một số tỉnh bầu từ 11 đến 15 thành viên (trừ thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh) và bầu từ 1 đến 2 Phó ban; một số tỉnh, thanh phố mỗi ban có Trưởng Ban và Phó trưởng Ban HĐND hoạt động chuyên trách; một số tỉnh, thành phố có 2 Phó trưởng Ban hoạt động chuyên trách. HĐND 63 tỉnh, thành phố có 706 Tổ đại biểu. Các Ban của HĐND: Có một số địa phương miễn nhiệm chức danh Trưởng, Phó Trưởng Ban của HĐND trong năm 2018 nhưng đã được HĐND các tỉnh, thành phố kịp thời kiện toàn như: HĐND tỉnh Khánh Hòa, Bắc Ninh bầu bổ sung Trưởng Ban VH-XH; TP Hà Nội bổ sung 01 Phó Trưởng Ban Đô thị; Đà Nẵng miễn nhiệm chức danh Trưởng Ban Kinh tế - ngân sách HĐND;TP Hồ Chí Minh bầu bổ sung Trưởng Ban KT-NS và cho thôi nhiệm vụ CVP HĐND; tỉnh Quảng Ninh bầu bổ sung Trưởng Ban KT-NS và Trưởng ban VHXH; tỉnh Lâm Đồng …. Tuy nhiên, vẫn còn trường hợp khuyết Trưởng Ban của HĐND hoặc bố trí Phó Chủ tịch HĐND kiêm Trưởng Ban như: HĐND tỉnh Nghệ An khuyết Trưởng Ban KT – NS, HĐND tỉnh Hà Tĩnh khuyết Phó Trưởng Ban Pháp chế. Số lượng các ủy viên các Ban ổn định, không có sự thay đổi. Số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách của 63 tỉnh, thành phố là 628 đại biểu; đa số các tỉnh, thành phố đều có từ 7 đến 11 đại biểu hoạt động chuyên trách, trong đó các đại phương: Hải Phòng, Sóc Trăng, Thái Nguyên, Tuyên Quang có 12 đại biểu chuyên trách; các đại phương: Cà Mau, Điện Biên, Cao Bằng có 13 đại biểu chuyên trách và thành phố Hồ Chí Minh có 16 đại biểu chuyên trách (Theo BC 87/BC-BCTĐB ngày 23/02/2017) 2.2. Phân tích thực trạng đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 2.2.1. Thực trạng pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân dành Chương I quy định những vấn đề chung về giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, còn những nội dung mang tính đặc thù riêng về giám sát Hội đồng nhân dân thì quy định cụ thể trong Chương III với 31 điều quy định cụ thể về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND. 11
Quy định về hoạt động giám sát của HĐND trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã có sự kế thừa Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 và bổ sung mục 4 quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND. Luật hoạt động giám sát đã bổ sung quy định mang tính nguyên tắc về hiệu quả hoạt động giám sát, đó là “Giám sát của Hội đồng nhân dân là hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước” (Điều 10). Đây là điều mới bổ sung nhằm làm rõ tính chất giám sát của Hội đồng nhân dân. Về trình tự, thời gian xây dựng, ban hành chương trình giám sát của Hội đồng nhân dân được quy định sớm hơn so với trước đây (Điều 58). Cụ thể, Hội đồng nhân dân sẽ xem xét chương trình giám sát năm sau tại kỳ họp giữa năm của năm trước (thay vì kỳ họp cuối năm như trước đây). Việc quy định này giúp Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban Hội đồng nhân dân có sự chủ động trong việc xây dựng kế hoạch giám sát. Về hình thức giám sát, HĐND giám sát thông qua hoạt động tại kỳ họp HĐND như Xem xét báo cáo công tác của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh; xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, thành viên khác của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND tỉnh bầu; HĐND giám sát giữa hai kỳ họp qua hoạt động thành lập Đoàn giám sát. Ngoài ra, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND cụ thể hóa trình tự, thủ tục tiến hành giám sát; quy định về hoạt động giám sát chuyên đề của Hội đồng nhân dân, việc tổ chức Đoàn giám sát để thực hiện giám sát chuyên đề (Điều 62). Nhìn chung, các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh đã được quy định tương đối đầy đủ, nếu HĐND thực hiện tốt các hình thức giám sát này thì vị trí và vai trò của HĐND đã được nâng lên một bước mới, chất lượng và hiệu quả giám sát của HĐND. Tuy nhiên, để hoạt động giám sát của HĐND thực sự có chất lượng thì quy định về các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh cần rõ ràng hơn, cụ thể hơn và có tính khả thì hơn, tránh hình thức trong giám sát. Hoạt động giám sát của thường trực Hội đồng nhân dân, luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND đã quy định rõ hình thức, trình tự thực hiện giám sát của thường trực Hội đồng nhân dân như giám sát thông qua hoạt động thành lập Đoàn giám sát, giám sát chuyên đề; xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; xem xét kết quả giám sát của các Ban của HĐND cấp tỉnh, tổng hợp kết quả giám sát trình HĐND; xem xét việc trả lời chất vấn trong trường hợp người bị chất vấn được HĐND cho phép trả lời bằng văn bản gửi đến Thường trực HĐND; xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc 12
hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh để trình HĐND. Hoạt động giám sát của Thường trực HĐND được quy định trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND thể hiện được vai trò là cơ quan thường trực của HĐND, giúp HĐND giữa 2 kỳ họp như: xem xét việc trả lời chất vấn của người bị chất vấn trong thời gian giữa hai kỳ họp Hội đồng nhân dân, việc giải trình tại phiên họp thường trực Hội đồng nhân dân, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc giải quyết kiến nghị của cử tri và việc thành lập Đoàn giám sát chuyên đề của thường trực Hội đồng nhân dân (Điều 60, 68, 69, 70, 71 và 74). Luật hoạt động giám sát bổ sung quy định Thường trực Hội đồng nhân dân có trách nhiệm điều hòa, phối hợp hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân (Điều 75). Thường trực HĐND, các ban HĐND có tính độc lập tương đối, tuy nhiên do tính chất hoạt động giám sát rộng, đồng thời để các hoạt động giám sát không bị chồng chéo, do đó Thường trực HĐND được giao nhiệm vụ điều hòa, phối hợp các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. So với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, thì hiện nay, quyền giám sát của Thường trực HĐND cấp tỉnh đã có những bước phát triển vượt bậc, từng bước góp phần vào hoạt động giám sát chung của HĐND Ban của HĐND có trách nhiệm giúp HĐND giám sát thông qua các hoạt động thẩm tra báo cáo, đề án do HĐND cấp tỉnh hoặc Thường trực HĐND phân công; giám sát chuyên đề; xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; trong trường hợp cần thiết, yêu cầu UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp báo cáo về những vấn đề thuộc Ban phụ trách; tổ chức Đoàn giám sát; cử thành viên đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét, xác minh về vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ban; tổ chức nghiên cứu, xử lý và xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Những quy định về chức năng giám sát của Ban đã được cụ thể hóa hơn về trình tự tiến hành so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Luật hoạt động giám sát lần đầu quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND, luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không có mục riêng quy định này mà lồng ghép trong các quy định về quyền và trách nhiệm của đại biểu HĐND. Luật hoạt động giám sát đã bổ sung một mục quy định các hoạt động giám sát của đại biểu HĐND, trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động giám sát cụ thể như: chất vấn, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, giám sát việc thi hành pháp luật tại địa phương, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân; đồng thời quy định về việc Tổ đại biểu HĐND tổ chức để đại biểu HĐND giám sát việc thi hành pháp luật trên địa bàn đại biểu ứng cử. Quy trình giám sát của HĐND nhìn chung được quy định cụ thể cho từng hoạt động giúp HĐND, Thường trực HĐND và Ban của HĐND thực hiện tốt nhiệm vụ của mình. Bên cạnh đó, trách nhiệm theo dõi kết quả giải quyết kiến nghị, hậu quả pháp lý sau giám sát cũng được quy định tương đối rõ ràng. Bên 13
cạnh đó, Luật cũng quy định HĐND, Thường trực HĐND và Ban của HĐND phải xây dựng chương trình giám sát hàng năm, giám sát chuyên đề, đây là một yếu tố giúp hoạt động giám sát của HĐND được chủ động, có nề nếp và thường xuyên. 2.2.2. Thực trạng đổi mới hình thức, nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Hoạt động giám sát nói chung của HĐND cấp tỉnh tính từ năm 1992 đến nay có nhiều đổi mới, những đổi mới này xuất phát từ cơ chế, từ bộ máy, từ quan điểm của Đảng, của cán bộ làm công tác HĐND, từ hệ thống pháp luật và từ chính HĐND. Hoạt động giám sát của HĐND qua các thời kỳ đã từng bước có đổi mới và đạt được nhiều thành tựu to lớn nhưng nói chung được đánh giá là yếu và mang tính hình thức. Nhưng trong đó, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là tương đối khá hơn cả so với hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện và cấp xã. Một trong những nguyên nhân đó là do trình độ đại biểu HĐND cấp tỉnh cao hơn so với cấp huyện, cấp xã và có nhiều đại biểu hoạt động chuyên trách hơn. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định HĐND phải xây dựng chương trình giám sát hàng năm, đây là cơ sở để HĐND các tỉnh, thành phố ra nghị quyết về chương trình giám sát của HĐND. Với việc xây dựng được chương trình giám sát, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đã có sự chủ động, hệ thống, với những hoạt động mang tính lâu dài, từng bước nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác giám sát. Theo quy định tại Điều 57 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND thì HĐND cấp tỉnh giám sát thông qua 5 hoạt động: - Xem xét báo cáo công tác; - Xem xét việc trả lời chất vấn; - Xem xét văn bản quy phạm pháp luật; - Giám sát chuyên đề; - Bỏ phiếu tín nhiệm. Trong thực tế, việc quan tâm thực hiện các hoạt động giám sát của HĐND chưa đồng đều, còn chú trọng 1 vài hình thức mà còn coi nhẹ hình thức khác. - Hoạt động xem xét báo cáo công tác. Tại các kỳ họp thường lệ, Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố đã tiến hành xem xét báo cáo công tác 6 tháng và cả năm của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp theo đúng quy định của pháp luật. Các báo cáo được các Ban của HĐND thẩm tra theo sự chỉ đạo của Thường trực HĐND và trình tại kỳ họp. Việc thảo luận của các đại biểu HĐND về các báo cáo được duy trì dưới hình thức thảo luận tại Hội trường và thảo luận tại tổ để vừa thu nhận được nhiều ý kiến của đại biểu HĐND (tại Tổ) và vừa đảm bảo tính công khai trong hoạt động của HĐND (Hội trường). Thông qua hoạt động này, HĐND nhiều địa phương đã kiểm tra, đánh giá và phát hiện những mặt yếu kém, chưa làm được của các cơ quan nhà nước, từ đó thảo luận và đưa ra định hướng trong hoạt động của các cơ quan bị giám sát. Ngoài việc xem xét báo cáo công tác định kỳ, một số địa phương còn 14
yêu cầu các cơ quan báo cáo HĐND về những vấn đề cụ thể khác nổi lên ở địa phương mà HĐND quan tâm. Tuy nhiên, còn có một số tồn tại trong công tác xem xét báo cáo như có một số báo cáo thẩm tra chất lượng chưa cao, cung cấp được ít thông tin mang tính phản biện, đóng góp có sức thuyết phục. Việc trình bày báo cáo của các cơ quan chịu sự giám sát còn nặng về phần “báo cáo thành tích”, việc phát biểu tại Hội trường chỉ tập trung vào một số đại biểu HĐND. Thông qua việc xem xét báo cáo, HĐND cấp tỉnh đã thảo luận, đưa các định hướng, yêu cầu, giải pháp về hoạt động của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân tỉnh, ngoài ra còn bổ sung hoặc ban hành các nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế – xã hội hàng năm hoặc các nghị quyết chuyên đề. Tuy nhiên, việc HĐND thảo luận báo cáo công tác cũng không tránh khỏi tính hình thức, không nhiều địa phương ban hành nghị quyết riêng về công tác này. - Hoạt động chất vấn và xem xét việc trả lời chất vấn Hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tiếp tục được HĐND các tỉnh, thành phố quan tâm và Thường trực HĐND chỉ đạo để đổi mới, tăng cường theo hướng đối thoại tranh luận. Trên cơ sở kết quả giám sát, tổng hợp ý kiến cử tri và đăng ký nội dung chất vấn của đại biểu, Tổ đại biểu theo đề nghị của Thường trực HĐND, Thường trực HĐND dự kiến nội dung chất vấn và danh sách người trả lời chất vấn trình HĐND tỉnh quyết định. HĐND các tỉnh, thành phố đã dành thời gian thỏa đáng cho hoạt động chất vấn, trong đó đa số các tỉnh, thành phố đều bố trí từ 1-1,5 ngày/tổng số 3-4 ngày thời gian của kỳ họp. Nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến công tác quản lý nhà nước và những vấn đề cử tri, đại biểu quan tâm đều được đưa ra chất vấn, giải trình tại diễn đàn HĐND. Nội dung chất vấn và các ý kiến chất vấn đều tập trung vào những vấn đề bức xúc, có tính thời sự và phản ánh đúng tâm tư, nguyện vọng của cử tri: xây dựng, đầu tư, đền bù giải phóng mặt bằng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tình trạng xả thải ô nhiễm môi trường, giải quyết việc làm, an toàn thực phẩm, khám chữa bệnh, công tác xây dựng nông thôn mới… Ví dụ: Vấn đề giải quyết nợ đọng xây dựng cơ bản, quản lý xây dựng; phòng cháy chữa cháy, vệ sinh an toàn thực phẩm, khám chữa bệnh cho nhân dân,... TP. Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Ninh Thuận, Quảng Ngãi, Bình Phước, Hải Phòng, Vĩnh Phúc, Gia Lai, Đắk lắk, Bà Rịa-Vũng Tàu…hoặc phiên chất vấn của 63 HĐND cấp tỉnh đều được phát thanh, truyền hình trực tiếp trên Đài Phát thanh - Truyền hình địa phương, phiên chất vấn của HĐND một số tỉnh, thành phố được truyền hình trực tiếp trên kênh Truyền hình Quốc hội để cử tri theo dõi, giám sát như TP. Hà Nội, Hà Tĩnh, Cần Thơ,... Đây là hoạt động được nhân dân đồng tình ủng hộ, nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động chất vấn. Hoạt động chất vấn ngày càng đi vào nề nếp, chất lượng, không né tránh các vấn đề phức tạp, nhạy cảm của đời sống xã hội như: “- TP Hải Phòng năm 2016 đã có 173 câu hỏi chất vấn Chủ tịch UBND thành phố và 16 giám đốc sở, ngành. Tại kỳ họp thứ 2 và 3, đã có 43 câu hỏi của đại biểu chất vấn trực tiếp Chủ tịch UBND thành phố và 07 giám đốc sở, ngành. 15
- Tỉnh Trà Vinh: tại kỳ họp thứ 2 đã tiến hành chất vấn Chủ tịch UBND tỉnh và 9 giám đốc sở ngành (Nông nghiệp và PTNT, Tài nguyên và MT, Y tế, Văn hóa-TT và DL, Nội vụ, Xây dựng, công thương, GTVT, Đài PTTH) với 35 ý kiến chất vấn. - Tỉnh Bình Phước đã tổ chức 01 phiên chất vấn tại kỳ họp thứ 3 với 17 lượt đại biểu chất vấn trực tiếp đối với 5 Ủy viên UBND (Nông nghiệp và PTNT, Nội vụ, Y tế, Chán án TAND và Giám đốc BHXH tỉnh; - Tỉnh Thái Nguyên có 15 ý kiến chất vấn trực tiếp tại các kỳ họp. - Tỉnh Sơn La với 6 lượt đại biểu chất vấn đối với 4 Ủy viên UBND tỉnh (2 Phó chủ tịch UBND tỉnh, Giám đốc Sở Xây dựng và Giám đốc Sở Lao động, Thương binh và xã hội tỉnh”[ 5 ]. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân được chất vấn đã nghiêm túc, thẳng thắn, trách nhiệm trả lời các vấn đề được đại biểu quan tâm, được cử tri đánh giá cao. Nhiều địa phương, đại biểu đã trực tiếp chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố (Hưng Yên, Hải Phòng); đồng thời giám sát việc thực hiện “lời hứa” của Thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương đối với lĩnh vực được phân công. Những vấn đề, nội dung liên quan đến trách nhiệm của nhiều ngành, chủ tọa cho phép trả lời bằng văn bản và gửi đến Thường trực HĐND sau kết thúc kỳ họp để tổng hợp và tiếp tục giám sát việc thực hiện lời hứa để báo cáo với cử tri. Hoạt động chất vấn tại kỳ họp HĐND luôn được Thường trực HĐND, các đại biểu HĐND và cử tri quan tâm. Bên cạnh số lượng chất vấn tăng thì chất lượng hoạt động chất vấn cũng được nâng cao cả về phía người chất vấn (đại biểu HĐND) và người bị chất vấn như việc có đại biểu chuẩn bị mô hình và hình ảnh minh họa, một số địa phương dành thời gian để đại biểu đối thoại trực tiếp về những vấn đề chưa rõ. Không khí các phiên chất vấn được đổi mới tăng cường theo hướng đối thoại, tranh luận, có sự liên kết trả lời giữa các ngành, lĩnh vực. Việc thiết lập số điện thoại để tiếp nhận ý kiến trực tiếp của cử tri tại phiên họp chất vấn được nhiều địa phương duy trì thực hiện, qua đó làm phong phú các nguồn thông tin, phản ảnh về nội dung tại các phiên họp chất vấn. Nhiều tỉnh, thành phố đã ban hành nghị quyết chất vấn và trả lời chất vấn hoặc ban hành Kết luận phiên chất vấn, trong đó nêu rõ nội dung, trách nhiệm phải thực hiện của người được chất vấn và trách nhiệm giám sát của đại biểu HĐND trong việc theo dõi, giám sát việc thực hiện lời hứa của Chủ tịch UBND tỉnh và người đứng đầu cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh. - Hoạt động xem xét văn bản quy phạm pháp luật Đối với việc xem xét hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh và HĐND cấp huyện còn chưa thực hiện được nhiều, thường xuyên ở HĐND cấp tỉnh bởi các lý do: hoạt động giám sát này được thực hiện trước đó ở Ban của HĐND và Thường trực HĐND nên thông qua hoạt động này, Thường trực HĐND và Ban của HĐND phát hiện ra văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật đã kiến nghị và được các cơ quan hữu quan chỉnh sửa. Tuy nhiên, trong thực tế, do một số địa phương Thường trực HĐND và Ban của HĐND giám sát hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn chưa tốt hoặc còn tình 16
trạng nể nang nên dẫn đến còn không ít văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh và HĐND cấp huyện còn bị bỏ lọt. - Hoạt động thành lập Đoàn giám sát HĐND có thể thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết, tuy nhiên việc kiểm tra, giám sát thực tế này hầu như được giao cho Thường trực HĐND và các Ban của HĐND thành lập Đoàn giám sát của mình, kết quả giám sát được báo cáo với HĐND khi xét thấy cần thiết. Thực hiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, nhiều địa phương đã tổ chức giám sát chuyên đề tại kỳ họp HĐND. Nội dung giám sát chuyên đề tập trung vào việc giải quyết kiến nghị cử tri, việc thực hiện các dự án, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Đề nghị đại diện cơ quan chịu sự giám sát báo cáo, giải trình những nội dung cần thiết, qua đó cung cấp cho các đại biểu những thông tin quan trọng, để HĐND thảo luận, thống nhất trước khi quyết định. Đồng thời, chỉ đạo hoạt động theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát, khảo sát. - Hình thức lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm Thực hiện Nghị quyết số 35/2012/QH13 của Quốc hội khóa XIII về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội và HĐND bầu hoặc phê chuẩn, lần đầu tiên trong lịch sử hoạt động, HĐND các cấp nhiệm kỳ 2011 – 2016 đã tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu tại kỳ họp giữa năm 2013 và kỳ họp cuối năm 2014. Đây là một phương thức đổi mới hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, bước đầu phát huy tác dụng tốt, tạo được sự quan tâm, đồng tình ủng hộ của dư luận, sự tin tưởng của cử tri. Theo báo cáo của các địa phương, ở cấp tỉnh không có đại biểu nào có tỷ lệ phiếu tín nhiệm thấp trên 50% ở cả hai lần nên HĐND cấp tỉnh không phải tiến hành thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm. Một số tỉnh, có tỷ lệ 100% người được lấy phiếu tín nhiệm đạt trên 50% “tín nhiệm cao”. Hội đồng nhân dân các cấp đã triển khai thực hiện lấy phiếu tín nhiệm với những người giữ chức vụ do HĐND bầu tại kỳ họp cuối năm 2018. Đây là nội dung giám sát đặc biệt quan trọng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, giúp người được lấy phiếu tín nhiệm thấy được mức độ tín nhiệm của mình để phấn đấu, rèn luyện nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động; làm cơ sở để cơ quan tổ chức có thẩm quyền xem xét, đánh giá cán bộ. Như vậy, có thể thấy hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh chủ yếu diễn ra tại kỳ họp HĐND với 2 hình thức chủ yếu là xem xét việc trả lời chất vấn và xem xét báo cáo công tác. Tuy đã có những đổi mới và từng bước phát triển nhưng hoạt động giám sát của HĐND phần nào vẫn còn hình thức, chưa đáp ứng được yêu cầu của người dân, chưa làm tròn vị trí của mình trong bộ máy nhà nước ở địa phương. 2.2.3. Thực trạng đổi mới hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Thường trực HĐND bắt đầu có từ sau Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989, theo đánh giá của Hội đồng nhà nước 2 năm sau khi chế định Thường trực HĐND đi vào hoạt động thì tổ chức này còn lúng túng trong hoạt động kiểm tra, 17
đôn đốc việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; chưa xác định rõ hình thức kiểm tra, phương thức tiến hành và nhất là việc xử lý kết quả kiểm tra khi phát hiện có sai phạm. Thường trực HĐND các tỉnh, thành phố đều xây dựng chương trình giám sát hàng năm trên cơ sở chương trình giám sát của HĐND, ý kiến của các thành viên Thường trực HĐND, đề nghị của các Ban của HĐND, đại biểu HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp và ý kiến, kiến nghị của cử tri ở địa phương. Đây là cơ sở để Thường trực HĐND thực hiện và đánh giá kết quả giám sát của mình. - Xem xét văn bản quy phạm pháp luật - Hoạt động thành lập Đoàn giám sát - Xem xét việc trả lời chất vấn - Tổ chức hoạt động giải trình tại phiên họp Thường trực HĐND - Hình thức xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, giải quyết kiến nghị của cử tri 2.2.4. Thực trạng đổi mới hoạt động giám sát của các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Về cơ sở pháp lý, theo Điều 76 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. Ban của HĐND giám sát thông qua các hoạt động sau: - Thẩm tra các báo cáo do Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân phân công. - Giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp. - Giám sát chuyên đề. - Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân. 2.2.5. Thực trạng hoạt động giám sát của đại biểu Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu HĐND Đại biểu Hội đồng nhân dân giám sát thông qua các hoạt động sau đây: - Chất vấn những người bị chất vấn; - Giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện; - Giám sát việc thi hành pháp luật; - Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân. 2.2.6. Thực trạng công tác đôn đốc, theo dõi giải quyết kiến nghị sau công tác giám sát Qua các hình thức giám sát khác nhau, từ hoạt động chất vấn, thành lập Đoàn giám sát, xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, xem xét văn bản quy phạm pháp luật ... thì sau mỗi hoạt động giám sát, HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND đều có kiến nghị để các chủ thể tiếp thu, giải quyết. Tuy nhiên, việc đôn đốc, theo dõi giải quyết kiến nghị sau công tác giám sát bị đánh giá là khâu yếu nhất trong hoạt động giám sát, cùng với các chế tài để đảm bảo thực hiện cũng ít được quy định hoặc nếu có quy định thì cũng ít hoặc khó được áp dụng trong thực tế nên đã có ảnh hưởng không tốt tới chất lượng và hiệu quả của hoạt động giám sát. 18