VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG ĐỐI VỚI THƯƠNG MẠI VÀ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG KHI THAM GIA WTO

Chia sẻ: Thanh Sang | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:13

Thêm vào BST

Báo xấu

165
lượt xem 40
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trong khi các nhà ngoại giao gắng sức một cách vô ích để thông qua "phương thức" ... Cấm các trợ cấp nghề cá trực tiếp làm tăng cường cường lực và năng lực khai ...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG ĐỐI VỚI THƯƠNG MẠI VÀ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG KHI THAM GIA WTO

TRỢ CẤP NGHỀ CÁ: VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG ĐỐI VỚI THƯƠNG MẠI VÀ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG KHI THAM GIA WTO HƯỚNG DẪN MANG TÍNH GIỚI THIỆU Tháng 5 năm 2008 Tài liệu này giới thiệu về vấn đề trợ cấp nghề cá và thực trạng khi tham gia vào tổ chức thương mại quốc tế (WTO). Nội dung của tài liệu này không phản ánh bất kỳ quan điểm nào của UNEP hay các thành viên thuộc tổ chức này. Để biết thêm thông tin hãy liên lạc với Anja von Moltke, bộ phận Thương mại và Kinh tế của UNEP, chi nhánh tại Geneva (anja.moltke@unep.ch) hay truy cập web site http://www.unep.ch/etb/areas/fisherySub.php 1. Xóa bỏ các khoản trợ cấp nghề cá có hại: vấn đề ưu tiên mang tính toàn cầu Trợ cấp nghề cá đã trở thành một vấn đề mang tính toàn cầu bởi một lý do đơn giản đó là quần đàn cá trên toàn thế giới đang phải đối mặt với sự cạn kiệt chưa từng có trong lịch sử; và các trợ cấp không hợp lý cũng góp phần đáng kể vào việc làm cạn kiệt nguồn lợi thiên nhiên này. Theo tài liệu của FAO, hơn 3/4 nguồn lợi cá trên phạm vi toàn cầu đã bị khai thác, đạt tới giới hạn sinh học của chúng, thậm chí vượt ngưỡng. Và trong khi các đội tàu khai thác vẫn duy trì quy mô lớn hơn rất nhiều so với mức độ khai thác bền vững, sản lượng khai thác biển giảm đáng kể từ những năm cuối của thập kỷ 80, do sự cạn kiệt của nguồn lợi ngày càng tăng.1 Khai thác quá mức là kết quả của nhiều nguyên nhân, tuy nhiên nguyên nhân chính là do năng lực khai thác quá tải của các ngành công nghiệp khai thác, kết hợp với sự yếu kém trong hệ thống quản lý của mỗi quốc gia, cũng như trên toàn cầu. Một yếu tố quan trọng đó là nhiều quốc gia đã trợ cấp một cách thiếu khôn ngoan cho ngành công nghiệp khai thác thủy sản trong nước. Ước tính các khoản trợ cấp nghề cá hàng năm trị giá khoảng 15 đến 35 tỷ USD2, trợ cấp nghề cá dưới nhiều hình thức – có thể là các khoản tiền mặt trực tiếp, miễn giảm thuế, bảo lãnh các khoản vay và thậm chí là cung cấp hàng hóa và dịch vụ. 1 FAO, Hiện trạng của nghề khai thác và nuôi trồng thủy sản toàn cầu 2006 (Rome 2007). 2 See, e.g., M. Milazzo, “Nhìn lại trợ cấp nghề cá thế giới”, Tài liệu kỹ thuật của Ngân hàng thế giới số 406 (1998); WWF, “Thực tế khó khăn, các vấn đề bị che dấu: tổng quan về các dự liệu hiện hành về trợ cấp nghề cá (2001), R. Sumalia và D. Pauly, “Catching more bait: Ước tính lại các trợ cấp nghề cá toàn cầu”, (Trung tâm nghề cá Columbia, Vương Quốc Anh, 2006).
Các khoản trợ cấp được áp dụng ngang nhau với nhiều mục đích, từ việc trực tiếp đẩy mạnh năng lực khai thác và trợ cấp cho việc ngừng khai thác trước thời hạn hay giảm số lượng tàu khai thác. Hàng năm trợ cấp cho nghề cá chiếm khoảng 15 đến 35 tỷ USD – tương đương với 25% giá trị khai thác cá biển… …. Trong khi không phải tất cả các khoản trợ cấp đều gây hại, nhìn chung các chuyên gia đều cho rằng nhiều khoản trợ cấp nghề cá có thể làm gia tăng khai thác quá mức. Mặc dù các khoản trợ cấp nghề cá được đưa ra một cách hợp lý có thể giúp đạt được việc thực hiện khai thác có trách nhiệm, các chuyên gia nghề cá và các nhà kinh tế đồng ý rằng nhiều khoản trợ cấp nghề cá làm gia tăng tình trạng khai thác quá mức. Có thể thấy rằng trợ cấp nghề cá làm biến dạng cạnh tranh, chủ yếu gây bất lợi đối với các nước đang phát triển3. Các khoản trợ cấp chủ yếu là do các nước có tiềm lực kinh tế lớn. Mặc dù thông tin chi tiết về các khoản trợ cấp thường không được công bố, vẫn có nghi ngờ rằng các đội tàu được trợ cấp có lợi thế hơn trong cuộc đua dẫn đến việc làm suy giảm các quần đàn cá. 2. Các thỏa thuận của WTO: quá trình hướng tới sự nhất trí Các khoản trợ cấp lần đầu tiên được đề cập đến trong chương trình nghị sự quốc tế vào những năm 1990, các nghiên cứu tiếp theo được tiến hành bởi FAO, UNEP, WWF và Ngân hàng Thế giới, cùng với các tổ chức khác. Kết quả từ các nghiên cứu này cho thấy mức độ trợ cấp đáng kể và mối quan hệ chặt chẽ giữa trợ cấp với sự cạn kiệt của nguồn lợi cá. Vào năm 1998, một vài tổ chức xã hội, hình thành bởi liên hiệp các chính phủ dưới tên gọi “những người bạn của cá”, bắt đầu kêu gọi WTO có hành động đương đầu với vấn đề trợ cấp nghề cá4. Năm 2001, tiếng nói của tổ chức này đã được khẳng định trong bản tuyên bố của các bộ trưởng, khởi đầu cho vòng đàm phán Doha trao cho các thành viên của WTO sự ủy thác “Làm sáng tỏ và nâng cao các nguyên tắc của tổ chức thương mại quốc tế WTO về các trợ cấp nghề cá, cân nhắc tầm quan trọng của lĩnh vực này đối với các nước đang phát triển.” 3 Hai tài liệu đưa ra danh về về các nước trợ cấp hàng đầu có sự sai khác: nghiên cứu của WWF năm 2001 và báo cáo của trung tâm nghề cá thuộc trường Đại học Columbia (xem chú thích 2). Nghiên cứu của Trung tâm Nghề cá cho thấy các nước đang phát triển chiếm tới một nửa các khoản trợ cấp nghề cá, nhưng mức độ trợ cấp của mỗi nước kém xa các nền kinh tế chính. Cả hai nghiên cứu này đều nhấn mạnh đến một vài vấn đề gây tranh cãi do thiếu các dữ liệu cần thiếu. 4 Tại các thời điểm khác nhau, các thành viên của Liên minh những người bạn của cá gồm có Argentina, Úc, Chi Lê, Ecuado, Iceland, New Zealand, Nauy, Philippine, Peru và Mỹ.
Từ ban đầu, các cuộc thảo luận liên quan đến trợ cấp nghề cá đã vượt quá khái niệm “mọi việc đâu sẽ vào đấy” tại WTO. Mặc dù vấn đề này được phân công cho Nhóm Đàm phán về các quy định– cùng với các vấn đề thương mại quan trọng khác như chống phá giá, trợ cấp công nghiệp, và các thỏa thuận thương mại vùng – một chỉ dẫn tham khảo bất thường trong văn bản của hội nghị các bộ trưởng tại Doha đã định hướng các cuộc thảo luận về trợ cấp nghề cá trực tiếp dẫn đến đến việc làm nảy sinh tác động đến môi trường. Vài tháng sau đó, khi các nhà lãnh đạo thế giới gặp nhau tại hội nghị thượng đỉnh tòan cầu tại Johannesburg năm 2002 bàn về phát triển bền vững, thì các kết luận quan trọng về trợ cấp nghề cá của tổ chức WTO được xem như ưu tiên hàng đầu để đạt được sự phát triển bền vững nghề cá. Tiến trình trợ cấp nghề cá của tổ chức thương mại toàn cầu WTO* 1990s Các nghiên cứu của FAO, UNEP và các tổ chức khác đã cho thấy trợ cấp nghề cá góp phần vào khai thác quá mức nguồn lợi; 1998 Các tổ chức dân sự và hội những người bạn của cá bắt đầu kêu gọi hành động của WTO về vấn đề trợ cấp nghề cá; 2001 Tuyên bố Doha của WTO làm sáng tỏ và nâng cao các nguyên tắc của WTO về trợ cấp nghề cá; 2002 Hội nghị thượng đỉnh toàn cầu về phát triển bền vững đưa ra kết luận quan trọng về các thỏa thuận trợ cấp nghề cá của WTO xem đây như là ưu tiên hàng đầu để đạt được sự phát triển bền vững cho nghề cá; 2003 - 2004 Kêu gọi sự nhất trí trong thỏa thuận về vấn đề môi trường trong các qui tắc ứng xử về trợ cấp nghề cá mới; 2005 Bản tuyên bố của các bộ trưởng tại Hồng Kông kêu gọi cấm các khoản trợ cấp nghề cá góp phần vào “quá tải cường lực” (overcapacity) và khai thác quá mức; quan tâm đến các giải pháp đặc biệt và phân biệt; 2005 - 2007 Đề xuất về các vấn đề cụ thể đã được các đoàn đại biểu trình lên Nhóm thỏa thuận về điều lệ của tổ chức WTO; 11/2007 Bản dự thảo về trợ cấp nghề cá sửa đổi (TN/RL/W/213) được trình lên Nhóm thảo luận về điều lệ; Đến nay Các cuộc thảo luận chính thức và không chính thức cũng như các thỏa thuận dựa trên bản dự thảo. * Một vài tổ chức quốc tế và các tổ chức phi chính phủ - bao gồm UNEP, OECD, FAO, WWF, ICTSD và Oceana – đã cung cấp các đầu vào kỹ thuật và diễn đàn cho các cuộc thảo luận không chính thức trong suốt quá trình này. Năm đầu tiên sau vòng đàm phán Doha, cuộc thảo luận về trợ cấp nghề cá tập trung vào phạm vi và sức mạnh của ủy thác đàm phán. Tuy nhiên, vào mùa xuân năm 2004 sự thống nhất đã tăng lên một cách đáng kể. Khi đó câu hỏi về việc có hay không đã được thay thế bằng câu hỏi hợp tác quốc tế sẽ như thế nào để đổi mới trợ
cấp nghề cá5. Năm 2003, Liên minh Châu Âu (EU) đã tuyên bố ủng hộ các quy định mới của WTO về trợ cấp nghề cá, bao gồm lệnh cấm các trợ cấp làm “quá tải cường lực” (overcapacity). Cùng thời gian này Trung Quốc cũng đã chấp thuận yêu cầu về bảo vệ môi trường của cuộc đàm phán. Một năm sau, Nhật Bản đã trình một văn bản được gọi là tiếp cận “từ dưới lên” để xác định các trợ cấp bị cấm. Các bước phát triển này, cùng với các dấu hiệu cho thấy các nước đang phát triển ủng hộ các trợ cấp nghề cá lành mạnh thể hiện qua cái gọi là “giải pháp đặc biệt và mang tính khác biệt” – mở đường cho việc thông qua hiệp định và tháng 12 năm 2005 tại vòng đàm phán các bộ trưởng WTO tại Hồng Kông. Trong khi các nhà ngoại giao gắng sức một cách vô ích để thông qua “phương thức” về vấn đề trọng yếu khác tại vòng đàm phán Doha (như trợ cấp nông nghiệp và hàng rào thuế công nghiệp), thì các bộ trưởng đã cho ra một bản ủy thác thỏa thuận sửa đổi đề cập đến lệnh cấm có hiệu lực đối với các trợ cấp nghề cá góp phần vào việc tăng cường cường lực khai thác và khai thác quá mức nguồn lợi (tham khảo hộp dưới đây). Tuyên bố Hồng Kông “Chúng tôi (các bộ trưởng) nhắc lại cam kết tại Doha nhằm tăng cường sự ủng hộ qua lại giữa thương mại và môi trường, ghi nhận rằng đã đạt được sự đồng ý chung về việc nhóm cần phải tăng cường các nguyên tắc về trợ cấp đối với nghề cá, thông qua việc nghiêm cấm một số hình thức trợ cấp nghề cá góp phần vào“quá tải cường lực”(overcapacity) và khai thác quá mức, và kêu gọi các thành viên tích cực tham gia vào thực hiện các hành động cụ thể, xây dựng các thuộc tính cơ bản và mở rộng của các nguyên tắc này, phải minh bạch, rõ ràng và có hiệu lực. Biện pháp đặc biệt và phân biệt mang tính hợp lý, hiệu quả đối với các nước đang phát triển và kém phát triển cần phải được cân nhắc trong các thoả thuận về trợ cấp nghề cá, cần xem xét tầm quan trọng của nghề cá với các ưu tiên phát triển, giảm nghèo, sinh kế và các vấn đề liên quan đến an ninh lương thực…” Tuyên bố Hồng Kông, Phụ lục D, 1.9 Bản cam kết Hồng Kông về tác động đến môi trường do các chính sách trợ cấp nghề cá đã thành tiêu điểm trên toàn thế giới và đưa các cuộc thảo luận lên mức độ quan tâm mới. Tranh luận về trợ cấp nghề cá đầu tiên chủ yếu tập trung về phạm vi và tăng cường uỷ nhiệm đàm phán Doha, thì nay tập sự tập trung nhanh chóng chuyển sang phạm vi và sự tăng cường về lệnh cấm đối với một số trợ cấp nghề cá. Hai năm sau hội nghị các Bộ trưởng tại Hồng Kông, các bản đề xuất về trợ cấp nghề cá đã được các đoàn đại biểu trình lên. Giữa các bản đề xuất này tồn tại cả các điểm thống nhất và mẫu thuẫn. Trong khi đó vòng đàm phán Doha gặp phải rất nhất nhiều khó khăn và chậm trễ - 5 Tham khảo bản tóm tắt của Chủ tọa, Hội thảo của UNEP về trợ cấp nghề cá và quản lý nghề cá bền vững, 26-27 tháng 4 năm 2004 (tài liệu trên mạng, địa chỉ trang web ở phần cuối tài liệu này).
với sự tiếp tục chia rẽ giữa các thành viên chính về nông nghiệp và hàng rào thuế công nghiệp. Các cuộc đàm phán về trợ cấp nghề cá nhìn chung không bị chậm trễ so với các cuộc thoả thuận khác, điều này đã cho phép việc tiếp tục các cuộc đàm phán chính thức và không chính thức về các vấn đề chính6. Kết quả là vào cuối tháng 11 năm 2007, chủ tịch của Nhóm thoả thuận về luật đã đưa ra bản dự thảo đầu tiên dưới tên “dự thảo của chủ tọa” đề cập tới các nguyên tắc dự kiến của WTO về các vấn đề như trợ cấp nghề cá, chống phá giá và các biện pháp bù đắp. “Dự thảo của chủ tọa”: Bản dự thảo hợp pháp đầu tiên về trợ cấp nghề cá đã được Chủ tịch nhóm thoả thuận về điều lệ đưa ra vào ngày 30 tháng 11 năm 2007. Các đề xuất trong bảo dự thảo gồm có: • Cấm các trợ cấp nghề cá trực tiếp làm tăng cường cường lực và năng lực khai thác, cũng như bất kỳ trợ cấp nào ảnh hưởng đến các quần đàn cá “đã bị khai thác một cách cạn kiệt”; • Một số trợ cấp được đặc cách, không bị cấm ví dụ như trợ cấp về an toàn tàu thuyền hay giảm năng lực khai thác; • Áp dụng với phần lớn các trợ cấp nghề cá thực hiện trong các hệ thống quản lý nghề cá cơ bản; • Cho phép các nước đang phát triển sử dụng hầu hết các trợ cấp bị cấm, tuỳ thuộc vào quản lý và các điều kiện cụ thể khác; • Hình thành cơ chế cho phép sự tham gia của FAO vào việc xem xét các biện pháp để hoàn thiện tiêu chuẩn quản lý nghề cá; và • Tăng cường luật lệ của WTO trong việc thông báo đối với các trợ cấp nghề cá. ài liệ O / / /213 (30 há 11 200 ) h l 3. Các vấn đề chính: sự bền vững, sinh kế và phát triển Sau hội nghị Bộ trưởng tại Hồng Kông, các kết quả đạt được chưa đặt được dấu chấm hết cho những bất đồng về các tác động mong muốn đối với các khoản trợ cấp nghề cá. Các thảo luận trước và sau khi bản dự thảo được đưa ra đã vạch ra được một số vấn đề tồn tại quan trọng cần được giải quyết. Các vấn đề này liên quan đến 5 câu hỏi: (a) Phạm vi các khoản trợ cấp nghề cá cần cấm? (b) Tiêu chuẩn bền vững nào nên được xem là điều kiện hay giới hạn đối với các khoản trợ cấp nghề cá được phép duy trì? (c) Cơ chế thể chế mới nào nên được hình thành cho phép các tổ chức liên chính phủ, như FAO, trong việc thực thi tiêu chuẩn bền vững các khoản trợ cấp nghề cá? (d) Đối với các nước đang phát triển thì phạm vi và đặc tính của “biện pháp đặc 6 Ví dụ đầu ra của các cuộc hội thảo được đồng tài trợ bởi UNEP (các đường link được trình bày ở phần sau).
biệt và khác biệt” là gì? (e) Cơ chế và Luật lệ nào nên áp dụng để đảm bảo tính minh bạch, rõ ràng và tính khả thi. Mỗi một chủ đề trên đây sẽ được thảo luận vắn tắt ở phần sau: (a) Phạm vi cấm Tuyên bố Hồng Kông của WTO về việc cấm “một số khoản trợ cấp nghề cá góp phần vào “quá tải cường lực khai thác” (overcapacity) và khai thác quá mức nguồn lợi” có ý nghĩa khác nhau đối với từng quốc gia. Lệnh cấm này chủ yếu đề cập tới các khoản trợ cấp gây ảnh hưởng tới “ngành khai thác cá biển hoang dã” (hơn là ngành khai thác và nuôi trồng nội địa), các khía cạnh khác của lệnh cấm được đề xuất này vẫn là chủ đề tiếp tục gây bàn cãi. Hai câu hỏi cơ bản được tập trung tranh luận về “phạm vị của lệnh cấm”. Thứ nhất, đâu sẽ là khoản trợ cấp chính bị nghiêm cấm? ngoài các thành phần chính, loại trợ cấp nên bị đưa vào lệnh cấm? Đối với các trợ cấp chính, hầu hết các chuyên gia – và nhiều chính phủ - đồng ý rằng các khoản trợ cấp trực tiếp về vốn hay chi phí hoạt động của các đơn vị khai thác góp phần vào “quá tải cường lực khai thác” (overcapacity) và khai thác quá mức, và các khoản trợ cấp như đóng tàu thuyền, trang thiết bị hay hiện đại hóa tàu thuyền, cũng như trợ cấp về xăng dầu, mồi câu, hay chi phí thuê lao động nên đưa vào dạng trợ cấp bị cấm. Tuy nhiên, một số chính phủ lại không đồng ý đưa khoản trợ cấp cho chi phí sản xuất như xăng dầu vào lệnh cấm. Một số khác lại cho rằng chúng nên được đưa vào lệnh cấm, do các khoản trợ cấp này góp phần làm tăng áp lực khai thác và vì vậy dẫn đến khai thác quá mức. Tương tự thì một số nước lại đưa ra định nghĩa rất hẹp về “năng lực” khai thác, do đó làm hạn chế đáng kể phạm vi đề xuất của lệnh cấm. Bất đồng khi bàn đến tính “đơn giản”, các nước này đề nghị năng lực nên được xem xét chỉ dựa vào các số liệu thô như số lượng tàu thuyền, kích cỡ tàu thuyền hay công suất máy tàu. Tuy nhiên ở điểm này ý kiến của các nhà khoa học nhất trí rằng các số liệu này không đủ để mô tả năng lực khai thác – có thể tăng lên bằng việc cải thiện công cụ khai thác và công nghệ. Ngoài các tranh cãi về các trợ cấp chủ yếu trong lệnh cấm, vấn đề thứ hai liên quan đến biện pháp đối với khoản trợ cấp ít liên quan trực tiếp hơn trong việc góp phần đến “quá tải cường lực khai thác” (overcapacity) và khai thác quá mức nguồn lợi. Ví dụ như trợ cấp xây dựng cảng biển, chế biến ban đầu, tiếp thị hay trợ cấp giá thường được được các nhà kinh tế xem là có tác động tiềm năng thúc đẩy kinh tế gây ảnh hưởng đến các đơn vị khai thác. Do đó mà có thể thấy rằng “liên quan đến sự cạn kiệt nguồn lợi” có thể kém thuyết phục trong những trường hợp này. Bản dự thảo ra ngày 30 tháng 11 bao gồm những
khoản trợ cấp như vậy được đề cập trong những hoàn cảnh cụ thể. Ví dụ, gợi ý việc cấm trợ cấp xây dựng cầu cảng, nhưng chỉ đề cập tới trợ cấp xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho các hoạt động có liên quan tới đánh bắt các loài động vật biển hoang dã. Tương tự, bản dự thảo này cũng đề xuất cấm trợ cấp các hoạt động chế biến các sản phẩm thuỷ sản, nhưng chỉ đối với việc chế biến diễn ra “trong hay gần các cảng”. Các khoản trợ cấp bị cấm trong bản dự thảo (trích dẫn từ mục I): (a) trợ cấp cho mua bán, đóng mới, sửa chữa, cải hoán, làm mới, hiện đại hoá, hay bất kỳ sửa chữa nào liên quan đến tàu khai thác và tàu làm dịch vụ; (b) Trợ cấp vận chuyển tàu khai thác và tàu dịch vụ tới các nước thứ ba, gồm cả việc hình thành các công ty cổ phần với đối tác là nước thứ ba; (c) Trợ cấp chi phí hoạt động của tàu khai thác và tàu dịch vụ; hay cập bến, các hoạt động chế biến trong hay gần cảng; (d) Trợ cấp liên quan đến xây dựng cơ sở hạ tầng cầu cảng hay trang thiết bị cầu cảng; (e) Trợ cấp thu nhập; (f) Trợ cấp giá cho các sản phẩm là động vật biển hoang dã; (g) Trợ cấp phát sinh từ chuyển nhượng, bởi người trả là chính phủ thành viên, quyền sở hữu về nguồn lợi giành được từ một chính phủ thành viên khác trong phạm vi quyền hạn của chính phủ khác (các khoản trả từ chính phủ tới chính phủ cho việc sở hữu nguồn lợi cá biển sẽ không được tính là trợ cấp trong bản thoả thuận này). Một câu hỏi khác liên quan tới phạm vi cấm là các trường hợp ngoại trừ. Ý kiến thống nhất chung cho rằng một số khoản trợ cấp nên đưa ra khỏi phạm vi cấm, ví dụ như khoản trợ cấp để nâng cao an toàn cho tàu thuyền, trợ cấp giảm bớt thiên tai thiên nhiên, và cho tàu thuyền ngừng khai thác. Tất cả các trợ cấp trên đều nằm trong các khoản trợ cấp được loại trừ, đã được đề cập trong bản dự thảo ra ngày 30 tháng 11 năm 2007. Một số các trợ cấp khác cũng được loại trừ ví dụ như trợ cấp đối với “nghề cá quy mô nhỏ” tại các nước đang phát triển, đã được đề xuất bởi một số tổ chức, nhưng vẫn còn gây nhiều tranh cãi. Cuộc tranh luận về các trợ cấp trong phạm vi cấm – và các trường hợp ngoại trừ - vẫn tiếp tục tồn tại khi bản tài liệu này được chuẩn bị vào tháng 4 năm 2008. Việc chúng được giải quyết như thế nào sẽ có tác động vô cùng quan trọng lên điều lệ về trợ cấp nghề cá của WTO. (b) Tiêu chuẩn về tính bền vững Các điều kiện hiện hành trong nghề cá có thể tạo ra tác động đáng kể lên tiềm năng
gây ảnh hưởng xấu của các khoản trợ cấp7. Cho dù các khoản trợ cấp có giúp cho việc quản lý nghề cá tốt hơn thì nó vẫn có các hệ quả không tốt cho sự cạnh tranh và tính bền vững, rõ ràng là khi các quần đàn cá còn phong phú, năng lực khai thác của các đội tàu ở mức thấp hơn, và các hệ thống quản lý trong tình trạng tốt thì tiềm năng gây hại của các khoản trợ cấp nghề cá thấp hơn rất nhiều. Nhận thức được điều này, nhiều thành viên thuộc WTO đã ủng hộ luật về thực hiện tiêu chuẩn bền vững như là điều kiện tiên quyết trước khi sử dụng các trợ cấp nghề cá cho phép. Nhiều cuộc thảo luận đã diễn ra suốt quá trình thỏa thuận – và các cuộc thỏa thuận chính thức ngày càng nhiều lên – về sự thích hợp của tiêu chuẩn bền vững, có thể được sử dụng trong các luật lệ trợ cấp nghề cá mới của WTO8. Thảo luận đã tập trung vào tiêu chuẩn liên quan tới quản lý các nghề cá được trợ cấp, dựa vào các quy chuẩn và tiêu chuẩn quốc tế bắt nguồn từ Mã thực hiện Nghề cá có trách nhiệm của Liên Hợp Quốc. Như đã được luận bàn trong ấn phẩm xuất bản gần đây của UNEP – WWF với tựa đề Tiêu chuẩn bền vững đối với trợ cấp nghề cá: các lựa chọn cho WTO và tổ chức khác9, Mã thực hiện đòi hỏi nghề cá phải được quản lý sao cho đạt được sản lượng bền vững dài hạn thông qua việc áp dụng 3 yếu tố quản lý cơ bản: • Đánh giá được nguồn lợi cá và năng lực của các đội tàu; • Giới hạn khai thác và năng lực khai thác thông qua kiểm soát điều chỉnh; và • Giám sát và bắt buộc tuân thủ các giới hạn điều chỉnh. Bản dự thảo đưa ra ngày 30 tháng 11 năm 2007 bao gồm cả tiêu chuẩn bền vững đã đề cập tới tất cả các yếu tố này, và nhấn mạnh đặc biệt tới hai yếu tố đầu. Tìm sự cân bằng: các vấn đề cơ bản quyết định khoản trợ cấp không bị cấm 7 Tham khảo tài liệu của UNEP, Phân tích tác động của trợ cấp nghề cá lên nguồn lợi: tiếp cận ma trận, hay kết hợp tác động của nguồn lợi với các nguyên tắc trợ cấp nghề cá: các vấn đề và sự lựa chọn (Geneva, 2004). 8 Các bản tóm tắt tại một số hội thảo của UNEP-WWF vào các năm 2006, 2007 và 2008 đã cung cấp tổng quan về vấn đề thảo luận này (có tại trang web của UNEP). 9 UNEP/WWF, tiêu chuẩn bền vững đối với các trợ cấp nghề cá: các lựa chọn cho tổ chức WTO và các tổ chức khá (Geneva, 2007, tài liệu có trên trang web). Tài liệu này
Các khoản trợ cấp BỊ CẤM Các khoản trợ cấp NGOẠI TRỪ bao gồm một số loại trợ cấp hay dưới dạng biện pháp đặc biệt và khác biệt ? Sức khỏe của quần đàn: Quản lý: Liệu nghề cá đã liệu quần đàn có chịu được được quản lý một cách hợp cường độ khai thác ngày lý? càng tăng lên Năng lực của đội tàu khai thác: Liệu đội tàu có “cơ hội để tăng trưởng” THỐNG NHẤT Trợ cấp với rủi ro tối thiểu đối với khai thác quá tải và khai thác quá mức Thực tế cho thấy nghề cá tại nhiều quốc gia chưa được quản lý một cách bền vững, yêu cầu về tiêu chuẩn bền vững trong luật trợ cấp nghề cá của WTO tạo ra khó khăn do mức độ khắt khe của các tiêu chuẩn này. Việc tìm ra sự cân bằng thích hợp giữa các luật lệ một đằng quá lỏng lẻo và một đằng quá nặng nề đóng vai trò rất quan trọng cho sự thành công của các cuộc thảo luận. (c) Các cơ chế Liên quan chặt chẽ tới vấn đề về tiêu chuẩn bền vững là câu hỏi liệu các cơ chế mới có cần thiết trong việc tham gia của các tổ chức liên chính phủ như FAO vào thi hành các luật trợ cấp nghề cá của WTO. Các cân nhắc này dựa trên hiểu biết rằng các thông tin khoa học chính xác liên quan tới việc quản lý nghề cá và sức khỏe của quần đàn cá là rất quan trọng cho việc áp dụng vào thực tế các nguyên tắc trợ cấp nghề cá. Nhiều đoàn đại biểu đã lưu ý rằng việc cung cấp các thông tin có thể dẫn tới các nghi vấn về khả năng của tổ chức WTO và do đó đòi hỏi sự tham gia bởi một tổ chức chuyên môn về nghề cá. Như đã được thảo luận trong tài liệu về tiêu chuẩn bền vững của UNEP – WWF được đề cập ở trên, các lựa chọn cho việc thu hút các chuyên gia từ bên ngoài, đơn giản như dựa vào quyền hiện hành của ban hội thẩm WTO tới tham khảo các chuyên gia tư vấn để tạo thành các mối quan hệ liên thể chế qua bản ghi nhớ thỏa thuận hay các công cụ khác. Bản dự thảo đã mở ra cánh cửa để thảo luận về các cơ chế thông qua việc đề nghị FAO cung cấp “peer review-bản xem xét ngang hàng” của các hệ thống quản lý được yêu cầu bởi tiêu chuẩn bền vững được đề xuất. Có thể áp dụng hình thức các thành viên của WTO thông báo tới tổ chức FAO như là Ủy ban Nghề cá (COFI), khiến cho tính minh bạch được nâng lên cũng như việc trao đổi thông tin.
Làm sao để các tổ chức như FAO hay các tổ chức quản lý nghề cá khu vực có thể tham gia vào một cách hợp lý vào quá trình thực hiện các luật trợ cấp nghề cá của WTO ? Một mô hình khác cũng được đưa ra đó là xây dựng quan hệ giữa FAO và Công ước của Liên Hợp Quốc về thương mại quốc tế đối với các loài bị đe dọa (CITES). Trong trường hợp này FAO và CITES đồng ý tham gia vào Bản ghi nhớ, theo cơ chế này thì một nhóm chuyên gia tập hợp lại bởi FAO cung cấp cho các thành viên CITES các tin tức về tiềm năng mà thương mại có thể khiến một số loài sẽ bị diệt chủng. Liệu mô hình này có là lựa chọn tốt nhất đối với FAO hay không? thảo luận sẽ được đề cập ở phần chú thích dưới (xem chú thích 9). Khi tổ chức WTO thực hiện nỗ lực đầu tiên các luật nhằm nâng cao tính bền vững của thương mại đối với nguồn lợi tự nhiên, sự tham gia của FAO và các tổ chức liên chính phủ có liên quan đóng vai trò đặc biệt quan trọng. (d) Biện pháp đặc biệt và phân biệt (S&DT) Từ thời điểm bắt đầu tại Doha, các nhà thoả thuận về trợ cấp nghề cá uỷ quyền đã được yêu cầu phải tính đến tầm quan trọng của nghề cá đối với các nước đang phát triển. Điều này đã được tăng cường thêm tại Hồng Kông, khi các bộ trưởng đã đưa ra các hướng dẫn rất cụ thể và rõ ràng về vấn đề liên quan đến Các biện pháp Đặc biệt và Phân biệt (S&DT) đối với luật về trợ cấp nghề cá mới (tham khảo hộp thoại về tuyên bố tại Hồng Kông). Các yêu cầu chính thức của các bộ trưởng đã được phản ánh trong quá trình thảo luận. Phản hồi lại bản uỷ thác S&DT, và có lẽ nhận thức được giá trị tiếng nói của mình tại bàn thoả thuận về trợ cấp nghề cá, các nước đang phát triển đã chỉ rõ mong muốn của mình là thảo luận “sớm và ngang hàng” về S&DT, cùng với các cuộc thảo luận về nguyên tắc quan trọng của trợ cấp nghề cá. Các cuộc thảo luận này diễn ra trong Nhóm Luật WTO cũng như trong diễn đàn thông tin được tổ chức bởi UNEP (xem phụ lục). Xuyên suốt quá trình thảo luận S&DT, nhiều đoàn đã lên tiếng về sự cần thiết phải bảo toàn sự cần thiết của các khoảng chính sách “policy space” để khuyến khích các nước phát triển nghề cá nội địa của họ và các ngành chế biến thuỷ sản. Nhưng cũng cần phải lưu ý rằng các chính sách này không nên đơn giản chỉ là “tờ séc trắng” về sử dụng trợ cấp, không đề cập tới các tác động lên tính bền vững10. Làm thế nào để S&DT cho phép các nước đang phát triển có cơ hội để tăng trưởng“room to grow” và đồng thời phải đảm bảo rằng các rủi ro không thể chấp nhận được liên quan đến trợ cấp nghề cá – góp phần vào giảm “quá tải cường lực khai thác” (capacity) và khai thác quá mức? Vì vậy mà đặc tính của tiêu chuẩn bền vững cần áp dụng vẫn tiếp tục được tranh 10 Tham khảo tài liệu của UNEP, tài liệu về các vấn đề và lựa chọn về Biện pháp đặc biệt và khác biệt và Khai thác thủ công trong bối cảnh các luật về trợ cấp nghề cá của tổ chức WTO (Geneva, 2005, cả hai loại tài liệu này đều được đăng tải trên mạng).
luận một cách gay gắt. Bản dự thảo của chủ tọa áp dụng tiêu chuẩn bền vững cơ bản về trợ cấp theo S&DT như hầu hết các trợ cấp, trong đó các trường hợp ngoại trừ đã được đề cập. Điều này đã khiến một số nước đang phát triển phải chịu thêm gánh nặng tiềm năng của các tiêu chuẩn này. Khuyến cáo S&DT nên xây dựng tiêu chuẩn bền vững bớt nặng nề hơn đối với các nước đang phát triển. Về tiêu chuẩn bền vững, các vấn đề quan trọng thuộc phạm vi và nội dung của S&DT cho trợ cấp nghề cá vẫn chưa được xây dựng vào thời điểm tháng 3 năm 2008. Các vấn đề này gồm có: • Nên chăng có giới hạn về lãnh thổ đối với S&DT, ví dụ như sự hạn chế trong áp dụng S&DT tới trợ cấp khai thác trong các thuỷ vực lãnh thổ hay vùng đặc quyền kinh tế đối với việc trợ cấp? • Nên có các điều luật đặc biệt đối với nghề cá “thủ công” hay “nghề cá quy mô nhỏ”? • Các luật lệ của WTO nên làm thế nào đối với các trợ cấp liên quan tới quyền sở hữu cho các đội tàu nước ngoài vào khai thác tại thuỷ vực của các nước đang phát triển? • Cơ chế nào nên được cân nhắc để trợ cấp các nước đang phát triển nhằm nâng cao năng lực của họ trong việc thực hiện chế độ quản lý nghề cá hiệu quả? Bản dự thảo được đưa ra vào ngày 30 tháng 11 năm 2007 đã đề xuất câu trả lời sơ bộ cho các câu hỏi này, đề xuất giới hạn S&DT tới vùng đặc quyền kinh tế, tạo ra một mảng cho nghề cá đảm bảo sinh kế (subsistence level fisheries), tạo ra S&DT rộng hơn đối với các trợ cấp đối với các tàu có trọng tải dưới 10 tấn, và bỏ phí sở hữu được chính phủ này trả cho chính phủ nước khác dựa trên định nghĩa về “trợ cấp nghề cá” (trong khi xem sự chuyển nhượng hướng tới về quyền sở hữu như là một trợ cấp). Các đề xuất này đáp ứng được các phản ứng khác nhau từ các đoàn đại biểu của các nước đang phát triển. Các vấn đề liên quan đến S&DT gây tranh luận căng thẳng nhất trong chủ để về trợ cấp nghề cá. Thường được hiểu là S&DT sẽ cho phép các nước đang phát triển một số cơ hội để thực hiện trợ cấp tăng cường cường lực hay năng lực, trong khi đó các trợ cấp này bị cấm hoàn toàn đối với các nước phát triển, do chúng liên quan chặt chẽ tới việc thúc đẩy “quá tải cường lực khai thác” (overcapacity) và khai thác quá mức. Vì thế cần phải cân nhắc kỹ lưỡng sự cần thiết khi cho phép sử dụng trợ cấp như một công cụ để phát triển và rất cần thiết để đảm bảo rằng chúng không góp phần tạo ra sự cạn kiệt của nguồn lợi mà ngành thuỷ sản phụ thuộc vào. Hơn thế, cần lưu ý tới sự khác biệt trong mức độ phát triển cũng như nguồn lực kinh tế của ngành công nghiệp khai thác giữa các nước đang phát triển, S&DT cho trợ cấp nghề cá cũng làm tăng câu hỏi mang tính chính trị đó là liệu các luật lệ đối với
S&DT có thể áp dụng khác biệt giữa các nước đang phát triển có các mức độ khác nhau trong các ngành công nghiệp cụ thể. (f) Sự minh bạch và tính khả thi Bản tuyên bố Hồng Kông đặc biệt nhấn mạnh đến sự minh bạch và tính khả thi của luật trợ cấp nghề cá WTO. Các vấn đề này là nền tảng mang lại hiệu quả cho luật trợ cấp nghề cá mới, đặc biệt khi tính rõ ràng minh bạch còn thể hiện hết sức nghèo nàn trong các chương trình trợ cấp nghề cá hiện hành. Các đề xuất đề cập tới vấn đề này chủ yếu tập trung vào 2 hướng. Thứ nhất, có thể nhận thấy rằng các luật hiện hành của WTO liên quan đến thông báo trợ cấp đều không có “sức mạnh”… ví dụ như không có các bước trình tự hợp pháp khi các chính phủ quên thông báo. Một vài nước đề xuất – và sự chấp thuận trong bản dự thảo của chủ tọa - rằng trợ cấp nên bị cấm nếu không được thông báo. Thứ hai, về tầm quan trọng của tiêu chuẩn bền vững đối với các trợ cấp cho phép, câu hỏi đặt ra là liệu luật lệ của WTO có nên hay không yêu cầu thông báo tài trợ nghề cá bao gồm cả thông tin về các điều kiện quản lý nghề cá được trợ cấp. Bản dự thảo đưa ra ngày 30 tháng 11 năm 2007 đề xuất rằng thông báo trợ cấp nghề cá yêu cầu bao gồm các thông tin đầy đủ để có thể đánh giá được liệu nghề cá đó có đáp ứng được các yêu cầu về tiêu chuẩn bền vững hay không. Nếu một chính phủ quên thông báo một trợ cấp nghề cá thì …bước xử lý tiếp theo sẽ như thế nào? …và thông tin nào - đặc biệt về các điều kiện quản lý nghề cá – luật thông báo nên yêu cầu ? Cuối cùng, ngoài vấn đề về tính minh bạch, còn có câu hỏi về việc làm thế nào để đưa các luật trợ cấp nghề cá của WTO vào thực thi. Một phần quan trọng của câu hỏi này, đã được thảo luận ở phần 3 (c) ở trên, là đến phạm vi nào WTO sẽ được hỗ trợ để ra các quyết định thích hợp về hoàn thiện tiêu chuẩn bền vững. Các vấn đề khác bao gồm biện pháp khắc phục trong trường hợp một trợ cấp nghề cá không được thừa nhận thành công, liệu có thành lập một hệ thống để tiến hành xem xét lại các hoạt động của các luật về trợ cấp nghề cá mới hay không, và liệu có đưa việc quản lý các trợ cấp nghề cá vào cơ chế như xem xét lại chính sách thương mại định kỳ của WTO11. 4. Hướng phát triển tiếp theo Hiện vẫn còn nhiều vấn đề mà các chính phủ phải giải quyết để có thể đạt được các kết quả mong đợi trong các cuộc thảo luận về trợ cấp nghề cá. Đây không phải là 11 Để biết thêm thông tin về cơ chế tổng quan chính sách thương mại của tổ chức WTO tham khảo “Tổng quan các chính sách thương mại cấp quốc gia” trên trang web của UWTO: http://www.wto.org/english/tratop e/tpr e/tp int e.htm.
các vấn đề quá khó hay không thể giải quyết được – nhưng đòi hỏi các giải pháp khẩn cấp. Mối đe dọa mà nguồn lợi biển toàn cầu phải đối mặt không chỉ về mặt môi trường, mà còn vấn đề an ninh lương thực, việc làm và sinh kế, đặc biệt đối với các nền kinh tế dễ bị tổn thương. Một khối lượng lớn thông tin về vấn đề này sẵn có trong tài liệu nghiên cứu của UNEP và các tổ chức khác trong suốt quá trình thỏa thuận chính thức. Dựa trên các yêu cầu và đòi hỏi, UNEP dự định vẫn tiếp tục duy trì giúp đỡ các đoàn và đối tác khác trong việc tìm hiểu các vấn đề kỹ thuật liên quan đến các thỏa thuận quan trọng. Trong số các hoạt động khác, UNEP đưa ra đề nghị về: • Cung cấp thông tin và tư vấn các vấn đề kỹ thuật, đặc biệt là các đoàn thuộc các nước đang phát triển, liên quan đến các tác động của trợ cấp nghề cá và khả năng về cải cách; • Sắp xếp các cuộc tư vấn không chính thống giữa các nhà đàm phán thương mại và các chuyên gia; • Tổ chức các cuộc hội thảo vùng và quốc gia để xây dựng năng lực về vấn đề cải cách trợ cấp nghề cá. Một số sự kiện liên quan đến trợ cấp nghề cá được UNEP đồng tổ chức: • Hội thảo kỹ thuật và không chính thức về các nguyên tắc của WTO về trợ cấp nghề cá: các vấn đề chính trong bản dự thảo của chủ tọa, Geneva, 29 tháng 1 năm 2008 (đồng tổ chức với WWF, ICTSD và Oceana) • Hội nghị chuyên đề về qui tắc ứng xử các trợ cấp nghề cá: kết hợp với tính bền vững trong tổ chức WTO và các tổ chức khác, Geneva, 1-2 tháng 3 năm 2007 (đồng tổ chức với WWF) • Hội thảo về phát triển và bền vững trong các thỏa thuận trợ cấp nghề cá của WTO: vấn đề và sự lựa chọn cho các nước đang phát triển, Geneva, 11 tháng 5 năm 2006 (đồng tổ chức với WWF) • Sơ lược các thỏa thuận của WTO về trợ cấp nghề cá: các vấn đề và sự chọn lựa cho các nước đang phát triển, Geneva, 27 tháng 4 năm 2006 (đồng tổ chức với WWF, ICTSD) • Sự kiện quan trọng tại hội nghị các bộ trưởng WTO lần thứ 6 – các nguyên tắc về trợ cấp nghề cá trong tổ chức WTO. Các cơ hội và thử thách, Hồng Kông, 14-15 tháng 12 năm 2005 (đồng tổ chức với WWF) • Hội nghị bàn tròn: Thúc đẩy sự phát triển và bền vững trong các nguyên tắc trợ cấp nghề cá, Geneva, 30 tháng 6 năm 2005 • Hội thảo về trợ cấp nghề cá và quản lý nghề cá bền vững, 26-27 tháng 4 năm 2004 • Hội nghị nhóm chuyên gia định kỳ năm 2 lần về trợ giá nghề cá giữa năm 1998 và 2003 • Hội nghị giữa UNEP và WWF về trợ giá và sự cạn kiệt nguồn lợi cá toàn cầu, năm 1997.