ĐÁNH GIÁ MÔI TRƯỜNG VÀ LỢI ÍCH RÒNG - 4

Chia sẻ: Le Nhu | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:15

Thêm vào BST

Báo xấu

71
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Thuế càng cao giảm phát thải càng nhiều và ngược lại. Trong ví dụ của hình 12-1, mức thuế 50$ làm nhà máy giảm đến mức 37,5 tấn/tháng, trong khi mức thuế 180$ làm giảm phát thải tới 5 tấn/tháng. Cũng vậy, hàm số chi phí giảm ô nhiễm biên càng dốc, phát thải giảm càng ít khi có thuế. Chúng ta sẽ quay lại vấn đề này ở phần dưới đây. Tuy nhiên cũng phải thấy rằng nếu nhà máy không hoạt động trong thị trường cạnh tranh hoàn hảo, thuế sẽ không hoạt động theo cách chúng ta...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: ĐÁNH GIÁ MÔI TRƯỜNG VÀ LỢI ÍCH RÒNG - 4

đa hóa lợi nhuận, nhà máy phải làm mọi cách để tối thiểu hóa tổng chi phí, bao gồm cả thuế phát thải. Phản ứng của nhà máy phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Thuế càng cao giảm phát thải càng nhiều và ngược lại. Trong ví dụ của hình 12-1, mức thuế 50$ làm nhà máy giảm đến mức 37,5 tấn/tháng, trong khi mức thuế 180$ làm giảm phát thải tới 5 tấn/tháng. Cũng vậy, hàm số chi phí giảm ô nhiễm biên càng dốc, phát thải giảm càng ít khi có thuế. Chúng ta sẽ quay lại vấn đề này ở phần dưới đây. Tuy nhiên cũng phải thấy rằng nếu nhà máy không hoạt động trong thị trường cạnh tranh hoàn hảo, thuế sẽ không hoạt động theo cách chúng ta đã phân tích. Cũng vậy, những nhà máy bán sản phẩm của mình trên thị trường quốc tế và cạnh tranh với những đối thủ không phải trả thuế môi trường không thể nào chuyển một phần thuế sang người tiêu thụ. Thuế và tiêu chuẩn phát thải So sánh công cụ thuế và công cụ tiêu chuẩn phát thải. Với thuế, tổng chi phí của công ty là 3.750$. Giả sử thay vào đó, nhà chức trách ban hành một tiêu chuẩn phát thải quy định công ty phải giảm phát thải xuống tới mức 25 tấn/tháng. Trong trường hợp này, tổng chi phí của công ty chỉ là 1,250$ cho phần giảm ô nhiễm. Do đó, hệ thống thuế cuối cùng lại gây ra nhiều chi phí cho công ty hơn công cụ tiêu chuẩn. Với công cụ tiêu chuẩn, công ty có cùng mức chi phí giảm ô nhiễm như với công cụ thuế nhưng vẫn sử dụng miễn phí dịch vụ môi trường, trong khi với hệ thống thuế, công ty phải trả tiền cho dịch vụ môi trường này. Trong khi các công ty gây ô nhiễm thích công cụ tiêu chuẩn hơn thuế phát thải, có lý do để ta thấy rằng tại sao xã hội lại thích công cụ thuế hơn công cụ tiêu chuẩn. Mức thuế hiệu quả xã hội Trong tình trạng có cạnh tranh, mức thuế đánh càng cao thì phát thải giảm càng nhiều, nhưng cụ thể là cần phải định ra một mức thuế cao đến bao nhiêu? Nếu chúng ta biết hàm thiệt hại biên và hàm giảm ô nhiễm biên, câu trả lời sẽ là định mức thuế sao cho có được mức phát thải hiệu quả, như có thể thấy ở Hình 12-2. Chúng ta thêm hàm thiệt hại biên MD = 4E vào cùng với đường MAC trong hình 12-1. Cho MD bằng MAC ta có thuế suất hiệu quả xã hội là 100$/tấn. Nếu nhà chức trách biết thông tin của cả hai hàm số này thì có thể tính được mức thuế trên mỗi đơn vị phát thải. Chi phí thực thi của chính sách thuế là bao nhiêu? Chúng ta phải phân biệt chi phí tư nhân và chi phí xã hội. Chúng ta đã định nghĩa chi phí thực thi tư nhân, bằng tổng chi phí giảm ô nhiễm cộng tiền thuế. Trong hình 12-2, chi phí tư nhân là diện tích e cộng diện tích (a+b+c+d). Nhưng chi phí thực thi tư nhân không đại diện cho chi phí nguồn lực xã hội phải gánh chịu khi áp dụng chính sách thuế. Chúng ta quan tâm đến chi phí xã hội Chi phí thực thi xã hội chỉ bao gồm những nguồn lực cần thiết để đạt mục tiêu môi trường; nghĩa là không bao gồm tiền thuế. Thuế thực sự là khoản thanh toán chuyển giao, là khoản thanh toán các tác nhân gây ô nhiễm trả cho khu vực công và cuối cùng là cho xã hội, những người thụ hưởng lợi ích từ chi tiêu công. Người gây ô nhiễm cũng có thể là người thụ hưởng những lợi ích này. Do đó khoản thanh toán chuyển giao không phải là chi phí xã hội của chính sách. Như vậy chi phí thực thi xã hội là diện tích e, là tổng chi phí giảm ô nhiễm của người gây ô nhiễm. Xã hội cũng quan tâm đến lợi ích xã hội ròng của chính sách thuế. Barry Field & Nancy Olewiler 190
Lợi ích xã hội ròng của một chính sách được định nghĩa là tổng thiệt hại giảm được trừ chi phí thực thi xã hội Hình 12-2: Thuế phát thải hiệu quả xã hội $ MD 200 MAC f 100 a c e d b 0 10 25 50 Phát thải E1 E* E0 (tấn/tháng) Cân bằng hiệu quả xã hội đạt được với mức thuế bằng 100$/tấn. Đây là mức “giá” mà MD = MAC. Chi phí thực thi tư nhân là tổng tiền thuế phải trả, diện tích (a+b+c+d), cộng với tổng chi phí giảm ô nhiễm, là diện tích e. Tổng chi phí thực thi xã hội là TAC. Lợi ích ròng của công cụ thuế là tổng thiệt hại mất đi, diện tích (e+f) trừ TAC, là diện tích f. Ví dụ: Tính toán lợi ích xã hội ròng trong hình 12-2 Các bước thực hiện như sau: 1. Tính tổng thiệt hại giảm được. Tổng thiệt hại giảm được chính là diện tích dưới đường MD giới hạn bởi mức phát thải ban đầu và mức phát thải hiệu quả xã hội, E*. Đây là diện tích (e + f) = 3.750$. 2. Tính tổng chi phí giảm ô nhiễm. TAC = diện tích e = 1.250$. 3. Tính lợi ích xã hội ròng. Lợi ích xã hội ròng = Tổng thiệt hại giảm được trừ tổng chi phí giảm ô nhiễm. Lợi ích xã hội ròng = diện tích (e + f) trừ diện tích e = 2.500$. Chúng ta có thể so sánh lợi ích xã hội ròng của thuế phát thải với tiêu chuẩn phát thải tại mức phát thải hiệu quả xã hội, 25 tấn/tháng. Lợi ích xã hội ròng của công cụ tiêu chuẩn bằng với lợi ích xã hội ròng của công cụ thuế tại cùng một mức phát thải. Sự khác biệt nằm ở tác động lên người gây ô nhiễm. Giảm phát thải từ E0 = 50 đến E* = 25 tấn mỗi tháng làm giảm thiệt hại xuống còn (e + f). Thiệt hại cón lại là (b + d), là khoản chi phí ít hơn khoản tiền công ty trả thuế. Điều này khẳng định ý tưởng thuế phát thải dựa trên quyền sử dụng tài nguyên môi trường, chứ không phải dựa trên khái niệm đền bù. Nhưng cũng có nhiều người phê phán loại thuế Barry Field & Nancy Olewiler 191
đồng nhất như thế này (một thuế suất cho tất cả các mức phát thải) bởi vì loại thuế này thường dẫn đến tổng tiền thuế của công ty lớn hơn thiệt hại họ gây ra. Cách giải quyết thường là xây dựng chính sách thuế phát thải hai phần. Một số mức phát thải ban đầu sẽ không chịu thuế và chúng ta chỉ đánh thuế đối với những mức phát thải vượt ngưỡng. Ví dụ trong hình 12-2, chúng ta có thể cho phép mức phát thải của công ty E1=10 tấn không phải chịu thuế, và áp dụng mức thuế suất 100$/tấn đối với bất kỳ tấn phát thải nào trên mức 10 tấn. Cách này cũng làm công ty có động lực giảm thải xuống mức E*, nhưng tổng số tiền trả thuế chỉ là (c+d). Tổng chi phí giảm ô nhiễm biên, và tổng thiệt hại tại mức E* đơn vị phát thải vẫn như cũ. Làm thế nào để định được mức thuế cần phải thu nếu các nhà quản lý kiểm soát không biết được hàm thiệt hại biên? Chúng ta biết rằng việc xả thải có liên quan đến chất lượng môi trường xung quanh. Nói chung, mức độ chất thải xả ra càng ít thì độ tích tụ chất gây ô nhiễm trong môi trường xung quanh càng thấp. Vì thế một chiến lược khả dĩ là định ra một mức thuế và rồi theo dõi chặt chẽ xem nó có ảnh hưởng gì đối với việc cải thiện mức độ chất lượng môi trường xung quanh. Chúng ta sẽ phải chờ đợi đủ lâu để cho các cơ sở có đủ thời gian phản ứng lại với khoản thuế đó. Nếu chất lượng môi trường xung quanh không được cải thiện nhiều như mong muốn thì cứ tăng mức thuế lên; còn nếu chất lượng môi trường xung quanh được cải thiện nhiều hơn mức được cho là thích hợp thì giảm mức thuế xuống. Đó là một qua trình thực hiện những phỏng định liên tiếp nhau để tìm ra một mức thuế chất thải đúng đắn về lâu về dài. Tuy nhiên các nhà làm chính sách cần phải khuyến cáo người gây ô nhiễm rằng thuếu suất có thể thay đổi. Để phản ứng lại một khoản thuế, các đối tượng gây ô nhiễm thường đầu tư vào một loạt những thiết bị kiểm soát ô nhiễm khác nhau, nhiều khi cần đến những khoản chi phí ban đầu khá lớn. Quá trình đầu tư này sẽ bị xáo động đáng kể nếu, chẳng bao lâu sau, giới chức hữu trách lại xoay qua một mức thuế mới. Xác định thuế suất có thể biến thành chuyện chính trị. Thay vì đặt kế hoạch thực hiện những điều chỉnh kế tiếp nhau, các nhà hoạch định chính sách có lý do để cảm thấy cần phải quyết định một mức thuế đúng đắn ngay từ đầu. Chúng ta không thể áp dụng cách này với công cụ tiêu chuẩn. Chương 14 sẽ khảo sát kỹ vấn đề này. Thuế phát thải và hiệu quả chi phí Có lẽ luận điểm mạnh mẽ nhất ủng hộ cho một chính sách thuế phát thải là luận điểm dựa trên những tác động của nó đến tính hiệu quả, đặc biệt trong việc kiểm soát một lúc nhiều nguồn xả thải theo hướng thỏa mãn được nguyên tắc cân bằng biên. Nếu áp dụng cùng một mức thuế cho các nguồn gây ô nhiễm khác nhau với những hàm chi phí giảm ô nhiễm biên khác nhau, và mỗi nguồn này cắt giảm mức chất thải của mình cho đến khi chi phí giảm ô nhiễm biên bằng với mức thuế phải đóng, thì khi đó chi phí giảm ô nhiễm biên của các nguồn sẽ tự động đi đến chỗ cân bằng nhau. Ấn định một mức thuế phát thải sẽ tự động thỏa mãn nguyên tắc cân bằng biên bởi vì tất cả nguồn xả thải sẽ đặt mức thuế bằng với đường MAC của họ. Các đường MAC của các nguồn sẽ cân bằng. Điều này được trình bày ở Hình 12-3. Ở đây chúng ta giả định rằng có hai nguồn xả một loại chất thải cụ thể nào đó, tạm gọi là nhà máy H và nhà máy L. Cũng giả định rằng lượng chất thải sau khi được xả ra từ hai nguồn này đã hòa lẫn đồng nhất vào nhau, vì thế chất thải của hai nguồn đều gây thiệt hại như nhau đối với vùng chịu tác động ở cuối nguồn gió hay nguồn nước. Chi phí giảm ô nhiễm biên của hai nguồn cũng giống như mức chúng ta sử dụng ở hình 11-4 trong chương 11. Ấn định một mức thuế là 200$/kg chất thải cho mỗi Barry Field & Nancy Olewiler 192
nguồn với giả sử các nhà lập chính sách tính được đường MD và đặt mức thuế tương ứng. Nhà máy H sẽ giảm lượng phát thải xuống còn 80kg/tháng, còn nhà máy L sẽ giảm xuống còn 20kg/tháng. Chi phí giảm ô nhiễm biên của hai nhà máy sẽ bằng nhau vì thuế đã trở thành giá ẩn của ô nhiễm và giá này thì bằng nhau đối với cả hai nguồn. Lượng chất thải giảm tổng cộng là 100kg/tháng, và là mức được tự động phân bổ giữa hai nhà máy dưới tác động của thuế phát thải theo nguyên tắc cân bằng biên. Để ý kỹ rằng thuế phát thải đã dẫn đến việc nhà máy H cắt giảm mức phát thải hơn 83% trong khi nhà máy L chỉ giảm có 33% mà thôi. Thuế phát thải dẫn đến việc cắt giảm theo một tỷ lệ cao hơn ở những nhà máy có chi phí giảm ô nhiễm biên thấp hơn. Ngược lại, những nhà máy có đường chi phí giảm ô nhiễm biên dốc hơn sẽ cắt giảm theo tỷ lệ ít hơn. Mức thuế càng cao thì mức chất thải được cắt giảm càng nhiều. Thực ra, nếu mức thuế được tăng lên đến khoảng trên 250$/kg, nhà máy L sẽ hoàn toàn dừng xả loại chất thải này. Với mức thuế cao hơn, khoảng 600$/kg, nhà máy H sẽ giảm phát thải xuống bằng 0. Một mức thuế duy nhất, nếu áp dụng cho các nhà máy khác nhau, sẽ làm những nhà máy có chi phí giảm ô nhiễm biên tăng chậm hơn giảm phát thải nhiều hơn những nhà máy có cho phí giảm ô nhiễm biên tăng nhanh. Vì các nhà máy phải trả cùng một mức thuế, họ sẽ có tổng chi phí giảm ô nhiễm và số tiền thuế phải đóng khác nhau. Ở hình 12-3 tiền thuế của nhà máy H (16.000$) lớn hơn rất nhiều tiền thuế của nhà máy L (4.000$). Thuế phát thải và tiêu chuẩn Làm thế nào để so sánh thuế với công cụ tiêu chuẩn cũng có cùng mục tiêu giảm lượng phát thải xuống còn 100kg/tháng? Các nhà lập chính sách thiết lập các khoản cắt giảm phát thải tỷ lệ cho từng nguồn; mỗi nguồn chỉ được phép phát thải không quá 50kg/tháng. Tại mức tiêu chuẩn này, chi phí giảm ô nhiễm biên của mỗi nhà máy khác nhau. Bảng dưới đây so sánh chi phí thực thi xã hội (tổng chi phí giảm ô nhiễm) của công cụ thuế và công cụ tiêu chuẩn đồng nhất. Chi phí thực thi xã hội ($/tháng) Tiêu chuẩn đồng nhất Thuế phát thải (50kg/tháng cho mỗi nguồn) (200$/kg) Nguồn L 4.900 10.000 Nguồn H 12.250 4.000 Tổng chi phí 17.150$ 14.000$ Chúng ta hãy để ý xem các con số tổng cộng khác nhau ra sao. Tổng chi phí giảm ô nhiễm biên của công cụ tiêu chuẩn đồng nhất cao hơn tổng chi phí giảm ô nhiễm của công cụ thuế phát thải là 22,5%. Đơn giản là do công cụ tiêu chuẩn đồng nhất vi phạm nguyên tắc cân bằng biên ; công cụ này đòi hỏi việc cắt giảm theo tỷ lệ đồng đều như nhau bất chấp độ cao và hình dạng của đường biểu diễn hàm chi phí giảm ô nhiễm biên của mỗi nhà máy. (Câu hỏi: Chi phí thực thi xã hội của công cụ thuế và tiêu chuẩn cho từng nguồn trong trường hợp này lá gì ?) Đây chỉ là những con số minh họa. Trong những chương sau chúng ta sẽ thấy rằng trong thực tế kiểm soát ô nhiễm, sự khác biệt này thường còn lớn hơn nhiều. Barry Field & Nancy Olewiler 193
Hình 12-3: Thuế phát thải là hiệu quả chi phí $ 600 MACH 500 400 300 MACL Thuế trên mỗi kg 200 100 0 Khí cacbon mônôxit 20 40 60 80 100 120 (kg mỗi tháng) Mức thuế đồng nhất 200$/kg cacbon mônôxít là hiệu quả chi phí. Cả 2 nhà máy đều đặt mức thuế bằng với đường MAC của họ. Nhà máy H giảm phát thải xuống còn 80kg; nhà máy L giảm còn 20kg/tháng. Tóm lại khi MAC của các nguồn phát thải khác nhau, với cùng một mức mục tiêu phát thải, chi phí thực thi xã hội của thuế luôn thấp hơn chi phí của công cụ tiêu chuẩn đồng nhất bởi vì công cụ thuế là hiệu quả chi phí còn tiêu chuẩn đồng nhất thì không. Thuế và tiêu chuẩn còn khác nhau ở điểm Thuế phát thải là hiệu quả chi phí ngay cả khi cơ quan quản lý không nắm được gì về chi phí giảm ô nhiễm biên của bất kỳ nguồn phát thải nào. Điều này tương phản rõ rệt với công cụ tiêu chuẩn phát thải, là phương pháp giải quyết đòi hỏi cơ quan hữu trách phải biết đích xác chi phí giảm ô nhiễm biên của mỗi nhà máy mới có thể có được một chương trình hiệu quả chi phí hoàn toàn. Theo phương pháp đánh thuế phát thải thì yêu cầu duy nhất là các cơ sở phải trả cùng một khoản thuế và phải tối thiểu hóa chi phí cho việc này. Sau khi mỗi cơ sở đã điều chỉnh mức chất thải của mình cho phù hợp với chi phí giảm ô nhiễm biên (chúng ta có thể kỳ vọng là các cơ sở biết rõ chi phí của mình), họ sẽ đều xả thải ở các mức độ thích hợp thỏa mãn được nguyên tắc cân bằng biên. Thuế phát thải và chất thải hỗn hợp không đồng nhất Cho đến nay chúng ta phân tích dựa trên giả định rằng chất thải xả ra từ tất cả các nguồn đều hòa lẫn đồng nhất với nhau, nghĩa là, chất thải xả ra từ một nguồn nào đó thì có cùng một tác động biên đến chất lượng môi trường xung quanh như chất thải xả ra từ tất cả các nguồn khác. Trên thực tế điều này không phải lúc nào cũng xảy ra. Thường thì tình trạng sẽ giống như những gì được miêu tả ở biểu đồ 12-4, mặc dù dĩ nhiên phức tạp hơn. Ở đây chúng ta có hai nguồn gây ô nhiễm, cả hai đều có cùng MAC. Nguồn A thì ở xa trung tâm dân cư gấp đôi nguồn B. Điều này có nghĩa là chất thải từ nguồn A xả ra không gây nên nhiều tác hại đến khu vực đô thị như nguồn B. Nếu hai nguồn này thải chất thải xuống một con sông chảy về một thành phố, chất thải từ nguồn A có nhiều thời gian để phân hủy và Barry Field & Nancy Olewiler 194
đưa đến ít tác hại về môi trường hơn chất thải từ nguồn B. Hay nếu đây là chuyện ô nhiễm không khí, nguồn A ở ngược xa về hướng đầu nguồn gió hơn nguồn B, và vì thế có nhiều thời gian cho khí thải từ nguồn này phát tán đi và tan loãng ra hơn là khí thải từ nguồn B. Ngoài lý do khác biệt về vị trí của nguồn phát thải, có thể có những lý do khác dẫn đến việc có những tác động môi trường khác nhau. Chẳng hạn các cơ sở có thể xả chất thải vào những lúc khác nhau trong năm khi gió thổi không giống nhau. Việc nghiên cứu vấn đề địa điểm cho phép chúng ta khảo sát được vấn đề chung về việc xả chất thải không đồng nhất. Trong trường hợp này, một khoản thuế phát thải duy nhất áp dụng cho cả hai nguồn sẽ không thể hoàn toàn hiệu quả được. Một khoản thuế duy nhất chỉ có thể giải quyết vấn đề khác biệt về chi phí giảm ô nhiễm biên, chứ không thể giải quyết vấn đề khác biệt về mức độ thiệt hại từ các nguồn phát thải khác nhau. Ở hình 12-4, cắt giảm một đơn vị chất thải từ nhà máy B sẽ cải thiện được chất lượng môi trường (giảm được các thiệt hại môi trường) ở vùng đô thị lân cận nhiều hơn là việc cắt giảm cũng một đơn vị chất thải đó ở nhà máy A, và thực tế này cần phải được tính đến khi ấn định các mức thuế phát thải. Giả sử việc cắt giảm chất thải ở nguồn B có hiệu quả gấp đôi về giảm thiệt hại so với việc cắt giảm ở nguồn A. Điều này trên thực tế có nghĩa là mức thuế phát thải mà nguồn B trả phải cao gấp đôi mức thuế mà nguồn A trả.7 Như thế, sau khi đã điều chỉnh các mức thuế, chi phí giảm ô nhiễm biên của nguồn B sẽ gấp đôi chi phí tương ứng của nguồn A. Tuy nhiên, mức giảm thiệt hại tính trên mỗi đồng đôla bỏ ra để cắt giảm chất thải sẽ bằng nhau giữa hai nguồn. Hình 12-4: Phát thải không đồng nhất Hướng gió/nước Khoảng cách (A) = 2 × khoảng cách (B) Khoảng cách (B) Nguồn A Nguồn B Trung tâm dân cư (thiệt hại) Phát thải từ nguồn A có ít tác động đến chất lượng môi trường xung quanh của trung tâm dân cư hơn phát thải từ nguồn B. Lôgíc của phần bàn luận ở trên có vẻ như cho ta một kết luận rằng trong những trường hợp như vậy chúng ta phải đánh thuế phát thải mỗi nguồn mỗi khác. Để làm được điều này chúng ta phải biết tầm mức quan trọng tương đối của chất thải từ mỗi nguồn tác động đến chất lượng môi trường xung quanh. Điều này cũng tương tự như vấn đề của chương 11, nghĩa là mỗi tiêu chuẩn phải dựa trên hệ số truyền của nguồn phát thải. Thế nhưng tìm ra được đích xác những khác biệt tương đối đó sẽ là một công việc khó khăn, và công tác 7 Khái niệm chuyên môn đề cập ở đây được gọi là “hệ số truyền”. Hệ số truyền là một con số cho biết chất thải xả ra từ một nguồn nào đó có ảnh hưởng như thế nào đến chất lượng môi trường xung quanh ở một địa điểm cụ thể nào khác. Trong ví dụ đơn giản ở hình 12-4, giả sử một tấn khí SO2 từ nguồn B xả ra làm tăng nồng độ khí SO2 ở vùng dân cư lân cận lên thêm 0.1 ppm. Như thế một tấn khí thải từ nguồn A sẽ làm tăng nồng độ khí thải này lên thêm 0.05 ppm trong môi trường xung quanh (giả sử rằng tác động của việc xả chất thải hoàn toàn tỷ lệ với khoảng cách). Nếu hệ số truyền của nguồn B là 1, và của nguồn A là 0.5, thì mức thuế dành cho A chỉ phải bằng một nửa mức thuế dành cho B. Barry Field & Nancy Olewiler 195
quản lý thuế phát thải riêng cho từng đối tượng cũng khó khăn không kém. Có lẽ câu trả lời tốt nhất cho vấn đề này là thiết lập chương trình được gọi là đánh thuế phát thải theo vùng. Với cách này các cơ quan quản lý sẽ phân chia một địa bàn ra thành những vùng riêng rẽ, và con số các vùng trên thực tế sẽ tùy thuộc vào hoàn cảnh riêng của mỗi trường hợp. Trong mỗi vùng cơ quan hữu trách sẽ đánh cùng một mức thuế cho tất cả các nguồn gây ô nhiễm ở đó, trong khi các vùng khác nhau sẽ phải chịu những mức thuế khác nhau. Các nguồn phát thải được nhóm vào chung một vùng dựa trên tác động của chất thải đến chất lượng môi trường xung quanh. Chẳng hạn hình 12-5 cho thấy lược đồ một con sông với hàng chục nguồn xả chất thải khác nhau và một khu vực đô thị ở đó người ta đặt ra các định mức chất lượng nước và tiến hành đo lường chất lượng nước. Có mười nguồn xả thải phía đầu nguồn nằm trải dọc con sông cách khu vực đô thị từ gần tới xa và hai nguồn nằm dưới hạ lưu. Mỗi nguồn có tác động khác nhau đến chất lượng nước đo được tại trạm quan trắc, và chương trình giảm thải đạt hiệu quả chi phí hoàn toàn phải tính đến yếu tố này bên cạnh yếu tố chi phí giảm ô nhiễm biên khác nhau. Nhưng chi phí quản lý sẽ rất cao nếu chúng ta áp dụng các mức thuế khác nhau cho các nguồn khác nhau. Trong trường hợp này chúng ta quay trở lại với thuế phát thải theo vùng. Đầu tiên chúng ta xác định các vùng khác nhau dọc theo sông sau đó áp dụng cùng một mức thuế cho tất cả các nguồn trong cùng một vùng nhưng mức thuế khác nhau cho các nguồn ở khác vùng. Như vậy mỗi vùng sẽ gồm những nguồn phát thải có tác động đến chất lượng nước đo được tại trạm quan trắc tương đương nhau. Ví dụ bốn vùng ở thượng nguồn được vẽ phác họa như trong hình 12-5. Ba nguồn ô nhiễm trong vùng 1 sẽ phải đóng cùng một mức thuế, và bốn nguồn trong vùng 2 cũng vậy v.v. Các nguồn 11 và 12 nằm ở hạ lưu so với vị trí của khu vực đô thị do đó có thể sẽ không bị đánh thuế. Dĩ nhiên, đây chỉ là một sơ đồ đơn giản hóa để minh họa cho ý tưởng cơ bản; trong thực tế, rất có thể các nguồn ở hạ lưu cũng gây ra thiệt hại. Bằng cách áp dụng hệ thống phân vùng chúng ta phần nào có thể giảm nhẹ gánh nặng hành chính trong khi vẫn xem xét đến những khác biệt về vị trí của những nhóm nguồn ô nhiễm khác nhau. Hình 12-5: Thuế phát thải theo vùng Vùng 1 Vùng 2 Vùng 3 Vùng 4 Khu vực đô thị 1 1 1 3 5 7 8 0 1 ⊗ 1 2 4 6 9 Nguồn phát thải 1 ⊗ Trạm quan trắc chất lượng nước Các nguồn phát thải được nhóm vào chung một vùng dựa trên tác động của chất thải đến chất lượng môi trường xung quanh. Barry Field & Nancy Olewiler 196
Thuế phát thải và động cơ khuyến khích đổi mới công nghệ Một trong những ưu điểm chính của thuế phát thải là nó tạo ra động lực mạnh mẽ cho việc đầu tư công nghệ mới nhằm giảm chi phí giảm ô nhiễm biên. Chúng ta sẽ thấy điều này qua hình 12-6, là hình thể hiện 2 đường chi phí giảm ô nhiễm biên của một công ty đã được trình bày trong hình 11-5. MAC1 đại diện cho tình hình hiện tại, cho biết chi phí công ty phải chịu khi giảm thải với công nghệ hiện có. MAC2 thể hiện chi phí giảm ô nhiễm của công ty sau khi sử dụng chương trình nghiên cứu và phát triển (R&D) để ứng dụng công nghệ giảm ô nhiễm mới. Công ty có động lực nào để đầu tư tiền vào chương trình R&D khi việc phát thải bị đánh thuế? Hình 12-6: Động cơ khuyến khích đầu tư công nghệ kiểm soát ô nhiễm mới dưới tác động của thuế phát thải $ 200 MAC1 160 MAC2 100 c a d b e 0 10 15 20 30 40 Chất thải (tấn/năm) Thuế phát thải tạo động lực mạnh mẽ cho đầu tư vào R&D để giảm chi phí giảm ô nhiễm. Công nghệ mới (MAC2) làm tiết kiệm chi phí (a+c) với mức thuế suất 100$/tấn chất thải. Tiêu chuẩn quy định ở mức 20 tấn chất thải chỉ tiết kiệm được khoản chi phí a. Giả sử công ty phải chịu một mức thuế phát thải là 100$/tấn. Ban đầu công ty sẽ để thuế suất bằng với MAC1 và giảm phát thải xuống còn 20 tấn, tại đây tổng chi phí liên quan đến phát thải của công ty sẽ bao gồm (a + b) là chi phí giảm ô nhiễm và tiền thuế (c + d + e). Nếu công ty có thể hạ đường chi phí giảm ô nhiễm biên xuống MAC2 thông qua những hoạt động R&D, khi đó công ty sẽ giảm lượng phát thải xuống còn 15 tấn. Tại điểm này công ty sẽ phải trả (b + d) là chi phí giảm ô nhiễm và e tiền thuế. Tổng chi phí tiết kiệm được là (a + c). Nếu thay vào đó công ty phải tuân theo mức tiêu chuẩn phát thải là 20 tấn, thì khoản tiết kiệm chi phí của công ty với công nghệ mới này chỉ bằng a như chúng ta đã thấy trong chương 11. Đồng thời, như trong chương trước, nếu nhà chức trách thắt chặt hơn mức tiêu chuẩn khi công ty đã có công nghệ mới, chi phí tiết kiệm được của công ty có khi nhỏ hơn chi phí tiết kiệm được khi chưa thay đổi tiêu chuẩn.8 Có hai khác biệt giữa động cơ thay đổi công nghệ của thuế và tiêu chuẩn. 1. Với chính sách thuế phát thải nỗ lực R&D của công ty sẽ giảm được nhiều chi phí liên quan đến kiểm soát ô nhiễm (cho phí giảm ô nhiễm và tiền thuế) hơn khi áp dụng công cụ tiêu chuẩn. 8 Xem lại phần tác động khuyến khích trong chương 11. Barry Field & Nancy Olewiler 197
2. Với hệ thống thuế, công ty sẽ tự động giảm phát thải bởi vì công ty sẽ tìm cách dịch chuyển hàm số chi phí giảm ô nhiễm biên xuống dưới, trong khi công cụ tiêu chuẩn không cho phép thực hiện cơ chế này. Sự khác biệt là ở chỗ với công cụ thuế, đối tượng gây ô nhiễm phải trả tiền cho việc phát thải cũng như cho chi phí giảm ô nhiễm trong khi với công cụ tiêu chuẩn họ chỉ phải trả chi phí giảm ô nhiễm. Vì vậy khi áp dụng chính sách thuế, khả năng tiết kiệm được chi phí nhờ vào những kỹ thuật kiểm soát ô nhiễm mới sẽ lớn hơn nhiều. Thuế phát thải và Chi phí cưỡng chế thực thi Thuế phát thải đặt ra nhiều vấn đề về việc cưỡng chế thực thi hơn là tiêu chuẩn phát thải. Bất cứ một hệ thống thuế nào cũng đòi hỏi phải có thông tin chính xác về mặt hàng sẽ bị đánh thuế. Nếu chúng ta muốn đánh thuế lên chất thải thì chi phí đo lường chất thải phải hợp lý. Điều này có nghĩa là chất thải xả ra từ một nguồn cần phải được tập trung thành một số dòng xác định được đủ để có thể quan trắc. Điều này loại trừ hầu hết những chất thải từ các nguồn phát thải phân tán (không phải là nguồn cố định), bởi vì chúng trải mỏng ra khắp một vùng rộng lớn khiến không thể đo lường được. Thông thường ta không thể đánh thuế những chất ô nhiễm tìm thấy trong nước thải nông nghiệp bởi vì bản chất lan truyền của “chất thải này” khiến không thể thực hiện được việc đo lường. Tuy nhiên nếu xác định được mối quan hệ giữa nhập lượng của sản xuất nông nghiệp và lượng chất thải, chúng ta có thể đánh thuế lên nhập lượng và kiểm tra chúng. Cũng khó đánh thuế một số chất thải hóa chất độc hại nhất định, bởi vì ngoài việc chúng là nguồn phân tán, chúng có số lượng quá nhỏ do đó rất khó để đo được tốc độ dòng chảy. Với thuế phát thải, cơ quan thẩm quyền về thuế sẽ gửi một hóa đơn tiền thuế tới những công ty gây ô nhiễm vào cuối mỗi tháng hay cuối năm, căn cứ trên tổng lượng phát thải của các công ty trong thời gian đó. Như vậy cơ quan này sẽ cần đến những thông tin về lượng chất thải tích lũy của mỗi nguồn. Công việc này phức tạp hơn so với việc thu thập thông tin về tốc độ thải bởi vì chất thải tích lũy là bằng tốc độ thải nhân với thời gian. Có nhiều cách để ta thu thập thông tin này. Có lẽ cách lý tưởng nhất là sử dụng những thiết bị quan trắc thường trực đo lường chất thải một cách liên tục trong thời gian cần thiết. Nếu không có công nghệ như thế, ta có thể quay lại sử dụng phương pháp kiểm tra tốc độ phát thải định kỳ, với khoảng thời gian giữa hai lần kiểm tra căn cứ trên thời gian kinh doanh bình thường hay để cho các công ty tự báo cáo. Hoặc một cách khác là thực hiện những nghiên cứu kỹ thuật để quyết định số lượng chất thải sẽ được xả trong tương lai là bao nhiêu trong những điều kiện hoạt động cụ thể, với nhập lượng được sử dụng cụ thể v.v. Yêu cầu quan trắc của chính sách thuế phát thải có nghiêm ngặt hơn so với một công cụ tiêu chuẩn tiêu biểu? Nếu thuế đánh trên lượng phát thải hàng ngày trong khi tiêu chuẩn lại dựa vào lượng phát thải hàng năm, chính sách thuế sẽ có chi phí giám sát cao hơn. Nhưng chúng ta có thể thống nhất cách quan trắc để bảo đảm việc thực thi thuế hay tiêu chuẩn. Tần suất quan trắc trong thực tế lại bị giới hạn bởi ngân sách của chính phủ. Câu hỏi chưa được trả lời là liệu tần suất quan trắc có tác động làm đối tượng gây ô nhiễm tuân thủ hơn khi bị đánh thuế hoặc áp dụng tiêu chuẩn. Dĩ nhiên, đối tượng gây ô nhiễm có động cơ tìm những cách thức, có thể hợp pháp hay bằng những cách nào khác, để cắt giảm hóa đơn tiền thuế của họ. Một trong nhiều cách là gây ảnh hưởng đến quá trình quan trắc để sao cho lượng chất thải báo cáo được giảm xuống. Một khi đã nhận hóa đơn thuế, họ có thể tranh cãi nếu như các hóa đơn thuế có vẻ như dựa trên dữ liệu không chắc chắn hoặc có những Barry Field & Nancy Olewiler 198
yếu điểm kỹ thuật khác. Khi bị phạt do không đạt tiêu chuẩn, các công ty cũng có thể có hành động tương tự. Các loại thuế khác Cho tới giờ chúng ta chỉ thảo luận xung quanh một loại thuế: thuế phát thải. Bởi vì việc xả chất thải trực tiếp gây ô nhiễm môi trường, thuế đánh trên chất thải có lẽ là đòn bẩy lớn nhất có thể làm thay đổi động cơ của đối tượng gây ô nhiễm. Nhưng thông thường việc đánh thuế trực tiếp lên chất thải là không thể thực hiện được hoặc không phù hợp với thực tiễn. Trong trường hợp chúng ta không thể đo lường được hoặc giám sát các chất thải với một chi phí vừa phải, nếu ta áp dụng đánh thuế thì thuế này rõ ràng là phải được tính theo một cái gì đó khác. Một trường hợp minh họa dễ thấy là vấn đề ô nhiễm nước do nước thải chứa phân hóa học dùng trong nông nghiệp. Ta không thể đánh thuế đối với số kilogram nitơ trong nước thải bởi vì đó là loại chất ô nhiễm từ nguồn phát tán và như vậy ta không thể đo lường một cách trực tiếp được. Chúng ta vấp phải cùng vấn đề này đối với thuốc trừ sâu trong nông nghiệp. Thay vào đó có một khả năng khả dụng hơn là chúng ta đánh thuế lên số lượng phân bón người nông dân mua; có nghĩa là, thuế được đánh trên một tấn phân hóa học hay trên 100 kg thuốc trừ sâu được mua. Lúc này thuế phản ánh sự thật là một phần nhất định những vật liệu này sẽ được thải ra hệ thống sông ngòi gần đó. Bởi vì phải trả giá cao hơn, nông dân sẽ có động cơ sử dụng phân bón hoặc thuốc trừ sâu ít hơn. Giá cao hơn đồng thời cũng tạo ra động cơ sử dụng thuốc trừ sâu theo những cách sao cho ít tạo ra chất thải hơn; ví dụ như bằng cách giảm lượng nước thải. Ví dụ: đánh thuế rác thải Đánh thuế lên một thứ gì đó chứ không phải trực tiếp lên chất thải thường là một phương án “tốt nhất thứ hai” mà chúng ta cần áp dụng bởi vì không thể quan trắc chất thải một cách trực tiếp chính xác được. Trong những trường hợp như vậy, chúng ta cần thận trọng đề phòng những trường hợp hiểu lầm khi người dân phản ứng lại thuế này, có những hiểu lầm có thể thực sự làm giảm ảnh hưởng của thuế hoặc đôi khi làm cho vấn đề liên quan càng tồi tệ hơn. Ví dụ nhiều cộng đồng ở Mỹ áp dụng biện pháp thu thuế rác thải từ hộ gia đình. Một phương pháp là bán nhãn dán cho cư dân và yêu cầu mỗi túi rác phải có một nhãn dán ở ngoài. Giá của các nhãn sẽ quyết định mức thuế, và ta thấy sẽ tương đối dễ dàng giám sát và cưỡng chế thi hành thông qua việc thu gom các túi rác ở vệ đường. Nhưng thuế đánh trên mỗi túi rác lại tạo ra động cơ khiến người dân nhét nhiều rác hơn vào mỗi túi, vì vậy mức cắt giảm tổng số lượng rác có thể nhỏ hơn so với số lượng túi rác được cắt giảm. Ví dụ: Đánh thuế khí thải xe ô tô Giả sử chúng ta đánh thuế phát thải Ôxít nitơ và Hiđrô cácbon từ xe ô tô. Thuế trên mỗi xe được quyết định bởi lượng khí thải trên mỗi kilômét, thường được quyết định thông qua kiểm định (do cơ quan môi trường Canada hoặc các nhà sản xuất ô tô thực hiện). Mục tiêu là tăng chi phí của những xe thải nhiều so với những xe thải ít, do đó tạo ra động lực cho người tiêu dùng chuyển qua mua xe phát thải ít. Thuế liên quan đến lượng phát thải trên mỗi kilômét tiêu chuẩn. Nhưng yếu tố chúng ta muốn kiểm soát là tổng lượng phát thải. Nhớ lại nội dung chương 1: Tổng lượng phát thải = Số lượng phương tiện × số km di chuyển trung bình × lượng phát thải trên mỗi km Barry Field & Nancy Olewiler 199
Số kilômét di chuyển cũng là yếu tố quan trọng quyết định mức phát thải hàng năm như tỷ lệ phát thải của mỗi xe. Mặc dù người tiêu dùng có thể chuyển qua xe phát thải ít hơn nhưng rõ ràng họ không có động lực lái xe ít đi mỗi năm (có thể là đi ít hơn, chuyển chỗ ở gần nơi làm việc hơn v.v.). Do đó tổng lượng phát thải có thể giảm rất ít mặc dù đã đánh thuế phát thải từ xe ô tô. Điểm mấu chốt ở đây là thuế được đánh gián tiếp trên một thứ gì đó chứ không phải trực tiếp như mong muốn, do đó tạo ra ít động lực và tạo ra kết quả ít hơn so với khi đánh thuế trực tiếp lên tổng lượng phát thải.9 Tác động phân phối của thuế phát thải Thu thuế phát thải có hai tác động chính đến phân phối thu nhập và của cải: Tác động lên giá và sản lượng hàng hóa và dịch vụ bị ảnh hưởng bởi thuế Ảnh hưởng từ chi tiêu lấy từ ngân quỹ thuế. Chi phí của những cơ sở kinh doanh chịu thuế sẽ gia tăng do có thêm chi phí giảm ô nhiễm và chi phí trả tiền thuế. Đứng trên quan điểm của những cơ sở này, những chi phí này khiến chi phí sản xuất gia tăng, mà rất có thể họ sẽ chuyển sang cho người tiêu thụ gánh chịu như bất kỳ một chi phí sản xuất nào. Liệu họ có làm như vậy không và làm ở mức độ nào còn phụ thuộc vào những điều kiện cạnh tranh và điều kiện nhu cầu. Nếu áp dụng thuế đối với một công ty hay một nhóm các công ty trong một ngành công nghiệp cạnh tranh, thì công ty không thể đẩy giá của mình vượt quá mức giá chung của ngành công nghiệp này, và vì vậy sẽ phải chịu chi phí gia tăng. Trong trường hợp này, người chủ công ty và người làm công là những người chịu hoàn toàn tác động của thuế. Nhiều công ty lo sợ hay giả vờ lo sợ bị ở trong tình trạng này và vì vậy đã lên tiếng công khai phản đối phương pháp đánh thuế. Nếu như áp dụng thuế đối với toàn bộ ngành công nghiệp, giá sẽ tăng và người tiêu dùng sẽ gánh chịu một phần gánh nặng chi phí. Giá sẽ tăng lên bao nhiêu phụ thuộc vào các điều kiện của đường cầu. Sự tăng giá thường được xem là sự thụt lùi bởi vì, với bất kỳ một mặt hàng nào, giá tăng sẽ ảnh hưởng tới người nghèo nhiều hơn so với những người có thu nhập cao. Đối với hàng hóa mà cả người nghèo và người giàu đều tiêu thụ, ví dụ như điện, thì kết luận trên là rõ ràng không cần phải bàn. Tuy nhiên khi giá tăng đối với những hàng hóa chủ yếu do người giàu tiêu thụ (ví dụ đi lại bằng hàng không) thì gánh nặng chủ yếu đổ lên vai họ. Gánh nặng đối với người lao động có liên quan chặt chẽ đến mức sản lượng của công ty bị đánh thuế. Ở đây ta lại thấy mức độ ảnh hưởng đối với sản phẩm phụ thuộc vào các điều kiện cạnh tranh và đặc điểm của nhu cầu hàng hóa. Nếu áp dụng chương trình thuế phát thải cho duy nhất một hãng trong một ngành công nghiệp cạnh tranh hoặc nếu nhu cầu sản lượng sản phẩm của ngành công nghiệp là tương đối nhạy cảm đối với giá, điều chỉnh về sản lượng sẽ là tương đối lớn và nhiều công nhân có thể sẽ bị sa thải. Khi đó gánh nặng trong dài hạn sẽ tùy thuộc vào việc liệu có thể tìm được những nguồn công việc tốt khác hay không. Mặc dù gánh nặng do thay đổi giá và sản lượng là thực tế, chúng ta cần nhớ rằng chương trình thuế tạo ra những lợi ích đáng kể dưới dạng giảm thiệt hại môi trường. Để biết một 9 Xem thêm phần thảo luận rất thú vị về vấn đề tương tự khi áp dụng các quy định công nghệ trong Robert Crandall, “Policy Watch: Corporate Average Fuel Economy Standard,” Journal of Economics Perspective 6 (Spring 1992): 171 – 180 Barry Field & Nancy Olewiler 200
chương trình có ảnh hưởng như thế nào đối với một nhóm đối tượng cụ thể chúng ta cũng cần phải lưu ý đến xem những lợi ích này được phân bổ như thế nào. Thuế phát thải còn bao gồm cả việc có những khoản tiền đáng kể chuyển từ người tiêu thụ hàng hóa do ngành công nghiệp bị đánh thuế sản xuất sang những người được hưởng lợi từ những nguồn quỹ thu được từ thuế, cho dù họ là ai. Những nguồn quỹ này có thể được sử dụng vào rất nhiều mục đích; sử dụng như thế nào sẽ quyết định tác động của chúng. Ví dụ như chúng có thể được phân phối cho những người có thu nhập thấp để bù đắp cho những ảnh hưởng do giá gia tăng. Thậm chí có thể trả lại một phần thuế cho những công ty đã trả tiền thuế phát thải. Điều này đã được thực hiện tại một số quốc gia Châu Âu để giúp tài trợ mua công nghệ kiểm soát ô nhiễm. Miễn là chừng nào tiền trả lại không thực sự làm giảm thấp mức thuế phát thải biên, tác động khuyến khích của thuế phát thải sẽ không bị ảnh hưởng. Hoặc một cách khác, có thể dùng thuế để trang trải cho những sáng kiến môi trường trong những hoạt động chung. Thậm chí có thể dùng thuế này để giảm thâm hụt ngân sách, lúc này những người được hưởng lợi chính là những người dân đóng thuế nói chung. Lựa chọn đưa doanh thu thuế quay trở lại vào nền kinh tế tạo ra một vấn đề chính sách rất quan trọng. Thuế phát thải chúng ta thảo luận trong phần này được thiết kế nhằm khuyến khích những nguồn gây ô nhiễm sử dụng các nguồn lực môi trường một cách tiết kiệm hơn. Bản chất của thuế là nhằm sửa chữa các cách thức sử dụng nguồn lực sai lầm như khi tài nguyên môi trường thường được sử dụng như những nhập lượng miễn phí. Một đặc điểm khác của thuế phát thải cũng cần được nhấn mạnh đó là nó còn là nguồn thu của chính phủ, qua đó ta thấy chính phủ còn một khả năng là thay thế một số loại thuế nhất định vốn có ảnh hưởng bóp méo đối với nền kinh tế bằng thuế phát thải, được thiết kế nhằm giảm việc sử dụng nguồn lực sai lệch. Ví dụ như, nhiều quốc gia có thuế thu nhập, đánh lên các công ty và người lao động nhằm cung cấp ngân quỹ để dùng cho nhiều mục đích đa dạng khác nhau, ví dụ như bảo hiểm xã hội. Những thuế này khiến giá nhân công đắt hơn, và vì vậy khiến số nhân công được thuê mướn giảm – nghĩa là công ăn việc làm đã bị cắt giảm. Nếu chúng ta thay thế thuế này hoàn toàn hay một phần bằng thuế phát thải, sẽ có những ảnh hưởng mong muốn lên cả thị trường lao động và trong việc giảm ngoại tác môi trường. Khái niệm sử dụng doanh thu thuế môi trường để làm giảm tác động bóp méo của các loại thuế khác được gọi là chuyển thuế môi trường. Chúng ta sẽ thảo luận khái niệm này kỹ hơn trong phần 5. TRỢ CẤP GIẢM Ô NHIỄM Phương thức vận hành của thuế phát thải là đặt một mức giá cho tài sản môi trường mà chất thải đang được xả vào. Thực chất là chúng ta cũng thu được những tác động khuyến khích tương tự nếu thay vì là thuế, chúng ta trợ cấp cho phát thải. Theo phương pháp này, nhà chức trách sẽ trả cho đối tượng gây ô nhiễm một khoản tiền nhất định cho mỗi tấn chất thải giảm được, bắt đầu từ một mức phát thải chuẩn nhất định. Tiền trợ cấp có vai trò làm phần thưởng cho việc cắt giảm chất thải. Nói theo thuật ngữ chuyên môn, nó đóng vai trò là chi phí cơ hội: khi đối tượng gây ô nhiễm quyết định xả ra một đơn vị chất thải, thì thật sự là công ty này đang từ bỏ một khoản tiền trợ cấp có thể nhận được nếu như chọn giữ lại đơn vị chất thải đó. Dùng những số liệu trong hình 12-1, bảng 12-1 cho thấy nguyên tắc hoạt động của phương pháp này. Nhà chức trách trả một khoản trợ cấp cho mỗi đơn vị chất thải giảm được, bắt đầu từ một mức phát thải gốc. Chúng ta giả sử mức phát thải gốc của công ty là mức phát thải trước khi có bất cứ chính sách can thiệp nào: 50 tấn/tháng. Với mỗi tấn chất thải giảm được so với mức phát thải gốc của mình, công ty sẽ nhận được Barry Field & Nancy Olewiler 201
100$. Cột thứ tư cho thấy tổng doanh thu tiền trợ cấp và cột cuối cùng thể hiện tổng trợ cấp trừ cho tổng chi phí giảm ô nhiễm. Doanh thu ròng đạt mức cao nhất tại mức 25 tấn/tháng, cùng một mức cắt giảm công ty lựa chọn khi thuế suất là 100$. Nói một cách khác, động cơ khuyến khích cho đối tượng phát thải cũng tương tự như trường hợp thuế. Bảng 12-1: Trợ cấp giảm ô nhiễm Chất thải Chi phí giảm ô Tổng chi phí Tổng trợ cấp tại Tổng trợ cấp nhiễm biên giảm ô nhiễm mức 120$/tấn trừ tổng chi phí (tấn/tháng) giảm ô nhiễm 50 0 0 0 0 45 20 50 500 450 40 40 200 1.000 800 35 60 450 1.500 1.050 30 80 800 2.000 1.200 25 100 1.250 2.500 1.250 20 120 1.800 3.000 1.200 15 140 2.450 3.500 1.050 10 160 3.200 4.000 800 5 180 4.050 4.500 450 0 200 5.000 5.000 0 Nhiều điểm mà chúng ta đã nêu ở trước về thuế phát thải cũng áp dụng cho trợ cấp giảm ô nhiễm. Công việc quan trắc chất thải cơ bản cũng như nhau. Không nghi ngờ gì chúng ta cũng sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc thiết lập mức phát thải gốc để đo đạc lượng chất thải được cắt giảm. Mỗi nguồn ô nhiễm đều mong muốn mức phát thải gốc của họ được đặt càng cao càng tốt. Động cơ sai lầm có thể xuất hiện trong giai đoạn lập kế hoạch bởi vì các đối tượng gây ô nhiễm có thể sẽ cố nâng cao lượng phát thải của mình với hy vọng nâng cao mức phát thải gốc của họ. Tuy nhiên, còn một vấn đề nữa với trợ cấp mà không thấy xảy ra với thuế. Để có thể trả trợ cấp cho người gây ô nhiễm, chính phủ bằng một cách nào đó phải tạo nguồn thu. Nguồn thu cho trợ cấp này có thể làm thâm hụt ngân sách, hoặc thông qua thuế thu nhập cao hơn v.v. Nếu không thể tạo nguồn thu, chính phủ còn có hai lựa chọn nữa. Họ có thể cắt giảm chi tiêu ở những chương trình khác hoặc bỏ nguồn thu nếu trợ cấp được thực hiện dưới dạng khấu trừ thuế (chẳng hạn đầu tư vào công nghệ giảm ô nhiễm). Trong các tình huống này, dường như sẽ có những tác động không mong muốn đến nền kinh tế. Với tình hình tài chính khó khăn ở hầu hết các nền kinh tế, trợ cấp nói chúng không phải là chính sách môi trường có thể thực hiện được, trừ một số trường hợp đặc biệt. Một khó khăn nữa khi áp dụng chính sách trợ cấp là tác động của nó lên tổng mức phát thải của một ngành công nghiệp. Mặc dù trợ cấp giảm ô nhiễm này tạo ra cùng một động cơ khuyến khích cho mỗi nguồn gây ô nhiễm, nhưng tổng lượng phát thải có thể sẽ gia tăng. Để hiểu tại sao, để ý đến sự khác biệt giữa tình hình tài chính của công ty khi phát thải 25 tấn trong hai chương trình khác nhau: với chương trình thuế, tổng chi phí là 3.750$ trong khi với chương trình trợ cấp công ty này có tổng doanh thu là 1.250$. Như vậy tình hình tài chính của công ty trong hai trường hợp hoàn toàn khác nhau. Thực sự, công ty sẽ thu được lợi nhuận cao hơn sau khi áp dụng chương trình trợ cấp, và điều này có thể tác động thu hút thêm các công ty mới tiềm năng tham gia vào ngành công nghiệp này. Nói cách khác, có khả năng số lượng chất thải của từng công ty giảm nhưng số lượng các công ty trong ngành công nghiệp sẽ gia tăng, do đó tổng lượng chất thải gia tăng. Đặc tính này là một hạn chế của những chương trình trợ cấp đơn giản như vậy. Barry Field & Nancy Olewiler 202
Hệ thống ký quỹ - hoàn trả Chương trình trợ cấp có lẽ thực tế hơn khi được vận dụng vào trong hệ thống ký quỹ - hoàn trả. Một hệ thống ký quỹ - hoàn trả thực chất là sự kết hợp giữa thuế và trợ cấp. Thuế là ký quỹ và trợ cấp là hoàn trả - một kiểu chương trình phạt và đền bù. Mục đích của trợ cấp là tạo ra động cơ cho người dân tự giác không vất bỏ đồ vật theo những cách gây thiệt hại đến môi trường. Đó là đền bù. Quỹ dùng để chi trả cho trợ cấp được lập ra bằng cách đánh thuế lên những đồ vật này khi người tiêu dùng mua chúng. Trong trường hợp này, mục đích của thuế không nhất thiết là để khuyến khích người dân cắt giảm mức tiêu thụ món hàng đó, mà để thu tiền cho chương trình trợ cấp. Nếu người dân không trả lại đồ vật và lấy lại tiền ký quỹ, lúc này có thể xem thuế như là phí rác thải. Hệ thống ký quỹ - hoàn trả đặc biệt phù hợp trong những tình huống khi sản phẩm có đặc tính phân tán khắp mọi nơi khi mua và sử dụng, và trong tình huống khi nhà chức trách khó hoặc không thể giám sát được việc vất bỏ chất thải. Tại Canada, một số tiểu bang bao gồm British Columbia, Alberta và Saskatchewan, đã thông qua các hệ thống ký quỹ - hoàn trả đối với các loại lon nước giải khát, vừa để cắt giảm việc xả rác và vừa để khuyến khích tái chế. Phương pháp này cũng đã được sử dụng rộng rãi ở Châu Âu. Có thể dùng phương pháp này xử lý rất hiệu quả đối với nhiều sản phẩm khác. Trong những năm cuối thập niên 1960, nước Đức thiết lập một hệ thống ký quỹ - hoàn trả đối với dầu nhớt thải. Mỗi năm số lượng dầu thải ra không đúng quy cách là rất lớn, gây nguy hiểm cho nguồn tài nguyên đất đai, không khí và nước. Theo hệ thống ký quỹ - hoàn trả của Đức, dầu nhớt mới sẽ phải chịu một khoản thuế, tiền thu được sẽ đưa vào một quỹ đặt biệt (ký quỹ). Quỹ này sau đó sẽ được sử dụng nhằm trợ cấp cho hệ thống thu hồi và tái chế dầu thải (hoàn trả). Các quy định của chương trình trợ cấp được thiết lập nhằm khuyến khích cạnh tranh trong việc thu hồi/tái chế dầu nhớt thải và tạo ra động cơ khuyến khích người sử dụng giảm bớt mức độ ô nhiễm dầu nhớt trong khi sử dụng. Tại Thụy Điển và Na Uy, hệ thống ký quỹ - hoàn trả đã được thiết lập và áp dụng cho ô tô. Những người mua ô tô phải trả một khoản tiền ký gởi tại thời điểm mua xe, khoản tiền này sẽ được hoàn trả khi và nếu chiếc xe được giao lại cho một cơ sở buôn bán đồ đồng nát có giấy phép. Kinh nghiệm với hệ thống này cho thấy thành công không chỉ phụ thuộc vào món tiền ký quỹ lớn hay nhỏ. Ví dụ, điều thiết yếu là hệ thống thu gom phải được thiết kế sao cho tương đối tiện lợi cho người tiêu dùng. Hệ thống ký quỹ - hoàn trả còn thích hợp đối với những món hàng khác như những sản phẩm có chứa các chất độc hại, ví dụ như pin có chất cadmium (Cd) và bình ắc quy của xe ô tô. Vỏ bánh xe ô tô cũng có thể được xử lý bằng cách này. Có thể điều chỉnh hệ thống ký quỹ - hoàn trả cho phù hợp với những chất ô nhiễm công nghiệp truyền thống. Ví dụ như người sử dụng dạng nhiên liệu hóa thạch có thể đóng tiền ký quỹ cho hàm lượng lưu huỳnh chứa trong nhiên liệu họ mua; sau đó họ sẽ được hoàn trả lại tiền khi chất lưu huỳnh này được thu hồi lại từ khói xả. Như vậy có nghĩa là họ sẽ mất khoản tiền ký quỹ chỉ khi nào họ để cho khí lưu huỳnh này thoát ra khỏi ống khói của mình. Chúng ta sẽ thấy thêm nhiều ví dụ trong phần 5. Barry Field & Nancy Olewiler 203
TÓM TẮT Thuế phát thải giải quyết vấn đề ô nhiễm ngay tại nguồn, bằng cách bắt đầu tính tiền đối với những thứ mà trước nay là miễn phí và vì vậy bị lạm dụng. Ưu điểm chính của thuế phát thải là khía cạnh hiệu quả của nó: Nếu tất cả các nguồn ô nhiễm đều phải chịu cùng một mức thuế, họ sẽ điều chỉnh mức phát thải của mình sao cho thỏa mãn nguyên tắc cân bằng biên. Để có thể làm được điều này các nhà quản lý hành chính không cần phải biết hàm chi phí giảm ô nhiễm biên của từng nguồn; chỉ cần yêu cầu các công ty phải đóng thuế và rồi để họ tự do thực hiện các điều chỉnh của riêng mình. Một ưu điểm chính thứ hai của thuế phát thải là chúng tạo ra động cơ khuyến khích mạnh mẽ để đổi mới, phát minh ra những cách thức ít tốn kém hơn để cắt giảm chất thải. Nhưng đặc điểm gián tiếp dễ nhận thấy của thuế phát thải có thể có tác dụng khiến các nhà hoạch định chính sách không chấp nhận chúng. Bởi vì các tiêu chuẩn có vẻ như đặt ra mức kiểm soát trực tiếp đối với chất thải trong khi đó thuế phát thải không đặt ra mức giới hạn trực tiếp nào đối với chất thải mà lại đặt tin tưởng vào hành vi tư lợi của các công ty khi họ điều chỉnh mức phát thải của mình để đáp ứng với mức thuế. Điều này có thể khiến cho một số nhà hoạch định chính sách không an tâm bởi vì rõ ràng là các công ty vẫn còn được phép tự kiểm soát mức phát thải của mình. Nghe có vẻ nghịch lý nhưng đặc điểm “gián tiếp” này của thuế phát thải đôi khi lại có thể tạo ra động cơ khuyến khích cắt giảm chất thải thuyết phục hơn so với những phương pháp có vẻ như là trực tiếp. Nhưng thuế phát thải đòi hỏi phải có sự giám sát hữu hiệu. Không thể đảm bảo tính hiệu lực của chúng đơn giản bằng cách kiểm tra xem các đối tượng có lắp đặt những loại thiết bị kiểm soát ô nhiễm nhất định hay không. Nếu muốn thuế phát thải có được những tác động khuyến khích phù hợp, chúng phải được đặt trên cơ sở chất thải tích lũy. Như vậy, đối với các nguồn điểm, mức độ phát thải có thể được đo lường một cách hiệu quả, do đó là đối tượng rất tốt để áp dụng chính sách kiểm soát ô nhiễm thông qua thuế phát thải. Một ưu điểm khác của thuế phát thải là chúng là nguồn doanh thu cho ngân sách nhà nước. Có nhiều ý kiến đề nghị nên thay đổi hệ thống thuế sao cho ít phụ thuộc hơn vào các loại thuế có tác động kinh tế sai lệch và trông cậy nhiều hơn vào các loại thuế phát thải. Điều này đòi hỏi nhà chức trách phải có khả năng tiên đoán chính xác ảnh hưởng của thuế phát thải đối với lượng phát thải. Trợ cấp giảm ô nhiễm cũng có cùng tác động khuyến khích đối với những đối tượng gây ô nhiễm riêng lẻ, nhưng nó có thể làm gia tăng tổng lượng phát thải. Phương pháp trợ cấp đã được áp dụng một cách có hiệu quả trong hệ thống tiền ký quỹ - hoàn trả, thực chất nó là sự kết hợp giữa thuế và trợ cấp. CÁC THUẬT NGỮ CHÍNH Chuyển thuế môi trường Thanh toán chuyển giao Chính sách khuyến khích dựa vào thị trường Thuế phát thải hai phần Tổng chi phí thực thi tư nhân Thuế phát thải theo vùng Barry Field & Nancy Olewiler 204