Đề án “Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam trong điều kiện hiện nay"

Chia sẻ: Nhat Truong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:31

Thêm vào BST

Báo xấu

1.015
lượt xem 459
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện CNH-HĐH đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Đề án “Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam trong điều kiện hiện nay"

TRƯỜNG………………. KHOA………………. ĐỀ ÁN Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện nay
MỤC LỤC Mở đầu Chương 1: Hệ thống ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường 1.Bản chất của NSNN 2. Vai trò của NSNN trong nề kinh tế thị trường 2.1 Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường 2.2 Vai trò của NSNN trong cơ chế thị trường II. Hệ thống NSNN Chương 2: Phân cấp quản lý NSNN và Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam I. Phân cấp quản lý NSNN 1. Sự cần thiết và tác dụng của phân cấp quản lý NSNN 2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN 3. Nội dung phân cấp quản lý NSNN II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam Chương 3: Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam hiện nay 1. Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của NS cấp trên đối với ngân sách cấp dưới: 2. Cải cách hệ thống quản lý thuế: 3. Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và xác định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sác các cấp chính quyền địa 1
phương và số bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cần đảm bảo:. 4. Chỉnh lý, sửa đổi, bổ xung một số quy định trong luật: Kết luận MỞ ĐẦU Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực 2
hiện CNH-HĐH đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đã được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động của NSNN. Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm cần xem xét lại. Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện nay. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những cái được và chưa được của chế độ phân cấp quản lý cả về phương diện pháp lý (các văn bản liên quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu quả của NSNN trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đã đặt ra. CHƯƠNG I: HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường. 1. Bản chất của NSNN. 3
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ người dân nào cũng biết được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN: Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định. Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm. Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN. Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại Việt nam, định nghĩa về NSNN được nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.(Điều1- luật NSNN). Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. 2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. 4
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường. Nền kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị trường quyết định được gọi là Kinh tế thị trường.Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó hoạt động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật lưu thông tiền tệ và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các quy luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị trường. Nhờ sự vân động của hệ thống giá cả thị trường mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lượng và cơ cấu của sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu của xã hội. Nhìn chung cơ chế thị trường có các ưu điểm cơ bản sau: * Cơ chế thị trường kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo đIều kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. * Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp nhất có thể được bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất. * Sự tác động của cơ chế thị trường đưa đến sự thích ứng tự phát giữa khối lượng và cơ câú sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu xã hội. * Trong cơ chế thị trường tồn tại sự đa dạng của các thị trường. Bên cạnh thị trường hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trường về vốn, lao động phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ cung cầu của hàng hoá, dịch vụ. Song, cơ chế thị trường không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục trặc. Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối giữa các khu vực, ngành, nghề trong nền KTQD. 5
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên, gây ô nhiễm môi trường sống của con người mà xã hội phải gánh chịu, do đó, hiệu quả kinh tế, xã hội không được đảm bảo. Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trường hoạt động tốt cũng không thể đạt được. Sự tác động của cơ chế thị trường dẫn đến sự phân hoá giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình người. Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế thị trường thuần tuý, mà thường có sự can thiệp của Nhà nước, khi đó nền kinh tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp. 2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường. Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trường đòi hỏi có sự can thiệp của Nhà nước là tất yêu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những cân đối và mở đường cho sức sản xuất phát triển. Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nước, bên trong kết cấu của nó, ngoài việc tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật pháp được coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng. NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi nhuận như các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. NSNN ngoàI việc duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động. NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh. Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế, thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu tư vao các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu 6
quả đầu tư thấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư nhân có khả năng thao tong trên thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế. Giá cả trên thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá, dịch vụ. NSNN cũng được sử dụng như là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả của thị trường. Một vai trò được coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải quyết các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn đề công bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn định, Chính phủ thường sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân cư khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho những người có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, động thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho một số người dân giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại. Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô, cơ cấu và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó. II. Hệ thống NSNN Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển 7
kinh tế xã hội của đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp đó Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống NSNN bao gồm NSTƯ và NSĐP. Trong đó, NSTƯ gồm: - Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). NSTƯ phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo nhành và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương được mạch của cả nước NSĐP là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã chưa có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ấy hợp thành. * Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. * Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố tríđể phục vụ cho mục đích 8
trực tiếp của cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn. Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc sau: Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới. Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. 9
CHƯƠNG II: PHÂN CẤP QUẢN LÍ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TRẠNG CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN Ở VIỆT NAM I. Phân cấp quản lý NSNN: 1. Sự cần thiết và tác dụng: Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nước ta ra đời từ năm 1967, tới nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTƯ và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN. NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung 10
đấy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tố hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn. Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN. 2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN. Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước 11
Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ. 3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN. Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lý NSNN được quy định rõ trong chương II và III của luật NSNN bao gồm: Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành NSNN từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách. Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN. Cụ thể: Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ cuat Quốc hội giao về quyết định phương án phân bổ NSTƯ, giám sát việc thi hành pháp luật về NSNN. Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong trường hợp cần thiết 12
Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập dự toán NSNN đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi NSNN; tạm ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của thủ tướng Chính phủ. Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã quyết định. Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp * Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy, có thể giúp chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình 13
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa NSTƯ và ngân sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định. Tỷ lệ này được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh. Các khoản thu được phân chia gồm: Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài có vốn đầu tư tại Việt nam Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết. Các khoản thu phân chia: - Thuế chuyển quyền sử dụng đất. - Thuế nhà, đất. - Tiền sử dụng đất. - Thuế sử dụng đất nông nghiệp. - Thuế tài nguyên. - Lệ phí trước bạ. - Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê, kinh doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc pót, kinh doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe. Về các khoản chi NSNN 14
Chi NSNN là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN được phân loại theo tổ chức kinh tế, từ NSTƯ đến ngân sách các cấp địa phương đều có các khoản chi cơ bản giống nhau: Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn, phải thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước. Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như mua sắm tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây dung cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sản tài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay những khoản chi này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điều kiện cho các TPKT hoạt động và phát triển. Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: Gồm hai loại: * Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời kỳ nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế * Số bổ sung theo mục tiêu. Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống NSNN và chế độ phân cấp và quản lý NSNN đã bước đầu tạo cơ sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho công tác quản lý, điều hành hoạt động NSNN có hiệu lực và có hiệu quả, theo những chuẩn mực nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của NSNN trong cơ chế kinh tế mới ở nước Chế định luật về hệ thống NSNN Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ương- tỉnh- huyện- xã là phù hợp vời Hiến pháp 1992 và luật tổ chức HĐND và UBND các cấp 15
(1994), đồng thời, nó gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền. Chế định luật về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Với cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTƯ với ngân sách tỉnh, tỉnh với các cấp NSĐP khác đã có những thay đổi căn bản so với khi chưa có luật. Khuynh hướng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách cơ sở. Về tiêu thức phân định nguồn thu. Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách như hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu chứ chưa thật chú ý đến đặc điểm của đối tượng quản lý thu. * Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xá, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với một phần của 5 khoản thu mà ngân sách càp tỉnh được phân chia; tỷ lệ này do chính quyền tỉnh quy định. * Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với 7 khoản thu thuộc loại phân chia giữa ngân sách các cấp này (thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế tài nguyên, thuế nhà đất, tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ nhà đất, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào một số mặt hàng); tỷ lệ này do cấp tỉnh quy định. * Thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trước hết phụ thuộc vào chính sách thuế đã ban hành. Về mặt luật pháp nói chung cũng như theo luật NSNN nói riêng thì không thể cho phép thu nhiều hơn hoặc ít hơn so với luật định. * Số thu này phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất kinh doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối 16
với ngành thuế. Số thu này có tăng lên so với trước cũng không phải nỗ lực chủ quan của các cơ quan địa phương. * Dự toán thu chi là dự báo ước lượng, con số này thường cao hay thấp hơn thực tế. Chế định luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, chủ tịch nước, chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức cá nhân về NSNN. Có thể nói, luật đã quy định một cách tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chính quyền nhà nước trong lnhx vực NSNN. Đặc biệt đối với HĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể về chế độ thu chi thống nhất trong cả nước. Điều này cơ bản phù hợp với phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc. Tai các địa phương, hoạt động của HĐND và UBND còn phải xét lại. Chẳng hạn ở khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau khi dự toán NSNN được Quốc hội quyết định, căn cứ các nhiệm vụ thu chi được cấp trên giao, UBND trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán NSĐP và phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Như vậy là có sự trùng lặp. Quốc hội đã quyết định dự toán trong đó bao hàm cả NSTƯ và NSĐP, vậy việc HĐND quyết định lại dự toán NSĐP chỉ là hình thức và thực tế quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP của HĐND chỉ là “ hư quyền”...đó cũng là một trong các lý do làm HĐND chưa phát huy được vai trò cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và theo nhiều ý kiến thì HĐND chỉ là “ bình hoa chậu cảnh” trong hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương. Chế định luật về dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính. 17
Thực tế cho thấy việc lập dự toán NSNN không thể dự kiến hết được các nhu cầu chi trong năm. Hơn nữa, việc đề phòng những bất trắc có thể xảy ra như thiên tai, địch hoạ nên dự phòng và dự trữ tài chính là cần thiết. II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lợi ích giữa các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp trong hệ thống NSNN. Tại Việt nam, kể từ sau khi có luật NSNN, cơ chế phân cấp đã có sự thay đổi một cách căn bản, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu. Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc quản lý, hệ thống NSNN đã đồng nhất cách hiểu, tư duy trong quá trình vận hành trong thực tế. Nét mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền theo luật (chỉ thay đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục được tính không ổn định trong phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi. Trước đây, về thu, hầu như năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu giữa trung ương và địa phương. Việc điều chỉnh này chủ yếu bằng quyết định, chỉ thị (các văn bản dưới luật) của thủ tướng Chính phủ nên hiệu lực pháp lý không cao. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phương, năm thì thu về trung ương (thuế xuất, nhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất). Về chi, cũng thướng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương; chi cho bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư và xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng đất có năm được xác định là nhiệm vụ của trung ương, có năm lại là của địa phương). Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu chủ yếu và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới, các nguồn thu của ngân sách cấp dưới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì được cấp bổ sung và không được sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác. Do đó, xét về định tính, tuy cả NSTƯ và NSĐP 18
(tỉnh) đều có mười khoản thu 100% nhưng NSTƯ nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu thu của cả nước. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ trọng của NSTƯ chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN(năm 1999, quyết toán thu NSTƯ là 58918 tỷ đồng và NSĐP thu là 19571 tỷ), chủ yếu là thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (đặc biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ chỗ tập trung các nguồn thu chủ yếu vào NSTƯ nên các nhiệm vụ chi của nó cũng khá nặng nề (năm 1999, tổng chi NSTƯ quyết toán là 52206 tỷ đồng và NSĐP là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu tư phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ trợ vốn cho DNNN, các chương trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thường xuyên(quốc phòng, an ninh, lương hưu, bảo đảm xã hội). Từ khi đưa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phương đã ý thức được trách nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế ở địa phương thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận thức được, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phương khá lên thì NSĐP mới đảm bảo được hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội…Do đó, các khoản thu của NSĐP nhìn chung được tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt sự phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở rộng. Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của NSTƯ, mặt khác để đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách các cấp địa phương, luật đã thu hẹp dần các khoản thu của NSTƯ được hưởng 100%. Quá trình thu hẹp này còn diễn ra khi Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng thuế GTGT, thuế lợi tức bằng thuế thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) được đẻe lại 100% cho NSĐP (theo luật cũ là phân chia giữa NSTƯ và NSĐP). đồng thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt 19