ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DICH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM

Chia sẻ: Hoang Gia | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:97

Thêm vào BST

Báo xấu

1.635
lượt xem 473
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Dịch vụ công (từ tiếng Anh là “public service”) có quan hệ chặt chẽ với phạm trù hàng hóa công cộng.Khái niệm "dịch vụ công" được sử dụng phổ biến rộng rãi ở Châu Âu sau chiến tranh thế giới thứ 2.Theo quan niệm của nhiều nước,dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ này.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DICH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM

ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DICH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM PHẦN I NHỮNG TIẾN TRIỂN 20 NĂM QUA TRÊN THẾ GIỚI TRONG QUAN NIỆM VÀ THỰC TIỄN VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ QUAN NIỆM VỀ DỊCH VỤ CÔNG I.1. Khái niệm dịch vụ công Dịch vụ công (từ tiếng Anh là “public service”) có quan hệ chặt chẽ với phạm trù hàng hóa công cộng. Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hóa công cộng có một số đặc tính cơ bản như: 1. là loại hàng hóa mà khi đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử dụng nó; 2. việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác; 3. và không thể vứt bỏ được, tức là ngay khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng vẫn tồn tại. Nói một cách giản đơn, thì những hàng hóa nào thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng thuần túy, và những hàng hóa nào không thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng không thuần túy. Khái niệm “dịch vụ công” được sử dụng phổ biến rộng rãi ở châu Âu sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai. Theo quan niệm của nhiều nước, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ này. Từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Cách tiếp cận khác xuất phát từ đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Từ điển Petit Larousse của Pháp xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: “dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm”. Khái niệm và phạm vi dịch vụ công có sự biến đổi tùy thuộc vào bối cảnh của mỗi quốc gia. Chẳng hạn, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế- xã hội (tạo việc 1
làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường, và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, bảo hiểm xã hội,…). Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo những tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Tuy vậy, ở mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ở Pháp, khái niệm dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm không chỉ các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần và sức khoẻ của người dân (như giáo dục, văn hoá, y tế, thể thao…, thường được gọi là hoạt động sự nghiệp), các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường,..thường được gọi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành chính công, bao gồm hoạt động của cơ quan hành chính về cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch,… mà cả hoạt động thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng…; còn ở Italia dịch vụ công được giới hạn chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y tế, giáo dục) và hoạt động kinh tế công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi trường) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do cơ quan hành chính thực hiện. Hộp 1: Hàng hóa và dịch vụ công cốt lõi và mở rộng Khu vực công cốt lõi bao gồm các dịch vụ (chủ yếu là hàng hóa và dịch vụ công thuần túy – pure public goods and services) mà chính phủ là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu về chúng. Chính phủ cung cấp các loại dịch vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản. Có thể liệt kê một số dịch vụ đó như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội, môi trường và phòng dịch, cấp giấy sở hữu (tài sản, nhà đất), giấy tờ tùy thân (hộ chiếu, visa, chứng minh thư), giấy chứng nhận (khai sinh, khai tử, hôn thú), đăng ký thành lập (doanh nghiệp, hiệp hội, tổ chức)… Khu vực công mở rộng bao gồm các dịch vụ công (chủ yếu là hàng hóa và dịch vụ công không thuần khiết- impure) mà người tham gia cung cấp có thể là nhà nước và nhiều tổ chức khác (tư nhân, các tổ chức xã hội, cộng đồng). Sự cung cấp các loại dịch vụ này rất linh hoạt, tùy thuộc vào nhu cầu người tiêu dùng, không mang tính độc quyền và có thể miễn phí hoặc trả phí. Đó là các dịch vụ như: y tế, giáo dục, giao thông đô thị, thông tin, cơ sở hạ tầng,… Nguồn: World Bank, World Development Report 1997 Ở Việt Nam, nên tập trung nhiều hơn vào chức năng phục vụ xã hội của nhà nước, mà không bao gồm các chức năng công quyền, như lập pháp, hành pháp, tư pháp, ngoại giao,... qua đó nhấn mạnh vai trò chủ thể của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng. Điều quan trọng là chúng ta phải sớm tách hoạt 2
động dịch vụ công (lâu nay gọi là hoạt động sự nghiệp) ra khỏi hoạt động hành chính công quyền như chủ trương của Chính phủ đã đề ra, nhằm xoá bỏ cơ chế bao cấp, giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác mọi nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, và nâng cao chất lượng của dịch vụ công phục vụ người dân. Điều 22 của Luật Tổ chức chính phủ (2001) quy định: “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực;…”. Điều này không có nghĩa là nhà nước độc quyền cung cấp các dịch vụ công mà trái lại nhà nước hoàn toàn có thể xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao một phần việc cung ứng một phần của một số dịch vụ, như y tế, giáo dục, cấp thoát nước,… cho khu vực phi nhà nước thực hiện. Có thể thấy rằng khái niệm và phạm vi các dịch vụ công cho dù được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, chúng đều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và nhà nước có trách nhiệm đảm bảo các dịch vụ này cho xã hội. Ngay cả khi nhà nước chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các bất cập của thị trường. Từ những tính chất trên đây, dịch vụ công có thể được hiểu là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện. I.2. Các loại dịch vụ công, phương thức cung ứng và các đặc điểm chính của dịch vụ công I.2.1. Các loại dịch vụ công Cần thiết phải có sự phân loại đúng đắn các hình thức dịch vụ công để hình thành cơ chế quản lý phù hợp. Thí dụ, đối với các loại hình dịch vụ công quan trọng nhất, thiết yếu nhất như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng, xóa đói giảm nghèo…, nhà nước có trách nhiệm dành cho chúng những nguồn lực ưu tiên. Dịch vụ công có thể phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, xét theo tính chất của dịch vụ, hoặc theo các hình thức dịch vụ cụ thể,… Thí dụ, xét theo tiêu chí chủ thể cung ứng, dịch vụ công được chia thành ba loại, như sau: - Dịch vụ công do cơ quan nhà nước trực tiếp cung cấp: Đó là những dịch vụ công cộng cơ bản do các cơ quan của nhà nước cung cấp. Thí dụ, an ninh, giáo dục phổ thông, chăm sóc y tế công cộng, bảo trợ xã hội,… 3
-Dịch vụ công do các tổ chức phi chính phủ và khu vực tư nhân cung cấp, gồm những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng không trực tiếp thực hiện mà uỷ nhiệm cho tổ chức phi chính phủ và tư nhân thực hiện, dưới sự đôn đốc, giám sát của nhà nước. Thí dụ, các công trình công cộng do chính phủ gọi thầu có thể do các công ty tư nhân đấu thầu xây dựng. - Dịch vụ công do tổ chức nhà nước, tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân phối hợp thực hiện. Loại hình cung ứng dịch vụ này ngày càng trở nên phổ biến ở nhiều nước. Như ở Trung quốc, việc thiết lập hệ thống bảo vệ trật tự ở các khu dân cư là do cơ quan công an, tổ chức dịch vụ khu phố và ủy ban khu phố phối hợp thực hiện. Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể chia dịch vụ công thành các loại như sau: - Dịch vụ hành chính công: Đây là loại dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân. Do vậy, cho đến nay, đối tượng cung ứng duy nhất các dịch vụ công này là cơ quan công quyền hay các cơ quan do nhà nước thành lập được ủy quyền thực hiện cung ứng dịch vụ hành chính công. Đây là một phần trong chức năng quản lý nhà nước. Để thực hiện chức năng này, nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp như cấp giấy phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch,… (Ở một số nước, dịch vụ hành chính công được coi là một loại hoạt động riêng, không nằm trong phạm vi dịch vụ công. Ở nước ta, một số nhà nghiên cứu cũng có quan điểm như vậy). Người dân được hưởng những dịch vụ này không theo quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường, mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc phí cho các cơ quan hành chính nhà nước. Phần lệ phí này mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước. - Dịch vụ sự nghiệp công: Bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khoẻ, thể dục thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội,…( Sự nghiệp là một từ gốc Trung quốc, được dùng theo nhiều nghĩa. Theo nghĩa hẹp, từ ‘sự nghiệp” dùng để chỉ những hoạt động chuyên môn nhằm đáp ứng những nhu cầu của xã hội và cá nhân con người, chủ yếu là về những lĩnh vực liên quan đến sự phát triển con người về văn hoá, tinh thần và thể chất). Xu hướng chung hiện nay trên thế giới là nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ công nào mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm, nên nhà nước đã chuyển giao một phần việc cung ứng loại dịch vụ công này cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội. - Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hoá, dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như: vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp nước sạch, vận tải công cộng đô thị, phòng chống thiên tai…chủ yếu do các doanh 4
nghiệp nhà nước thực hiện. Có một số hoạt động ở địa bàn cơ sở do khu vực tư nhân đứng ra đảm nhiệm như vệ sinh môi trường, thu gom vận chuyển rác thải ở một số đô thị nhỏ, cung ứng nước sạch ở một số vùng nông thôn… I.2.2. Các hình thức cung ứng dịch vụ công Trên thực tế, có những loại dịch vụ rất quan trọng phục vụ nhu cầu chung của cả cộng đồng, nhưng tư nhân không muốn hoặc chưa đủ điều kiện tham gia, vì nó không mang lại lợi nhuận, hoặc do tư nhân không đủ quyền lực và vốn để tổ chức việc cung ứng, thí dụ như các dịch vụ phải đầu tư lớn để xây dựng kết cấu hạ tầng, dịch vụ tiêm chủng, cứu hỏa, thoát nước,… Đối với những loại dịch vụ này, hơn ai hết nhà nước có khả năng và trách nhiệm cung ứng cho người dân. Bên cạnh đó, cũng có những loại dịch vụ mà thị trường có thể cung cấp nhưng cung cấp không đầy đủ, hoặc dễ tạo ra sự bất bình đẳng trong xã hội, làm ảnh hưởng đến lợi ích của người tiêu dùng nói riêng và toàn thể xã hội nói chung, chẳng hạn như dịch vụ y tế, giáo dục, điện, nước sinh hoạt, … Trong trường hợp đó, nhà nước có trách nhiệm trực tiếp cung ứng hoặc kiểm soát thị trường tư nhân để đáp ứng những quyền lợi cơ bản của người dân. Tuy nhiên, trên thực tế, nhà nước không phải là tác nhân duy nhất cung ứng dịch vụ công. Tuỳ theo tính chất và loại hình, dịch vụ công có thể do các cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc có thể được chuyển giao cho khu vực phi nhà nước. Có thể thấy rõ rằng, theo thời gian, vai trò của nhà nước và các tác nhân khác trong cung ứng dịch vụ công có sự biến đổi đáng kể dẫn đến các dạng thức cung ứng dịch vụ công khác nhau. Hiện nay, việc cung ứng dịch vụ công ở hầu hết các nước thông thường được tiến hành theo các hình thức sau: - Các cơ quan nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ công. Theo hình thức này, nhà nước chịu trách nhiệm trực tiếp cung ứng dịch vụ công đối với các dịch vụ liên quan đến an ninh quốc gia và lợi ích chung của đất nước (như quốc phòng, an ninh, hộ tịch…) mà chỉ có cơ quan công quyền mới có đủ tư cách pháp lý để làm. Nhà nước với vai trò chủ đạo của mình, cũng trực tiếp cung ứng các loại dịch vụ thuộc các lĩnh vực và địa bàn không thuận lợi đầu tư (ví dụ vùng sâu, vùng xa) mà thị trường không thể hoặc không muốn tham gia do chi phí quá lớn hay không có lợi nhuận. Các đơn vị sự nghiệp do nhà nước thành lập để cung ứng như các bệnh viện và trường học công, các cơ sở cung cấp điện nước…hoạt động tương tự các công ty nhưng không vì mục tiêu lợi nhuận. Ban đầu, nhà nước đầu tư cho các đơn vị đó, sau đó họ sẽ tự trang trải và khi cần thiết có thể nhận được sự hỗ trợ bù đắp của nhà nước. - Nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng dịch vụ công cho thị trường dưới các hình thức: 5
+ Uỷ quyền cho các công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ cung ứng một số dịch vụ công mà nhà nước có trách nhiệm bảo đảm và thường có nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước như vệ sinh môi trường, thu gom và xử lý rác thải, xây dựng và xử lý hệ thống cống thoát nước v.v…Công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ được uỷ quyền phải tuân thủ những điều kiện do nhà nước quy định và được nhà nước cấp kinh phí ( loại dịch vụ nào có thu tiền của người thụ hưởng thì chỉ được nhà nước cấp một phần kinh phí). + Liên doanh cung ứng dịch vụ công giữa nhà nước và một số đối tác trên cơ sở đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro và cùng phân chia lợi nhuận. Hình thức này cho phép nhà nước giảm phần đầu tư từ ngân sách cho dịch vụ công mà vẫn tham gia quản lý trực tiếp và thường xuyên các dịch vụ này nhằm đảm bảo lợi ích chung. + Chuyển giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức khác đối với các dịch vụ mà các tổ chức này có điều kiện thực hiện có hiệu quả như đào tạo, khám chữa bệnh, tư vấn, giám định…(bao gồm các hiệp hội nghề nghiệp, các tổ chức xã hội…), đặc biệt là, các tổ chức này tuy là đơn vị tư nhân hoặc phi chính phủ nhưng được khuyến kích hoạt động theo cơ chế không vì lợi nhuận, chỉ thu phí để tự trang trải. + Tư nhân hoá dịch vụ công, trong đó nhà nước bán phương tiện và quyền chi phối của mình đối với dịch vụ nào đó cho tư nhân song vẫn giám sát và đảm bảo lợi ích công bằng pháp luật. + Mua dịch vụ công từ khu vực tư nhân đối với các dịch vụ mà tư nhân có thể làm tốt và giảm được số người làm dịch vụ trong cơ quan nhà nước, như bảo dưỡng phương tiện phòng cháy, chữa cháy, các phương tiện tin học, đáp ứng nhu cầu về phương tiện đi lại, làm vệ sinh và công việc phục vụ trong cơ quan… I.2.3. Các đặc điểm của dịch vụ công Các loại dịch vụ công và các hình thức cung ứng dịch vụ công tuy có đặc điểm, tính chất khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung cơ bản như sau: - Dịch vụ công có tính xã hội, với mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng đáp ứng nhu cầu của tất cả công dân, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội và bảo đảm công bằng và ổn định xã hội, mang tính quần chúng rộng rãi. Mọi người đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với tư cách là đối tượng phục vụ của nhà nước. Từ đó có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công. - Dịch vụ công cung ứng loại “hàng hóa” không phải bình thường mà là hàng hóa đặc biệt do nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tổ chức, cá nhân thực hiện, 6
đáp ứng nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm được tạo ra có hình thái hiện vật hay phi hiện vật. - Việc trao đổi dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Thông thường, người sử dụng dịch vụ công không trực tiếp trả tiền, hay đúng hơn là đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước. Cũng có những dịch vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ kinh phí; song nhà nước vẫn có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ này không nhằm mục tiêu lợi nhuận. - Từ góc độ kinh tế học, dịch vụ công là các hoạt động cung ứng cho xã hội một loại hàng hoá công cộng. Loại hàng hóa này mang lại lợi ích không chỉ cho những người mua nó, mà cho cả những người không phải trả tiền cho hàng hóa này. Ví dụ giáo dục đào tạo không chỉ đáp ứng nhu cầu của người đi học mà còn góp phần nâng cao mặt bằng dân trí và văn hoá của xã hội. Đó là nguyên nhân khiến cho chính phủ có vai trò và trách nhiệm quan trọng trong việc sản xuất hoặc bảo đảm cung ứng các loại hàng hóa công cộng. Với sự đa dạng của các loại dịch vụ công, của các hình thức cung ứng dịch vụ công, và những đặc điểm của dịch vụ công, có thể thấy rằng cung ứng loại dịch vụ này một cách có hiệu quả không phải là một vấn đề đơn giản. Nhà nước phải xác định rõ loại dịch vụ nào nhà nước cần giữ vai trò cung ứng chủ đạo, loại dịch vụ nào cần chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, loại dịch vụ nào nhà nước và khu vực tư nhân có thể phối hợp cung ứng và vai trò điều tiết, quản lý của nhà nước về vấn đề này như thế nào. Kinh nghiệm của nhiều nước những năm qua cho thấy rằng, trong cung ứng dịch vụ công, nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện những loại dịch vụ công mà khu vực phi nhà nước không thể làm được và không muốn làm. Nếu nhà nước không chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công ở các lĩnh vực thích hợp cho khu vực phi nhà nước và cải cách việc cung ứng dịch vụ công của các cơ quan nhà nước, thì hiệu quả cung ứng dịch vụ công về tổng thể sẽ bị giảm sút, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân và sự phát triển chung của toàn xã hội. I.3. Tác dụng của dịch vụ công trong tiến trình phát triển và vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công I.3.1. Tác dụng của dịch vụ công trong phát triển kinh tế- xã hội Tính ưu việt của một xã hội được phản chiếu một cách rõ ràng qua chất lượng cung ứng dịch vụ công, bởi vì dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các lợi ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững và có kỷ cương, trật tự. Mọi xã hội đều có những vấn đề chung, liên quan đến cuộc sống của tất cả mọi người. Đó là các vấn đề như trật tự trị an, phân hóa giàu nghèo, giáo dục, y tế, dân 7
số, môi trường, tài nguyên,… Để giải quyết thành công các vấn đề này, cần có sự góp sức của cả nhà nước, cộng đồng và các tổ chức xã hội thông qua việc cung ứng các dịch vụ công. Nếu các dịch vụ công bị ngừng cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chất lượng thấp thì sẽ dẫn đến những rối loạn trong xã hội, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của mỗi người dân, đồng thời tác động tiêu cực đến sự phát triển của mỗi quốc gia. Nhìn chung, dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu chung của xã hội về các lĩnh vực sau đây: - duy trì trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại giao. - bảo vệ trật tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường thông qua việc xây dựng và thực thi thể chế kinh tế thị trường. - cung cấp các tiện ích công cộng cho toàn thể thành viên trong xã hội như bảo vệ sức khỏe, giáo dục đào tạo, giao thông công cộng, thông tin, thư viện công cộng... - quản lý tài nguyên và tài sản công cộng như: quản lý tài sản nhà nước, bảo vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên. - bảo vệ quyền công dân, quyền con người. Đề cập sâu hơn tới tác dụng của việc cung ứng dịch vụ công, chúng ta có thể lấy thí dụ trong lĩnh vực hành chính công. Hành chính công có liên quan đến mức độ thoả mãn các nhu cầu công cộng của xã hội, liên quan đến tiến bộ kinh tế, xã hội của một quốc gia. Theo các nhà nghiên cứu Trung quốc1, tác dụng của hành chính công chủ yếu là tác dụng dẫn đường, tác dụng quản chế, tác dụng phục vụ và tác dụng giúp đỡ. Nói về tác dụng quản chế, tức là nhà nước phát huy năng lực quản lý công cộng mang tính quyền uy, cưỡng chế để xử lý, điều hòa các quan hệ xã hội và lợi ích xã hội, đảm bảo cho xã hội vận hành tốt; còn về tác dụng giúp đỡ, đó chính là sự giúp đỡ của nhà nước đối với các địa phương nghèo, những người có hoàn cảnh khó khăn, như giúp đỡ người nghèo, cứu tế xã hội, phúc lợi xã hội, bảo hiểm xã hội, y tế,… Việc cung ứng dịch vụ hành chính công còn có tác dụng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế -xã hội của đất nước. Khi cung cấp các dịch vụ này, nhà nước sử dụng quyền lực công để tạo ra dịch vụ như cấp các loại giấy phép, đăng ký, chứng thực, thị thực... Tuy xét về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này chỉ là các loại văn bản giấy tờ, nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến các hoạt động kinh tế- xã hội của đất nước. Chẳng hạn, giấy đăng ký kinh doanh của doanh Hành chính công và quản lý hiệu quả chính phủ.- H.: NXB Lao động xã hội, 2005 1 8
nghiệp thể hiện việc nhà nước công nhận doanh nghiệp đó ra đời và đi vào hoạt động, điều này dẫn đến những tác động và kết quả đáng kể về mặt kinh tế - xã hội. Ngoài ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ công, nhà nước sử dụng quyền lực của mình để đảm bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp khác của công dân. Nguyên tắc nhà nước phải chịu trách nhiệm cao nhất và cũng là trách nhiệm cuối cùng đối với việc cung ứng đầy đủ về số lượng, chất lượng, có hiệu quả dịch vụ công cho dù là nhà nước tiến hành thực hiện trực tiếp hay thông qua các tổ chức và cá nhân khác là một lá chắn bảo vệ an toàn cho cuộc sống của mỗi người dân. Với việc nhà nước bảo đảm sự công bằng, bình đẳng cho công dân, nhất là nhóm dân cư dễ bị tổn thương, trong việc tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu liên quan trực tiếp tới đời sống như y tế, giáo dục, an sinh xã hội…, người dân được hưởng các quyền sống cơ bản của mình, trên cơ sở đó học tập, làm việc nâng cao mức sống của bản thân và đóng góp nhiều hơn cho xã hội. Như vậy, dịch vụ công có tác dụng cực kỳ to lớn đối với sự phát triển của đất nước và từng người dân, và là yếu tố quan trọng góp phần ổn định xã hội. I.3.2. Vai trò quản lý và điều tiết của nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công Chúng ta đều biết rằng, nhà nước của bất kỳ chế độ nào cũng bao gồm hai chức năng cơ bản: chức năng quản lý (hay còn gọi là chức năng cai trị) và chức năng phục vụ (hay còn gọi là chức năng cung cấp dịch vụ cho xã hội). Hai chức năng này thâm nhập vào nhau, trong đó chức năng phục vụ là chủ yếu, chức năng quản lý xét đến cùng cũng nhằm phục vụ. Với chức năng phục vụ, như đã phân tích ở các phần trên, nhà nước có trách nhiệm cung ứng các dịch vụ công thiết yếu cho xã hội. Bên cạnh đó, với chức năng quản lý, nhà nước phải thực hiện vai trò quản lý và điều tiết xã hội nói chung, trong đó có vấn đề dịch vụ công. Nhà nước bằng quyền lực của mình, thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, để quản lý và điều tiết hoạt động cung ứng dịch vụ công, qua đó làm tăng hiệu quả cung ứng dịch vụ công trong toàn xã hội. - Nhà nước hỗ trợ, khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức tự quản của cộng đồng tham gia cung ứng dịch vụ công Vai trò này vượt ra khỏi phạm vi quản lý nhà nước thuần túy, xuất phát từ việc xác định trách nhiệm cao nhất và đến cùng của nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ công không có nghĩa là nhà nước phải trực tiếp cung ứng toàn bộ các dịch vụ này. Thực hiện vai trò này, nhà nước cần hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích tư nhân, các doanh nghiệp và các tổ chức xã hội của người dân tham gia cung ứng dịch vụ công. Cơ chế, chính sách ấy bao gồm: vạch rõ những lĩnh vực dịch vụ cần khuyến khích sự tham gia của khu vực phi nhà nước, chính sách hỗ trợ tài chính, chính sách thuế, các điều kiện vật chất, các chính sách đào tạo, kiểm tra và kiểm 9
soát,... Nhà nước cần tạo ra một môi trường pháp lý chung cho tất cả các đơn vị cung ứng dịch vụ công, đảm bảo một sân chơi bình đẳng cho tất cả các nhà cung ứng dịch vụ công. - Nhà nước quản lý, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ sở ngoài nhà nước cung ứng dịch vụ công Xét cho cùng, nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm cuối cùng trước xã hội về số lượng cũng như chất lượng dịch vụ công, kể cả các dịch vụ công được thực hiện bởi các công ty tư nhân hay các tổ chức kinh tế-xã hội. Trong khi đó, đối với các công ty tư nhân, các tổ chức, cá nhân đảm nhận các dịch vụ công, lợi ích của chính bản thân họ không phải bao giờ cũng thống nhất với lợi ích của nhà nước, của xã hội. Vì vậy, nhà nước phải tạo ra cơ chế để các tác nhân bên ngoài nhà nước khi đảm nhận các dịch vụ công thực hiện mục tiêu xã hội. Xây dựng hệ thống chỉ tiêu chất lượng dịch vụ công để đánh giá hoạt động của các đơn vị cung cấp, giám sát và kiểm tra hoạt động của các cơ sở này. Nhà nước cần định hướng phát triển đối với khu vực tư nhân, hướng khu vực tư nhân vào những lĩnh vực mà tư nhân hoạt động hiệu quả, đồng thời tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh nhằm không ngừng cải tiến việc cung ứng dịch vụ công cho xã hội. Điều cốt lõi là nhà nước phải cân nhắc, tính toán và giải quyết thỏa đáng mối quan hệ giữa lợi ích của nhà nước, của xã hội với lợi ích của tổ chức và cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ công. II. ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG II.1. Những chuyển biến trong chủ trương của nhà nước về cung ứng dịch vụ công Ở nhiều nước trên thế giới, khu vực nhà nước đã từng nắm độc quyền trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công và nhìn chung chất lượng cung ứng là vấn đề gây nhiều bức xúc. Những thập kỷ qua đã chứng kiến việc nhà nước trực tiếp tiến hành quá nhiều hoạt động, trong đó có hoạt động cung ứng dịch vụ công, mà lẽ ra có thể chuyển giao ở một mức độ nhất định cho thị trường và xã hội dân sự đảm nhiệm. Kinh nghiệm từ các nước phát triển cho thấy một chính phủ ôm đồm quá mức sẽ không đưa đến một xã hội phát triển. Do vậy, một trong những mục tiêu cải cách đã được các nhà nước xác định rõ là chuyển một phần khá lớn chức năng quản lý xã hội của chính phủ sang cho các tác nhân khác, và xã hội hóa dịch vụ công là một xu thế lớn trong trào lưu cải cách nhà nước hiện nay ở phần lớn các nước trên thế giới. Nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng nhất trong đảm bảo cung cấp dịch vụ công, nhưng không nhất thiết phải là người trực tiếp cung cấp tất cả các dịch vụ đó. Vai trò của nhà nước cần thể hiện rõ hơn trong đẩy mạnh quản lý cung ứng dịch vụ công bằng luật pháp, chính sách và các biện pháp mang tính hỗ trợ, kích thích. Các nhà nước tiên tiến hiện nay đang tìm cách sử dụng tối đa cơ chế thị trường trong lĩnh 10
vực cung cấp dịch vụ công. Phần lớn dịch vụ công được toàn xã hội tiến hành, nhà nước chỉ giữ lại những dịch vụ cần thiết nhất theo hướng “nhà nước nhỏ như cần thiết, xã hội lớn như có thể”. Hộp 2: Những biến chuyển trong chủ trương cung ứng dịch vụ công của Chính phủ Anh Để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng cao của người dân, và trước áp lực của Liên minh Châu Âu, Chính phủ Anh đang tập trung chú ý vào việc nâng cao chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ công mà trước hết là giáo dục, y tế, giao thông, môi trường. Cụ thể là: - Trong tổ chức và quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ công có sự tách bạch khá rõ ràng giữa những lĩnh vực hoạt động do nhà nước tài trợ hoàn toàn như y tế, giáo dục với những dịch vụ được tư nhân hóa như vệ sinh môi trường, cấp nước sạch, giao thông công cộng. - Phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm giữa chính phủ và chính quyền địa phương trong việc quản lý các dịch vụ công khá rõ ràng, rành mạch. Có những lĩnh vực chỉ có cấp trung ương chịu trách nhiệm thực hiện (như y tế, giáo dục bậc đại học, cung cấp nước sạch), có lĩnh vực cả cấp trung ương và địa phương quản lý (dịch vụ môi trường). Nhìn chung, trong việc tổ chức và quản lý các hoạt động dịch vụ công, chính phủ đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và phân bổ ngân sách,… còn chính quyền địa phương thực hiện ký kết hợp đồng với các công ty tư nhân và giám sát, kiểm tra việc thực hiện. - Nghĩa vụ và trách nhiệm cung ứng dịch vụ công của các cơ quan, tổ chức nhà nước và tư nhân cũng như của các cá nhân, tổ chức hưởng thụ dịch vụ được luật hóa một cách đầy đủ, chi tiết. - Chính phủ tích cực tạo hành lang pháp lý và thúc đẩy cơ chế cạnh tranh giữa khu vực công và khu vực tư cũng như giữa các tổ chức thuộc khu vực công để nâng cao hiệu quả và chất lượng dịch vụ công. - Quyền tự chủ về tài chính và nhân lực của các đơn vị trực tiếp cung ứng dịch vụ công được bảo đảm, đồng thời chính phủ và các chính quyền địa phương tăng cường kiểm tra, giám sát và có biện pháp xử lý kịp thời để bảo đảm tính liên tục của các dịch vụ. Bốn nguyên tắc cải cách dịch vụ công của Thủ tướng Anh Tony Blair - Xây dựng các chuẩn mực chung có tính quốc gia đáp ứng nhu cầu của người dân và thoả mãn các đòi hỏi của EU; xác định rõ trách nhiệm thực hiện để đảm bảo người dân dù là ai, ở đâu đều có quyền nhận được các dịch vụ có chất lượng cao. - Thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền và uỷ quyền để nâng cao tính chủ động sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của các bộ phận trực tiếp tiếp xúc với dân 11
và cho các cơ quan chính quyền địa phương trong cung cấp dịch vụ công. Theo đó, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm một phần đáng kể chi phí cho việc cung ứng các dịch vụ công như giáo dục, các dịch vụ xã hội, chăm sóc người tàn tật và giao thông công cộng. - Tạo điều kiện cho các cơ sở cung ứng dịch vụ như y tế, giáo dục có khả năng trả thêm lương cho công chức; thực hiện nguyên tắc khuyến khích tính năng động và tự chủ của các cơ sở. Từ năm 1998 gần một nửa giáo viên phổ thông được tăng 25% lương do gắn với kết quả giảng dạy, lương cho y tá mới nâng cao trình độ tăng1/3, các bệnh viện công đang thử nghiệm trả lương gắn với kết quả hoạt động. Theo dự kiến bệnh viện sẽ trả thêm 6000 bảng/năm cho mỗi nhân viên nếu hoàn thành nhiệm vụ. - Thực hiện nguyên tắc mở rộng khả năng lựa chọn cho khách hàng, đảm bảo cho người dân có quyền lựa chọn và yêu cầu chất lượng dịch vụ cao hơn không chỉ từ khu vực tư nhân mà cả từ khu vực công. Ví dụ như việc chọn trường học cho trẻ em, bệnh viện điều trị khi ốm đau, hoặc hệ thống cung cấp nước sạch tốt hơn và rẻ hơn. Từ tháng 7/2002, bệnh nhân đợi mổ tim nếu quá 6 tháng sẽ được giới thiệu đến mổ ở một bệnh viện khác tránh tình trạng đợi quá lâu. Nguồn: Theo Báo cáo của Đoàn Công tác Bộ Nội vụ khảo sát, nghiên cứu hành chính công, dịch vụ công ở Anh, 2004 Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự thay đổi nhận thức từ phía các cơ quan công quyền và từ chính những người dân về sự cần thiết phải có sự chuyển biến trong cung ứng dịch vụ công. Đó là, thứ nhất, cùng với sự phát triển ngày càng mạnh mẽ của khu vực tư nhân về phương diện kinh tế, những thành tựu khoa học công nghệ đã làm cho khu vực tư nhân có thể tiếp nhận một số dịch vụ trước đây chỉ thuộc về nhà nước. Thí dụ, kỹ thuật truyền hình cáp phát triển cho phép nắm được thời gian sử dụng của từng máy thu hình, hoặc qua thiết bị tự ghi có thể đo chính xác lượng sử dụng khí ga, điện, nước của từng hộ tiêu thụ ( để thu tiền). Thứ hai, sự thay đổi về mức sống tạo điều kiện cho cá nhân có thể tự mua sắm cho mình những phương tiện mà trước đây chỉ có thể sử dụng công cộng. Có thể thấy rõ điều này trong cung ứng dịch vụ công về lĩnh vực văn hóa; nếu như trước đây, người dân chỉ có thể xem phim ảnh tại các rạp chiếu công cộng, thì nay người ta có thể xem tại nhà qua đầu máy VCD, DVD. Ngoài ra, sự thay đổi về mức sống của người dân theo hướng chất lượng cuộc sống ngày một nâng cao đòi hỏi số lượng các loại hình và chất lượng dịch vụ cũng cần phải ngày càng tăng để đáp ứng yêu cầu của đời sống xã hội. Thứ ba, lý do quan trọng khiến nhà nước cần đổi mới cơ chế cung ứng dịch vụ công thông qua cải cách và chuyển giao dần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân là sự kém hiệu quả của khu vực công so với khu vực tư nhân trong lĩnh vực 12
này. Theo J. E. Stiglitz, thì các dự án nhà ở công cộng thường tốn kém hơn nhà ở của khu vực tư nhân khoảng 20%; chi phí thu gom rác thải do khu vực công cộng thực hiện thường cao hơn khu vực tư nhân 20%; chi phí phòng cháy, chữa cháy của khu vực tư nhân (nhưng do nhà nước cấp tiền) thấp hơn của khu vực công cộng 47%. Khảo sát ở 58 quốc gia đang phát triển cho thấy chỉ có 6% số người được hỏi đánh giá dịch vụ công do nhà nước cung cấp là có hiệu quả còn 36% trả lời là không hiệu quả. Đặc biệt, dịch vụ xây dựng đường sá và dịch vụ y tế bị đánh giá là kém hiệu quả nhất2. Lý do cuối cùng buộc nhà nước phải có những chuyển biến để giao một số lĩnh vực cung ứng dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà nước là vì điều đó sẽ giúp nhà nước giảm nhẹ được gánh nặng ngân sách, huy động được các nguồn lực tiềm tàng của xã hội. Lấy ví dụ trong lĩnh vực y tế, mặc dù ở hầu hết các nước, nhà nước đều đảm nhận vai trò to lớn trong cung ứng dịch vụ y tế vì đây là một loại hàng hóa công cộng rất đặc biệt, song nhà nước không thể là người cung ứng duy nhất các dịch vụ này do mức độ chi phí lớn của nó. Theo một tài liệu khảo sát, chi tiêu cho chăm sóc y tế trong GDP nói chung đã tăng lên đáng kể trong giai đoạn từ 1965 đến 1983 với mức tăng ít nhất là 50%, trong đó có năm nước đạt mức tăng trên 70%. Với mức tăng như vậy, ngân sách nhà nước khó mà chịu nổi và sự tham gia của khu vực tư nhân là tất yếu. Ở Mỹ, tỷ lệ chi của nhà nước trong tổng chi tiêu chăm sóc sức khỏe đạt khoảng 40% mỗi năm kể từ 1974 đến nay3. Phần chi còn lại đến từ các nguồn kinh phí của tư nhân, các tổ chức xã hội hoặc tiền bảo hiểm. Để thực thi có hiệu quả các chức năng của nhà nước, các cơ quan công quyền phải linh hoạt, mềm dẻo để thích ứng với các điều kiện phức tạp và thay đổi nhanh. Kinh nghiệm từ nhiều nước cho thấy, nếu nhà nước tự thân thực thi toàn bộ các chức năng của mình mà bỏ qua các nhân tố thị trường và xã hội thì sẽ dẫn tới một nhà nước yếu và một xã hội kém phát triển. Cũng vậy, trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công, nếu nhà nước chỉ sử dụng bộ máy của mình để cung ứng dịch vụ thì chắc chắn sẽ dẫn tới những bất cập cả về khối lượng và chất lượng cung ứng. Do đó, cùng với việc phải đổi mới hiệu quả cung ứng dịch vụ công ngay trong khu vực nhà nước, điều quan trọng là nhà nước phải chuyển giao các loại dịch vụ công mà xã hội có thể đảm nhiệm đi đôi với việc kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Hộp 3: Các hình thức chuyển giao dịch vụ công trên thế giới 1- Nhà nước bán một phần hoặc toàn bộ tài sản của doanh nghiệp nhà nước cung ứng dịch vụ công cho tư nhân hoặc một tập thể; Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo 2 thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. J. E. Stiglitz (1995), Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội. 3 13
2- Nhà nước bán một phần cổ phần của doanh nghiệp nhà nước cung ứng dịch vụ công ra ngoài xã hội; 3- Nhà nước cho thuê doanh nghiệp cung ứng dịch vụ công đối với tư nhân hoặc tập thể; 4- Khoán kinh doanh cung ứng dịch vụ công cho tư nhân hoặc tập thể; 5- Ký hợp đồng hoặc đơn đặt hàng với các doanh nghiệp hoặc tổ chức trong việc cung ứng dịch vụ công theo yêu cầu của nhà nước; 6- Cho phép các doanh nghiệp hoặc tổ chức tư nhân tham gia vào các lĩnh vực cung ứng dịch vụ công và chịu sự quản lý của nhà nước thông qua luật lệ và quy chế. Nguồn: Lê Chi Mai (2003). II.2. Đẩy mạnh sự tham gia của khu vực phi nhà nước trong cung ứng dịch vụ công Thực ra, việc khu vực phi nhà nước cung ứng dịch vụ công đã có từ thời xa xưa. Lịch sử cho thấy rằng, hầu hết các dịch vụ y tế đều được thực hiện trên cơ sở tư nhân bởi những bà đỡ, các thầy lang. Tại các nước đang phát triển, đô thị hóa và công nghiệp hóa mạnh mẽ đã dẫn đến việc thành lập các nhóm lao động và họ đã tự tổ chức để cung ứng dịch vụ bảo hiểm y tế thông qua “những quỹ đề phòng ốm đau” hoặc đề nghị thành lập các hệ thống bảo hiểm xã hội được nhà nước cấp kinh phí. Chỉ đến thế kỷ XX nhà nước mới giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp các dịch vụ xã hội như giáo dục và y tế, và ngày nay, trong trào lưu cải cách nhà nước trên khắp thế giới, việc cung ứng dịch vụ công lại được chuyển từng phần thích hợp cho khu vực phi nhà nước, và đang trở thành một xu thế phát triển. Thực tế cho thấy, khu vực phi nhà nước đã ngày càng thâm nhập vào các hoạt động cung ứng dịch vụ công, chẳng hạn như trong lĩnh vực làm sạch môi trường, cung cấp điện, nước,… Ngay cả ở những lĩnh vực mà theo truyền thống chỉ do nhà nước quản lý và thực hiện, thì nay cũng trở thành địa bàn hoạt động của khu vực tư nhân. Ở Mỹ hiện nay, nhiều nhà tù tại các bang đã được giao cho khu vực tư nhân quản lý, nhiều loại dịch vụ cảnh sát đã được giao cho các công ty tư nhân đảm nhiệm. Ngoài ra, khu vực tư nhân cũng được phép tham gia cung ứng dịch vụ giáo dục và y tế, là loại dịch vụ mà nhà nước giữ vai trò cơ bản vì chúng liên quan trực tiếp đến mục tiêu phát triển của mỗi quốc gia. Ở phần lớn các nước trên thế giới tồn tại song song hai hệ thống giáo dục công lập và giáo dục dân lập. Sự phát triển hệ thống trường tư thục đã tạo điều kiện cạnh tranh về chất lượng giảng dạy giữa hai hệ thống. Tất nhiên, các trường tư phải chịu sự quản lý của nhà nước về nội dung giảng dạy, bảo đảm theo một chương trình chuẩn, thống nhất. Việc chuyển dần mô hình trường công lập sống nhờ bao cấp nhà nước với sức ỳ quán tính sang định chế hội đồng quản trị tư doanh đã thúc đẩy tính năng động, sáng tạo và cạnh tranh của các cơ sở giáo dục. 14
Hộp 4: “Thị trường hóa” giáo dục ở Anh Theo sách trắng của Chính phủ Anh, việc cải cách giáo dục nước này bao gồm việc tiến đến “thị trường hoá” giáo dục ở từng địa phương. Qua mô hình này, các trường được “thị trường hoá” có quyền cạnh tranh với hệ trường tiểu – trung học nhà nước hiện hưũ . Nội dung thị trường hoá được thể hiện như sau: -Phụ huynh, các cơ quan phúc lợi xã hội, kể cả doanh nghiệp được khuyến khích hình thành và điều hành các trường định chế tư thực;Nhóm đối tác vừa nêu có quyền xây dựng “thương hiệu riêng”, xây dựng giáo trình thích hợp, miễn không ra ngoài các chỉ tiêu vĩ mô của chính phủ liên quan đến phát triển kinh tế- xã hội. Đặc biệt khuyến khích nội dung giảng dạy đổi mới khoa học- kỹ thuật; -Chấm dứt sự can thiệp của các cấp chính quyền địa phương vào việc tuyển sinh, chọn giáo viên, kể cả thuê mướn ban giám hiệu. Chính quyền địa phương không được ngăn trở các kế hoạch phát triển cơ sở trường ốc; -Hiệu trưởng hành xử chức năng như một giám đốc điều hành. Hiệu trưởng giỏi và có năng lực quản lý được khuyến khích tiếp nhận điều hành các trường kém. Từ đó hình thành chuỗi trường dưới quyền một hội đồng quản trị mà hiệu trưởng thực tài trở thành chủ tịch; -Các trường có quyền ký hợp đồng thuê mướn, thải hồi và ấn định quy chế lương bổng cho các đối tượng nhân sự phục vụ tại trường. Nguồn: Thời báo kinh tế Sài gòn, ngày 24/11/2005 Bằng việc chuyển hoạt động cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân, nhà nước có thể sử dụng cạnh tranh giữa các nhà cung ứng dịch vụ với nhau để có được nhà cung ứng dịch vụ có hiệu quả nhất. Chính vì thế, thúc đẩy cạnh tranh trong cung ứng dịch vụ giữa khu vực công và tư đang là một mục tiêu được nhiều nước hướng tới nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ cung ứng. Sử dụng thị trường để cung ứng những dịch vụ cạnh tranh sẽ giảm bớt chi phí và cải tiến chất lượng dịch vụ, san sẻ gánh nặng của nhà nước và tiến tới xây dựng mối quan hệ hợp tác nhà nước- thị trường. Theo E.X. Xavat, một chuyên gia hàng đầu của Mỹ về cạnh tranh trong dịch vụ công cộng, thì ưu thế rõ ràng nhất của cạnh tranh là nó đem lại hiệu quả lớn hơn, nhiều hiệu quả hơn cho đồng vốn4. Theo một nghiên cứu của Ngân hàng thế giới, ở Braxin, việc ký hợp đồng với các chủ đầu tư tư nhân về bảo dưỡng David Osborne, Ted Gaebler, Đổi mới hoạt động của chính phủ .- H. NXB Chính trị quốc 4 gia, 1997 15
đường sá đã tiết kiệm được 25% chi phí so với việc sử dụng các công ty nhà nước. Cũng vậy, bằng cách áp dụng cơ chế cạnh tranh vào việc sản xuất và cung ứng dịch vụ công, nhà nước tạo ra môi trường ganh đua tích cực giữa khu vực công và tư. Chẳng hạn, với việc cho phép các công ty tư nhân tham gia tổ chức cung ứng dịch vụ vận tải nội địa, Chính phủ Niu Dilân đã tạo ra được sự cạnh tranh giữa các tổ chức cung ứng dịch vụ vận tải, qua đó nâng cao chất lượng phục vụ khách hàng, làm giảm cước phí vận chuyển. Ngay cả ở các nhà nước phúc lợi như Đan Mạch, Phần Lan và Thụy Điển, hiện nay, việc thúc đẩy cạnh tranh giữa khu vực công và tư đang là một tiêu điểm của các nhà hoạch định chính sách. Ở Đan Mạch, hầu hết các dịch vụ xã hội là do nhà nước cung cấp, được tài trợ thông qua hệ thống thuế với mức thuế thu nhập cá nhân rất cao, song nước này chỉ đạt chỉ số cạnh tranh về sản xuất dịch vụ công ở dưới mức trung bình. Vì vậy, từ năm 2002, mục tiêu tăng cạnh tranh, tăng hiệu quả, chất lượng, đổi mới và tăng sự lựa chọn đối với dịch vụ công đã trở thành mối quan tâm của chính phủ Đan Mạch. Chính phủ đã có sáng kiến về tăng cạnh tranh và khuyến khích quan hệ hợp tác công- tư. Điều này cũng được thể hiện rõ trong trường hợp Phần Lan. Là một nhà nước phúc lợi, song Phần Lan là nước có truyền thống duy trì hệ thống bệnh viện tư từ nhiều thập kỷ. Sự tồn tại của hệ thống bệnh viện tư một mặt gây sức ép về nâng cao chất lượng y tế tại các cơ sở công, mặt khác là nguồn cung ứng thêm dịch vụ cho người sử dụng, tạo cho họ quyền lựa chọn dịch vụ rộng rãi hơn. Chính sách cạnh tranh giữa các bệnh viện tư (về chất lượng dịch vụ, về mức phí và nhằm tăng thị phần) đã tác động tới hệ thống y tế công và đặt khu vực này vào tình thế phải cải cách. Như vậy, trong việc thúc đẩy cạnh tranh, hoạt động của nhà nước không đơn thuần là điều tiết, mà còn khuyến khích và tạo động lực thị trường. Chính phủ tạo ra một sân chơi bình đẳng cho mọi đối tượng có khả năng cung cấp dịch vụ công để tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các nhà cung cấp dịch vụ, và người tiêu dùng các dịch vụ công được quyền tự do lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ. Nhiều bằng chứng thực tế cho thấy khi các tổ chức cung ứng dịch vụ công bước vào cuộc cạnh tranh thì mọi việc đều thay đổi. Những tổ chức nào cung ứng dịch vụ chất lượng kém với giá cả cao thì dần bị xóa bỏ, trong khi những tổ chức cung ứng dịch vụ chất lượng cao với giá cả phải chăng thì ngày càng phát triển. Chính sự cạnh tranh đã buộc các tổ chức cung ứng dịch vụ phải luôn luôn tự đổi mới và điều đó mang lại lợi ích cho cả người dân, nhà nước và nhà cung ứng dịch vụ. Một trong những chuyển biến quan trọng trong cung ứng dịch vụ công trong những năm gần đây là sự tham gia ngày càng mạnh mẽ của các tổ chức xã hội dân sự, bao gồm các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức phi chính phủ, các cá nhân…Việc mở rộng sự tham gia của các lực lượng xã hội này cùng nhà nước vào cung ứng dịch vụ công đã tạo ra một môi trường cạnh 16
tranh lành mạnh, phá vỡ sự bất bình đẳng, phi thị trường do độc quyền gây ra trong lĩnh vực này, huy động được các nguồn lực cộng đồng và phát huy vai trò của các đối tác xã hội trong quản lý xã hội. Vai trò của các tác nhân này trong cung ứng các dịch vụ công cho xã hội thể hiện cụ thể ở các mặt sau đây: - Là cánh tay nối dài của nhà nước nhằm phát huy sức mạnh của cá nhân, của cả cộng đồng xã hội để tăng thêm nguồn lực đáp ứng các yêu cầu của xã hội về các dịch vụ công; - Là một trong những chức năng cơ bản của tổ chức dân sự trong hoạt động vận động quần chúng và gắn bó với lợi ích cơ bản của người dân, là cầu nối giữa nhà nước và nhân dân trong cung cấp dịch vụ công; - Thực hiện vai trò đại diện và bảo vệ lợi ích của người hưởng thụ dịch vụ công, đảm bảo công bằng và đúng với chính sách của nhà nước; - Tham gia bổ sung, hoàn thiện chính sách của nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ công đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội và phù hợp với khả năng của nền kinh tế. Thực tế cho thấy ngày càng nhiều hoạt động cung ứng dịch vụ công được mở rộng cho nhiều nhóm lợi ích trong xã hội có khả năng cung ứng. Đó là các hiệp hội nghề nghiệp, các nhóm cộng đồng, các hợp tác xã, các hội từ thiện, các tổ chức của phụ nữ, thanh niên, và các tổ chức phi chính phủ khác,… Các tổ chức này đã tham gia tích cực vào việc cung ứng dịch vụ trực tiếp cho các cá nhân và cộng đồng, từ dịch vụ y tế, giáo dục cho tới những dịch vụ cho vay tín dụng nhỏ, hoặc đào tạo hướng nghiệp. Ở các nước phát triển và đang phát triển, nhiều tổ chức xã hội hoạt động song song với những cơ quan cung ứng dịch vụ công của nhà nước. Ví dụ, một số nước đã giao cho các nhóm cộng đồng tự quản xây dựng và khai thác các công trình phúc lợi xã hội trong địa phận sinh sống của họ. Ở một số nước khác, chính phủ lại ủy quyền cho các hiệp hội nghề nghiệp cấp giấy phép hành nghề, điều hành và kiểm soát các hội viên. Nhiều bằng chứng cho thấy các tổ chức như vậy thường có nhiều lợi thế khi thực hiện cung ứng dịch vụ công vì họ có cơ chế hoạt động rất linh hoạt và gần gũi hơn với người dân. Việc cho phép khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội tham gia cung ứng các dịch vụ công ích mang lại lợi ích đáng kể. Với việc huy động các nguồn vốn xã hội cho sự phát triển kết cấu hạ tầng, như hệ thống đường sá, giao thông vận tải, thông tin, vệ sinh môi trường…, hiệu quả cung ứng các dịch vụ công trong những lĩnh vực này đã tăng mạnh, đi đôi với việc tiết kiệm một tỷ lệ lớn ngân sách nhà nước. Đối với các dịch vụ đường phố như quét dọn, sửa chữa, xây dựng, duy tu và bảo dưỡng, chi phí cũng giảm đi khi thực hiện phương thức ký hợp đồng với các thành phần 17
kinh tế khác. Cũng vậy, sự tham gia của khu vực phi nhà nước vào cung ứng dịch vụ công tạo điều kiện cho nhiều người tham gia vào hoạt động này, phát huy được khả năng và nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, khơi dậy tính sáng tạo và chủ động của người dân, qua đó đa dạng hóa và tăng cường nguồn cung ứng các dịch vụ công cho xã hội. Tóm lại, ngày nay phạm vi các dịch vụ công được chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội ngày càng mở rộng. Hầu hết các quốc gia áp dụng nguyên tắc lĩnh vực nào thị trường và xã hội có thể đảm nhiệm được thì nhà nước chuyển giao dần ở một mức độ nhất định trách nhiệm cung ứng dịch vụ công ở lĩnh vực đó. Ở những lĩnh vực dịch vụ không thể chuyển giao được cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, thì nhà nước phải giữ vai trò cung ứng nòng cốt và phải tiến hành cải cách ở trong chính khu vực nhà nước để cải thiện chất lượng cung ứng các loại dịch vụ này. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh một lần nữa rằng, dù nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ hay chuyển giao cho các khu vực khác, thì với vai trò là người đảm bảo công bằng xã hội, nhà nước vẫn có nghĩa vụ quan tâm đến việc đạt được những mục tiêu chính của hoạt động cung ứng dịch vụ công thông qua kiểm soát, điều tiết và bảo hộ để thị trường và xã hội cung ứng các dịch vụ đó một cách thuận lợi. II.3. Cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước Cho dù khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội ngày càng tham gia nhiều hơn vào cung ứng dịch vụ công, song khu vực nhà nước vẫn tất yếu là người cung ứng một số lớn dịch vụ. Chính vì vậy, trong đổi mới cung ứng dịch vụ công, việc cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ ở ngay chính khu vực nhà nước là hết sức quan trọng. Bên cạnh chức năng quản lý nhà nước, chức năng phục vụ của nhà nước nhằm cung cấp những dịch vụ cần thiết cho người dân để họ thực hiện tốt quyền lợi và nghĩa vụ của mình giờ đây cần được chú trọng hơn bao giờ hết. Nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công không phải là một vấn đề mới mẻ. Ngay từ giữa những năm 80 của thế kỷ trước, Pháp đã đưa ra các chu trình chất lượng thử nghiệm trong các cơ quan nhà nước. Trước yêu cầu của người dân hiện đã trở thành “người tiêu dùng đòi hỏi cao”, vấn đề chất lượng trong cung ứng dịch vụ công của nhà nước ngày càng trở nên cấp bách. Nguyên tắc chất lượng trong cung ứng dịch vụ công của các cơ quan nhà nước đã chính thức được đề cập tới trong Hiến chương dịch vụ công của Pháp ngày 18 tháng 3 năm 1992 và văn bản ngày 26/7/1996 về cải cách Nhà nước Pháp. Hiến chương đưa ra một loạt các biện pháp nhằm đảm bảo cung ứng dịch vụ thiết yếu như trường học, bệnh viện, cảnh sát, bưu điện cho những nơi xa xôi. Điều quan trọng là Hiến chương đã yêu cầu các cơ quan xây dựng chỉ số hiệu suất và chú trọng sự hợp tác giữa cơ quan nhà nước cung cấp 18
dịch vụ và người sử dụng. Theo đó mỗi cơ quan nhà nước phải “cố gắng làm cho người dân biết rõ mục tiêu của mình, điều chỉnh các chỉ số chất lượng theo nhu cầu của người sử dụng dịch vụ”. Các nhà nước cũng đang tiến hành nhiều cải cách khác nhau nhằm mục đích nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công thông qua các đơn vị nhà nước. Một số nước phát triển như Anh, Mỹ hiện đang thử nghiệm một số phương pháp để tăng cạnh tranh trong nội bộ khu vực nhà nước nhằm cải thiện việc cung ứng các dịch vụ công không thể chuyển giao được cho khu vực phi nhà nước. Ngoài ra, việc phi tập trung hóa cung ứng dịch vụ công thông qua phân cấp, phân quyền, cũng là một biện pháp có hiệu quả để gây sức ép cạnh tranh nhằm nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công của khu vực nhà nước. Lý do căn bản mang tính nội tại của phi tập trung hóa cung ứng dịch vụ công là quyền quyết định sản xuất và cung ứng dịch vụ công phải được trả lại cho những đơn vị thấp nhất, có khả năng nắm bắt được tình hình một cách rõ ràng nhất. Việc phi tập trung hóa tạo điều kiện cho các chính quyền địa phương linh hoạt hơn trong cung ứng các dịch vụ công phù hợp với hoàn cảnh của địa phương mình, đồng thời buộc họ trở nên có trách nhiệm hơn. Việc phân cấp này làm tăng hiệu quả và hiệu lực cung ứng dịch vụ công, qua đó người tiêu dùng sẽ được hưởng những dịch vụ chất lượng cao với giá cả hợp lý. Hộp 5: Phi tập trung hóa trách nhiệm: kinh nghiệm của Pháp, Anh, Tây Ban Nha và Thụy điển - Pháp: Theo các luật về phi tập trung hóa năm 1982, Nhà nước Pháp đã trao thẩm quyền cho các khu vực và các ban, ngành trong nhiều lĩnh vực như phát triển đô thị, các biện pháp hỗ trợ kinh tế và giao thông địa phương. Các luật này cũng phân cấp cho chính quyền khu vực trách nhiệm về xây dựng và bảo dưỡng các trường phổ thông trung học (tương tự như trách nhiệm của các xã đối với các trường tiểu học vốn đã tồn tại hàng thế kỷ), trong khi vẫn giữ trách nhiệm về hầu hết các chính sách giáo dục khác ở cấp trung ương. - Tây Ban Nha: Tại đây, việc thành lập các cộng đồng tự quản đã dẫn đến việc chuyển giao đáng kể các trách nhiệm, kể cả việc phi tập trung hóa hệ thống giáo dục, y tế cũng như các công trình công cộng, nông nghiệp, bảo vệ môi trường, phát triển vùng và trợ giúp xã hội. - Anh: việc phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm giữa chính phủ và chính quyền địa phương ở Anh trong việc quản lý dịch vụ công khá rõ ràng, rành mạch, trong đó chính phủ tập trung đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và phân bổ ngân sách, thực hiện kiểm toán, còn chính quyền địa phương thực hiện ký kết hợp đồng với các công ty tư nhân và giám sát, kiểm tra việc thực hiện. 19
- Thuỵ Điển: Có sự phân cấp rõ những dịch vụ công mà từng cấp chính quyền phải đảm nhiệm, trong đó đặc biệt chú ý các dịch vụ công về phúc lợi công cộng hoàn toàn miễn phí (như bảo hiểm thất nghiệp, trợ cấp xã hội,…). Nguồn: Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh/ Ngân hàng phát triển châu Á.- H. CTQG, 2003; và các nguồn khác. Về cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước, vấn đề kiểm soát tài chính và quản lý đóng một vai trò quan trọng. Trong nhiều trường hợp, do rất khó đo lường những sản phẩm đầu ra của khu vực nhà nước, nên cần có chế độ kiểm tra tài chính và đặt chế độ chịu trách nhiệm cá nhân, nhằm buộc cán bộ quản lý phải làm việc hết mình để tránh tình trạng sử dụng không hiệu quả các nguồn lực công cộng và nhằm cải thiện việc cung ứng dịch vụ. Khảo sát nhiều nước cho thấy một phần đáng kể công quỹ quốc gia được phân bổ cho các dịch vụ xã hội cơ bản đã không đến được các bệnh viện và trường học như dự kiến, nhất là ở các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa5. Với tình trạng như vậy, cho dù nhà nước có dành một phần ngân sách rất lớn cho cung ứng dịch vụ công, thì hiệu quả cũng rất thấp. Điều đó dẫn đến sự méo mó trong bức tranh cung ứng dịch vụ công, vì nhà nước đã đầu tư rất nhiều vào hoạt động này, song hậu quả là người dân không được hưởng ở mức xứng đáng những phúc lợi đó. Vì vậy, tăng cường việc kiểm soát tài chính và quản lý là giải pháp không thể thiếu nhằm cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước. Một vấn đề quan trọng cần lưu ý trong việc cải cách nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công trong khu vực nhà nước chính là yếu tố con người. Ở bất kỳ lĩnh vực nào, con người luôn đóng vai trò then chốt quyết định sự thành, bại của cải cách, và trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công cũng vậy. Chính vì thế, nhiều nước đã tập trung nhiều biện pháp để nâng cao năng lực chuyên môn của công chức thông qua việc cải tiến công tác cán bộ và khuyến khích sự tham gia của công chức vào hoạt động quản lý, tăng cường uỷ quyền và trách nhiệm cá nhân. Phương thức tuyển dụng và đề bạt theo phẩm chất mà nhiều nước sử dụng đã làm cho bộ máy viên chức có được lực lượng cán bộ, nhân viên chất lượng cao. Bên cạnh việc nâng cao năng lực chuyên môn, đối với đội ngũ viên chức trực tiếp thực hiện cung ứng dịch vụ công, cần đặc biệt chú ý nâng cao phẩm chất, đạo đức phục vụ khách hàng. Kinh nghiệm của nhiều nước chỉ ra rằng một khi người viên chức có ý thức trong công việc, có thái độ tận tụy phục vụ khách hàng thì hiệu quả công việc sẽ tăng lên rất nhiều. Có thể thấy rõ vấn đề này qua trường hợp Bang Ceara của Brazin trong hộp dưới đây: Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo 5 thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 20