Luận án Tiến sĩ Tài chính ngân hàng: Hoàn thiện cơ chế tự chủ về kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:217

Thêm vào BST

Báo xấu

21
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận án là: xây dựng các giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng nói riêng và Việt Nam nói chung, có cơ sở khoa học và thực tiễn, có tính khả thi cao về tính hiệu lực, hiệu quả, linh hoạt, công bằng và trách nhiệm giải trình.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Tài chính ngân hàng: Hoàn thiện cơ chế tự chủ về kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ QUỐC PHÒNG HỌC VIỆN HẬU CẦN NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG HOÀN THIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ VỀ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TẠI CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG – BẢO HIỂM Hà Nội, 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ QUỐC PHÒNG HỌC VIỆN HẬU CẦN NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG HOÀN THIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ VỀ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TẠI CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng Mã số : 9.34.02.01 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS NGUYỄN TRỌNG CƠ Hà Nội, 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của tôi. Số liệu được nêu trong luận án là trung thực và có trích nguồn. Kết quả nghiên cứu trong luận án là trung thực và chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào . TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Thị Thu Hương
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ........................ 7 1.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài. .............................................. 7 1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước. ............................................... 17 1.3. “Khoảng trống” trong nghiên cứu về cơ chế tự chủ đối với chính quyền cấp xã. ................................................................................................. 22 CHƯƠNG 2. LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CƠ CHẾ TỰ CHỦ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ .......................................................................................... 25 2.1. Khái quát về chính quyền cấp xã và quản lý ngân sách xã................ 25 2.1.1. Chính quyền cấp xã trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ..... 25 2.1.2. Vai trò, nhiệm vụ, đặc điểm, cách phân loại chính quyền cấp xã .... 27 2.1.3. Quản lý ngân sách xã………………………………………………….34 2.2. Cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã ..................................................................................................................... 43 2.2.1. Khái niệm về cơ chế tự chủ .............................................................43 2.2.2. Vai trò cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã ......................................................................................... 46 2.2.3. Nguyên tắc cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã ......................................................................................... 48 2.2.4. Nội dung của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã ............................................................................... 51 2.2.5. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính. ......................................................................................... 56 2.2.6. Các nhân tố ảnh hưởng tới việc thực hiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã..................................................... 611 2.3. Kinh nghiệm về chế độ tự quản địa phương của một số quốc gia trên thế giới. ........................................................................................................... 71 2.3.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới ............................... 71 2.3.2. Bài học kinh nghiệm đối với việt Nam khi giao tự chủ kinh phí quản lý hành chính cho chính quyền cấp xã .................................................. 76 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG..................................................................... 799 3.1. Khái quát chung về chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng.799 3.1.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội. ................................................ 799
3.1.2. Đặc điểm đội ngũ cán bộ và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng. ....................................................... 822 3.2. Thực trạng cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng ........................................... 845 3.2.1. Khái quát quá trình triển khai cơ chế ...............................................85 3.2.2. Thực trạng thực hiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng ........................ 866 3.3. Đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính tại chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng ................. 103 3.3.1. Tính hiệu lực của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính ...... 1033 3.3.2. Tính hiệu quả của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính ...... 1066 3.3.3. Tính linh hoạt và công bằng của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính .................................................................................................. 1177 3.4. Đánh giá chung về cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính và quá trình triển khai tại chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng 1199 3.4.1. Kết quả đạt được: ........................................................................ 1199 3.4.2. Một số hạn chế của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính ... 1211 CHƯƠNG 4 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG.............................................. 1288 4.1. Định hướng hoàn thiện bộ máy và cơ chế tự chủ tài chính đối với chính quyền cấp xã .................................................................................... 1288 4.1.1 Xác định rõ vai trò của chính quyền xã trong quản lý ................... 1288 4.1.2. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, chuẩn hóa đội ngũ cán bộ chính quyền xã .................................................................................... 130 4.1.3. Giao quyền tự chủ tài chính ở mức độ cao cho chính quyền cấp xã. ... 1322 4.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng ......................... 1366 4.2.1. Giải pháp nâng cao tính hiệu lực của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính. ........................................................................................ 1366 4.2.2. Giải pháp nâng cao tính hiệu quả của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính ......................................................................................... 1399 4.2.3. Giải pháp hoàn thiện tính linh hoạt và công bằng của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính ............................................................... 1533 4.3. Một số kiến nghị ............................................................................... 16060 4.3.1. Kiến nghị đối với trung ương ........................................................ 160
4.3.2. Kiến nghị đối với chính quyền địa phương .................................. 1622 KẾT LUẬN ................................................................................................ 1677 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN........................................................... 1699 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................... 17070 PHỤ LỤC ................................................................................................... 1777
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CBCC : Cán bộ công chức CQNN : Cơ quan nhà nước DVC : Dịch vụ công HCNN : Hành chính nhà nước HĐND : Hội đồng nhân dân NSNN : Ngân sách nhà nước NSX : Ngân sách xã KPQLHC : Kinh phí quản lý hành chính KBNN : Kho bạc nhà nước KT – XH : Kinh tế - Xã hội QLNS : Quản lý ngân sách UBND : Ủy ban nhân dân TCHC : Tổ chức hành chính TC – NS Tài chính – Ngân sách : Hệ thống quản lý kết quả ( Performance PMS management system ) Nghị định 130/NĐ-CP : Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ Qui định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính. Nghị định 117/NĐ-CP : Nghị định số 117/2013/NĐ-CP ngày 7/10/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 năm 2005 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước.
DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 3.1. Số lượng các xã, phường, thị trấn các tỉnh đồng bằng sông Hồng ...........80 Bảng 3.2. Quy mô dân số và diện tích các tỉnh đồng bằng sông Hồng .....................81 Bảng 3.3: Định mức chi ngân sách xã, phường, thị trấn trên địa bàn Thành phố Hà Nội giai đoạn 2011- 2015................................................................87 Bảng 3.4: Kết quả điều tra về biến động biên chế khi thực hiện tự chủ…………………………………………………………………...90 Bảng 3.5: Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế cho các xã tại Thành phố Hà Nội năm 2017 ...................................................................................92 Bảng 3.6: Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế cho các xã tại tỉnh Vĩnh Phúc (giai đoạn 2017 - 2020)..............................................................92 Bảng 3.7: Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế cho các xã tại tỉnh Hải Dương (giai đoạn 2017 - 2020).............................................................93 Bảng 3.8: Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế cho các xã tại tỉnh Hà Nam (giai đoạn 2017 - 2020)........................................................................94 Bảng 3.9 : Bình quân nguồn thu của 1 xã các tỉnh ĐBSH từ 2014 đến 2018 .............96 Bảng 3.10: Cơ cấu chi quản lý hành chính cấp xã các tỉnh ĐBSH từ 2014 - 2018.................................................................................................................97 Bảng 3.11: Cơ cấu chi quản lý hành chính các xã 04 tỉnh Hà Nội, Hà Nam, Hải Dương, Vĩnh Phúc từ 2014 – 2018......................................................98 Bảng 3.12:Nhận biết mức độ hoàn thành kế hoạch của xã năm 2016 -2018.….......108 Bảng 3.13: Lựa chọn phương án thực hiện cơ chế tự chủ KPQLHC.........................110 Bảng 3.14. Kinh phí tiết kiệm được qua các năm tại 500 xã.......................................111 Bảng 3.15. Chi thu nhập tăng thêm bình quân 01 tháng của chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH ......................................................................................114 Bảng 4.1. Tiêu chí đánh giá CBCC xã ........................................................................152
DANH MỤC HÌNH Hình 2.1. Sơ đồ mô hình tổ chức bộ máy UBND cấp xã................................ 34 Hình 2.2: Mối quan hệ ba chiều cần đảm bảo khi thực hiện chế độ tự chủ ........ 50 HÌnh 3.1. Tỷ lệ nguồn thu 6 tỉnh ĐBSH tực đảm bảo cân đối thu chi.............95 Hình 3.2. Sơ đồ khái quát cơ chế một cửa tại chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH .................................................................................................... 98 Hình 3.2. Cơ cấu chi QLHC của các xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2014–2018 .................................................................................... 98 Hình 3.3. Cơ cấu chi của các xã trên địa bàn 4 tỉnh, thành phố Hà Nội, Hà Nam, Hải Dương, Vĩnh Phúc, giai đoạn 2014–2018…………………99 Hình 3.4.Sơ đồ cơ chế một cửa tại chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH………………………………………………………………...107 Hình 3.5. Kêt quả đánh giá CBCC xã tại 500 xã thuộc phạm vi khảo sát….109 Hình 4.1: Quy trình thực hiện cơ chế tự chủ................................................. 146
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính (KPQLHC) đối với chính quyền cấp xã được coi là một trong những nội dung quan trọng trong quá trình quản lý tài chính công ở Việt Nam. Việc giao quyền tự chủ KPQLHC cho chính quyền cấp xã bắt đầu rõ nét từ năm 2014 với việc ban hành Nghị định số 117/2013/NĐ – CP ngày 7/10/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 năm 2005 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước (CQNN). Luật ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015 đã giao cho Chính phủ quy định việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (Khoản 15 -Điều 25) và vai trò trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách (Khoản 1- Điều 61). Phương thức này, một mặt nhấn mạnh đến việc trao quyền tự chủ trong việc sử dụng “các gói ngân sách” cho các xã, mặt khác chú trọng đến đo lường “kết quả của các khoản chi tiêu” nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình, hiệu quả trong sử dụng ngân sách xã. Theo quy định tại Điều 1 của Nghị định số 130/2005/NĐ- CP, việc giao quyền tự chủ cho Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương căn cứ vào quy định tại Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ và điều kiện thực tế tại địa phương để quyết định. Đối với cấp xã, việc thực hiện tự chủ có thực sự cải thiện, nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý ngân sách xã, đảm bảo tính minh bạch và hiệu suất của bộ máy chính quyền cấp xã hay không là vấn đề cần phải làm rõ. Vì thực tiễn cho thấy, việc triển khai ở cấp xã rất chậm và khó khăn. Theo báo cáo của Bộ Tài chính năm 2008, mới có Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương đã triển khai giao thực hiện chế độ tự chủ cho 100% số xã, phường. Một số tỉnh , thành phố đang thực hiện thí điểm ở một số xã như: Hà Giang 18 xã, Lâm Đồng 59/145 xã
2 (37%), Đà Nẵng 6/56 xã (10,7%), Long An 30% , các địa phương còn lại (trong tổng số 55 tỉnh, thành phố có báo cáo) chưa triển khai thực hiện. Năm 2014, việc giao tự chủ KPQLHC cho chính quyền cấp xã có hiệu lực nhưng thực tế các tỉnh đồng bằng sông Hồng (ĐBSH) chưa triển khai cơ chế này. Vì rất nhiều các nguyên nhân khác nhau, cụ thể: - Chưa có quy trình cụ thể hướng dẫn thực hiện cơ chế tự chủ tại các xã; - Tại các xã chưa xây dựng được tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của chính quyền cấp xã và cán bộ công chức xã (CBCC), cũng như việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ tại các xã mang tính hình thức; - Chưa phát huy vai trò chủ động của lãnh đạo xã trong công tác quản lý ngân sách, tài chính xã; - Các xã trong khu vực ĐBSH còn thụ động trong công tác kiện toàn bộ máy, bố trí phân công và sắp xếp CBCC tại chính quyền cấp xã; Do vậy, việc triển khai cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng là cần thiết. Nhằm đánh giá thực trạng của cơ chế tự chủ, góp phần hoàn thiện cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã, tác giả lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện cơ chế tự chủ về kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng” làm đề tài luận án tiến sĩ của mình. 2. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận án là: xây dựng các giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng nói riêng và Việt Nam nói chung, có cơ sở khoa học và thực tiễn, có tính khả thi cao về tính hiệu lực, hiệu quả, linh hoạt, công bằng và trách nhiệm giải trình. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu - Tổng quan các công trình khoa học có liên quan; hệ thống hóa những vấn đề lý luận chính quyền cấp xã, quản lý ngân sách cấp xã và cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã.
3 - Phân tích thực trạng cơ chế tự chủ về KPQLHC tại chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH. Đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế, tìm ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên của những hạn chế đó. - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ về KPQLHC tại chính quyền cấp xã, đáp ứng yêu cầu quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính xã một cách hiệu quả giai đoạn 2020 - 2025 tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng. - Đưa ra kiến nghị cần có với các cơ quan có liên quan để hoàn thiện cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã và đảm bảo các giải pháp của đề tài được thực hiện. Theo đó luận án sẽ trả lời các câu hỏi nghiên cứu sau: - Câu hỏi nghiên cứu 1: Cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính là gì? Nội dung của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính? - Câu hỏi nghiên cứu 2: Các tiêu chí cần thiết để đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính? - Câu hỏi nghiên cứu 3: Tại sao chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng còn khó khăn khi triển khai cơ chế tự chủ KPQLHC? - Câu hỏi nghiên cứu 4: Làm thế nào để chính quyền cấp xã thực hiện được cơ chế tự chủ KPQLHC? 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu lý luận và thực trạng cơ chế tự chủ KPQLHC, quá trình triển khai cơ chế đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng. - Phạm vi nghiên cứu: + Phạm vi không gian: Đề tài nghiên cứu cơ chế tự chủ KPQLHC theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 2005 và Nghị định 117/2013/NĐ-CP ngày 07 tháng 10 năm 2013 của Chính phủ đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng. + Phạm vi thời gian: Các số liệu được thu thập trong khoảng thời gian 5 năm gần nhất, từ 2014 – 2018 (năm 2014 là năm bắt buộc các xã phải thực
4 hiện tự chủ kinh phí quản lý hành chính theo Nghị định 117), định hướng nghiên cứu đến năm 2025 và những năm tiếp theo. + Phạm vi nội dung: Làm rõ nội hàm của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã: (i) kinh phí quản lý hành chính được giao tự chủ; (ii)sử dụng kinh phí giao tự chủ. 5. Phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về Nhà nước và pháp luật; về tổ chức bộ máy và Nhà nước … Trên cơ sở tập hợp, hệ thống hóa các công trình nghiên cứu có liên quan đến chủ đề luận án, luận án kế thừa có chọn lọc, phát triển các luận điểm nghiên cứu, đồng thời phát hiện vấn đề nghiên cứu mới. Luận án tiếp cận giải quyết vấn đề nghiên cứu từ góc độ của khoa học pháp lý, khoa học hành chính. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để phục vụ nghiên cứu luận án, tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể sau: - Phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn: Phương pháp này được sử dụng bao trùm cả luận án. Cụ thể, tác giả sử dụng lý luận về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước để phân tích, đặc điểm tổ chức và hoạt động bộ máy chính quyền cấp xã (chương 2, chương 3); kết hợp lý luận và thực tiễn làm cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã (Chương 4). - Phương pháp phân tích và tổng hợp: được sử dụng để phân tích các quy định của pháp luật cũng như đặc điểm tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, cơ sở lý luận của cơ chế tự chủ KPQLHC (chương 2) và quá trình triển khai cơ chế này đối với chính quyền cấp xã, từ đó, rút ra các đánh giá kết quả, hạn chế và nguyên nhân (Chương 3); xây dựng các giải pháp hoàn thiện phù hợp với lý luận và thực tiễn (Chương 4).
5 - Phương pháp hệ thống được sử dụng trong tổng thể luận án nhằm sâu chuỗi các nội dung, có kế thừa và kết cấu hợp lý, chặt chẽ giúp luận án đạt được mục đích, yêu cầu đề ra. - Phương pháp thu thập số liệu, điều tra, khảo sát bằng bảng hỏi - Thu thập số liệu qua các báo cáo quyết toán NSX, Nghị quyết về định mức phân bổ chi thường xuyên của 10 tỉnh đồng bằng sông Hồng, hướng dẫn thực hiện cơ chế tự chủ về KPQLHC tại một số tỉnh, thành phố trong khu vực từ năm 2014 đến 2018. - Thu thập thông qua việc tham dự các hội thảo về đổi mới cơ chế tài chính, tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. - Để đánh giá thực trạng cơ chế tự chủ KPQLHC và quá trình triển khai cơ chế này đối với chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH, NCS xây dựng bảng hỏi gồm 20 câu, khảo sát tại 500 xã, phường, thị trấn thuộc 04 tỉnh, thành phố (Hà Nội, Hải Dương, Vĩnh Phúc, Hà Nam). Các tỉnh, huyện được chọn khảo sát có tính đại diện những địa phương là thành phố trung tâm, đang đô thị hóa nhanh, địa phương đang xây dựng nông thôn mới, địa phương còn nhiều khó khăn về nguồn thu. Toàn bộ số liệu, được xử lý theo quy định, sử dụng để làm sáng tỏ những vấn đề liên quan cơ chế tự chủ KPQLHC và quá trình triển khai cơ chế này đối với chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH để phân tích, chứng minh thực trạng cũng như đề xuất các giải pháp (Chương 3, Chương 4). 6. Đóng góp của luận án Về mặt lí luận: Luận án đã hệ thống hóa, làm rõ lý luận về của cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã; (1) Xác định nội dung và các nhân tố ảnh hưởng tới cơ chế tự chủ KPQLHC, (2) Xây dựng 03 các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã, trong trường hợp cụ thể tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng.
6 Về mặt thực tiễn: (1) Luận án đã góp phần làm rõ thực trạng cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng. (2) Đánh giá mức độ hiệu lực, hiệu quả, linh hoạt và công bằng của cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng; tìm ra kết quả, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế. (3) Luận án đã có một số đề xuất mới về: qui trình thực hiện cơ chế tự chủ, xây dựng qui chế chi tiêu nội bộ, tiêu chí đánh giá mưc độ hoàn thành nhiệm vụ của chính quyền cấp xã và CBCC xã, (nhiều xã đã tham khảo và sử dụng); thay đổi chu trình NSX và kiểm soát chi thường xuyên NSX hướng theo kết quả đầu ra. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, sơ đồ, bảng biểu, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận án kết cấu gồm 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu Chương 2: Lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã. Chương 3: Thực trạng cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng. Chương 4: Giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ về kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng.
7 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài. Do thể chế chính trị, tổ chức bộ máy nhà nước ở mỗi quốc gia khác nhau, dẫn đến sự phân cấp và cơ chế quản lý tài chính - ngân sách của chính quyền địa phương là khác nhau. Tác giả chưa thấy công trình nghiên cứu của nước ngoài về cơ chế tự chủ cho chính quyền cơ sở hay một đơn vị cụ thể. Các nghiên cứu có đề cập đến phương thức quản lý mới, tự chủ tài chính tại các địa phương; Đó là, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra tiếp cận từ nghiên cứu mô hình quản lý công mới. Những nghiên cứu này không trực tiếp liên quan đến đề tài luận án của tác giả nhưng có giá trị trong nghiên cứu, thay đổi cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã tại Việt Nam. Nhóm thứ nhất: các công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề quản lý công mới. Trong những thập niên gần đây, quản lý công là chủ đề được thảo luận nhiều trong các nghiên cứu cả về lý thuyết và thực tiễn. Với quan điểm cho rằng mô hình tổ chức và cung cấp dịch vụ công truyền thống với đặc điểm mang tính độc quyền, tính tập trung cao, quan liêu máy móc với quá nhiều quy định chỉ mang lại hiệu quả thấp, chi phí cao và không đáp ứng được yêu cầu phát triển, thì mô hình quản lý công mới ra đời mang đến một nền hành chính gọn nhẹ hơn, với cơ cấu tổ chức đơn giản hơn. Với mô hình này, các nhà quản lý sẽ được trao thêm quyền chủ động, sáng tạo hơn, các tổ chức cung cấp dịch vụ dưới áp lực cạnh tranh sẽ phải đảm bảo chất lượng. Thuật ngữ “Quản lý công mới” được tác giả Christopher Hood sử dụng lần đầu tiên vào năm 1991 trong hàng loạt bài viết của ông. Cụ thể, dựa trên các nội dung về quản lý công, C. Hood chỉ ra quản lý công mới có 7 đặc điểm như sau:
8 (1) Giảm chi phí trực tiếp trong khu vực công và tăng cường kỷ luật lao động nhằm cải thiện việc sử dụng nguồn lực; (2) Áp dụng thực tiễn quản lý của khu vực tư nhằm tăng cường sự linh hoạt trong việc ra quyết định; (3) Cạnh tranh trong khu vực công (thông qua hợp đồng ngắn hạn và thông qua đấu thầu). Đây chính là yếu tố cơ bản để giảm chi phí và cải thiện chất lượng hoạt động; (4) Phân quyền quản lý, trao quyền cho các tổ chức để quản lý hiệu quả hơn và tăng tính cạnh tranh giữa chúng; (5) Chuyển từ kiểm soát đầu vào sang kiểm soát đầu ra, nhấn mạnh đến kết quả hơn là quá trình; (6) Các chuẩn mực trong thực thi công vụ rất rõ ràng, đánh giá thực thi công vụ được thực hiện, vì trách nhiệm trong công vụ đòi hỏi phải xác định rõ ràng mục tiêu hay kết quả cần phải đạt được của cá nhân và tổ chức và hiệu quả đòi hỏi phải quan tâm đến mục tiêu và quản lý theo định hướng kết quả hoặc theo mục; (7) Nhà quản lý được trao quyền để quản lý các công việc của tổ chức, vì trách nhiệm đòi hỏi nhiệm vụ rõ ràng và không lạm dụng quyền lực. Mối quan tâm lớn nhất là thực thi công vụ và minh bạch; - Ở một góc độ khác, M.Holemes và D. Shand (1995) lại cho rằng với tư cách là phương pháp quản lý, quản lý công mới có các đặc điểm: (i) Là phương pháp quyết sách nhấn mạnh tới hiệu quả, kết quả và chất lượng phục vụ; (ii) Thực hiện phân quyền để tăng cường sự thích ứng thay thế cho cơ cấu tổ chức mang nặng tính đẳng cấp và sự tập trung cao độ về quyền lực; (iii) Có thể tìm sự linh hoạt về phương pháp cung ứng các sản phẩm công để thay thế cho sự cung ứng mang tính trực tiếp, từ đó giúp tiết kiệm chi phí và nâng cao hiệu quả chính sách; (iv) Quan tâm tới sự tương ứng giữa quyền lực và trách nhiệm, coi đây là mắt khâu then chốt để nâng cao hiệu suất; (v) Tạo môi trường cạnh tranh
9 trong nội bộ khu vực công và giữa các đơn vị trong khu vực công; (vi) Tăng cường năng lực quyết sách chiến lược của trung ương, đảm bảo tính nhanh chóng và linh hoạt trong việc ứng phó với sự thay đổi của môi trường với chi phí thấp nhất; (vii) Thông qua việc thực hiện chế độ báo về kết quả và chi phí để nâng cao tinh thần trách nhiệm và độ minh bạch. - Có thể nói, mô hình quản lý công mới mang đến một bộ máy hành chính gọn nhẹ, đơn giản hơn, các nhà quản lý công mới được trao quyền nhiều hơn, tự chủ hơn. Các đặc trưng chủ yếu của quản lý công mới thể hiện trên các phương diện: (i) Sự điều tiết vĩ mô của chính phủ thay thế cho việc chính phủ trực tiếp cung cấp sự phục vụ công; (ii) Sự linh hoạt và đơn giản hóa trình tự của các quyết sách công; (iii) Tiết kiệm chi tiêu công để phục vụ cho thực tiễn đổi mới; (iv) Phi tập trung hóa quyền lực công, thực hiện tách rời giữa việc hoạch định chính sách với việc thực hiện chính sách; (v) Thực hiện tư hữu hóa để tăng cường tính cạnh tranh; (vi) Đề cao phong cách lãnh đạo linh hoạt và coi trọng quy trình quản lý nhân sự; (vii) Đi liền với việc mở rộng quyền quyết sách, quyền quản lý cần phải tăng cường chế độ trách nhiệm công của đội ngũ cán bộ công chức (Cary Aobai Si Panu, 1998). - Về cơ bản, điểm mấu chốt của mô hình quản lý công mới, cho dù được thực hiện ở quốc gia nào đều tập trung vào vấn đề cốt lõi là coi trọng hiệu suất trong một môi trường phi tập trung hóa khu vực công (David; Mathiasen và ZhangQingdong, 2011); Tập trung quản lý, đánh giá kết quả thông qua các chỉ số đo lường kết quả. Theo đó các cách thức và thời điểm đo lường kết quả, thông tin và giải thích về các kết quả, các hành vi sai lầm,cách thức cải thiện quản lý kết quả thực thi được trình bày rõ ràng (Karen Fryer, Jiju Antony, Susan Ogden, 2009); đặc biệt quan tâm tới tính hiệu quả trong cung cấp, sự phục vụ trực tiếp của các đơn vị khu vực công, bao gồm việc hình thành môi trường cạnh tranh trong nội bộ khu vực công và giữa các đơn vị trong khu vực công; sử dụng mô thức phân quyền để tăng tính thích ứng, thay thế cho cơ cấu cấp bậc có sự tập
10 quyền cao độ, đồng thời tìm kiếm một phương án linh hoạt và khả thi để có thể mang lại hiệu quả cao trong thực hiện chính sách; Để tăng cường năng lực chỉ đạo phát triển, chính phủ cần phải nâng cao năng lực chiến lược trong ứng phó với sự thay đổi của hoàn cảnh, cũng như năng lực kịp thời hành động để đáp ứng tốt nhu cầu và lợi ích của công chúng với chi phí thấp nhất (David; Mathiasen; Zhang Qingdong, 2011). Nhóm thứ hai: các công trình nghiên cứu về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Ngân sách là công cụ kết nối giữa kết quả công việc thực hiện với các nguồn lực đã phân bổ cho chúng. Trong khu vực công, ngân sách là sự kết nối chặt chẽ giữa người dân - người nộp thuế với các tổ chức công - người sử dụng công quĩ. Cùng với tiến trình cải cách về nội dung, phương thức của quản lý công, quản lý ngân sách trong khu vực công cũng có nhiều thay đổi tương ứng .Hiện nay, các cách thức quản lý ngân sách trong khu vực công bao gồm: (i) ngân sách truyền thống hay ngân sách theo dòng, mục - (Line- Item budgeting) được sử dụng phổ biến ở các nước đang phát triển; (ii) quản lý ngân sách theo kế hoạch và chương trình - (Planning and Programming Budgeting System) được phát triển vào những năm 1960; (iii) quản lý ngân sách dựa trên cơ sở 0 - (Zero - Based Budgeting) được phát triển vào những năm 1970; và (iv) quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra - (Performance Based Budgeting) được phát triển từ những năm 1990. Đặc điểm nổi bật của ngân sách truyền thống là thiết lập một hệ thống các định mức (các giới hạn) cho việc phân bổ và chi tiêu ngân sách, đồng thời đảm bảo các đơn vị sử dụng ngân sách không được vượt quá định mức hay giới hạn chi tiêu nêu trên. Giả định cơ bản của mô hình ngân sách truyền thống là việc kiểm soát mức phân bổ và mức chi tiêu sẽ có thể tăng hiệu quả. Do đó, sức mạnh của ngân sách truyền thống là kiểm soát chặt chẽ chi tiêu thông qua các chi tiết đặc điểm kỹ thuật đầu vào. Một đặc điểm khác của ngân sách truyền
11 thống là cơ chế "gia tăng": các khoản mục ngân sách của năm tiếp theo được xác định bằng cách thêm hoặc bớtvới một biên độ nhất định so với ngân sách của năm trước (Shah và Shen, 2007). De Wallvà cộng sự (2011) đã tóm tắt một số hạn chế của việc quản lý ngân sách truyền thống như sau: - Tạo ra tính không kiểm soát và không đoán trước được của ngân sách; - Gia tăng ngân sách mà không có sự liên kết với chiến lược của tổ chức; - Tập trung vào đầu vào mà không tập trung vào đầu ra và kết quả; - Tầm nhìn ngân sách ngắn hạn - Thường gây lãng phí do không có động cơ về hiệu quả - Hạch toán dựa trên tiền mặt nên dẫn đến quản lý tài sản kém - Hạn chế về thông tin chi phí, đầu ra và kết quả; Nói một cách vắn tắt, cách thức quản lý ngân sách truyền thống sẽ không đáp ứng được yêu cầu về hiệu suất và hiệu quả của khu vực công - Mô hình ngân sách theo kế hoạch và chương trình ra đời đã khắc phục sự thiếu kết nối hợp lý giữa số tiền ngân sách với kết quả hay mục tiêu cần thực hiện - nhược điểm nổi bật của ngân sách truyền thống. Trong ngân sách theo kế hoạch và chương trình, sự thay đổi chủ yếu ở khâu chuẩn bị các kế hoạch và chương trình, trong đó lợi ích của việc chi tiêu ngân sách được xem xét từ tác động của nó đến môi trường, trong cả ngắn hạn và dài hạn (Diamond, 2003) - Mô hình phát triển tiếp theo là mô hình ngân sách dựa trên cơ sở 0 - là hệ thống ngân sách được ước tính trực tiếp theo các hoạt động trong năm, không dựa trên những gì đã được thực hiện trong quá khứ. Quản lý ngân sách dựa trên cơ sở 0 đòi hỏi phải đánh giá các khoản chi tiêu và tất cả các hoạt động bắt đầu từ cơ sở 0, không có mức chi tiêu tối thiểu cụ thể. Quản lý ngân sách dựa trên cơ sở 0 đã khắc phục những thiếu sót của mô hình ngân sách truyền thống. Thay vì sử dụng phương pháp gia tăng để soạn lập ngân sách, ngân sách dựa trên cơ sở 0 không bắt đầu từ ngân sách của năm trước, các hoạt động phải