Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá chất lượng dịch vụ hành chính công tại Bộ phận một cửa - Trường hợp tại UBND huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:90

Thêm vào BST

Báo xấu

55
lượt xem 15
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là tập trung vào việc phân tích, đánh giá sự phù hợp của chính sách, quy định của pháp luật về cung ứng DVHCC tại Bộ phần một cửa cấp huyện; phát hiện những lực cản về động lực trong quá trình thực hiện CCMC ở cấp huyện; thiết lập cơ chế kiểm soát và xác định các tiêu thức cơ bản để đánh giá hiệu quả cung cấp DVHCC tại Bộ phận một cửa,... Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá chất lượng dịch vụ hành chính công tại Bộ phận một cửa - Trường hợp tại UBND huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi

i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do Tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của Tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright./. Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 5 năm 2013 Người cam đoan Võ Thanh Hùng
ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS Phạm Duy Nghĩa đã khuyến khích, động viên, hướng dẫn Tôi thực hiện hoàn thành luận văn này. Tôi xin trân trọng cảm ơn tất cả các thầy, cô giáo của Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright đã truyền đạt những kiến thức và kinh nghiệm, giúp Tôi có được nền tảng kiến thức vững chắc về chính sách công để phục vụ cho quá trình học tập, công tác và nghiên cứu. Tôi xin cảm ơn lãnh đạo UBND huyện, Văn phòng HĐND và UBND huyện, phòng Nội vụ và các anh, chị đồng nghiệp đang công tác tại UBND huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi đã tạo điều kiện thuận lợi cho Tôi trong việc tiếp cận số liệu, cung cấp thông thông tin cần thiết và chia sẽ những kinh nghiệm trong lĩnh vực nghiên cứu của Tôi để giúp Tôi hoàn thành luận văn này. Cuối cùng, xin cảm ơn tất cả anh chị em đồng nghiệp, bạn bè gần xa đã hỗ trợ, giúp đỡ Tôi hoàn thành bài nghiên cứu này./. Tác giả luận văn Võ Thanh Hùng
iii TÓM TẮT Sau nhiều năm áp dụng cơ chế một cửa (CCMC) trong quan hệ giải quyết công việc giữa cơ quan nhà nước với cá nhân, tổ chức, CCMC đã tạo ra được chuyển biến tích cực trong cung ứng dịch vụ hành chính công (DVHCC) và công tác cải cách hành chính (CCHC), phần nào rút ngắn thời gian giải quyết hồ sơ, thủ tục được công khai, minh bạch, giảm bớt phiền hà cho người dân, được nhân dân, doanh nghiệp đồng tình, ủng hộ. Qua đó, đã chứng minh được đây là mô hình, phương thức giải quyết công việc tốt nhất hiện nay giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức. Mặc khác, do sự gia tăng phân công, phân cấp cho chính quyền cơ sở nên vai trò của chính quyền cấp huyện trong cung cấp DVHCC ngày càng được đề cao. Thêm vào đó, chất lượng DVHCC là thước đo quan trọng về sự tiến bộ của CCHC, phản ánh năng lực hoạt động của bộ máy nhà nước; nâng cao chất lượng DVHCC sẽ đồng nghĩa với việc nâng cao năng lực quản lý, điều hòa lợi ích và đảm bảo xã hội vận hành trật tự, ổn định và phát triển. Do vậy, chất lượng DVHCC được cung cấp tại Ủy ban nhân dân cấp huyện bằng CCMC là vấn đề cần được các cấp chính quyền quan tâm, chú ý. Theo lý thuyết việc thực hiện CCMC tại cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) ở địa phương sẽ tạo ra một cách thức giải quyết công việc hiệu quả cho công dân và tổ chức, thể chế hóa mối quan hệ giữa chính quyền và công dân trong quá trình giải quyết hồ sơ; tạo ra sự chuyển biến cơ bản trong quan hệ giữa cơ quan HCNN với các tổ chức và công dân, đơn giản hóa các thủ tục hành chính, giảm phiền hà, chi phí, thời gian, công sức; đồng thời, điều chỉnh một bước về tổ chức bộ máy, đổi mới, cải tiến chế độ làm việc và quan hệ công tác trong cơ quan HCNN, chống được tệ quan liêu, tham nhũng, cửa quyền của cán bộ, công chức, nâng cao hiệu suất, hiệu quả quản lý nhà nước (QLNN). Trong thực tế, tuy việc cung cấp DVHCC bằng CCMC đã bước đầu có kết quả khả quan, cải thiện chất lượng dịch vụ, đáp ứng phần nào của nhu cầu người dân. Tuy nhiên, kết quả chưa đáp ứng được như kỳ vọng, do những khiếm khuyết từ mô hình hoạt động, năng lực cải cách còn hạn chế, sự khó khăn về kinh phí thực hiện, thiếu cơ chế kiểm soát, đánh giá chất lượng DVHCC hiệu quả...nên các cấp chính quyền còn lúng túng trong quá trình thực hiện, cá biệt nhiều nơi chỉ thực hiện hình thức, làm ảnh hưởng đến chất lượng, năng lực quản lý của Nhà nước.
iv Để khắc phục tình trạng này, cần phải thiết lập cơ chế đánh giá, kiểm soát chất lượng dịch vụ hành chính công tại Bộ phận một cửa cấp huyện, với đầy đủ cơ chế kiểm soát bên trong-kiểm soát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, lẫn cơ chế kiểm soát bên ngoài-kiểm soát của người dân. Đối với cấp trung ương: Quy định rõ ràng, thống nhất về mô hình tổ chức, hoạt động của Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả; Quy định bố trí cán bộ, công chức chuyên trách làm việc ở Bộ phận một cửa, thuộc biên chế Văn phòng Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) huyện; Quy định việc đánh giá chính sách là nội dung bắt buộc và đánh giá ở hai góc độ: đánh giá của cơ quan nhà nước và người sử dụng dịch vụ; đánh giá, kiểm tra, giám sát hoạt động của Bộ phận một cửa cấp huyện theo hướng tập trung vào sự tác động của kết quả đầu ra, chứ không phải tập trung vào quy trình, chấp hành thủ tục, kiểm soát các yếu tố đầu ra; hoàn thiện pháp luật và hiệu quả giám sát hành chính. Đối với cấp tỉnh: Cần quan tâm đến hoạt động đánh giá chính sách; lồng ghép việc đánh giá nội dung chính sách với đánh giá thực thi chính sách, bằng các tiêu chí khoa học, hợp lý. Thay đổi cách thức kiểm tra, đánh giá quá trình thực hiện CCMC, ngoài việc kiểm tra, thanh tra sự tuân thủ, chấp hành các quy định tại cơ quan, định kỳ hàng năm tổ chức khảo sát lấy ý kiến nhân dân để có cơ sở khoa học đánh giá chất lượng dịch vụ; ban hành quy định về lĩnh vực, tiếp nhận, giải quyết hồ sơ theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông tại UBND cấp huyện thuộc tỉnh Quảng Ngãi; tổ chức tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ và kỹ năng giao tiếp cho cán bộ-công chức; nâng cao mức phụ cấp lên bằng mức lương tối; tổ chức khảo sát lấy ý kiến nhân dân để đánh giá chất lượng dịch vụ. Đối với cấp huyện: Xây dựng kế hoạch tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng; bố trí cán bộ-công chức chuyên trách làm việc ở Bộ phận một cửa; tăng cường đầu tư hạ tầng cơ sở, trang thiết bị, dụng cụ hỗ trợ; xây dựng quy chế kiểm soát và thực hiện đánh giá công việc của cán bộ-công chức; quy định, công khai và phổ biến cho người dân biết về cơ chế tiếp nhận, trả lời ý kiến của người dân về thủ tục hành chính; thiết lập các hệ thống kiểm soát bên trong lẫn bên ngoài hiệu quả để tăng độ trách nhiệm và tính giải trình.
v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN....................................................................................................................... ii TÓM TẮT ............................................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................ v DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................ vii DANH MỤC CÁC BẢNG ................................................................................................viii DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HÌNH VẼ ................................................................................... ix DANH MỤC CÁC HỘP ...................................................................................................... x Chương 1. GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU ........................................................... 1 1.1. Bối cảnh chính sách ................................................................................................. 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu ................................................................................................ 2 1.3. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................................. 2 1.4. Khung phân tích ....................................................................................................... 2 1.5. Phương pháp nghiên cứu ......................................................................................... 2 1.6. Bố cục luận văn ....................................................................................................... 3 Chương 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ, KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG ......................................................... 4 2.1. Một số khái niệm ..................................................................................................... 4 2.2. Dịch vụ hành chính công ......................................................................................... 4 2.2.1. Bản chất, đặc trưng của DVHCC ..................................................................... 4 2.2.2. Các loại hình cơ bản của DVHCC ................................................................... 5 2.2.3. Các yếu tố cấu thành DVHCC ......................................................................... 6 2.2.4. Tổ chức và hoạt động cung ứng DVHCC ........................................................ 6 2.3. Khung lý thuyết ....................................................................................................... 6 2.3.1. Khung lý thuyết về hiệu quả quản trị và hành chính công ............................... 6 2.3.2. Khung lý thuyết Quản lý dựa trên kết quả ....................................................... 8 2.3.3. Mô hình quản lý công mới ở Anh, New Zealand “Buộc nhà quản lý phải quản lý” ............................................................................................................................... 9 Chương 3. KINH NGHIỆM THỰC TIỄN TRONG QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN CƠ CHẾ MỘT CỬA CỦA CÁC ĐỊA PHƯƠNG .................................................................. 11 3.1. Kinh nghiệm trong quá trình thực hiện CCHC ...................................................... 11 3.2. Kinh nghiệm trong quá trình thực hiện cơ chế một cửa ở địa phương .................. 13 3.2.1.Thành phố Đà Nẵng ........................................................................................ 13 3.2.2. Tỉnh Đắk Lắk ................................................................................................. 14
vi 3.2.3. Ở các địa phương khác ................................................................................... 14 3.3. Và một số kinh nghiệm khác ................................................................................. 15 Chương 4. TỔ CHỨC NGHIÊN CỨU ĐIỂM TẠI BỘ PHẬN MỘT CỬA ................. 18 4.1. Phân tích quá trình cung ứng DVHCC tại Bộ phận một cửa của UBND huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi........................................................................................................... 18 4.1.1. Quá trình thực hiện CCMC ở huyện Đức Phổ ............................................... 18 4.1.2. Phân tích SWOT Bộ phận một cửa của UBND huyện Đức Phổ ................... 20 4.2. Những ưu và nhược điểm của cơ chế kiểm soát, đánh giá chất lượng DVHCC giữa huyện Đức Phổ với các huyện trong tỉnh Quảng Ngãi và các địa phương khác ngoài tỉnh.23 4.2.1. Đối với các huyện trong tỉnh Quảng Ngãi .................................................... 23 4.2.1.1. Những quy định của tỉnh Quảng Ngãi ............................................. 23 4.2.1.2. Giữa huyện Đức Phổ và các huyện khác ......................................... 24 4.2.2. Đối với các địa phương khác ngoài tỉnh ........................................................ 25 4.3. Tổ chức nghiên cứu điểm Bộ phận một cửa của UBND huyện Đức Phổ ............. 26 4.3.1. Lý do lựa chọn mẫu ....................................................................................... 27 4.3.2. Thiết kế nghiên cứu........................................................................................ 27 4.3.3. Kết quả nghiên cứu điểm để phát hiện khiếm khuyết trong quy định thực hiện CCMC ...................................................................................................................... 27 4.3.3.1. Đánh giá dưới góc nhìn của chuyên gia ........................................... 27 4.3.3.2. Đánh giá dưới góc nhìn của lãnh đạo cấp tỉnh................................. 29 4.3.3.3. Đánh giá dưới góc nhìn của lãnh đạo cấp huyện ............................. 30 4.3.3.4. Đánh giá của cán bộ-công chức Bộ phận một cửa........................... 31 4.3.3.5. Đánh giá của người dân sử dụng dịch vụ........................................ 31 Chương 5. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ........................................................................ 35 5.1. Đối với cấp trung ương .......................................................................................... 35 5.2. Đối với cấp tỉnh ..................................................................................................... 36 5.3. Đối với cấp huyện .................................................................................................. 36 KẾT LUẬN ......................................................................................................................... 38 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 39 PHỤ LỤC............................................................................................................................ 43
vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Việt CCHC : Cải cách hành chính CCMC : Cơ chế một cửa DVHCC : Dịch vụ hành chính công HCNN : Hành chính nhà nước HĐND : Hội đồng nhân dân QLNN : Quản lý nhà nước UBND : Ủy ban nhân dân
viii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1. Các yếu tố quyết định sự thành công của mô hình một cửa…………………..16-17 Bảng 2. Những điểm tốt và chưa tốt của mô hình một cửa ở huyện Đức Phổ và mô hình một cửa hiệu quả.................................................................................25-26 Bảng 3. Chất lượng trả kết quả các loại dịch vụ giấy tờ tại Bộ phận một cửa..................33 Bảng 4. Những nhân tố cần phải thay đổi để dịch vụ một cửa ở địa bàn tốt hơn nữa...........................................................................................................34
ix DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HÌNH VẼ Biểu đồ 1. Quy trình chính sách...........................................................................................7 Biểu đồ 2. Khung logic Quản lý dựa trên kết quả...............................................................8 Hình 1. Đánh giá của người dân về chất lượng dịch vụ một cửa nói chung......................32 Hình 2. Sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ một cửa...............................................32
x DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 1. Tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của Bộ phận một cửa cấp huyện................................................................................................ ..................................12 Hộp 2. Những yếu tố tác động đến việc cung ứng DVHCC tại Bộ phận một cửa…………………………………………………………………………………………22 Hộp 3. Ý kiến của đồng chí Nguyễn Xuân Phúc-Phó Thủ tướng Chính phủ......................28
1 Chương 1 GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1.1. Bối cảnh chính sách Từ khi áp dụng CCMC trong quá trình cung ứng DVHCC (CCMC bắt đầu được thực hiện ở cấp huyện vào năm 2004, thực hiện một cửa liên thông vào năm 2007 và hiện nay là một cửa liên thông hiện đại), bước đầu đã tạo sự chuyển biến tích cực trong quan hệ giải quyết công việc giữa cơ quan nhà nước với cá nhân, tổ chức, phần nào rút ngắn thời gian giải quyết hồ sơ, thủ tục được công khai, minh bạch, giảm bớt phiền hà cho người dân, được nhân dân, doanh nghiệp đồng tình, ủng hộ. Qua đó, chứng minh được đây là mô hình, phương thức giải quyết công việc tốt nhất hiện nay giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức. Mặc khác, do sự gia tăng phân công, phân cấp cho chính quyền cơ sở nên vai trò của chính quyền cấp huyện trong cung cấp DVHCC ngày càng được đề cao. Thêm vào đó, chất lượng DVHCC là thước đo quan trọng về sự tiến bộ của CCHC, phản ánh năng lực hoạt động của bộ máy nhà nước; nâng cao chất lượng DVHCC, nhà nước sẽ nâng cao năng lực quản lý, điều hòa lợi ích xã hội và đảm bảo xã hội vận hành trật tự, ổn định và phát triển. Do vậy, chất lượng DVHCC được cung cấp tại UBND cấp huyện bằng CCMC là vấn đề cần được các cấp chính quyền quan tâm, chú ý. Mặc dù CCMC, CCMC liên thông hiện đại có nhiều ý nghĩa quan trọng trong cải cách thủ tục hành chính, giải quyết công việc giữa nhà nước và tổ chức, công dân nhằm phục vụ người dân, doanh nghiệp và cải thiện môi trường kinh doanh và đầu tư. Tuy nhiên đến nay còn 21/63 tỉnh, tương đương với khoảng 500 đơn vị cấp huyện chưa triển khai thực hiện CCMC liên thông hiện đại1; mặc khác thực trạng có một số địa phương thực hiện tốt CCMC trong quá trình giải quyết công việc giữa nhà nước với tổ chức và công dân, trong khi đó có một số địa phương khác thì kiến nghị bỏ việc thực hiện CCMC ở cấp huyện. Ví dụ: thành phố Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh thực hiện đạt kết quả tốt và tiến tới một cửa hiện đại, trong khi đó Tiền Giang, Đồng Tháp và một số tỉnh, thành phía Nam khác lại đề nghị không tiếp tục thực hiện CCMC tại UBND cấp huyện2. Vậy đâu là nguyên nhân thật sự của những thực trạng này? Do sự bất cập của chính sách, mô hình hoạt động; sự khác biệt vùng miền và trình độ phát triển kinh tế-xã hội; sự thiếu quan tâm, đầu tư cơ sở vật chất, đào tạo cán bộ-công chức có kỹ năng; hay là do 1 Văn phòng Chính phủ (2012, tr. 1)
2 những yếu kém, hạn chế trong công tác tổ chức, điều hành và giám sát, kiểm tra, đánh giá quá trình thực hiện CCMC của chính quyền địa phương. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của nghiên cứu này tập trung vào việc giải quyết các vấn đề sau: thứ nhất, phân tích, đánh giá sự phù hợp của chính sách, quy định pháp luật về cung ứng DVHCC tại Bộ phận một cửa cấp huyện; thứ hai, phát hiện những lực cản và động lực trong quá trình thực hiện CCMC ở cấp huyện; thứ ba, thiết lập cơ chế kiểm soát và xác định các tiêu thức cơ bản để đánh giá hiệu quả hoạt động cung cấp DVHCC tại Bộ phận một cửa; thứ tư, đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả, chất lượng việc triển khai thực hiện CCMC ở cấp huyện. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu Nghiên cứu này tập trung trả lời các câu hỏi sau: thứ nhất, sự tuân thủ, chấp hành quy định về cung ứng DVHCC tại Bộ phận một cửa cấp huyện hiện nay như thế nào? thứ hai, những yếu tố nào tác động, ảnh hưởng đến quá trình thực hiện và chất lượng DVHCC tại Bộ phận một cửa cấp huyện? thứ ba, làm gì để đánh giá, kiểm soát được chất lượng DVHCC tại Bộ phận một cửa cấp huyện trong giai đoạn hiện nay? 1.4. Khung phân tích Dựa vào khung lý thuyết quản lý dựa trên kết quả, quy trình chính sách (hoạch định chính sách, thực thi chính sách và giám sát việc thực thi chính sách) và kinh nghiệm thực tiễn trong nước, quốc tế về cải cách thủ tục hành chính để xác định khung phân tích: (1) Phân tích, đánh giá quy định pháp luật và hiện trạng áp dụng CCMC trong cung ứng DVHCC ở cấp huyện; (2) Phân tích kinh nghiệm thực tiễn ở một số địa phương về cung cấp DVHCC tại Bộ phận một cửa; (3) So sánh, đánh giá những ưu và nhược điểm của cơ chế kiểm soát, đánh giá chất lượng DVHCC giữa các huyện trong tỉnh Quảng Ngãi và các địa phương khác ngoài tỉnh; (4) Tổ chức nghiên cứu điểm để phát hiện khiếm khuyết trong quy định đánh giá, kiểm soát chất lượng DVHCC; (5) Đề xuất giải pháp để nâng cao công tác đánh giá, kiểm soát chất lượng DVHCC. 1.5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính: phương pháp so sánh, nghiên cứu tài liệu, phân tích tình huống; kết hợp phỏng vấn những cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước và khảo sát ý kiến người dân. 2 Phương Yến, Tường Vi (2010)
3 Nguồn thông tin về khung phân tích: thu thập từ kiến thức đã học, kinh nghiệm cá nhân; các bài viết, tài liệu, kết quả nghiên cứu của cán bộ QLNN, chuyên gia, nhà nghiên cứu. Thông tin thực tiễn: sử dụng nguồn tài liệu của HĐND, UBND tỉnh, UBND các huyện, thành phố tỉnh Quảng Ngãi. 1.6. Bố cục luận văn Luận văn gồm có 5 chương. Chương 1, Giới thiệu về đề tài nghiên cứu; Chương 2, Cơ sở lý thuyết của hoạt động đánh giá, kiểm soát chất lượng DVHCC; Chương 3, Kinh nghiệm thực tiễn trong việc kiểm soát, đánh giá chất lượng DVHCC; Chương 4, Tổ chức nghiên cứu điểm Bộ phận một cửa tại UBND huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi; Chương 5, Kết luận và kiến nghị chính sách.
4 Chương 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ, KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 2.1. Một số khái niệm Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các hoạt động chung thiết yếu, các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức, do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền cho các cơ sở ngoài Nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự, lợi ích chung và công bằng xã hội3. DVHCC là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước (hoặc tổ chức, doanh nghiệp được ủy quyền) có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý4. “Một cửa” là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức, công dân thuộc thẩm quyền của cơ quan HCNN từ tiếp nhận yêu cầu, hồ sơ đến trả lại kết quả thông qua một đầu mối là Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả tại cơ quan HCNN5. CCMC là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân, bao gồm cả tổ chức, cá nhân nước ngoài thuộc trách nhiệm, thẩm quyền của một cơ quan HCNN, từ hướng dẫn, tiếp nhận giấy tờ, hồ sơ, giải quyết đến trả kết quả được thực hiện tại một đầu mối là Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả của cơ quan HCNN6. CCMC liên thông là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân thuộc trách nhiệm, thẩm quyền của nhiều cơ quan HCNN cùng cấp hoặc giữa các cấp hành chính từ hướng dẫn, tiếp nhận giấy tờ, hồ sơ, giải quyết đến trả kết quả được thực hiện tại một đầu mối là Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả của một cơ quan HCNN7. 2.2. Dịch vụ hành chính công 2.2.1. Bản chất, đặc trưng của DVHCC DVHCC là loại hình dịch vụ công do các cơ quan HCNN cung ứng để đảm bảo, thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân. DVHCC có bản chất, đặc trưng sau: 3 Học viện Hành chính Quốc gia (2003, tr. 452) 4 Chính phủ (2011, tr. 2) 5 Thủ tướng Chính phủ (2003, tr. 1) 6 Thủ tướng Chính phủ (2007, tr. 1)
5 Thứ nhất, DVHCC luôn gắn liền với thẩm quyền hành chính pháp lý của cơ quan HCNN, nên chỉ có hiệu lực khi cơ quan HCNN thực hiện. Thông qua hoạt động của mình, các cơ quan HCNN thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân, như cấp các loại giấy phép, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và sở hữu nhà ở, công chứng, chứng thực, giấy khai sinh... Thứ hai, DVHCC vừa xuất phát từ yêu cầu của nhà nước đối với nhân dân và vừa yêu cầu của nhân dân đối với nhà nước. Đây là những dịch vụ mà nhà nước bắt buộc hoặc khuyến khích người dân thực hiện để quản lý, điều hòa các quan hệ xã hội, lợi ích xã hội nhằm đảm bảo ổn định, trật tự, hiệu quả, công bằng xã hội. Người dân yêu cầu nhà nước cung cấp để thực hiện quyền dân chủ và lợi ích hợp pháp. Thứ ba, DVHCC là những hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, nếu có thu tiền thì chỉ thu dưới dạng lệ phí, lệ phí này không mang tính chất bù đắp hao phí lao động cho người cung cấp dịch vụ, mà chủ yếu tạo ra sự công bằng giữa những người sử dụng dịch vụ và không sử dụng dịch vụ. Thứ tư, DVHCC được nhà nước đảm bảo cung ứng dịch vụ, mọi người dân có quyền bình đẳng ngang nhau trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ. Nhà nước có trách nhiệm và nghĩa vụ phục vụ, không phân biệt cho mọi người dân. 2.2.2. Các loại hình cơ bản của DVHCC Dựa vào khái niệm, đặc trưng, bản chất của DVHCC, có thể thấy các hoạt động cung ứng DVHCC bao gồm các loại hình cơ bản sau: Các hoạt động cấp các loại giấy phép; ví dụ như: giấy phép xây dựng, giấy phép hành nghề, giấy phép đầu tư... Các hoạt động cấp các loại giấy xác nhận, chứng thực; ví dụ như: công chứng, giấy khai sinh, khai tử... Các hoạt động cấp giấy đăng ký kinh doanh và chứng chỉ hành nghề. Các hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và xử lý vi phạm hành chính. Các loại văn bản, giấy tờ phát sinh từ các hoạt động nêu trên phản ánh cụ thể kết quả của DVHCC. Tuy nhiên, DVHCC không chỉ là những loại văn bản, giấy tờ này, mà bao gồm cả một quá trình hoạt động để “sản xuất” ra những văn bản, giấy tờ này. Vì vậy, DVHCC phải được hiểu là các hoạt động của cơ quan HCNN thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân. 7 Thủ tướng Chính phủ (2007, tr. 1)
6 2.2.3. Các yếu tố cấu thành DVHCC DVHCC là cả một quá trình hoạt động của cán bộ-công chức cơ quan HCNN có sử dụng các nguồn lực cần thiết để hỗ trợ tạo ra sản phẩm DVHCC, bao gồm: Hệ thống cơ quan HCNN; Đội ngũ cán bộ-công chức làm việc trong cơ quan HCNN; Hệ thống văn bản, quy định liên quan đến hoạt động cung ứng DVHCC; Nguồn lực tài chính cần thiết đảm bảo cho hoạt động quản lý HCNN nói chung và cung ứng DVHCC nói riêng. 2.2.4. Tổ chức và hoạt động cung ứng DVHCC DVHCC là loại hoạt động phục vụ trực tiếp cho từng tổ chức và công dân, do đó nó gắn nhiều hơn với chính quyền cơ sở. Các cơ quan HCNN cung ứng DVHCC như sau: Thứ nhất, Chính phủ chịu trách nhiệm cung ứng những dịch vụ quan trọng có tác động đến sự phát triển quốc gia, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Các dịch vụ do Chính phủ cung ứng thuộc về các hình thức cấp giấy phép thành lập một tổ chức nào đó hoặc cho phép một tổ chức nào đó tiến hành một hoạt động nhất định. Thứ hai, các Bộ cung cấp DVHCC thuộc lĩnh vực chuyên ngành do Bộ đó quản lý có quy mô và tầm quan trọng lớn đối với một số tỉnh hoặc một số vùng của đất nước. Tùy theo phạm vi quản lý từng Bộ mà mỗi Bộ cung cấp DVHCC cho các đối tượng khác nhau. UBND các cấp cung cấp DVHCC tại địa phương theo vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cấp chính quyền. Thứ ba, cấp huyện có trách nhiệm cung ứng các loại DVHCC: cấp giấy phép đăng ký kinh doanh cho hộ kinh doanh cá thể, cấp giấy phép xây dựng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và sở hữu nhà ở, công chứng và chính sách xã hội... 2.3. Khung lý thuyết 2.3.1. Khung lý thuyết về hiệu quả quản trị và hành chính công8 Ba quy trình chính sách: Hoạch định chính sách, thực thi chính sách và giám sát thực thi chính sách có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, do vậy để ban hành chính sách có chất lượng và hiệu quả cao cần phải thực hiện tốt cả ba nội dung trên. Đánh giá, giám sát chính sách là xem xét, nhận định về giá trị kết quả đạt được khi ban hành và thực thi chính sách; đánh giá chính sách nhằm xem xét, nhận định về nội dung, quá trình thực thi để có biện pháp điều chỉnh phù hợp với thực tế để đạt các mục tiêu kết quả đặt ra. 8 CECODES, TCMT, BDN & UNDP (2010, tr. 8-9)
7 Biểu đồ 1. Quy trình chính sách Hoạch định chính sách (Chính sách do cơ quan có thẩm quyền ban hành) Giám sát việc thực thi Thực thi chính sách chính sách (Yếu tố đầu vào cho việc thực thi (Kết quả đầu ra mà các nhóm chính sách của các cơ quan chức xã hội và đối tượng hưởng thụ năng nhà nước, như tổ chức, nhận được) nhân lực, ngân sách, các nguồn lực khác) Nguồn: CECODES, TCMT, BDN & UNDP (2010, tr. 9) Hoạch định chính sách: là việc xác định các quy tắc chi phối, tác động đến việc thực thi chính sách và cung ứng dịch vụ công. Các quyết sách có thể làm ảnh hưởng đến hành vi, và do đó nâng cao hoặc làm giảm chất lượng và độ tin cậy của dịch vụ công. Quy trình hoạch chính sách có sự tham gia của các đối tượng có liên quan thì sẽ đảm bảo hiệu quả thực thi cao. Hoạch định chính sách chính là việc chính quyền đưa ra các tuyên bố, cam kết về việc cung cấp dịch vụ. Giai đoạn này có các tiêu chí đánh giá: mục tiêu hoạt động của cơ quan nhà nước; hạ tầng cơ sở; đội ngũ cán bộ-công chức; yêu cầu của người dân. Thực thi chính sách: những đầu vào cho việc thực thi chính sách, nguồn lực, quy định của pháp luật, phương thức cung ứng và năng lực cần thiết của khu vực công. Quá trình này cho ta biết bộ phận cấu thành nguồn lực đầu vào và kết quả đầu ra của quá trình cung ứng dịch vụ, do vậy cần phải có sự giám sát thường xuyên, vì giám sát sẽ giúp ta xác định được những ưu và khuyết điểm so với những tiêu chí và mục tiêu đã đề ra. Giai đoạn này có các tiêu chí đánh giá: sự công khai, minh bạch thông tin; tuân thủ pháp luật, đảm bảo pháp chế; đảm bảo cung cấp đầy đủ và rõ ràng các thông tin cho tổ chức, công dân; trả kết quả hồ sơ cho công dân, tổ chức đúng quy định.
8 Giám sát thực thi chính sách: Đánh giá từ góc độ người cung cấp dịch vụ và đánh giá dựa trên mức độ hài lòng của người sử dụng. Như vậy chúng ta có thể xây dựng hệ thống kiểm soát chất lượng DVHCC từ hai góc độ trên. Giai đoạn này có các tiêu chí đánh giá: Đạt được mục tiêu quản lý hay không; sự thỏa mãn, hài lòng của người dân. 2.3.2. Khung lý thuyết Quản lý dựa trên kết quả9 Biểu đồ 2. Khung logic Quản lý dựa trên kết quả Những điều này Những gì sẽ Những mong Tại sao chúng ta thực hiện như được tạo ra muốn đạt được phải thực hiện thế nào điều này Ngắn hạn Trung hạn Dài hạn Đầu vào Quá trình Đầu ra Kết cục Ảnh hưởng (Inputs) (Process) (Outputs) (Outcomes) (Impacts) KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC Hiệu suất Kinh tế Hiệu quả Nguồn: Lấy từ Nguyễn Hữu Lam (2011), Sơ đồ trong Bài giảng Quản lý dựa trên kết quả, môn Quản lý công, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Theo biểu đồ trên cho chúng ta biết quá trình tạo ra DVHCC là quá trình chuyển hóa các yếu đầu vào (hạ tầng cơ sở, đội ngũ công chức, quy định về cung ứng dịch vụ, mong đợi của người dân) thành kết quả đầu ra (các văn bản, giấy tờ hành chính) và kết cục, ảnh hưởng của nó tới sự hài lòng của người dân và yêu cầu QLNN. Quy trình này giúp nhận biết một cái nhìn toàn diện về những nhân tố ảnh hưởng đến quá trình cung ứng DVHCC, từ yếu tố đầu vào, kết quả đạt được, đầu ra trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn, đến những khía cạnh về hiệu suất, kinh tế, hiệu quả. Để biết được việc cung ứng DVHCC
9 phải thực hiện như thế nào, những gì được tạo ra, những mong muốn đạt được, tại sao phải thực hiện điều này? Qua đó hình thành cơ chế kiểm soát chất lượng dịch vụ, thông qua việc xây dựng các tiêu chí đánh giá đầu vào, quy trình, đầu ra, kết cục, ảnh hưởng. 2.3.3. Mô hình quản lý công mới ở Anh, New Zealand “Buộc nhà quản lý phải quản lý”10 Mô hình này lý giải rằng khu vực công độc quyền, không có cạnh tranh nên cần phải tạo ra động cơ cho các nhà quản lý để quản lý tốt hơn. Đặt ra nhu cầu mới về kết quả và làm cho các nhà QLNN đặc biệt chịu trách nhiệm tạo ra kết quả đó; tạo động cơ bằng cách ràng buộc nhà quản lý công bởi các quy định pháp luật và tăng hiệu suất thông qua cạnh tranh. Do vậy, cần phải quy định mục tiêu ràng buộc, bắt buộc cán bộ-công chức trực tiếp làm việc tại Bộ phận một cửa và cán bộ có liên quan thực hiện tốt trách nhiệm trong quá trình thực thi công vụ. * Tóm lại: DVHCC là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật do nhà nước cung cấp hoặc ủy quyền, nhà nước cung cấp để đảm bảo trật tự, lợi ích chung và thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức và người dân. DVHCC không chỉ là những văn bản, giấy tờ pháp lý mà bao gồm cả quá trình tạo ra các văn bản này. DVHCC là cả quá trình hoạt động của cán bộ-công chức của cơ quan HCNN sử dụng các nguồn lực cần thiết để tạo ra sản phẩm DVHCC. Cung cấp DVHCC theo CCMC là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức và cá nhân của cơ quan HCNN, từ cung cấp thông tin về trình tự thủ tục, hồ sơ, giấy tờ; tiếp nhận hồ sơ; phối hợp và thúc đẩy quá trình thụ lý, giải quyết hồ sơ và trả kết quả tại một đầu mối là Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả. Khung lý thuyết hiệu quả quản trị và hành chính công cho biết: Hoạch định chính sách, thực thi chính sách, và giám sát thực thi chính sách phải có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Như vậy, việc ban hành và thực thi một chính sách nào cũng cần phải thực hiện đánh giá, giám sát thực thi chính sách, có như thế mới đảm bảo chính sách được thực thi đạt được mục tiêu mong muốn và đạt hiệu suất, hiệu quả cao. Cung cấp DVHCC theo CCMC là quá trình cung cấp thông tin, thụ lý, giải quyết và trả kết quả, nó trải qua nhiều công đoạn từ đầu vào, quy trình, đầu ra. Nên khi thực hiện 9 Nguyễn Hữu Lam (2011)
10 giám sát, đánh giá CCMC phải cần phân tích các nhân tố cấu thành, sự chuyển hóa quy trình và kết quả tác động của đầu ra. Khung lý thuyết Quản lý dựa trên kết quả sẽ cung cấp thông tin về quá trình cung ứng DVHCC, từ đầu vào, kết quả đạt được, đầu ra trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn; DVHCC phải thực hiện như thế nào, những gì được tạo ra, những mong muốn đạt được, tại sao phải thực hiện điều này. Từ đây sẽ thu thập đầy đủ thông tin, số liệu để phân tích, biết được các nhân tố cấu thành, sự chuyển hóa quy trình và kết quả tác động của đầu ra để quan sát, kiểm tra, đánh giá. Mô hình quản lý công mới Anh, New Zealand “Buộc nhà quản lý phải quản lý”: cần đặt ra mục tiêu về kết quả và làm cho các nhà QLNN thực hiện và gắn trách nhiệm tạo ra kết quả đó để tăng trách nhiệm, tính giải trình trong thực thi công vụ. Mô hình này cho thấy, quản lý theo mục tiêu, kết quả sẽ giúp nhà quản lý thực hiện tốt hơn chức năng, nhiệm vụ của mình. 10 Kettl (1997, tr. 446-462)