Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:76

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài đặt mục tiêu nghiên cứu đánh giá thực trạng nợ-công Việt-Nam dựa trên cách tiếp cận đánh giá vị thế nợ bền-vững từ góc độ định lượng và thực tiễn. Do đó, đề tài sẽ tìm hiểu các nguyên nhân gây ra rủi ro cho nợ công không bền vững; từ đó đề xuất các khuyến nghị chính-sách nhằm đảm bảo khả năng thanh toán nợ và sử dụng nợ một cách hiệu quả trong tương lai.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT TRẦN XUÂN TUÂN ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP.Hồ Chí Minh, năm 2014
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT TRẦN XUÂN TUÂN ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM Ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. VŨ THÀNH TỰ ANH TP.Hồ Chí Minh, năm 2014
-i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong Luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Tp.Hồ Chí Minh, ngày 29 tháng 04 năm 2014 Tác giả Trần Xuân Tuân
-ii- LỜI CẢM ƠN Tôi xin dành lời tri ân sâu sắc nhất đến Quý thầy cô giáo tại Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright đã trang bị kiến thức và nhiệt tình hỗ trợ mọi mặt, tạo ra môi trường học tập nghiêm túc và chất lượng cho tôi và các học viên trong thời gian hai năm học vừa qua. Đầu tiên tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn sâu sắc đến TS. Vũ Thành Tự Anh đã nhiệt tình giúp đỡ, hướng dẫn trực tiếp cho tôi hoàn thành Luận văn này. Đồng thời, tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến Thầy Đỗ Thiên Anh Tuấn, cô Đinh Vũ Trang Ngân đã có những góp ý và định hướng rõ ràng trong quá trình thực hiện luận văn. Qua đây tôi cũng xin gởi lời cảm ơn chân thành đến các anh chị đang công tác tại Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright đã tạo mọi điều kiện cho tôi trong suốt thời gian học và nghiên cứu tại chương trình. Tôi xin cảm ơn gia đình, bạn bè và toàn thể các thành viên Lớp thạc sỹ Chính sách công khóa 05 đã luôn động viên, chia sẻ và hỗ trợ tôi trong thời gian qua. Trần Xuân Tuân
-iii- TÓM TẮT Nợ công và tính bền vững nợ công không còn là vấn đề xa lạ trong những hội thảo kinh tế gần đây. Mục tiêu thảo luận tính bền vững của nợ công nhằm trả lời một câu hỏi tưởng chừng đơn giản: khi nào nợ của một nước trở nên quá lớn dẫn đến mất khả năng trả nợ? Tuy nhiên, gánh nặng nợ công và những hệ quả vĩ mô của nó đã trở thành nỗi lo thường trực của nhiều quốc gia. Chấn động nợ công từ Hy Lạp đã tác động sâu sắc và lan rộng sang một số quốc gia khác ở EU như Italia, Bồ Đào Nha, Ireland, Tây Ban Nha,…Thiệt hại kinh tế nặng nề khi các cơ quan công quyền Mỹ đóng cửa vào tháng 10/2013 do không có sự thống nhất giữa hai Đảng Cộng hòa và Dân chủ về việc nâng trần nợ công, khiến các nước có nợ công lớn và thâm hụt ngân sách kinh niên phải đánh giá lại tình trạng tài khóa của chính mình. Tình trạng thâm hụt NS cao và kéo dài trong nhiều năm, đặc biệt một số năm đã vượt xa ngưỡng “báo động đỏ” 5% theo thông lệ quốc tế, trong khi tăng trưởng kinh tế bình quân nhìn chung không cao là hệ quả tất yếu dẫn đến tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam liên tục tăng lên. Mặc dù chiếm tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu nhưng nợ trong nước lại đem đến rủi ro cao và áp lực trả nợ lớn hơn so với nợ nước ngoài, do có kỳ hạn ngắn và lãi suất vay cao. Nợ công nước ngoài lại đem đến rủi ro tỷ giá khi cơ cấu nợ tập trung vào các đồng tiền mạnh như USD, EUR, JPY và SDR. Nợ công tăng, lãi suất vay nợ tăng trong khi thành quả tăng trưởng kinh tế đang chậm lại khiến Chính phủ có thể thực hiện trò chơi Ponzi rủi ro, vay nợ mới để trang trải cho nghĩa vụ nợ của các món vay cũ. Thông qua 3 phương pháp: kiểm tra tính dừng chuỗi dữ liệu nợ công; so sánh các chỉ số về giá trị nợ và nghĩa vụ nợ theo khung phân tích nợ bền vững của IMF & WB và sơ đồ cây nhị phân đều đưa ra kết luận nợ công Việt Nam có tính bền vững khi xem xét ở dạng tĩnh. Tuy nhiên, khi thực hiện phân tích tính động thông qua mô hình Campbell & Shiller, nợ- công không hội đủ điều kiện của giới hạn NS liên thời gian của CP. Bằng cách gạt ra những khoản nợ mất khả năng thanh toán của DNNN, có khả nặng tạo ra gánh nặng cho NSNN và chuyển thành trách nhiệm nợ của khu vực công, thì nợ công vẫn nằm trong vùng an toàn trong ngắn và trung hạn. Quy mô thu NS cao hơn mức hợp lý nhưng cơ cấu thu lại phụ thuộc nhiều vào những nguồn thu không có tính ổn định cao như tài nguyên và xuất nhập khẩu, trong khi nguồn thu nội địa sụt giảm tạo nên áp lực lớn lên NSNN và căng
-iv- thẳng trong trả nợ. Điều này được minh chứng thông qua nghĩa vụ trả nợ chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng thu NSNN và có xu hướng tăng lên trong những năm qua. Thông qua phân tích, luận văn cũng chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ công ở Việt Nam. Mức nợ công hiện tại, mức độ thâm hụt NSNN, tốc độ tăng trưởng GDP và lãi suất là những nhân tố nằm trong ràng buộc ngân sách. Các nhân tố nằm ngoài điều kiện ràng buộc như nghĩa vụ trong tương lai (chi bảo hiểm xã hội và tình trạng già hóa dân số), nghĩa vụ phát sinh (chi phí cho tái cấu trúc nền kinh tế và DNNN, những nhân tố bất định và sự kém hiệu quả của DNNN), mối quan hệ giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ, lạm phát và tỷ giá. Tỷ lệ nợ công của Việt Nam sẽ tăng nhanh trong tương lai nếu không có sự cải thiện mức độ thâm hụt NS và tiến đến thặng dư ngay cả khi nền kinh tế tăng trưởng ở tốc độ cao. Do đó, những gợi ý chính sách mang tính trọng tâm tập trung vào giảm bớt gánh nặng NS. Điều kiện tiên quyết là tăng cường tính kỷ luật tài khóa. Tăng thu trong điều kiện sức cầu yếu hiện nay sẽ khó khả thi hơn việc cắt giảm chi tiêu. Đi đôi với cắt giảm chi tiêu công cần nâng cao hiệu quả chi nhằm tránh rơi vào vòng luẩn quẩn, khiến cho bài toán giải quyết thâm hụt NS quay lại điểm khởi đầu. Tuy nhiên, CP cần nhìn nhận và đánh giá lại những hạn chế của chính sách phân cấp ngân sách để khuyến nghị này trở nên khả thi hơn. Tiếp theo cần đẩy nhanh quá trình tái cấu trúc khu vực DNNN đi đôi tái cấu trúc nền kinh tế thông qua cải cách thể chế và môi trường pháp lý. Rào cản về mặt chính trị là một thách thức lớn cho cải cách thể chế khi chính quyền các cấp còn phụ thuộc vào các DNNN để có hậu thuẫn chính trị và tài chính. Song song với đó, giải pháp phát triển thị trường nợ trong nước và tăng cường phối hợp CSTT và CSTK là một trong những gợi ý cần thực hiện ngay từ lúc này. Bên cạnh đó, nhóm giải pháp bổ trợ liên quan đến các kỹ thuật trong quản lý nợ-công bao gồm nguyên tắc hoạch toán và thiết lập các tiêu chí an toàn nợ.
-v- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ ii TÓM TẮT .............................................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................. v DANH MỤC KÝ HIỆU, TỪ VIẾT TẮT ...........................................................................viii DANH MỤC BẢNG BIỂU .................................................................................................. ix DANH MỤC HÌNH VẼ ........................................................................................................ x DANH MỤC HỘP ................................................................................................................ xi DANH MỤC PHỤ LỤC ...................................................................................................... xii CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH ................................................. 1 1.1. Bối cảnh chính sách ................................................................................................... 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................... 2 1.3. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................................... 3 1.4. Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu ....................................................... 3 1.5. Cấu trúc của luận văn ................................................................................................. 3 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH .......................................... 4 2.1. Các khái niệm cơ bản ................................................................................................. 4 2.1.1. Khái niệm nợ công và sự khác biệt trong định nghĩa của Việt-Nam ................. 4 2.1.2. Tính bền vững của nợ công ................................................................................ 5 2.2. Đánh giá vị thế nợ công theo cách tiếp cận định lượng ............................................. 6 2.2.1. Kiểm tra tính dừng của chuỗi số liệu nợ công .................................................... 6 2.2.2. Kiểm tra tính bền vững của chính sách tài khóa thông qua điều kiện giới hạn NS liên thời gian ........................................................................................................... 7 2.3. Các tiêu chí đánh giá mức độ an toàn nợ từ cách tiếp cận thực tiễn .......................... 9
-vi- 2.4. Phương pháp phân tích cây nhị phân ....................................................................... 11 2.5. Các dấu hiệu dẫn đến tình trạng khó khăn trong trả nợ và khủng hoảng nợ của một số nước trên thế giới ........................................................................................................ 13 2.5.1. Nguyên nhân dẫn đến khủng hoảng nợ ở Hy Lạp ............................................ 13 2.5.2. Nguyên nhân xảy ra vỡ nợ ở Argentina 2001 .................................................. 14 CHƯƠNG 3. ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG HIỆN TẠI VÀ XU HƯỚNG NỢ CÔNG VIỆT NAM .......................................................................................................................... 15 3.1. Thực trạng nợ công Việt-Nam ................................................................................. 15 3.2. Đánh giá tính bền vững nợ công Việt-Nam từ cách tiếp cận định lượng ................ 21 3.2.1. Mô tả nguồn dữ liệu thu thập ........................................................................... 21 3.2.2. Kiểm tra tính dừng chuỗi thời gian nợ công..................................................... 21 3.2.3. Kiểm tra tính dừng chuỗi thời gian thâm-hụt NS ............................................. 22 3.2.4. Kiểm tra điều kiện giới hạn NS liên thời gian .................................................. 24 3.3. Phân tích khả năng xảy ra vỡ nợ của Việt-Nam ...................................................... 25 3.4. Đánh giá tính bền vững nợ công Việt-Nam dựa trên các ngưỡng nợ của IMF và WB ......................................................................................................................................... 28 3.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ công Việt-Nam ......................... 31 3.5.1. Những nhân tố nằm trong ràng buộc NS .......................................................... 31 3.5.2. Những nhân tố nằm ngoài ràng buộc NS ......................................................... 33 3.6. Dự báo xu hướng nợ công Việt-Nam trong tương lai .............................................. 36 CHƯƠNG 4. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................... 40 4.1. Kết luận .................................................................................................................... 40 4.2. Gợi ý chính sách ....................................................................................................... 43 4.2.1. Nhóm giải pháp trọng tâm ................................................................................ 43 4.2.2. Nhóm giải pháp bổ trợ ...................................................................................... 45
-vii- 4.3. Hạn chế của nghiên cứu ........................................................................................... 46 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 47 PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 52
-viii- DANH MỤC KÝ HIỆU, TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên Tiếng Anh Tên Tiếng Việt CP Chính phủ CPIA Country Policy and Institutional Chỉ số đánh giá sức mạnh thể chế Assessment và chất lượng chính sách CQĐP Chính quyền địa phương CQTW Chính quyền trung ương CSTK Chính sách tài khóa CSTT Chính sách tiền tệ DMFAS Debt Management and Financial Hệ thống quản lý nợ và phân tích Analysis System tài chính DN Doanh nghiệp DNNN Doanh nghiệp nhà nước DSF Debt Sustainability Framework Khung phân tích nợ bền-vững IMF International Monetary Fund Quỹ tiền tệ quốc tế LGFV Local Government Financing Các tổ chức huy động vốn của Vehicles CQĐP MOF Bộ Tài Chính NN Nhà nước NS Ngân sách NSCB Ngân sách cơ bản NSNN Ngân sách nhà nước TCTD Tổ chức tín dụng TFP Total factor productivity Năng suất các yếu tố tổng hợp TPCP Trái phiếu Chính phủ VAMC Công ty TNHH MTV Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam WB World Bank Ngân hàng thế giới
-ix- DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Ngưỡng nợ nguy hiểm áp dụng cho nợ công nước ngoài ................................... 10 Bảng 2.2. Ngưỡng nợ nguy hiểm áp dụng cho tổng nợ công .............................................. 10 Bảng 2.3. Các-mức-rủi-ro-theo-phân-loại-của-IMF-và-WB ............................................... 10 Bảng 3.1. Lãi suất hiệu dụng của các khoản nợ nước ngoài Việt-Nam ............................... 18 Bảng 3.2. Kết quả kiểm tra tính dừng của chuỗi nợ công Việt-Nam trong giai đoạn 1990 - 2012 ..................................................................................................................................... 22 Bảng 3.3. Kết quả kiểm tra tính dừng của chuỗi thâm-hụt NS Việt-Nam trong giai đoạn 1990 - 2012 .......................................................................................................................... 23 Bảng 3.4. Kết quả kiểm định Wald cho phương trình (6) ................................................... 24 Bảng 3.5. 6 biến sử dụng giải thích khủng hoảng nợ Việt-Nam trong giai đoạn 2008 - 2012 ............................................................................................................................................. 25 Bảng 3.6. Các chỉ số gánh nặng nợ công nước ngoài Việt-Nam trong giai đoạn 2008 - 2012 ............................................................................................................................................. 28 Bảng 3.7. Các chỉ số gánh nặng nợ công Việt-Nam trong giai đoạn 2010 - 2012 .............. 29 Bảng 3.8. Tỷ trọng đóng góp các yếu tố vào tăng trưởng GDP giai đoạn 2001 - 2010 ...... 32
-x- DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1. Sơ-đồ-cây-nhị-phân ............................................................................................. 12 Hình 3.1: Tỷ lệ nợ công của Việt-Nam (%GDP)................................................................. 15 Hình 3.2. Tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt-Nam và các nước so sánh tính đến năm 2013 16 Hình 3.3. Cấu trúc nợ của Việt-Nam (%GDP) tính đến cuối năm 2012 ............................. 17 Hình 3.4. Lãi suất và tỷ trọng các khoản nợ công nước ngoài tính đến 31/12/2010 ........... 18 Hình 3.5. Lãi suất và tỷ trọng các khoản nợ TPCP và TPCP bảo lãnh tính đến 30/06/2012 ............................................................................................................................................. 18 Hình 3.6. Cơ cấu kỳ hạn của TPCP và TPCP bảo lãnh trong nước tính đến 30/06/2012 ... 19 Hình 3.7. Tỷ trọng nợ công nước ngoài theo các đồng tiền khác nhau ............................... 20 Hình 3.8. Nợ công bao gồm nợ DNNN không được CP bảo lãnh ...................................... 27 Hình 3.9. Nợ công và cán cân NS của Việt-Nam giai đoạn 2001 - 2011 ............................ 30 Hình 3.10. So sánh chỉ số CPI và tốc độ tăng trưởng tín dụng trong nước của Việt-Nam và các nước trong khu vực ........................................................................................................ 33 Hình 3.11. Nhóm kịch bản I ................................................................................................ 37 Hình 3.12. Nhóm kịch bản II ............................................................................................... 38 Hình 3.13. Nhóm kịch bản III .............................................................................................. 38
-xi- DANH MỤC HỘP Hộp 1: Nợ chính quyền địa phương Trung Quốc ................................................................ 42
-xii- DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục I: Số liệu nợ công và thâm hụt NS Việt Nam giai đoạn 1990 - 2012 ..................... 52 Phụ lục II: Mô hình hồi quy phương trình (6) và các kiểm định kiểm tra mô hình............. 53 Phụ lục III: Nguyên nhân thâm hụt NSNN và rủi ro của các cách thức tài trợ thâm hụt .... 57
-1- CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH 1.1. Bối cảnh chính sách Cuộc khủng-hoảng nợ-công Châu Âu đã bước sang năm thứ 4, đây là một trong những khủng-hoảng kéo dài nhất trong lịch sử kinh tế thế giới nhưng chưa có dấu hiệu kết thúc. Cuộc khủng-hoảng này bắt nguồn từ Hy Lạp, sau đó lan rộng sang các nước Italia, Bồ Đào Nha, Ireland, Tây Ban Nha,…khiến cho các nền kinh tế của châu lục này dần kiệt quệ. Sau hơn một năm chật vật áp dụng các biện pháp thắt lưng buộc bụng trong chi tiêu ngân sách (NS), các chỉ số kinh tế vĩ mô của Hy Lạp vẫn ở mức báo động và tiếp tục tăng cao. Theo dự báo của Ủy ban châu Âu, nợ-công của Hy Lạp có thể tăng đến mức 175% GDP.1 Cuộc khủng-hoảng này được xem là giai đoạn thứ hai và là hậu quả tất yếu của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008. Ảnh hưởng của nó không chỉ dừng lại trong khu vực mà còn tác động mạnh mẽ đến khu vực tài chính thế giới. Vấn đề này được dấy lên một lần nữa khi các cơ quan công quyền của Chính phủ (CP) Mỹ buộc phải tạm thời ngưng hoạt động do chưa đạt được sự đồng thuận giữa hai Đảng Cộng hòa và Dân chủ trong việc nâng trần nợ-công trước ngày 17/10/2013. Nợ-công của Mỹ đã vượt quá mức trần cho phép là 16.699 tỷ USD, buộc Quốc hội Mỹ phải thông qua trần nợ công mới nhằm đảm bảo sự ổn định trong hoạt động kinh tế của Mỹ nói riêng và thị trường tài chính thế giới nói chung. Cuối cùng, tối ngày 16/10/2013, Hạ viện Mỹ đã thông qua dự luật gia hạn trần nợ-công để tránh xảy ra nguy cơ vỡ nợ. Mặc dù cuộc khủng-hoảng tài chính – chính trị của Mỹ đã tạm lắng xuống nhưng “núi nợ-công” đang tăng cao là vấn đề nổi cộm và cuộc tranh luận về trần nợ được dự đoán sẽ trở nên căng thẳng hơn trong tương lai. Kinh tế Việt-Nam sau giai đoạn tăng trưởng ấn tượng đã có dấu hiệu chậm lại và đang trải qua giai đoạn khó khăn nhất từ năm 1990 đến nay. Điều này được lý giải bởi những tác 1 Tháng-03/2012,-Hy-Lạp-đã-được-các-chủ-nợ-xóa-hơn-100-tỷ-Euro-và-nhận-thêm-2-chương-trình-hỗ-trợ- quốc-tế-với-tổng-giá-trị-240-tỷ-USD-để-tập-trung-xử-lý-thâm-hụt-ngân-sách. Nguyễn-Chiến-(2013)
-2- động bên ngoài từ cuộc khủng-hoảng tài chính toàn cầu và những bất ổn từ cơ cấu nền kinh tế. Cỗ máy tăng trưởng bốn động cơ bao gồm khu vực kinh tế nhà nước (NN), khu vực doanh nghiệp (DN) tư nhân trong nước, nông nghiệp – hộ gia đình cá thể và khu vực DN FDI nhưng hiện tại chỉ còn khu vực FDI hoạt động ổn định và tạo ra kết quả tốt.2 Tăng trưởng kinh tế liên tục suy giảm từ mức khoảng 7.5% trong giai đoạn 2000 – 2007 xuống còn xấp xỉ 6% trong giai đoạn 2008 – 2012.3 Số liệu thống kê cho thấy, Việt-Nam đã bị thâm-hụt ngân sách nhà nước (NSNN) trong thời gian dài (phụ lục 1) và nợ-công gia tăng nhanh chóng đi cùng với mở cửa nền kinh tế. Không phủ định nợ-công là nguồn vốn quan trọng trong đầu tư công và là nhân tố góp phần tạo nên sự tăng trưởng và phát triển kinh tế trong giai đoạn trước khủng-hoảng. Tuy nhiên, đầu tư công của Việt-Nam mang lại hiệu quả chưa cao, gây lãng phí nguồn lực xã hội và gây ra hiệu ứng chèn lấn khu vực tư nhân.4 Đặc biệt, hàng loạt các tập đoàn kinh tế NN như Vinashin, Vinalines, Tập đoàn Sông Đà,…thua lỗ và đứng trên bờ vực phá sản lại càng dấy lên hồi chuông cảnh tỉnh đối với các nhà hoạch định chính-sách về việc sử dụng nguồn lực hiệu quả, trong đó có nợ-công. Vay nợ để phục vụ cho nhu cầu chi tiêu và sử dụng của CP là xu hướng của hầu hết các nước, nhưng chiến lược quản lý nợ-công nhằm tránh tình trạng mất khả năng thanh toán và xảy ra khủng-hoảng nợ ở mỗi nơi là khác nhau. Việc đánh giá thực trạng nợ-công dựa trên tiêu chí ổn định và bền-vững có ý nghĩa quan trọng trong việc quyết định nên tăng thêm hay giảm nợ, hoặc lựa chọn nguồn vốn tài trợ thích hợp nhằm đảm bảo khả năng thanh toán nợ và sử dụng nợ một cách hiệu quả trong tương lai. Từ đó, CP sẽ có nhiều lựa chọn hơn trong việc giúp nền kinh tế thoát khỏi tình trạng suy giảm hiện thời. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài đặt mục tiêu nghiên cứu đánh giá thực trạng nợ-công Việt-Nam dựa trên cách tiếp cận đánh giá vị thế nợ bền-vững từ góc độ định lượng và thực tiễn. Do đó, đề tài sẽ tìm hiểu các nguyên nhân gây ra rủi ro cho nợ-công không bền-vững; từ đó đề xuất các khuyến nghị chính-sách nhằm đảm bảo khả năng thanh toán nợ và sử dụng nợ một cách hiệu quả trong tương lai. 2 Nhóm-tác-giả-Chương-trình-Giảng-dạy-Kinh-tế-Fulbright-(2013) 3 Worldbank-(2012) 4 Nguyễn-Hoài-Nam-(2013)
-3- 1.3. Câu hỏi nghiên cứu Câu hỏi 1: Những yếu tố nào ảnh hưởng đến tính-bền-vững của nợ-công Việt-Nam? Nợ- công của Việt-Nam hiện nay có bền-vững không? Câu hỏi 2: CP cần thực hiện những biện pháp quản lý như thế nào để tăng tính-bền-vững của nợ công? 1.4. Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp định lượng để đánh giá vị thế nợ bền-vững của Việt-Nam. Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng các phân tích thực tiễn để áp dụng phân tích cụ thể cho trường hợp Việt-Nam nhằm đánh giá, so sánh và tìm ra các nhân tố ảnh hưởng đến tính-bền-vững của nợ. Thông qua nguồn thông tin thứ cấp, dữ liệu nợ công Việt-Nam được sử dụng phân tích nằm trong giai đoạn từ 1990 – 2012. 1.5. Cấu trúc của luận văn Về cấu trúc, luận văn được bố cục thành 4 chương. Tiếp theo chương 1 giới thiệu về nghiên cứu trên đây, chương 2 tập trung đưa ra các khung phân tích hướng đến tính-bền vững của nợ. Trong chương 3, luận văn tiến hành phân tích tính-bền-vững theo mô hình định lượng kết hợp định tính, từ đó chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng đến tính-bền-vững nợ công và những rủi ro trong việc nhận định tính bền vững cũng như đưa ra các dự báo tương lai. Cuối cùng, chương 4 đưa ra các kết luận và gợi ý chính-sách dựa trên các phân tích ở chương 3.
-4- CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH 2.1. Các khái niệm cơ bản 2.1.1. Khái niệm nợ công và sự khác biệt trong định nghĩa của Việt-Nam Xuất phát từ sự khác biệt trong khái niệm khu vực công nên cách xác định nợ-công của các cơ quan quản lý nợ-công và tổ chức kinh tế - tài chính trên thế giới cũng khác nhau. Nhìn chung có thể chia các khái niệm này thành hai nhóm: nợ-công theo nghĩa hẹp và nợ-công theo nghĩa rộng. Theo Điều 1 Luật quản lý nợ-công (2009), Việt-Nam đã định nghĩa nợ-công bao gồm nợ CP, nợ được CP bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Đây được xem là nợ-công theo nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, nợ-công ngoài ba thành phần trên còn bao gồm cả nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương, các tổ chức trực thuộc CP (bao gồm DN nhà nước). Đây là khái niệm được Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính (DMFAS) của UNCTAD sử dụng. Nghĩa vụ nợ phát sinh là yếu tố khác biệt quan trọng nhất giữa hai cách phân loại trên. Đứng từ góc độ DN, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) phải tự chịu trách nhiệm về nghĩa vụ nợ, khoản mục DNNN tự vay và tự trả sẽ không được tính vào nợ-công theo định nghĩa của Việt-Nam. Điều này là bất hợp lý bởi NN là đơn vị đóng góp 100% vốn hoặc nắm cổ phần, vốn góp chi phối tại các đơn vị này. Do vậy, khoản nợ của các DNNN cũng thể hiện phần nào đó NN đi vay (một phần hoặc toàn bộ). Thực tế, tại Việt-Nam khu vực quốc doanh rất lớn, mặc dù theo Nghị định 25/2010/NĐ-CP, các DNNN 100% vốn NN được chuyển thành Công ty TNHH một thành viên nhưng khi những DN này gặp khó khăn trả nợ, đứng trên bờ vực phá sản thì NN có thể sử dụng NS và các biện pháp khác để giải cứu.5 Khi ấy, gánh nặng nợ của DNNN đã được chuyển thành trách nhiệm nợ của khu vực công và-tạo-áp-lực-lên-gánh-nặng-NS. Do có sự khác biệt trong việc tính toán nợ công và chưa có một chuẩn mực chung để đánh giá nên con số mà Bộ Tài chính công bố khác xa so với một số nghiên cứu gần đây. Trong 5 Trường-hợp-điển-hình-là-Vinashin,-CP-đã-đứng-ra-thực-hiện-các-biện-pháp-hỗ-trợ-trả-nợ-cho-các-khoản- nợ-đến-hạn-mà-Vinashin-không-có-khả-năng-chi-trả.
-5- luận văn này, chúng tôi sử dụng định nghĩa nợ-công theo nghĩa hẹp để phân tích và gọi chung là “Nợ-chính-phủ”. 2.1.2. Tính bền vững của nợ công Mục tiêu đánh giá tính-bền-vững của nợ-công nhằm trả lời một câu hỏi tưởng chừng đơn giản: khi nào nợ một quốc gia trở nên quá lớn dẫn đến mất khả năng trả nợ? Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) cũng đưa ra định nghĩa về tính-bền-vững của nợ như sau: “một khoản nợ được xem là bền-vững nếu hội đủ các điều kiện về khả năng thanh toán mà không có một sự điều chỉnh lớn […] do chi phí tài trợ”.6 Khả năng thanh toán nợ được thực hiện khi thặng-dư ngân sách cơ bản (NSCB) trong tương lai đủ lớn để trang trải khoản trả lãi và nợ gốc. Về mặt kỹ thuật, khả năng thanh toán nợ đòi hỏi giá trị hiện tại của các khoản nợ cộng với giá trị hiện tại của các khoản chi tiêu công không được vượt quá giá trị hiện tại của các khoản thu NS. Hai tiêu chuẩn trong định nghĩa của IMF về sự phát triển bền-vững đưa ra yêu cầu khắt khe hơn so với khả năng thanh toán. Điều kiện đầu tiên là loại trừ “sự điều chỉnh lớn” trong cán cân NSCB. Điều này có thể đề cập đến sự cắt giảm mạnh chi tiêu hoặc gia tăng nguồn thu nhanh chóng. Do vậy, định nghĩa này bao hàm cả ý nghĩa về giới hạn khả năng thanh khoản của một quốc gia. Điều kiện thứ hai đề cập đến “chi phí tài trợ”. Chi phí tài trợ luôn thay đổi theo thời gian và khó dự đoán trước. Đặc biệt, nó có thể tăng lên khi bùng phát nợ và có thể tạo ra một vòng luẩn quẩn. Kết quả là một khoản nợ có thể bền-vững trong hôm nay nhưng có thể ngày mai không bền-vững và ngược lại. Tuy nhiên, định nghĩa về tính bền-vững-nợ-của-IMF-có-sự-mơ-hồ-và-khó-tiếp-cận-đánh-giá. Như vậy, có thể thấy vấn đề về nợ-công và tính-bền-vững của nợ-công đã được thảo luận từ rất lâu, nhưng đến thời điểm hiện nay, chưa có một khái niệm về tính-bền-vững của nợ công được xác định rõ ràng. Mặc dù, các nhà nghiên cứu có thể thống nhất ý kiến về tính trạng nợ-công tuyệt đối bền-vững và tuyệt đối không bền-vững, song rất khó để đưa ra chính xác khi nào ngưỡng bền-vững bị phá vỡ. Điều này không có nghĩa là không có phương pháp đánh giá tính-bền-vững nợ-công một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Tựu trung lại, có ba cách tiếp cận đánh giá tính-bền-vững nợ-công: từ góc độ lý thuyết, định lượng và thực tiễn. 6 IMF (2002)
-6- Trong luận văn này, để trả lời cho câu hỏi thứ nhất về tính-bền-vững nợ-công, chúng tôi tiến hành đánh giá dựa trên cách tiếp cận định lượng (kiểm định tính dừng) và thực tiễn (so sánh với các-ngưỡng-nợ-được-đề-ra-của-IMF-và-WB-cũng-như-các-phương-pháp-bổ-sung-khác). 2.2. Đánh giá vị thế nợ công theo cách tiếp cận định lượng 2.2.1. Kiểm tra tính dừng của chuỗi số liệu nợ công Nghiên cứu thực nghiệm trong kinh tế vĩ mô chủ yếu dựa vào chuỗi thời gian, vì các chỉ số kinh tế luôn biến động theo xu hướng. Theo xu hướng đó, chuỗi dữ liệu thời gian có thể cố định hoặc không. Chuỗi số liệu thời gian cố định (tính dừng) có thuộc tính giá trị trung bình, phương sai, giữa hai giá trị quan sát bất kỳ không có tương quan với nhau và không có biến động định kỳ. Do đó, nếu chuỗi thời gian của nợ-công không dừng, nghĩa là tỷ-lệ nợ thực/GDP liên tục tăng và vượt quá giá trị hiện tại của các khoản thặng-dư NS trong tương lai thì nợ-công sẽ không bền-vững. Trên thực tế, có khá nhiều nhà nghiên cứu đã sử dụng các kiểm tra về tính dừng trong phân tích. Corsetti G. và Roubini N. (1991) đã dựa trên bộ số liệu của 18 nước trong khối OECD với chuỗi dữ liệu thời gian từ 1960 – 1989. Các tác giả đã phát hiện có sự khác biệt về sự phát triển bền-vững của các quốc gia trong dài hạn. Các nước lớn (Mỹ, Nhật, Đức, Pháp, Anh và Canada) không gặp trở ngại về khả năng thanh toán. Trong khi đó, một số nước nhỏ (Bỉ, Ireland, Hà Lan và Hy Lạp) lại gặp phải vấn đề phát triển bền-vững. Điểm chung của-các-quốc-gia-này-là-có-tỷ-lệ-nợ-công/GDP-lớn-(trên-100%-ở-Bỉ-và-Ireland). Bên cạnh đó, Anca Ruxandra (2011) đã sử dụng số liệu hàng năm của 14 nước Châu Âu trong giai đoạn 1970 – 2012 để chỉ ra tỷ-lệ-nợ-công của một số nước vượt xa ngưỡng nợ của Hiệp ước Maastricht đề ra (ngoại trừ Đan Mạch, Phần Lan, Thụy điển). Tình trạng này trở nên tồi tệ hơn khi khủng-hoảng tài chính – kinh tế toàn cầu xảy ra, tỷ-lệ-nợ-công của các nước có xu hướng tăng nhanh từ năm 2007, một trong số đó đạt đến mức báo động. Các nước như Đan Mạch, Phần Lan, Hà Lan và Thụy Điển là những nước không có nguy cơ đối mặt với rủi ro thanh khoản trong tương lai. Vị thế tài chính bền-vững của họ dựa trên một tỷ-lệ-nợ-công không vượt quá ngưỡng và thặng-dư NSCB đủ lớn nhằm đảm bảo cho sự ổn định