Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Sự tiến thoái lưỡng nan đối với nhà ở phi chính thức tại thành phố hồ chí minh: tình huống xã Thới tam thôn - huyện Hóc môn

Chia sẻ: Ganuongmuoimatong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:66

Thêm vào BST

Báo xấu

33
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là nhằm tìm hiểu thị trường nhà ở phi chính thức, cụ thể là ở địa bàn xã Thới Tam Thôn, huyện Hóc Môn, TP.HCM, qua đó đánh giá khả năng chi trả của những người dân, đặc biệt nhóm có thu nhập trung bình và thấp; tìm hiểu thay đổi của chính sách đất đai, nhà ở và xây dựng qua các năm đã đem lại lợi ích cũng như những rủi ro gì cho người dân cũng như chính quyền thành phố.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Sự tiến thoái lưỡng nan đối với nhà ở phi chính thức tại thành phố hồ chí minh: tình huống xã Thới tam thôn - huyện Hóc môn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ——————— PHẠM MINH THIÊN PHƯỚC SỰ TIẾN THOÁI LƯỠNG NAN ĐỐI VỚI NHÀ Ở PHI CHÍNH THỨC TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH: TÌNH HUỐNG XÃ THỚI TAM THÔN - HUYỆN HÓC MÔN LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Thành phố Hồ Chí Minh – Năm 2013
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ————————— CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT PHẠM MINH THIÊN PHƯỚC SỰ TIẾN THOÁI LƯỠNG NAN ĐỐI VỚI NHÀ Ở PHI CHÍNH THỨC TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH: TÌNH HUỐNG XÃ THỚI TAM THÔN - HUYỆN HÓC MÔN Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. HUỲNH THẾ DU Thành phố Hồ Chí Minh – Năm 2013
i LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Nội dung bài viết không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Phạm Minh Thiên Phước Thành phố Hồ Chí Minh Tháng 06 năm 2013
ii LỜI CẢM TẠ Lời đầu tiên, tôi xin trân trọng cảm ơn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, đã tạo điều kiện cho tôi có được cơ hội rèn luyện trong môi trường học tập lý tưởng. Tôi xin chân thành cảm ơn Quý thầy cô của Chương trình đã tận tình truyền đạt tri thức và chỉ dạy cho tôi trong suốt quá trình học tập tại đây, những kiến thức và kinh nghiệm tiếp thu từ Chương trình đã và đang mang đến cho tôi những giá trị vô cùng quý báu. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy Huỳnh Thế Du, người đã nhiệt tình hướng dẫn và hỗ trợ tôi trong quá trình hình thành ý tưởng và thực hiện luận văn này. Thầy đã giành rất nhiều thời gian trao đổi để giúp tôi nhận diện, tiếp cận vấn đề và hoàn thiện luận văn của mình. Ngoài ra, xin cám ơn tất cả các anh, chị và các bạn đồng môn trong Chương trình đã đồng hành và hỗ trợ tôi trong suốt quá trình học tại Fulbright. Xin cảm ơn UBND Huyện Hóc Môn đã cung cấp thông tin và số liệu quan trọng, giúp tôi thực hiện đề tài. Cuối cùng, xin cảm ơn những người thân yêu quý trong gia đình của tôi đã luôn động viên và hỗ trợ tôi về mọi mặt để tôi có điều kiện hoàn tất luận văn Thạc sĩ của mình.
iii TÓM TẮT Đô thị hóa mạnh mẽ đi kèm gia tăng nhà ở phi chính thức là hiện tượng đang diễn ra tại hầu hết các siêu đô thị của những quốc gia đang phát triển. Điều kiện sống của các khu nhà nằm ngoài pháp luật ở các nước thường rất tồi tệ do phải đối mặt với hàng loạt vấn đề như thiếu thốn điện, nước sạch, cơ sở y tế, vấn đề vệ sinh và an ninh v.v... Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) với tốc độ đô thị hóa rất nhanh, tương tự cũng đang phải đối mặt với vấn nạn nhà ở không chính thống phát triển tràn lan. Tuy nhiên, TP.HCM có ưu điểm rất lớn so với những thành phố khác tại các nước đang phát triển đó là: (1) môi trường sống thuộc khu vực phi chính thức tốt hơn và (2) hầu hết các hộ gia đình có khả năng sở hữu nhà ở. Điều này xuất phát từ sự nới lỏng chính sách trong việc cho phép tồn tại và hợp thức hóa một phần những nhà ở xây dựng tự phát không đầy đủ giấy tờ hợp lệ (thậm chí là trái phép); nhà nước thường xuyên nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng đến những khu vực đã hình thành khu dân cư; giá đất và xây dựng của khu vực phi chính thức rất phải chăng so với kênh chính thức đã giúp đại đa số người dân có nhà. Tuy nhiên, hiện tượng coi thường và cố tình vi phạm pháp luật với kỳ vọng không sớm thì muộn sẽ được hợp thức hóa nhà ở cũng đang đặt chính quyền thành phố vào tình thế vô cùng tiến thoái lưỡng nan. Do đó, trường hợp Thới Tam Thôn - một xã tập trung rất đông nhà ở xây dựng trái phép của TP.HCM - được chọn làm phạm vi nghiên cứu của đề tài để chứng minh cho điểm khác biệt trên cũng như phân tích khó khăn về mặt chính sách của thành phố đối với nhà ở phi chính thức. Kết quả điều tra và số liệu thu thập đã cho thấy, chi phí nhà ở khu vực phi chính thức phù hợp hơn với khả năng chi trả của người dân, điều kiện sinh sống của người dân trong khu vực phi chính thức vẫn chấp nhận được bởi điện, nước sinh hoạt đều được cung cấp đầy đủ, các cơ sở y tế và giáo dục đều có thể tiếp cận. Kết quả cũng phản ánh sự nhận thức được rủi ro của phần lớn người dân khi giao dịch nhà ở xây dựng trái phép, nhưng do giá cả phù hợp với mức thu nhập cùng với sự hy vọng vào chính sách nhà nước thường theo sau đã khiến cho rất nhiều người lựa chọn khu vực này. Do đó, cho dù nằm ngoài pháp luật và bị ngăn cản nhưng số lượng nhà phi chính thức vẫn không ngừng tăng lên qua các năm. Vì vậy, nhằm tránh việc chính sách lẫn quy hoạch phải thay đổi theo thực trạng phát triển như hiện nay, nhà nước cần thay đổi cách thức quy hoạch và đảm bảo tính thượng tôn trong pháp luật.
iv MỤC LỤC Lời Cam Đoan .................................................................................................................... i Lời Cảm Tạ ....................................................................................................................... ii Tóm Tắt ............................................................................................................................ iii Mục Lục ........................................................................................................................... iv Danh Mục Các Ký Hiệu, Chữ Viết Tắt............................................................................ vi Danh Mục Các Bảng ....................................................................................................... vii Danh Mục Các Hình Vẽ ................................................................................................. viii Các Phụ Lục ..................................................................................................................... ix Chương 1. Giới Thiệu ....................................................................................................... 1 1.1. Đặt Vấn Đề ...................................................................................................... 1 1.2. Mục Tiêu Và Phương Pháp Nghiên Cứu ........................................................ 3 1.2.1. Mục Tiêu Nghiên Cứu Và Câu Hỏi Nghiên Cứu ......................................... 3 1.2.2. Phương Pháp Nghiên Cứu ............................................................................ 3 1.3. Cấu Trúc Luận Văn ......................................................................................... 4 Chương 2. Cơ Sở Lý Thuyết Và Kinh Nghiệm Quốc Tế ................................................. 5 2.1. Nhà Ở Phi Chính Thức ........................................................................................ 5 2.2. Sự Cần Thiết Của Can Thiệp Nhà Nước ............................................................. 8 2.3. Thế Tiến Thoái Lưỡng Nan Của Nhà Nước........................................................ 9 2.4. Kinh Nghiệm Quốc Tế Về Nhà Ở Phi Chính Thức .......................................... 11 Chương 3. Tình Huống Xã Thới Tam Thôn ................................................................... 14 3.1. Sơ Lược Về Xã Thới Tam Thôn ....................................................................... 14 3.2. Tình Hình Xây Dựng Trái Phép Ở Thới Tam Thôn.......................................... 16 3.2.1.Thực Trạng Phát Triển Đô Thị Ở Huyện Hóc Môn .................................... 16 3.2.2. Tình Hình Xây Dựng Trái Phép Ở Thới Tam Thôn ................................... 17 3.3. Khảo Sát Về Nhà Ở Phi Chính Thức Ở Thới Tam Thôn .................................. 20 Chương 4. Những Thay Đổi Về Chính Sách Đất Đai Và Nhà Ở Và Cách Phản Ứng Của Người Dân Ở Tphcm ............................................................................................... 28
v 4.1 Những Thay Đổi Về Chính Sách Đất Đai Và Nhà Ở........................................ 28 4.2. Quy Định Về Hợp Thức Hóa Nhà Xây Dựng Trái Phép Hiện Nay .................. 30 4.3. Cách Phản Ứng Của Người Dân ....................................................................... 31 Chương 5. Kết Luận Và Khuyến Nghị Chính Sách Và Giới Hạn Của Nghiên Cứu ...... 33 5.1. Kết Luận Và Khuyến Nghị Chính Sách ............................................................ 33 5.2. Giới Hạn Của Nghiên Cứu ................................................................................ 34 Tài Liệu Tham Khảo ....................................................................................................... 35 Phụ Lục ........................................................................................................................... 38
vi DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ADB Asian Development Bank CBRE CB Richard Ellis GCN Giấy chứng nhận KCN Khu công nghiệp QSDĐ & QSHNƠ Quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở TCTK Tổng cục Thống kê TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh UBND Ủy ban nhân dân UNDP United Nations Development Programme UN-HABITAT The United Nation Human Settlements Programme WB Worldbank
vii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Ma trận mô tả cách ứng xử của người dân với các chính sách của nhà nước Bảng 3.1. Các ấp ở xã Thới Tam Thôn Bảng 3.2. Kết quả khảo sát Bảng 3.3. Giá đất và chi phí nhà ở qua các năm Bảng 3.4. So sánh Chi phí nhà ở chính thức và phi chính thức năm 2011
viii DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 2.1. Khu vực nhà ở chính thức và phi chính thức tại TPHCM Hình 2.2. Khu ổ chuột ở thành phố Lagos, Nigeria Hình 2.3. Khu ổ chuột Dharavi – Munbai, Ấn Độ Hình 2.4. Khu ổ chuột ở thành phố Manila, Philippines Hình 3.1. Bản đồ vị trí xã Thới Tam Thôn Hình 3.2. Bản đồ thể hiện 34 khu phân lô bán nền trên địa bàn xã Thới Tam Thôn Hình 3.3. Số nhân khẩu trong mỗi căn nhà Hình 3.4. Trình độ học vấn Hình 3.5. Nghề nghiệp Hình 3.6. Khoảng cách đến nơi làm Hình 3.7. Thu nhập Hình 3.8. Giá đất tăng qua các năm
ix CÁC PHỤ LỤC Phụ lục 1. Thông tin tóm tắt 34 khu vực sai phạm phân lô bán nền Phụ lục 2. Trường hợp hợp thức hóa từ giao dịch giấy tay, xây dựng không xin phép Phụ lục 3. Phiếu điều tra khảo sát Phụ lục 4. Tổng quan về huyện Hóc Môn
1 CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU 1.1. ĐẶT VẤN ĐỀ Đô thị hóa mạnh mẽ đi kèm với gia tăng nhà ổ chuột và phi chính thức là hiện tượng đang diễn ra tại hầu hết những thành phố lớn của các nước đang phát triển trên thế giới (Un- Habitat, 2010). Đi cùng với sự tăng nhanh về dân số đô thị là nhu cầu rất lớn về chỗ ở, dịch vụ công cộng và cơ sở hạ tầng cơ bản. Sức chứa hiện hữu của các thành phố không thể đáp ứng nổi khi những nhu cầu này ngày một tăng, và đã khiến những người nghèo đô thị không có nhiều cơ hội để chọn lựa. Nhà ở phi chính thức vì thế trở thành quyết định tất yếu của nhiều người dân mặc dù gắn liền với chất lượng kém, chật chội, thiếu các dịch vụ tiện ích cơ bản và tiềm ẩn những rủi ro về sức khỏe (ADB, 2004). Nhu cầu về chỗ ở hiện nay cũng đang trở nên bức thiết với rất nhiều người dân ở Việt Nam, đặc biệt là tại các khu vực thành thị bởi sự gia tăng nhanh về dân số và tốc độ đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ. Trong khi đó giá đất của các đô thị lớn lại quá cao so với thu nhập bình quân của các hộ gia đình. Theo đánh giá của CBRE, giá bất động sản của Việt Nam đã tăng 100 lần trong 20 năm qua và gấp 25 lần thu nhập bình quân đầu người, ở các nước châu Âu chỉ là 7 lần, Thái Lan là 6,3 lần và Singapore là 5,2 lần. Cũng theo Lê Nguyệt Trân (2011), nếu căn cứ vào mức thu nhập thì khoảng 80% dân số chỉ có thể mua nhà trong mức giá từ 128 – 271 triệu đồng, một khoảng cách rất xa so với mức giá bình quân 600 – 800 triệu đồng của một căn hộ bình dân trên thị trường. Còn theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới (2011) thì chỉ có 5% dân số Hà Nội và TP.HCM có đủ tiền mua bất động sản trên thị trường phát triển chính thức1 với mức giá cao ngất ngưỡng hiện nay. Trong khi đó, mặc dù vấn đề phát triển nhà ở, đặc biệt là giành cho đối tượng có thu nhập thấp đã được Nhà nước quan tâm, cụ thể như “Chiến lược phát triển nhà ở đến năm 2020 và tầm nhìn tới năm 2030” của Thủ tướng Chính phủ đã được ban hành (ngày 30/11/2011), 1 Thị trường phát triển chính thức ở đây được hiểu là các dự án do các doanh nghiệp xây dựng lên (hoặc đất được xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh) bán cho những người có nhu cầu.
2 phấn đấu đến năm 2020 xây dựng mới tối thiểu khoảng 12,5 triệu m2 nhà ở xã hội tại khu vực đô thị, đến năm 2030 đạt diện tích nhà ở bình quân 30m2 đầu người. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có khoảng cách rất lớn giữa chính sách và thực thi, số lượng nhà ở giá rẻ thuộc các dự án được cung ứng ra thị trường quá ít và còn rất xa vời so với sự thỏa mãn nhu cầu của người dân. Theo thống kê của Bộ Xây Dựng thì đến 2015 Việt Nam cần khoảng 250.000 căn hộ cho đối tượng người thu nhập thấp, nhưng hiện tại chỉ mới đáp ứng được 40.000 căn (16% so với kế hoạch). Sự thiếu vắng thị trường nhà ở giá rẻ chính thức do đó là một trong những lý do khiến người dân ở các đô thị lớn của Việt Nam, đặc biệt là nhóm có mức thu nhập trung bình và thấp đã buộc lựa chọn loại hình nhà ở phi chính thức vốn thiếu thốn các tiện ích công cộng cơ bản và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Mặc dù giá đất tăng cao cộng với sự thiếu vắng nguồn cung nhà ở giá rẻ chính thức sẽ đẩy rất nhiều người tại khu vực đô thị vào tình thế khó tiếp cận nhà ở đặc biệt là nhóm có thu nhập thấp, nhưng điều đáng ngạc nhiên là có đến 80,92% người dân TP.HCM sống trong ngôi nhà của chính mình, cao hơn mức đỉnh điểm trong lịch sử của Mỹ là 70% (Huỳnh Thế Du, 2013). Nguyên nhân là do chi phí nhà ở của khu vực phi chính thức thấp hơn nhiều so với khu vực chính thức do khác biệt ở chi phí xây dựng cơ sở hạ tầng và sự tăng của giá đất với hạ tầng đầy đủ, và nhờ vậy hầu hết các hộ gia đình ở TP.HCM có khả năng tiếp cận nhà ở từ khu vực phi chính thức (Huỳnh Thế Du, 2012). Ngoài ra, trong khi khu vực sinh sống của các khu nhà ổ chuột và phi chính thức của các nước trên thế giới phải đối mặt với hàng loạt vấn đề như thiếu thốn điện, nước sạch, hệ thống thu gom rác thải, cơ sở y tế và giáo dục, vấn đề an ninh… (ADB, 2004; Unhabitat, 2010), thì điểm khác biệt đặc trưng của Việt Nam so với các nước có cùng vấn nạn về nhà ở phi chính thức đó là cấu trúc xã hội hài hòa hơn và môi trường sống tốt hơn. Theo Ngân hàng Thế giới (WB), lý do duy nhất khiến nhà ổ chuột không tràn lan ở Việt Nam như nhiều nước đang phát triển khác, là do chính sách cho phép, chấp nhận hoạt động xây dựng nhà ở tự phát, chi phí thấp cộng với sự năng động của các hoạt động xây dựng, cho thuê nhà ở quy mô nhỏ. Người dân cũng được phép phân lô diện tích nhỏ, nhờ đó có điều kiện cân nhắc giữa vị trí và diện tích sử dụng (WB, 2011). Việc hợp thức hóa nhà ở phi chính thức cộng với đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản cũng đã giúp rất nhiều hộ gia đình ở TP.HCM có được nơi ở khá tốt. Tuy nhiên, điều này cũng tạo ra những hệ lụy về mặt chính
3 sách, nhất là xu hướng coi thường pháp luật, tiếp tục vi phạm với kỳ vọng không sớm thì muộn sẽ được hợp thức hóa nhà ở của người dân. Trưởng hợp Thới Tam Thôn – một xã tập trung rất đông nhà ở phi chính thức của TP.HCM - được chọn làm phạm vi nghiên cứu của đề tài để minh chứng cho các luận điểm trên: (1) hầu hết người dân tiếp cận được nhà ở từ khu vực phi chính thức do giá phải chăng hơn khu vực chính thức; (2) môi trường sống ở khu vực phi chính thức của TP.HCM tốt hơn so với các nước; (3) song song đó là việc đánh giá tình thế tiến thoái lưỡng nan của Chính quyền TP.HCM trong vấn đề này. 1.2. MỤC TIÊU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là nhằm tìm hiểu thị trường nhà ở phi chính thức, cụ thể là ở địa bàn xã Thới Tam Thôn, huyện Hóc Môn, TP.HCM, qua đó đánh giá khả năng chi trả của những người dân, đặc biệt nhóm có thu nhập trung bình và thấp; tìm hiểu thay đổi của chính sách đất đai, nhà ở và xây dựng qua các năm đã đem lại lợi ích cũng như những rủi ro gì cho người dân cũng như chính quyền thành phố. Để đạt được mục tiêu này, đề tài này sẽ tập trung trả lời câu hai hỏi sau: (1) Vì sao rất nhiều người dân lựa chọn nhà ở phi chính thức? (2) Vì sao chính quyền TP.HCM lại khó khăn trong việc xử lý nhà ở phi chính thức? 1.2.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu chính là phân tích định tính, có kết hợp với nghiên cứu tình huống gồm: Phân tích từ khảo sát các hộ gia đình tại xã Thới Tam Thôn, thông qua bảng câu hỏi để xác định lý do người dân quyết định mua nhà ở phi chính thức chứa đựng nhiều rủi ro; xác định mức tương thích giữa chi phí nhà ở phi chính thức và khả năng chi trả của người dân; ngoài ra còn tìm hiểu về mức độ hài lòng đối với môi trường sống, sở thích tiêu dùng đối với nơi ở của người dân… Cụ thể, một mẫu điều tra các hộ gia đình trong 30 căn nhà phi chính thức thuộc diện xây dựng trái phép ở xã Thới Tam Thôn đã được thu thập. Tác giả
4 đã cố gắng chọn mẫu một cách ngẫu nhiên. Tuy nhiên, do giới hạn nguồn lực nên trong một số trường hợp yếu tố thuận tiện cũng được khai thác. Phân tích từ phỏng vấn chuyên gia, thông qua trao đổi với các cán bộ quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai và thanh tra xây dựng để tìm hiểu về tình trạng xây dựng trái phép hiện nay tại TP.HCM và đặc biệt là xã Thới Tam Thôn, Hóc Môn. Sau đó tác giả tổng hợp và đánh giá các chính sách đối với nhà ở phi chính thức của TP.HCM trong hơn một thập niên qua với những tình huống cụ thể. 1.3. CẤU TRÚC LUẬN VĂN Cấu trúc luận văn gồm 5 chương như sau: Chương 1. Giới thiệu đề tài: mô tả bối cảnh nghiên cứu và giới thiệu chủ đề nghiên cứu, chỉ ra các câu hỏi nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu và phương pháp luận. Chương 2. Cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế: trình bày cơ sở lý thuyết về sự cần thiết của can thiệp nhà nước; đồng thời mô tả kinh nghiệm quốc tế về nhà ở phi chính thức, nhà ở ổ chuột mà các nước đang phát triển đang gặp phải thách thức để làm cơ sở so sánh với môi trường sống của khu vực nhà ở phi chính thức tại TP.HCM. Chương 3. Tình huống xã Thới Tam Thôn: nghiên cứu tình huống nhà ở phi chính thức tại xã Thới Tam Thôn, huyện Hóc Môn, TP.HCM - đại diện tiêu biểu cho các khu vực ngoại thành đang diễn ra các hoạt động xây dựng trái phép và tự phát tăng nhanh qua các năm, trong đó trình bày kết quả khảo sát được tác giả thực hiện đối với 30 căn nhà thuộc diện xây dựng trái phép ở xã Thới Tam Thôn. Chi phí nhà ở cùng với môi trường sống thuộc khu vực này sẽ minh chứng cho luận điểm (1) và (2) trình bày ở trên. Chương 4. Những thay đổi về chính sách đất đai và nhà ở: trình bày thay đổi của chính sách trong vòng 20 năm qua; tóm tắt những quy định hiện hành đối với vấn đề hợp thức hóa nhà ở hiện nay; minh họa bằng tình huống cụ thể nhằm cho thấy lợi ích cũng như thách thức về mặt chính sách của chính quyền thành phố. Chương 5. Kết luận và gợi ý chính sách: nhấn mạnh các kết quả chính yếu được phát hiện và đưa ra các đề xuất chính sách cũng như một số gợi ý cho nghiên cứu tiếp theo.
5 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Hầu hết những lý thuyết về nhà ở tập trung ở thị trường nhà ở chính thức hơn là phi chính thức, đặc biệt ở Việt Nam có rất ít nghiên cứu về lĩnh vực này. Chương này sẽ trình bày khái quát về loại hình nhà ở phi chính thức, định nghĩa và cách thức phân loại được sử dụng trong luận văn này. Đồng thời đề cập đến cơ sở lý thuyết bao gồm sự cần thiết của can thiệp nhà nước và tình thế tiến thoái lưỡng nan. Ngoài ra kinh nghiệm quốc tế về nhà ở phi chính thức, nhà ở ổ chuột mà các nước đang gặp phải thách thức cũng được mô tả để làm cơ sở so sánh với điều kiện sống của khu vực nhà ở phi chính thức tại TP.HCM. 2.1. NHÀ Ở PHI CHÍNH THỨC Theo báo cáo năm 2008 của Unhabitat, khoảng 1/3 dân số đô thị trên thế giới sống ở khu nhà ổ chuột hoặc điều kiện tồi tệ. Bởi nhà ở là một trong những vấn đề khó khăn nhất mà người dân nhập cư hay người dân nghèo thành thị phải đối mặt, trong khi đó nhà nước lại hầu như không thể làm gia tăng nguồn cung nhà ở giá rẻ nên đành chấp nhận để cho thị trường tự điều chỉnh vấn đề chỗ ở. Những người nhập cư hay thu nhập thấp đành tìm đến khu vực phi chính thức như là một hệ quả tất yếu. Có nhiều cách khác nhau để phân loại nhà ở chính thức và phi chính thức. Tuy nhiên, khó có một định nghĩa chuẩn xác để sử dụng cho tất cả bởi còn tùy thuộc vào đặc điểm lịch sử, văn hóa và quy định pháp luật của mỗi quốc gia. Theo định nghĩa của OECD thì nhà ở phi chính thức là: (1) nhà ở được xây dựng trên khu vực không có cơ sở pháp lý rõ ràng hoặc chiếm giữ bất hợp pháp; (2) nhà ở tự phát và nhà ở được xây dựng mà không theo quy hoạch hiện hành hoặc những quy định về xây dựng. Còn theo Ahsan (2010), nhà ở phi chính thức được định nghĩa là nhà ở của người dân, mà do nhiều lý do không thỏa mãn các thủ tục pháp lý, nhà ở phi chính thức cũng được cho là một dạng thị trường nhà ở thu nhập thấp phát triển trong điều kiện thiếu vắng quy hoạch và các quy định của pháp luật (Roy, 2002 trích trong Baross, 1990; Dowall,1991). Ngược lại, nhà ở chính thức thì tuân thủ theo các tiêu chuẩn và quy tắc về xây dựng được quy định bởi chính quyền nhà nước (Ahsan, 2010). Ngoài ra, nhà ở được coi là chính thức khi phù hợp
6 các quy định của pháp luật, và quyền về bất động sản được công nhận và bảo vệ trong phạm vi của luật (A.Tinsley, 1997). Trong phạm vi của luận văn này, thuật ngữ nhà ở chính thức được sử dụng để chỉ những loại hình nhà ở được cung cấp bởi nhà nước, các công ty xây dựng và nhà thầu chuyên nghiệp, hoặc nhà được xây dựng trên phần đất đã có cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh, và tất cả đều tuân thủ theo các quy định của nhà nước. Còn nhà ở phi chính thức bao gồm nhà ở trái phép (dưới hai hình thức là xây sai phép hoặc xây không phép) và cả các loại nhà ở tự phát do chủ sở hữu tự xây cất hoặc bởi các nhà thầu nhỏ xây nhà theo kiểu truyền thống tại địa phương. Sự khác biệt của loại hình chính thức và phi chính thức ở đây bị chi phối chính yếu bởi yếu tố quy hoạch. Trong đó, cấu trúc nhà ở đô thị chính thức được quy hoạch đầy đủ và gắn kết với cơ sở hạ tầng. Nhà ở chính thức có thể do nhà nước trực tiếp xây dựng hay cấp phép cho các doanh nghiệp tư nhân tham gia vào các dự án phát triển nhà ở, hay những khu vực đã được quy hoạch và xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh, sau đó bán cho người có nhu cầu xây cất nhà cửa cũng cũng được coi là chính thức. Theo đó, hình thái nhà ở đô thị sẽ theo ô, theo thửa và có cơ sở hạ tầng. bởi đã được quy hoạch bài bản. Tuy nhiên, với khả năng hạn chế trong giai đoạn đổi mới, nhà nước không thể sử dụng quy hoạch như công cụ cần thiết để thiết kế nên một đô thị phát triển đẹp mắt mà để mặc cho thị trường hoạt động, và người dân tự xây cất tùy theo nhu cầu với hình thái tự phát có hoặc không có sự chấp thuận của nhà nước (xây dựng trái phép) – đây chính là loại hình nhà ở phi chính thức. Nhà nước theo thời gian đã từng bước cung cấp cơ sở hạ tầng, mở rộng đường xá, hệ thống thoát nước… đến nơi đã hình thành khu dân cư, từ đó điều kiện sống ở những khu vực này cũng nâng lên kèm theo sự tăng giá về đất. Bên cạnh đó, những vị trí cấp hẻm cũng được cải thiện thông qua các chương trình “nhà nước - nhân dân cùng làm”, với người dân cung cấp đất và nhà nước xây dựng để cơi nới và nâng cấp con đường. Những thay đổi chính sách trong vấn đề hợp thức hóa nhà và đất hiện nay đang đồng thời tạo điều kiện cho rất nhiều người dân khu vực phi chính thức có thể sở hữu nhà ở.
7 Hình 2.1. Khu vực nhà ở chính thức và phi chính thức tại TPHCM Khu vực nhà ở chính thức – Phú Mỹ Hưng Khu vực nhà ở phi chính thức Với quá trình phát triển tự phát và không tuân thủ theo các tiêu chuẩn xây dựng và luật lệ, nhà ở phi chính thức hiện đang cung cấp chỗ ở cho hơn một nửa dân số của hầu hết đô thị ở các nước đang phát triển (Un-habitat, 2006). Việc phát triển những khu vực định cư phi chính thức là con đường duy nhất mở ra cho người nghèo trong việc tìm kiếm chốn nương thân, bởi vì người nghèo thường không với tới giá nhà chính thức hoặc không thể tiếp cận các khoản vay đòi hỏi có khả năng trả nợ chắc chắn. Tuy nhiên nhà ở phi chính thức không nhất thiết chỉ dành cho người nghèo mà còn có cả nhóm thu nhập trung bình (A.Tinsley, 1997). Nhà ở phi chính thức hiện nay được coi như là một lựa chọn tương thích của những người thu nhập thấp tại hầu hết các nước đang phát triển khi không thể tiệm cận nguồn cung nhà ở giá rẻ chính thống. Ban đầu, loại hình này bị chỉ trích nặng nề bởi nó biểu hiện cho sự lộn xộn và kém hiệu quả. Nhưng theo thời gian, nhiều nhà nghiên cứu đã chỉ ra rằng chúng phù hợp hơn đối với đặc điểm văn hóa và kinh tế của người sử dụng và cung cấp môi trường ở tốt hơn là những dự án phát triển nhà ở thu nhập thấp chính thức trong nhiều trường hợp. Bởi vì chất liệu, thiết kế, công năng sử dụng của nhà ở tự phát phù hợp với nhu cầu, thu nhập, điều kiện sống, tính chất công việc của người dân hơn rất nhiều so với những loại hình nhà ở chính thức với chuẩn mực theo yêu cầu của chính phủ (Portela, 1992; Ahsan, 2010).
8 Cũng theo Portela (1992), chất lượng nhà ở tự phát thường là thấp ở giai đoạn đầu, tuy nhiên, về lâu dài thì càng được củng cố, thậm chí là thay thế và nâng cấp với chất liệu lâu bền hơn. Ở một số khu vực, nhà ở tự phát có thể so sánh ngang bằng hoặc hơn cả chất lượng của nhà ở chính thức. Trong khi những người có khả năng chi trả thường chỉ xây dựng nhà chỉ trong một thời gian ngắn, nhưng người nghèo lại có khuynh hướng xây dựng từng phần tùy theo thu nhập của họ, và chất lượng nhà sẽ dần được cải thiện khi thu nhập họ tăng lên (Smets, 1999). Đặc điểm này khá tương thích với quá trình phát triển nhà ở phi chính thức tại TP.HCM trong thời gian qua và sẽ được trình bày cụ thể ở các chương sau. 2.2. SỰ CẦN THIẾT CỦA CAN THIỆP NHÀ NƯỚC Thị trường nhà ở không phải luôn vận hành ở trạng thái tối ưu mà có tồn tại sự thất bại thị trường. Thất bại thị trường là cơ sở cho sự can thiệp của nhà nước khi thị trường phân bổ nguồn lực không hiệu quả. Có nhiều nguyên nhân gây ra thất bại thị trường như độc quyền, hàng hóa công, ngoại tác và thông tin bất cân xứng… Đối với thị trường nhà ở, những ngoại tác có liên quan là rất lớn. Nhà ở đã được minh chứng rất quan trọng trong phát triển kinh tế và giảm nghèo, ngoài ra còn có ảnh hưởng tích cực đối với sức khỏe, giáo dục, việc làm và tỉ lệ tội phạm v.v. (Un-Habitat 2011, ADB 2004, Cohen 2007, ect). Đây là ngoại tác tích cực mà do đó cần có sự can thiệp của nhà nước, và những chính sách nhà ở liên quan sẽ có tầm ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển tương lai của một quốc gia. Tuy nhiên, việc cung cấp nhà ở vẫn là thách thức với hầu hết các nước, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển. Trong những năm gần đây tăng trưởng kinh tế đã đẩy giá đất lên cao, đặc biệt là nhữg khu vực có vị trí tốt và nằm trong trung tâm của các đô thị, và do đó nhóm hộ gia đình có thu nhập trung bình tới thấp không thể mua nổi. Chính điều này đã đẩy những người nghèo của các đô thị buộc phải chọn lựa khu vực nhà ở phi chính thức hoặc ổ chuột (Unhabitat, 2011). Nhà ở phi chính thức phát triển cũng là hiện tượng của thất bại thị trường khi khu vực nhà ở chính thức không thể đáp ứng nhu cầu của người dân. Đi kèm với sự hình thành những khu vực nhà ở ổ chuột và phi chính thức là sự phân cách xã hội, điều kiện sống tồi tệ, gia tăng giá nhà đất cũng như nghèo đói, gây suy giảm và ô nhiễm mạch nước ngầm, v.v. (Nguyễn Mai Anh, 2006).
9 2.3. THẾ TIẾN THOÁI LƯỠNG NAN CỦA NHÀ NƯỚC Để tìm hiểu cách ứng xử của nhà nước và người dân đối với loại hình nhà ở phi chính thức, Luận văn này sử dụng các lý thuyết trò chơi được trình bày bởi Pindyck và Rubinfeld (2001) để phân tích cho những tương tác chiến lược khác nhau đối với từng tình huống. Lý thuyết trò chơi nghiên cứu các tình huống ra quyết định có liên quan đến nhiều bên và các quyết định của mỗi bên ảnh hưởng tới lợi ích và quyết định của các bên khác. Trong tình huống chính sách của luận văn, dạng thức của trò chơi này là những người chơi (bao gồm nhà nước và người dân) đồng thời ra quyết định/hành động để đạt độ thoả dụng cao nhất. Mỗi bên đều biết rằng bên đối phương cũng đang cố gắng để tối đa hóa kết quả mình sẽ thu được. Kết quả cuối cùng cho mỗi bên phụ thuộc vào phối hợp hành động của cả hai. Bảng 2.1. Ma trận mô tả cách ứng xử của người dân với các chính sách của nhà nước Người dân Xây trái phép Tuân thủ Kịch bản 1: Kịch bản 3: - Không có nhà ở cho người - Cung – cầu nhà ở cân bằng. Cưỡng chế nghèo và người nhập cư. - Pháp luật nghiêm minh và người - Nhà ổ chuột với điều kiện sống dân tuân thủ, không có hiện tượng thấp kém gia tăng bởi đây là vi phạm trong xây dựng nhà ở. phương án cuối cùng của họ. Nhà nước Kịch bản 2: Kịch bản 4: - Rất nhiều người dân có được - Cung – cầu nhà ở cân bằng. Không cưỡng chế nơi ở phù hợp với điều kiện thu - Người dân nghiêm chình tuân thủ nhập của họ. pháp luật và không có động cơ “xé - Nhà ở phi chính thức phát triển rào” dù nhà nước không cưỡng chế. tràn lan. - Người dân coi thường pháp luật.