Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Tái cấu trúc dự án B.O.T cầu Phú Mỹ

Chia sẻ: Ganuongmuoimatong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:74

Thêm vào BST

Báo xấu

42
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn đặt mục tiêu phân tích tài chính Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ dựa vào việc đi điều tra khảo sát lưu lượng xe thực tế và cập nhật số liệu tài chính, kinh tế mới nhất để xác định các nguyên nhân gây ra trục trặc cho Dự án. Luận văn không thẩm định lại tính khả thi tài chính của Dự án mà hướng đến việc tìm ra các giải pháp tái cấu trúc Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Tái cấu trúc dự án B.O.T cầu Phú Mỹ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM ---------------------------- HOÀNG VĂN THẮNG TÁI CẤU TRÚC DỰ ÁN B.O.T CẦU PHÚ MỸ Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. NGUYỄN XUÂN THÀNH TS. DAVID O. DAPICE TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2013
i LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan Luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Tác giả Hoàng Văn Thắng
ii LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Thầy David O. Dapice và Thầy Nguyễn Xuân Thành, Cô Trần Quế Giang, Thầy Đỗ Thiên Anh Tuấn đã tận tình hướng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn này; Tôi xin chân thành cảm ơn anh Phan Hồng Quân, cựu sinh viên Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã cung cấp cho tôi những tài liệu hữu ích; Tôi cũng xin chân thành cảm ơn bạn Nguyễn Thị Thanh Hiền, MPP4 và bạn Trần Viết Dũng, Đại học Lao Động Tiền lương và các thành viên lớp MPP4, đã hỗ trợ tôi trong quá trình thực hiện luận văn. Tôi xin gửi lời cảm ơn đến toàn thể đội ngũ Giảng viên Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright vì những kiến thức và bài học Quý báu mà Quý Thầy Cô đã truyền đạt cho tôi trong suốt quá trình học tập tại Chương trình; Và cuối cùng tôi xin cảm ơn Gia đình, Bố Mẹ, bạn bè đã luôn ở bên cạnh và ủng hộ tôi trong suốt quá trình làm luận văn; Dù đã rất nỗ lực và cố gắng, xong luận văn không thể thiếu những sai sót nhất định, rất mong nhận được sự góp ý, chia sẻ từ Quý Thầy Cô. Kính chúc tất cả mọi người thành công trong cuộc sống của mình.\ Tác giả Hoàng Văn Thắng
iii TÓM TẮT Dự án cầu B.O.T Phú Mỹ được đầu tư xây dựng theo hình thức xây dựng – kinh doanh – chuyển giao giữa Ủy ban Nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh (UBND TP.HCM) và Công ty Cổ phần Đầu tư Xây dựng Phú Mỹ (PMC). Dự án được triển khai xây dựng vào tháng 02/2007 và chính thức đưa vào khai thác thu phí từ tháng 04 năm 2010. Tuy nhiên sau hai năm vận hành khai thác quản lý thu phí, Dự án đã không trả được nợ vay đến hạn. Đến tháng 9 năm 2011, chủ đầu tư đề xuất bàn giao lại Dự án cho UBND TP.HCM do TP không thực hiện đúng các cam kết trong hợp đồng, ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh và khả năng trả nợ của Dự án. Luận văn đã xác định ba nguyên nhân chính làm cho Dự án không đảm bảo khả năng trả nợ như hiện nay là: (i) Dự án đã không khả thi và không đảm bảo khả năng trả nợ ngay từ phương án tài chính ban đầu nhưng vẫn được phê duyệt; (ii) Lưu lượng xe thực tế thấp hơn dự báo trong phương án tài chính ban đầu do UBND TP.HCM không hoàn thành đầu tư Đường vành đai phía Đông (hay còn gọi là Đường vành đai 2) để kết nối với Cầu Phú Mỹ như dự kiến, đồng thời phương án dự báo lưu lượng xe ban đầu là không chính xác; (iii) Chi phí đầu tư của Dự án bị đội lên cao hơn so với chi phí đầu tư ban đầu và phần chi phí tăng lên này được tài trợ bằng tăng thêm nợ vay trong khi vốn chủ sở hữu lại giảm so với tỷ lệ cam kết ban đầu. Giải pháp tái cấu trúc là UBND TP.HCM nhận lại Dự án kèm theo nghĩa vụ nợ vay ngoại tệ mà Nhà nước đã bảo lãnh trả nợ. Lý do là với chi phí vốn huy động bằng trái phiếu chính quyền địa phương thấp hơn chi phí vốn tư nhân nên giá trị Cầu Phú Mỹ trên quan điểm ngân sách sẽ chỉ thấp hơn một chút so với giá trị tài chính mà UBND TP.HCM phải hoàn trả cho chủ đầu tư. Kết quả phân tích Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ cũng đưa ra một số bài học cho vấn đề hợp tác công tư (PPP) như sau: (i) Cấu trúc Dự án phải đảm bảo khả năng trả nợ của Dự án, trách nhiệm thẩm định phải được quy định cụ thể, quá trình thẩm định phải đánh giá khả năng trả nợ của Dự án bên cạnh việc phân tích tính khả thi của Dự án; (ii) Xây dựng hợp đồng chặt chẽ cùng với cơ chế giám sát hiệu quả là điều kiện tiên quyết đảm bảo cho các bên thực hiện cam kết và tiến đến thành công; (iii) Các cơ quan đại diện cho phía Nhà nước ký kết hợp đồng PPP phải có đủ năng lực thực hiện cam kết và quản lý rủi ro của Dự án.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN...................................................................................................................... ii TÓM TẮT........................................................................................................................... iii MỤC LỤC .......................................................................................................................... iv DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, TỪ VIẾT TẮT ................................................................ v DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU ...................................................................................... vi DANH MỤC CÁC HÌNH ................................................................................................. vii CHƢƠNG 1 : GIỚI THIỆU................................................................................................ 1 1.1 Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ ............................................................................................ 1 1.2 Bối cảnh và vấn đề chính sách ..................................................................................... 3 1.3 Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách ................................................................. 5 1.4 Cấu trúc của luận văn ................................................................................................... 5 CHƢƠNG 2 : NGUYÊN NHÂN DỰ ÁN KHÔNG TRẢ ĐƢỢC NỢ ............................ 6 2.1 Khung phân tích ........................................................................................................... 6 2.1.1 Đánh giá lại công tác thẩm định mô hình tài chính ban đầu ................................. 7 2.1.2 Lưu lượng xe thực tế so với dự báo ban đầu ......................................................... 8 2.1.3 Tổng mức đầu tư của Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ .................................................. 9 2.2 Phân tích lại tính khả thi tài chính ban đầu của Dự án ............................................... 10 2.2.1 Những bất hợp lý của phương án tài chính trong Hợp đồng B.O.T .................... 12 2.2.2 Điều chỉnh các bất hợp lý của mô hình ban đầu ợ............................................... 14 2.3 Phân tích lưu lượng xe thực tế qua Cầu Phú Mỹ ....................................................... 17 2.4 Chi phí đầu tư thực tế của Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ ............................................... 19 2.4.1 Khác biệt về TMĐT theo tính toán của các cơ quan khác nhau .......................... 19 2.4.2 TMĐT thực tế ...................................................................................................... 20 CHƢƠNG 3 : CÁC PHƢƠNG ÁN TÁI CẤU TRÚC DỰ ÁN....................................... 26 3.1 Khung phân tích ......................................................................................................... 26 3.2 Hoàn trả Cầu Phú Mỹ cho UBND TP.HCM theo quy định trong Hợp đồng B.O.T .. 27 3.3 Định giá Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ ........................................................................... 30 3.4 Phương án bán lại Dự án cho nhà đầu tư mới ............................................................ 31 3.5 UBND TP.HCM chuyển Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ thành Dự án công và phát hành trái phiếu để tài trợ ........................................................................................................... 33 CHƢƠNG 4 : KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .................................................................. 35 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................ 37 PHỤ LỤC............................................................................................................................ 40
v DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, TỪ VIẾT TẮT BBBH: Bilfinger & Baulderstone Hornbook / Liên danh 2 nhà thầu Đức – Áo BCTC: Báo cáo tài chính B.O.T: Build – Operate – Transfer / Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao CTCP: Công ty cổ phần CII: Công ty cổ phần Đầu Tư Hạ tầng Kỹ thuật TP.HCM CPI: Consumer Price Index / Chỉ số giá tiêu dùng DSCR: Debt Service Coverage Ratio/ Hệ số an toàn trả nợ ECB: European Central Bank / Ngân hàng Trung ương Châu Âu EPC: Engineering – Procurement and Construction Contrast / Hợp đồng Thiết kế - Cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng công trình. GTGT: Giá trị gia tăng HIFU: Quỹ Đầu tư Phát triển Hạ tầng Đô thị Thành Phố Hồ Chí Minh HFIC: Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước Hồ Chí Minh IMF: International Monetary Fund / Quỹ tiền tệ Quốc tế IRR: Internal Rate Return / Suất sinh lợi nội tại KTXD: Kinh tế Xây dựng NPV: Net Present Value / Giá trị hiện tại ròng PCU: Passenger Car Unit / Đơn vị xe con quy đổi PMC: Công ty Cổ phần Đầu tư Xây dựng Phú Mỹ PPP: Public – Private – Partnerships / Đối tác Công – Tư Sacombank: Ngân hàng Thương mại Cổ phần Sài Gòn Thương tín TP.HCM: Thành phố Hồ Chí Minh UBND: Ủy ban Nhân dân TGXD: Thời gian xây dựng TMĐT: Tổng mức đầu tư TNDN: Thu nhập Doanh nghiệp TNHH: Trách nhiệm hữu hạn VAT: Value Added Tax / Thuế giá trị gia tăng
vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Phương án tài chính theo Hợp đồng B.O.T Cầu Phú Mỹ .................................... 11 Bảng 2.2 Kết quả phân tích tính khả thi và khả năng trả nợ của Dự án căn cứ vàoPhương án tài chính của Hợp đồng B.O.T ........................................................................................ 11 Bảng 2.3 Lịch nợ vay tóm tắt theo phương án tài chính trong Hợp đồng B.O.T ............... 13 Bảng 2.4 Kết quả phân tích tính khả thi và khả năng trả nợ của Dự án trong mô hình tài chính điều chỉnh ................................................................................................................... 16 Bảng 2.5 Lưu lượng xe và doanh thu dự báo so với thực tế khảo sát năm 2012 ................ 18 Bảng 2.6 TMĐT Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ theo các nguồn khác nhau ............................ 20 Bảng 2.7 Ngân lưu chi phí đầu tư thực tế theo các loại tiền tệ (giá danh nghĩa theo thực tế chi trả) .................................................................................................................................. 21 Bảng 2.8 Tài trợ chi phí đầu tư bằng nợ vay và vốn chủ sở hữu ........................................ 23 Bảng 2.9 Kết quả tính khả thi và khả năng trả nợ của Dự án trong mô hình thực tế.......... 24 Bảng 3.1 Tính toán mức hoàn trả theo các TMĐT khác nhau............................................ 28 Bảng 3.2 Bảng ngân lưu rút gọn của Dự án theo quan điểm ngân sách ............................. 31 Bảng 3.3 Bảng ngân lưu rút gọn của Dự án theo quan điểm chủ đầu tư mới ..................... 32
vii DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Bản đồ vị trí Cầu Phú Mỹ ...................................................................................... 1 Hình 1.2 Sơ đồ cấu trúc Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ .............................................................. 2 Hình 2.1 Sơ đồ phân tích nguyên nhân làm Dự án không có khả năng trả nợ ...................... 6 Hình 2.2 Khung phân tích xác định tính khả thi của Dự án ban đầu ..................................... 8 Hình 3.1 Xác định giá trị Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ .......................................................... 26
viii DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC Phụ lục 2.1 Lưu lượng xe dự báo trong hợp đồng B.O.T ................................................... 40 Phụ lục 2.2 Mức giá thu phí dự báo trong hợp đồng B.O.T ............................................... 41 Phụ lục 2.3 Bảng báo cáo ngân lưu trong phương án tài chính đính kèm hợp đồng B.O.T ................................................................................................... 42 Phụ lục 2.4 Lịch nợ vay theo phương án tài chính đính kèm hợp đồng B.O.T ................... 43 Phụ lục 2.5.1 Bảng thông số trong mô hình điều chỉnh ...................................................... 44 Phụ lục 2.5.2 Chi phí đầu tư trong mô hình điều chỉnh ....................................................... 45 Phụ lục 2.5.3 Lịch nợ vay trong mô hình điều chỉnh .......................................................... 46 Phụ lục 2.5.4 Lịch khấu hao trong mô hình điều chỉnh ....................................................... 47 Phụ lục 2.5.5 Chi phí vận hành trong mô hình điều chỉnh .................................................. 47 Phụ lục 2.6 Báo cáo kết quả hoạt động kinh doanh trong mô hình điều chỉnh ................... 48 Phụ lục 2.7 Báo cáo ngân lưu trong mô hình điều chỉnh ..................................................... 49 Phụ lục 2.8 Bảng đếm xe trực tiếp tại cầu Phú Mỹ ............................................................ 50 Phụ lục 2.9 Lưu lượng xe thực tế qua cầu Phú Mỹ ............................................................ 51 Phụ lục 2.10 Chi phí đầu tư thực tế ..................................................................................... 53 Phụ lục 2.11.1 Thông tin lịch nợ vay ngoại tệ thực tế ........................................................ 54 Phụ lục 2.11.2 Thông tin lịch nợ vay BIDV thực tế ........................................................... 57 Phụ lục 2.11.3 Thông tin lịch nợ vay Sacombank thực tế .................................................. 58 Phụ lục 2.12 Báo cáo ngân lưu trong mô hình thực tế ........................................................ 59 Phụ lục 3.1 Phương thức xác định các khoản phải hoàn trả cho nhà đầu tư theo quy định trong hợp đồng B.O.T .................................................................................. 60 Phụ lục 3.2 Mức bù chênh lệch tỷ giá ................................................................................. 61 Phụ lục 3.3 Báo cáo ngân lưu theo quan điểm ngân sách ................................................... 62 Phụ lục 3.4 Báo cáo ngân lưu theo quan điểm Chủ đầu tư mới .......................................... 63 Phụ lục 3.5 Phương pháp tính Chi phí vốn của CII ............................................................ 64 Phụ lục 3.6 Lịch giải ngân phát hành trái phiếu Đô thị ...................................................... 65
1 CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1 Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ Dự án Cầu Phú Mỹ được đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (B.O.T) giữa Ủy ban Nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh (UBND TP.HCM) và Công ty Cổ phần B.O.T Cầu Phú Mỹ (PMC).1 Đây là cây cầu dây văng qua sông Sài Gòn, 4 làn xe, dài 2,4 km nối Quận 2 và Quận 7 của TP.HCM. Theo báo cáo ban đầu, Dự án khả thi về mặt tài chính, giúp tiết kiệm thời gian chi phí đi lại của các phương tiện giao thông theo trục vành đai 2; giảm ách tắc khu vực nội ô Thành phố (TP); phát triển kinh tế khu vực Quận 2, Quận 9, Quận 7 và các vùng lân cận.2 Hình 1.1: Bản đồ vị trí Cầu Phú Mỹ Cảng Cát Lái Cầu Phú Mỹ ĐL. Nguyễn Văn Linh Nguồn: Bản đồ Google, tải về từ địa chỉ https://maps.google.com/ vào ngày 30/4/2013. Dự án được UBND TP.HCM đề xuất vào tháng 02/2002. Trải qua nhiều thủ tục và quy trình như lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, trình chính phủ và các bộ ngành xem xét, chọn chủ đầu tư, lập và thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, Hợp đồng B.O.T Cầu 1 Đại diện Chủ đầu tư. Hiện nay đã đổi tên thành Công ty Cổ phần Đầu tư xây dựng Phú Mỹ. 2 PMC (2004), Tờ trình số 121/TT-KT.
2 Phú Mỹ đã chính thức được ký kết vào tháng 02/2005. Theo dự kiến ban đầu, Dự án sẽ được tiến hành xây dựng vào tháng 12/2005 và đi vào khai thác sử dụng trong vòng 26 năm (bắt đầu từ tháng01/2009) trên cơ sở thu phí giao thông, bàn giao lại cho UBND TP.HCM vào năm 2034. Hình 1.2 trình bày cấu trúc Dự án theo thiết kế ban đầu. Hình 1.2: Sơ đồ cấu trúc Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ CTCP Đầu tư Hạ tầng Ngân hàng Societe Kỹ thuật TP.HCM Generale (CII) Ngân hàng Calyon Tổng công ty Xây dựng Cho vay ngoại tệ Hà Nội Công ty Đầu tư và Vốn chủ sở hữu Vốn vay Quỹ đầu tư phát triển Phát triển Xây dựng 542 tỷ VND 1265 tỷ VND hạ tầng đô thị (HFIC) (Investco) CTCP Beton 620 Ngân hàng BIDV Châu Thới (Beton 6) Cho vay trong TGXD Công ty TNHH Xây dựng và Thương Ngân hàng Sacombank Chủ tịch Hội Bão lãnh khoản vay ngoại tệ mại Thanh Danh đồng quản trị Tổng giám đốc Công ty Cổ phần B.O.T Cầu Phú Mỹ (PMC) Tổ hợp thầu BBBH Hợp đồng EPC Billinger và Baulderstone Hornbook Xây dựng cầu chính Hợp đồng Xây dựng B.O.T Ủy ban Nhân dân Các nhà thầu Việt Nam Thành phố Hồ Chí Minh đường dẫn Xây dựng Các nhà thầu Việt Nam công trình phụ Bộ tài Chính Quản lý thu phí giao thông Nguồn: Tác giả vẽ từ thông tin tổng hợp của Dự án.
3 Theo ước tính ban đầu, Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ có tổng mức đầu tư (TMĐT) 1.807 tỷ VND, không kể thuế giá trị gia tăng (GTGT) và lãi vay trong thời gian xây dựng (TGXD). Chủ đầu tư sẽ tài trợ 30% TMĐT bằng vốn chủ sở hữu và phần còn lại bằng vốn vay ngân hàng. Sơ đồ cấu trúc ở Hình 1.2 cho thấy bốn nhóm đối tượng chính liên quan đến Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ. Thứ nhất, PMC là công ty Dự án với cổ đông sáng lập là Công ty TNHH & Thương mại Thanh Danh cùng với các công ty xây dựng cơ sở hạ tầng mà sau này sẽ trở thành các nhà thầu phụ của Dự án. Thứ hai, nhóm đại diện cho Nhà nước là UBND TP.HCM, cơ quan có thẩm quyền đứng ra ký kết hợp đồng B.O.T và Bộ Tài chính là cơ quan đứng ra bảo lãnh cho khoản vay nước ngoài. Thứ ba, các tổ chức tài chính cho vay gồm hai ngân hàng của Pháp là Societe Generale và Calyon. Quỹ Đầu tư Phát triển Cơ sở Hạ tầng và Đô thị (HIFU), nay là Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP.HCM (HFIC) đứng ra vay nước ngoài dưới sự bảo lãnh của Bộ Tài chính rồi sau đó cho PMC vay lại. Ngoài ra, việc tài trợ cho Dự án còn có hai ngân hàng trong nước là Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) và Ngân hàng TMCP Sài Gòn Thương tín (Sacombank). Thứ tư, PMC sẽ ký hợp đồng tổng thầu EPC với tổ hợp hai nhà thầu nước ngoài Bilfinger của Đức và Baulderstone Hornibrook của Australia (liên danh nhà thầu được viết tắt là BBBH). 1.2 Bối cảnh và vấn đề chính sách Sau một quá trình đề xuất, làm thủ tục, đàm phán và chuẩn bị đầu tư kéo dài 5 năm, Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ được khởi công xây dựng vào tháng 02/2007. Sau đó, Dự án được xây dựng một cách nhanh chóng trong vòng 2 năm rưỡi (trước thời hạn dự kiến 4 tháng) với chất lượng được đánh giá là tốt trong các công trình tương tự trong giai đoạn 2005-2010 như cầu Thủ Thiêm, Rạch Miễu, Cần Thơ, hầm Thủ Thiêm.3 Đây chính là thành công lớn nhất của Dự án. Sau khi Dự án được khánh thành vào ngày 2/09/2009 và thông xe ngày 9/09/2009, đến tháng 04/2010, PMC mới chính thức thu phí qua cầu sau khi được UBND TP.HCM chấp nhận mức phí.4 Tuy nhiên, nhiều trục trặc đã xảy ra đối với Dự án. Thứ nhất, so với dự toán, TMĐT của Dự án đã tăng lên rất lớn. Thay đổi thiết kế, trượt giá và lãi vay cao trong TGXD là những lý do được chủ đầu tư đưa ra. Từ TMĐT 1.807 tỷ VND vào tháng 02/2005, UBND 3 Kiên Cường (2009). 4 UBND (2010), Quyết định 943/QĐ-UBND.
4 TP.HCM điều chỉnh lên 2.077 tỷ VND vào tháng 04/2007.5 Đến tháng 07/2011, chủ đầu tư đề nghị TMĐT của Dự án là 3.408 tỷ VND nhưng không được UBND TP.HCM chấp thuận.6 Bên cạnh đó, theo tính toán của Viện Kinh tế Xây dựng – Bộ xây dựng vào tháng 03/2011, TMĐT là 3.293 tỷ VND và theo tính toán của Sở Xây dựng TP.HCM vào tháng 09/2011, con số này là 2.941 tỷ VND.7 Trước tình hình đó, UBND TP.HCM đã quyết định cho kiểm toán lại TMĐT xây dựng Cầu Phú Mỹ vào tháng 09/2012 (thông tin chi tiết về đơn vị kiểm toán và kết quả vẫn chưa được công bố). Thứ hai, cơ cấu vốn của Dự án đã thay đổi nhiều so với tỷ lệ 30% vốn chủ sở hữu và 70% nợ vay ban đầu. Tổng giá trị nợ vay trên thực tế bao gồm ba khoản: vay nước ngoài có bảo lãnh của chính phủ, vay BIDV và vay Sacombank. Toàn bộ khoản vay nước ngoài được dùng để tài trợ cho hợp đồng tổng thầu EPC. Khoản vay trong nước được tài trợ cho chi phí xây dựng đường dẫn và các hạng mục khác. Trong khi đó, số liệu về giải ngân vốn chủ sở hữu cho chính Dự án lại không rõ ràng. Thứ ba, lưu lượng xe đi qua cầu thực tế không đúng như dự báo. Chủ đầu tư cho rằng nguyên nhân làm cho lưu lượng xe thấp là do UBND TP.HCM đã không thực hiện đúng các cam kết trong Hợp đồng B.O.T là phân luồng giao thông để ưu tiên cho xe qua Cầu Phú Mỹ và đầu tư Đường vành đai 2. Vì chậm trễ hoàn thành Dự án Đường vành đai 2, lượng xe tiềm năng đi qua Cầu Phú Mỹ, kết nối với Đường vành đai 2 để đi về hướng Đông Bắc đã không trở thành hiện thực. Tuy nhiên, chủ đầu tư không đưa ra những bằng chứng về lưu lượng xe thực tế so với lưu lượng xe trước đây. Ngay từ khi đi vào hoạt động, Dự án đã gặp khó khăn về mặt tài chính. Trong hai năm đầu vận hành, Dự án đã ba lần không trả được nợ. UBND TP.HCM phải cho chủ đầu tư vay để trả nợ vào tháng 07/2010, tháng 01/2011 và tháng 07/2011. Đến tháng 09/2011, PMC đề xuất với UBND TP.HCM ba phương án giải quyết khó khăn: (i) giãn khoản nợ nước ngoài từ 10 năm lên thành 15 hoặc 20 năm; (ii) xin ân hạn 5 năm đầu hoặc đề nghị UBND TP.HCM cho vay ưu đãi 1.000 tỷ VND để trả nợ; (iii) chủ đầu tư sẽ bàn giao Dự án Cầu Phú Mỹ lại cho UBND.TP.HCM vào tháng 09/2012 nếu UBND TP.HCM không đảm bảo các cam kết trong hợp đồng B.O.T.8 5 UBND (2007), Quyết định 1386/QĐ-UBND. 6 Công ty PMC (2011), Công văn 128/CV_PMC. 7 Sở Xây dựng TP.HCM (2011), Công văn 7099/SXD-QLKTXD. 8 PMC (2011), Công văn số 160/CV-PMC.
5 Với bối cảnh như trên, việc giải quyết vấn đề Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ là nhiệm vụ cấp thiết của UBND TP.HCM. Các quyết định được UBND TP.HCM đưa ra phải có cơ sở và có tính thuyết phục. Mặt khác, đây là một trong những Dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm đầu tiên của TP.HCM thực hiện theo hình thức hợp hợp tác công tư (PPP) với sự tham gia của khu vực tư nhân, việc giải quyết vấn đề của Dự án giúp chỉ ra một số bài học kinh nghiệm cho việc thực hiện PPP các Dự án cơ sở hạ tầng khác trong tương lai. 1.3 Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách Từ vấn đề chính sách ở trên, luận văn đặt mục tiêu phân tích tài chính Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ dựa vào việc đi điều tra khảo sát lưu lượng xe thực tế và cập nhật số liệu tài chính, kinh tế mới nhất để xác định các nguyên nhân gây ra trục trặc cho Dự án. Luận văn không thẩm định lại tính khả thi tài chính của Dự án mà hướng đến việc tìm ra các giải pháp tái cấu trúc Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ. Để đạt được các mục tiêu này, luận văn sẽ trả lời hai câu hỏi chính sách như sau: Thứ nhất, đâu là những nguyên nhân chính dẫn đến việc mất khả năng trả nợ của Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ? Thứ hai, UBND TP.HCM nên tái cấu trúc Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ theo hình thức nào: điều chỉnh lại hợp đồng B.O.T, nhận lại Dự án hay chuyển Dự án cho nhà đầu tư mới? 1.4 Cấu trúc của luận văn Luận văn bao gồm bốn chương. Chương 1 giới thiệu Dự án, mô tả bối cảnh và vấn đề chính sách, đặt ra mục tiêu và câu hỏi chính sách của luận văn. Chương 2 trực tiếp phân tích các nguyên nhân dẫn đến thất bại của Dự án như hiện nay. Đây là cơ sở để tác giả xây dựng khung phân tích và các điều chỉnh cụ thể cho vấn đề tái cấu trúc Dự án được trình bày trong chương 3. Các giải pháp cụ thể được nêu ra giúp giải quyết vấn đề của Dự án hiện tại cũng như trong tương lai. Cuối cùng, trong chương 4, các kết luận cụ thể để trả lời cho hai câu hỏi chính sách nêu trên được trình bày. Bên cạnh đó, các bài học kinh nghiệm rút ra từ Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ cũng như các hàm ý chính sách cũng được nêu lên.
6 CHƢƠNG 2: NGUYÊN NHÂN DỰ ÁN KHÔNG TRẢ ĐƢỢC NỢ 2.1 Khung phân tích Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ không trả được nợ có thể xuất phát từ một hay nhiều nguyên nhân khác nhau. Xem xét quá trình hình thành, xây dựng và vận hành Dự án từ 2003 đến nay, có ba nguyên nhân về mặt lý thuyết có thể dẫn đến việc Dự án không trả được nợ vay: (i) ngay từ đầu tính khả thi của Dự án đã không đảm bảo; (ii) lưu lượng xe thực tế thấp hơn dự báo làm ảnh hưởng đến khả năng trả nợ của Dự án; (iii) chi phí đầu tư tăng cao làm ảnh hưởng khả năng trả nợ của Dự án. Hình 2.1: Sơ đồ phân tích nguyên nhân làm Dự án không có khả năng trả nợ Dự án không đảm bảo khả năng trả nợ Đánh giá lại công tác Lưu lượng thực tế Tổng mức đầu tư thẩm định ban đầu qua cầu của Dự án NPVtài chính Cơ cấu vốn: Thực tế Thực tế Không Tăng IRRtài chính  VCSH ≥ < tăng DSCRtài chính  Nợ vay Dự báo Dự báo Dự án Nợ vay Không Có Dự án Không Có không quá nhiều ảnh hưởng ảnh hưởng không ảnh hưởng ảnh hưởng khả thi sovới tính khả thi tính khả thi khả thi tính khả thi tính khả thi từ đầu VCSH tài chính tài chính từ đầu tài chính tài chính Thành phố Dự báo Cơ chế không không chính kiểm soát thực hiện xác lưu chi phí cam kết lượng theo PPP Nguồn: Tổng hợp của tác giả
7 2.1.1 Đánh giá lại công tác thẩm định mô hình tài chính ban đầu Căn cứ phương án tài chính đính kèm hợp đồng B.O.T Cầu Phú Mỹ, tác giả lập lại mô hình tài chính, xác định giá trị hiện tại ròng của Dự án, suất sinh lợi nội tại của Dự án (theo quan điểm tổng đầu tư và chủ đầu tư), xác định hệ số an toàn trả nợ (DSCR) từ năm bắt đầu thu phí (năm 2009). So sánh phương án tài chính đính kèm hợp đồng B.O.T với phương pháp thẩm định Dự án được giảng dạy tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright9, từ đó chỉ ra các điểm bất cập của mô hình ban đầu và giải thích tại sao phương án tài chính ban đầu lại được cho là khả thi. Tiến hành điều chỉnh lại các bất cập trên, tác giả lập lại Mô hình điều chỉnh, phân tích các tiêu chí NPVtài chính, IRRtài chính, DSCR để đánh giá lại tính khả thi của Dự án ngay từ đầu. Có 3 khả năng có thể xảy ra: (i) nếu Dự án vẫn khả thi và đảm bảo khả năng trả nợ, có thể kết luận đây không phải là nguyên nhân làm cho Dự án thất bại như hiện nay; (ii) nếu Dự án khả thi nhưng không đảm bảo khả năng trả nợ, xem xét lại tỷ lệ cơ cấu vốn giữa vốn chủ sở hữu và nợ vay và đi đến kết luận Dự án không trả được nợ có phải do tỷ lệ nợ vay quá cáo hay không; (iii) nếu Dự án không khả thi và không trả được nợ, xem xét lại vai trò và trách nhiệm của các đơn vị thẩm định ban đầu và kết luận ngay từ đầu, tính khả thi và khả năng trả nợ của Dự án đã không được đảm bảo. (Xem Hình 2.2). 9 Jenkins and Harberger (1995)
8 Hình 2.2: Khung phân tích xác định tính khả thi của Dự án ban đầu Tính khả thi tài chính ban đầu Mô hình tài chính trong Hợp đồng B.O.T Các bất cập trong mô hình ban đầu Mô hình tài chính điều chỉnh các bất cập trên IRR_tài chính NPV_tài chính DSCR Dự án khả thi và đảm bảo Dự án khả thi nhưng không Dự án không khả thi và không khả năng trả nợ đảm bảo khả năng trả nơ đảm bảo khả năng trả nợ Tính khả thi ban đầu không Xem xét lại cơ cấu Vốn chủ sở Vai trò và trách nhiệm của các phải là nguyên nhân hữu và Nợ vay đơn vị thẩm định Chuyển sang nhóm nguyên Ngay từ đầu, Dự án đã không Tính khả thi ngay từ đầu đã nhân thứ 2 đảm bảo khả năng trả nợ không đảm bảo Nguồn: Tổng hợp của Tác giả theo khung phân tích thẩm định 2.1.2 Lƣu lƣợng xe thực tế so với dự báo ban đầu Chủ đầu tư cho rằng, việc UBND TP.HCM không hoàn thành Đường vành đai 2 như cam kết (tối đa 3 năm kể từ ngày khánh thành Dự án Cầu Phú Mỹ) đã làm giảm lưu lượng xe qua cầu, giảm doanh thu từ thu phí và ảnh hưởng đến khả năng trả nợ của Dự án. Đây có thực sự là nguyên nhân khiến Dự án không trả được nợ? Câu trả lời nằm ở việc tiến hành khảo sát lưu lượng xe thực tế qua Cầu Phú Mỹ, sau đó so sánh với lưu lượng xe dự
9 báo. Phương pháp đếm xe của Viện Giao thông, Đại học IOWA State được sử dụng.10 Nếu lưu lượng xe thực tế bằng hoặc cao hơn so với phương án tài chính, có thể kết luận lưu lượng xe thực tế không phải là nguyên nhân khiến Dự án không trả được nợ, lý do mà chủ đầu tư đưa ra là không chính xác. Nếu lưu lượng xe thực tế thấp hơn so với dự báo, tính khả thi tài chính của Dự án đã bị ảnh hưởng. Lý do mà chủ đầu tư đưa ra là hợp lý, tuy nhiên cần phân tích thêm để xác định việc lưu lượng xe thực tế thấp hơn là do TP không thực hiện đúng cam kết hay do Dự báo lưu lượng xe ban đầu không chính xác hay cả hai. Phân tích lưu lượng từng loại xe, đặc điểm xu hướng lưu thông qua Cầu Phú Mỹ để xác định vấn đề trên. Trong trường hợp này không cần thiết phải thay lưu lượng xe thực tế vào mô hình vì lưu lượng xe giảm chắc chắn sẽ làm giảm tính khả thi và trả nợ của Dự án. 2.1.3 Tổng mức đầu tƣ của Dự án B.O.T Cầu Phú Mỹ Thực tiễn quản lý đầu tư công ở Việt Nam cho thấy chi phí đầu tư thực tế tăng cao so với dự toán ban đầu (chủ yếu do điều chỉnh chậm tiến độ) là một trong những nguyên nhân quan trọng là giảm hiệu quả đầu tư và tăng gánh nặng ngân sách.11 Thực hiện Dự án theo hình thức B.O.T nói riêng và cơ chế PPP nói chung có một ưu điểm quan trọng là chủ đầu tư sẽ có động cơ quản lý chi phí đầu tư một cách chặt chẽ vì phải bỏ vốn chủ sở hữu của mình ra đầu tư và lợi ích tài chính sau này sẽ phụ thuộc vào chính khả năng kiểm soát chi phí.12 Điều này còn được củng cố bởi cơ chế xây dựng theo hợp đồng tổng thầu EPC. Đây là hợp đồng chìa khóa trao tay trong đó chủ đầu tư và nhà thầu cam kết một mức giá cố định cho toàn bộ hoạt động xây dựng chính của công trình. Trong Hợp đồng B.O.T Cầu Phú Mỹ, UBND TP.HCM và PMC cam kết TMĐT cố định là 1.807 tỷ VND (năm 2004). Trong hợp đồng EPC giữa PMC và liên danh nhà thầu BBBH, giá thầu được cố định ở mức 101 triệu USD (năm 2006). Dựa vào điều tra thực tế, xem xét hồ sơ Dự án và các chứng từ quyết toán, các hạng mục liên quan đến Dự án sẽ được phân bổ lại theo thực tế phát sinh và theo khung phân tích thẩm định. Đây là cơ sở để tính toán lại chi phí đầu tư chi tiết của các hạng mục theo thực tế phát sinh để giải thích vì sao có sự khác biệt về TMĐT giữa quan điểm của PMC là 10 Insititute for Transportation (2013). 11 Vũ Thành Tự Anh (2012, tr. 15-16) 12 Yescombe (2007)
10 chủ đầu tư, Sở Xây dựng là cơ quan tham mưu cho UBND TP.HCM và Viện Kinh tế Xây dựng là cơ quan tư vấn. Bằng cách thay thế TMĐT thực tế vào mô hình tài chính, tác động tới việc tăng huy động vốn để tài trợ cho chi phí đầu tư tăng lên và khả năng trả nợ của Dự án sẽ được phân tích. 2.2 Phân tích lại tính khả thi tài chính ban đầu của Dự án Theo Hợp đồng B.O.T Cầu Phú Mỹ, chủ đầu tư PMC sẽ tài trợ 1.807 tỷ VND tổng chi phí đầu tư Dự án bằng cách huy động 542 tỷ VND vốn chủ sở hữu và vay ngân hàng 1.265 tỷ VND. Để hoàn vốn, PMC sẽ được thu phí ở mức 10.000 VND/ xe du lịch 4 chỗ - 30.000 VND/xe container trong giai đoạn 2009-2011, tăng lên 14.000-75.000 VND giai đoạn 2012-2016 và 15.000-100.000 VND từ 2017 đến 2034. Lưu lượng xe được dự báo sẽ tăng từ gần 7.000 PCU (đơn vị xe con quy đổi) khi Dự án đi vào hoạt động lên mức công suất tối đa của cầu là 30.000 PCU vào năm thứ 13. Phụ lục 2.1 và 2.2 trình bày mức phí giao thông và dự báo lưu lượng theo phương án tài chính trong Hợp đồng B.O.T. Căn cứ vào các thông số trên, Hợp đồng B.O.T thỏa thuận PMC có quyền thu phí trong 26 năm vì tổng doanh thu từ thu phí (10.149 tỷ VND) vừa đủ để hoàn vốn chủ sở hữu, hoàn trả nợ gốc và lãi vay, bù đắp chi phí hoạt động, nộp thuế thu nhập doanh nghiệp, và lợi nhuận chủ đầu tư (chi tiết tại Bảng 2.1).
11 Bảng 2.1: Phƣơng án tài chính theo Hợp đồng B.O.T Cầu Phú Mỹ Tổng giá trị trong 26 năm Mục Hạng mục (tỷ VND) I Phí giao thông 1 Tổng phí giao thông trong 26 năm 13.134,00 2 Giảm thu 15% do bán vé tháng 1.970,00 3 Thuế GTGT 1.015,00 Doanh thu hoàn vốn 10.149,00 II Sử dụng nguồn thu 10.149,00 1 Chi phí quản lý 1.097,00 2 Trả vốn gốc vay 1.265,00 3 Trả lãi vay (kể cả bù chênh lệch giá) 5.967,00 4 Trả vốn chủ sở hữu tham gia đầu tư (vốn gốc) 542,00 5 Trả lãi bảo toàn vốn 887,00 6 Thuế TNDN 428,00 7 Giảm nguồn thu tương ứng trong 7 tháng thu phí (280,00) 8 Lãi đầu tư B.O.T 243,00 Nguồn: Hợp đồng B.O.T Cầu Phú Mỹ, Biểu B Nếu theo đúng các giả định do chủ đầu tư đưa ra và được cam kết trong Hợp đồng B.O.T thì Dự án có NPVtài chính dương, IRRtài chính lớn hơn chi phí vốn (theo cả quan điểm tổng đầu tư và chủ đầu tư), hệ số an toàn trả nợ (DSCR) trung bình trong 26 năm là 1,37 và không có năm nào DSCR nhỏ hơn 1. Kết quả cụ thể được trình bày trong Bảng 2.2 dưới đây. Chi tiết về ngân lưu Dự án, được trình bày trong Phụ lục 2.3. Bảng 2.2: Kết quả phân tích tính khả thi và khả năng trả nợ của Dự án căn cứ vào Phƣơng án tài chính của Hợp đồng B.O.T Cơ cấu vốn Tỷ lệ Chi phí vốn IRR NPV Chỉ tiêu (tỷ VND) (%) (%) (%) (tỷ VND) Vốn chủ sở hữu 541,66 29,98 7,25 8,91 91,98 Vốn vay 1.264,86 70,02 10,00 Tổng đầu tư 1.806,52 100,00 9,18 9,93 149,90 DSCR bình quân (2009-2034) 1,37; DSCR > 1 (trong tất cả các năm) Nguồn: Tác giả tính toán từ Phương án tài chính đính kèm hợp đồng B.O.T