Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:76

Thêm vào BST

Báo xấu

30
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 Chương, cụ thể như sau: Chương 1. Cơ sở lý luận về chính sách công và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước; Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh; Chương 3: Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ HUY CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN 12, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Ngành: Chính sách công Mã số: 8 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, 2020 HÀ NỘI - năm
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ HUY CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN 12, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Ngành: Chính sách công Mã số: 8 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỦY LAN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, 2020
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách Nhà nước (NSNN) là một nguồn lực tài chính quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội (KT- XH), đảm bảo quốc phòng - an ninh (QP-AN) của quốc gia cũng như từng địa phương. Nguồn vốn này có vai trò quan trong đối với tăng trưởng và đóng vai trò chủ yếu trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng của địa phương nên việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được đặc biệt chú trọng. Hàng năm, NSNN dành một tỷ lệ lớn chi cho đầu tư XDCB và có xu hướng tăng dần qua các năm năm tùy theo điều kiện nguồn lực của đất nước và của địa phương. Có thể nói, thời gian qua, Nhà nước đã quan tâm ban hành nhiều chính sách về quản lý đầu tư XDCB để đưa hoạt động này đi vào nề nếp, tình trạng nợ công XDCB đã được kiểm soát, sự kiểm tra giám sát cộng đồng được quan tâm. Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn này vẫn còn có những bất cập, còn xảy ra thất thoát, lãng phí, công tác xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn hoặc chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển KT-XH của một số địa phương còn chưa được quan tâm đúng mức, thủ tục, trình tự đầu tư một số dự án ở địa phương còn chưa được thực hiện đầy đủ, công tác đấu thầu ở một số nơi còn có những sai sót... Thành phố Hồ Chí Minh là một thành phố năng động và nhiều năm qua thành phố có tốc độ tăng trưởng và đóng góp thuế cho NSNN luôn đứng đầu cả nước. Trong số các quận huyện của thành phố, Quận 12 có vị trí quan trọng là cửa ngõ phía Tây Bắc của thành phố, hệ thống đường bộ với Quốc lộ 22 và xa lộ vành đai ngoài (Quốc lộ 1) là cầu nối giao thông từ phía Tây Ninh về khu vực nội thành Thành phố Hồ Chí Minh và kết nối với các tỉnh miền Tây Nam bộ. Vị trí này tạo không gian thuận lợi để kết nối các khu dân cư, 1
khu công nghiệp, thương mại - dịch vụ - du lịch để đẩy nhanh quá trình đô thị hóa, phát triển KT-XH. Nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN do Quận 12 quản lý thời gian qua là khá lớn, giai đoạn 2011 - 2015 là 22.853 tỷ đồng, chiếm 42,8% tổng vốn đầu tư toàn xã hội và dự kiến tổng vốn đầu tư XDCB giai đoạn 2016 - 2020 là 28.421 tỷ đồng, tăng 19% so với giai đoạn 2011 - 2015 [48] [49]. Hoạt động thực hiện các chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB của Quận 12 thời gian qua đã có nhiều cố gắng, các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng đã góp phần đẩy mạnh phát triển kinh tế xã hội của địa phương, đóng góp không nhỏ đối với tăng trưởng kinh tế xã hội. Tuy nhiên hoạt động này cũng còn nhiều hạn chế như đầu tư còn dàn trải, vấn đề xác định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn còn chưa được tính toán kỹ, công tác chất lượng của các công trình cũng còn những tồn tại nhất định, tiến độ thực hiện tại một số dự án còn chậm so với kế hoạch ban đầu hoặc chậm được đưa vào sử dụng làm giảm hiệu quả nguồn vốn đầu tư …Vì thế đề tài “Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh” có tính cấp thiết nghiên cứu nội dung, các biện pháp tổ chức thực hiện góp phần đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB tại địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2.1. Tổng quan tài liệu trong nước Chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước là nội dung không mới nhưng luôn nhận được sự quan tâm của các nhà nghiên cứu và các nhà quản lý, có thể kể đến một số các nghiên cứu sau: Luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị: “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà Nước của thành phố Hà Nội” của tác giả Lê Toàn 2
Thắng năm 2012 [35] đã khái quát chung hoạt động quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, đánh giá thực trạng công tác này tại Hà Nội giai đoạn 2006 - 2011 và đề xuất giải pháp. Luận văn thạc sĩ Chính sách công: “Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn tỉnh Bình Định”, năm 2016 [33] của tác giả Huỳnh Tân đã tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà Nước của tỉnh Bình Định. Luận văn thạc sĩ kinh tế của tác giả Hồ Đại Dũng: “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB của tỉnh Phú Thọ”, năm 2018, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh [8] đã hệ thống hóa các vấn đề về vốn đầu tư XDCB, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB, từ đánh giá thực trạng tác giả đã đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả nguồn vốn này tại tỉnh Phú Thọ. Luận văn thạc sĩ “Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh” năm 2017 của tác giả Phạm Thị Lệ [18] đã nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN; đã đưa ra được hệ thống các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN. Luận văn thạc sĩ kinh tế của tác giả Dương Cao Sơn với đề tài “Hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước thuộc Kho bạc Nhà nước” bảo vệ năm 2018 [31], đã đưa ra và phân tích những vấn đề lý luận cơ bản về nguồn vốn đầu tư XDCB và quản lý chi vốn đầu tư XDCB của Kho bạc Nhà nước (KBNN) tại Việt Nam; phân tích, đánh giá những mặt đã đạt được và chưa đạt được của quản lý vốn đầu tư XDCB đồng thời đề xuất được các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB trong thời gian tới. 3
Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Minh Phương năm 2015 “Hoàn thiện công tác thanh quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản của dự án bằng nguồn ngân sách Nhà nước tại Ban quản lý dự án Hàng Hải II” [23] đã nghiên cứu và đề xuất các giải pháp cho hoạt động quyết toán vốn đầu tư là giai đoạn cuối cùng của chu trình thực hiện dự án. Luận án Tiến sĩ kinh tế của tác giả Nguyễn Thủy Lan năm 2016 “Đổi mới quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ” [17] đã khái quát hóa chu trình quản lý dự án đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN qua đó đề xuất các tiêu chí đánh giá nguồn vốn này để nâng cao hiệu quả đầu tư. 2.2. Đánh giá tổng quan tài liệu Qua các công trình nghiên cứu trên cho thấy đã tiếp cận khá nhiều nội dung của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB được chi từ NSNN, tất cả các nội dung được nghiên cứu rất phong phú và được đề cập ở một số địa phương cụ thể, các công trình nghiên cứu trên đã cơ bản khái quát được hệ thống cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, các chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB, phương thức tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN… Tuy nhiên do cách tiếp cận hay mục tiêu nghiên cứu thì các công trình này nghiên cứu hoặc quá vĩ mô (cho một ngành, một lĩnh vực hoặc cho một địa phương hay một cụ thể nên, các giải pháp đề xuất sẽ khó áp dụng đối với quá trình thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh do đó vấn đề này vẫn là một khoảng trống cần tiếp tục được nghiên cứu để làm sáng tỏ. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố 4
Hồ Chí Minh trong thời gian qua, chỉ ra những mặt đã làm được, những mặt còn tồn tại hạn chế, phân tích nguyên nhân và đề xuất giải pháp. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Thứ nhất, hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề cơ sở lý luận về chính sách công, chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN và nội dung các bước thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Thứ hai, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. Thứ ba, căn cứ từ các hạn chế từ thực tiễn và quan điểm của Nhà nước về thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, luận văn đề xuất những giải pháp tăng cường hiệu quả thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh dưới góc độ khoa học chính sách công. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về nội dung: Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. Về không gian: Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. Về thời gian: Từ năm 2016 - 2020, đề xuất giải pháp cho giai đoạn 2021 - 2025 và các năm tiếp theo. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận: Luận văn vận dụng các phương pháp nghiên cứu của khoa học chính sách công và phương pháp duy vật biện chứng của chủ nghĩa mác-xít, tập 5
trung vào phân tích chu trình thực hiện chính sách, đặc biệt ở giai đoạn thực hiện chính sách với 06 bước cơ bản. Đồng thời, luận văn sử dụng linh hoạt các phương pháp nghiên cứu của khoa học chính sách công, qua đó sẽ làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc ban hành và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước cũng như việc đánh giá và hoàn thiện chính sách hiện nay tại Việt Nam. 5.2. Phương pháp nghiên cứu: - Phương pháp khảo sát các chủ thể quản lý thông qua hình thức phỏng vấn: Để thu thập các dữ liệu khách quan, bổ sung cho hệ thống dữ liệu thứ cấp là các công trình nghiên cứu khoa học, các báo cáo, các dữ liệu thống kê… đề tài vận dụng phương pháp khảo sát, thu thập ý kiến của lãnh đạo các Sở, ngành, địa phương và chuyên viên theo dõi, tham mưu trực tiếp trong lĩnh vực thực hiện các chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB như Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, phòng Tài chính - Kế hoạch, chủ đầu tư để làm rõ thêm thực trạng, các vấn đề vướng mắc trong thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và các kiến nghị. Đề tài thực hiện phỏng vấn là 78 người thông qua phiếu hỏi (Phụ lục). Các đối tượng phỏng vấn là các chủ thể chính thực hiện chính sách đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước nên mẫu được lựa chọn là phù hợp, kết quả trả lời sát với thực tiễn thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh và có tính tin cậy cao. Nội dung kết quả tổng hợp từ quá trình phỏng vấn sẽ được phân tích, làm rõ và đánh giá trong Chương 2 của luận văn nghiên cứu. - Phương pháp thống kê: Từ các số liệu thứ cấp và sơ cấp được thu thập, phỏng vấn, tác giả tổng hợp, sắp xếp theo các tiêu chí đánh giá. Phương pháp thống kê được sử dụng xuyên suốt trong Chương 2 để hệ thống hóa các dữ 6
liệu, giúp cho phân tích, làm rõ thực trạng việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước được khách quan và chính xác hơn. - Phương pháp tổng hợp, phân tích, xử lý dữ liệu: Từ các số liệu sau khi thu thập được, sử dụng phần mềm Excel để nhập dữ liệu và phân tích hệ thống bảng biểu để so sánh, minh họa, làm rõ các nội dung liên quan đến thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. Số liệu sử dụng trong luận văn chủ yếu là các số liệu thứ cấp, trích dẫn từ các nguồn tài liệu công bố chính thức như số liệu thống kê, báo cáo của UBND quận, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận, ngoài ra có sử dụng dữ liệu phân tích từ nguồn thu thập qua phỏng vấn của tác giả. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về chính sách và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. - Làm rõ các nhân tố ảnh hưởng chính sách quản lý quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn - Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian qua. - Đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. 7
7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 Chương, cụ thể như sau: Chương 1. Cơ sở lý luận về chính sách công và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. Chương 3: Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn Quận 12, Thành phố Hồ Chí Minh. 8
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Chính sách công và thực hiện chính sách công 1.1.1.1. Chính sách công Cho đến hiện tại, nghiên cứu từ các tài liệu có không ít định nghĩa, quan niệm khác nhau về chính sách công, trong đó có một số khái niệm khá phức tạp và bao hàm tương đối rộng các chức năng và hoạt động của chính sách. Thomas Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa khá súc tích về chính sách công như sau: “Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” [36] Định nghĩa này khá cô đọng, nhưng không cung cấp những hiểu biết sâu sắc về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của Nhà nước. Một quan điểm khác về chính sách công từ các nhà khoa học của Viện Chính trị học: “…chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng” [20]. Như vậy, tổng hợp từ các quan điểm trên thì chính sách công do cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy Nhà nước ban hành và là chính sách của Nhà nước. Chính sách công có thể bao gồm hệ thống các văn bản pháp quy của Nhà nước như Hệ thống Luật, Nghị định, các thông tư, chỉ thị… của các cơ quan quản lý có thẩm quyền. Dưới chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị, kinh tế, xã hội có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề 9
của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền tại quốc gia đó. 1.1.1.2. Quy trình thực hiện chính sách công Tổ chức thực thi chính sách (Organization of policy implementation) là việc tổ chức thực thi chính sách của toàn bộ quá trình chuyển hoá ý chỉ của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lí nhằm đạt được mục tiêu định hướng của Nhà nước. Chất lượng, hiệu quả thực hiện chính sách phụ thuộc nhiều vào năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) trong thực thi chính sách [20]. Quy trình thực hiện chính sách công thông qua các bước sau: - Lập kế hoạch thực hiện chính sách: Là quá trình các chủ thể quản lý xây dựng kế hoạch triển khai chính sách trong đó bảo đảm được toàn bộ các nội dung của quá trình triển khai chính sách. Đây là căn cứ để đánh giá hiệu quả triển khai chính sách trong thực tiễn. - Phổ biến tuyên truyền chính sách: Là hoạt động của chủ thể quản lý nhằm tuyên truyền các nội dung của chính sách để các đối tượng chính sách và các chủ thể khác liên quan hiểu rõ chủ trương và quá trình triển khai chính sách vào thực tiễn. - Phối hợp các cơ quan để thực hiện chính sách: Để quá trình triển khai chính sách có hiệu quả và tiết kiệm được nguồn lực của Nhà nước thì các đơn vị liên quan phải phối hợp với nhau theo đúng chức năng nhiệm vụ được giao, qua đó triển khai đúng, linh hoạt hiệu quả kế hoạch chính sách. - Duy trì và điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tế: Đây là khâu quan trọng nhằm đánh giá được mức độ triển khai chính sách vào thực tiễn, sự phù hợp của chính sách qua đó được đánh giá nhằm duy trì hiệu quả chính sách cũng như có những điều chỉnh kịp thời. 10
- Theo dõi, đôn đốc kiểm tra chính sách: Bên cạnh việc lập kế hoạch triển khai, bố trí nguồn lực triển khai chính sách thì công tác kiểm tra, đôn đốc thực hiện chính sách sẽ giúp chủ thể, đối tượng chính sách nắm bắt được thông tin thực tiễn của chính sách qua đó có thể nhìn nhận tổng quát về chính sách trong thực tiễn. - Tổng kết, đánh giá thực hiện chính sách giúp các nhà chính sách, chủ thể và các đối tượng liên quan có đánh giá được hiệu quả chính sách, rút ra được các kết quả, thành công và đánh giá được các hạn chế, vướng mắc làm cơ sở để đề xuất điều chỉnh chính sách và bổ sung kế hoạch thực hiện cho chu trình chính sách tiếp theo. 1.1.2. Chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản Trên lĩnh vực kinh tế, đầu tư là hoạt động mang mục đích kiếm lời. Tính sinh lời là bản chất đặc trưng cơ bản chủ yếu của hoạt động đầu tư. Như vậy, bất kỳ hoạt động bỏ vốn nào ở hiện tại nhằm mục đích thu lợi nhuận trong tương lai như: mua công trái, trái phiếu, cổ phiếu hay gửi tiết kiệm hoặc xây dựng hạ tầng KT-XH, kinh doanh thương mại, dịch vụ... đều được gọi là hoạt động đầu tư. Theo Luật Đầu tư 2020 thì “Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác theo quy định của pháp luật về dân sự và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh”. [29] Từ khái niệm đầu tư XDCB và sự phân tích về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, trong phạm vi nghiên cứu của luận văn có thể hiểu khái niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN là: Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước là một phần của vốn đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước được hình thành từ sự huy động của Nhà nước dùng để chi cho hoạt động đầu tư xây dựng cơ 11
bản nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân. * Đặc điểm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Đặc điểm của hoạt động đầu tư XDCB từ nguốn vốn NSNN nói chung đó là: Sản phẩm của hoạt động đầu tư XDCB có tính cố định; chịu ảnh hưởng trực tiếp của khí hậu, thời tiết của từng vùng; thời gian XDCB và thời gian tồn tại của sản phẩm XDCB lâu dài; vốn cho hoạt động đầu tư XDCB lớn, do sản phẩm có khối lượng lớn, thời gian xây dựng và tồn tại của sản phẩm XDCB dài khó thu hồi; tính đơn chiếc và chu kỳ sản xuất không lặp lại là đặc điểm rõ của đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Ngoài những đặc điểm chung về vốn đầu tư XDCB nói chung thì vốn đầu tư XDCB từ NSNN còn có hai đặc điểm mang tính đặc thù cần được quan tâm [8], đó là: - Nguồn vốn NSNN để thực hiện đầu tư cho XDCB tại các cấp ngân sách thường được đánh giá là không có khả năng thu hồi trực tiếp, với số lượng lớn, có tác dụng chung cho sự phát triển KT-XH của các địa phương, các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư trong lĩnh vực này vì những đặc điểm cụ thể của hoạt động đầu tư XDCB nêu trên. - Nguồn vốn NSNN thực hiện đầu tư cho XDCB là nguồn vốn cấp phát trực tiếp từ NSNN các cấp không hoàn lại nên đây là nguồn vốn dễ bị thất thoát, lãng phí nhất cần có những chế tài nghiêm để quản lý chặt chẽ. Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình tác động, điều chỉnh đến hoạt động đầu tư XDCB để xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật và kết cấu hạ tầng KT-XH, nhằm cho vốn đầu tư đó được sử dụng hiệu quả, chống thất thoát lãng phí. Đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước 12
Một là, quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quản lý khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định. Chi đầu tư XDCB là khoản chi tất yếu nhằm đảm bảo sự phát triển KT-XH cho mỗi quốc gia nói chung và cho từng địa phương nói riêng. Trước hết, chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất dịch vụ cho sự phát triển KT-XH của mỗi địa phương. Đồng thời, chi đầu tư NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản còn ý nghĩa là vốn tạo mồi để tạo môi trường đầu tư thuận lợi, định hướng đầu tư phát triển cho nền KT-XH của địa phương, của quốc gia theo từng thời kỳ. Hai là, quản lý vốn đầu tư XDCB gắn liền với đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản. Đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách Nhà nước là một khoản chi lớn và chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn chi đầu tư phát triển của NSNN. Do đó, trong hoạt động này, sự vận động, thay đổi của tiền vốn dùng để trang trải chi phí đầu tư XDCB chịu sự chi phối trực tiếp bởi đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản đã nêu ở trên. Ba là, quản lý vốn đầu tư XDCB gắn với đặc điểm của NSNN và đặc điểm của chi NSNN. Bên cạnh đặc điểm chung của quản lý chi NSNN, quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN có đặc điểm riêng đó là: Người quản lý vốn XDCB và người sử dụng kết quả đầu tư XDCB có thể tách rời nhau, điều này có thể làm giảm chất lượng công trình đầu tư XDCB làm khó khăn cho công tác quản lý chi NSNN. Bốn là, việc quản lý vốn đầu tư XDCB phải thực hiện trên cơ sở thực hiện nghiêm chỉnh trình tự dự án đầu tư và xây dựng. Phải đảm bảo đúng mục đích, đúng kế hoạch. Chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN được hiểu là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm đề ra các chính sách để quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN một cách có hiệu quả đảm bảo việc xây dựng và phát triển 13
cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng KT-XH cho nền kinh tế phát triển. Thực tế quản lý vốn đầu tư từ NSNN hiện quá phức tạp, thủ tục rườm rà, do có quá nhiều cấp, ngành tham gia quản lý, sự chồng chéo đó lại không đảm bảo có hiệu quả và chặt chẽ trong quản lý. Vì vậy chủ thể quản lý chính sách vốn ĐTXDCB từ NSNN là tổng thể các cơ quan quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN với cơ cấu tổ chức nhất định gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện ban hành các cơ chế, chính sách, quản lý vĩ mô đối với vốn ĐTXDCB từ NSNN và cơ quan Chủ đầu tư thực hiện chính sách quản lý vĩ mô đối với vốn ĐTXDCB từ NSNN. Vì cách quản lý như vậy nên nó cũng là rào cản lớn đối với hiệu quả đầu tư, tăng trưởng và chất lượng tăng trưởng. 1.1.3. Quy trình thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước 1.1.3.1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Để triển khai có hiệu quả và kịp thời thì các cơ quan quản lý cần xây dựng các kế hoạch triển khai thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Các ngành, các cấp chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tư xây dựng cơ bản theo đúng mục tiêu của hoạt động đầu tư, lĩnh vực triển khai thực hiện, chương trình, kế hoạch đã được các cấp có thẩm quyền phê duyệt; thực hiện nghiêm các quy định của pháp luật, của các địa phương về thẩm định nguồn vốn đầu tư và khả năng cân đối vốn đầu tư cho hoạt động xây dựng cơ bản; tuyệt đối không được phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư xây dựng cơ bản nếu không xác định rõ được nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho các dự án đầu tư; các cơ quan chức năng, theo nhiệm vụ của mình triển khai đẩy nhanh công tác đền bù giải phóng mặt bằng đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản; đối với các dự án đã được cấp có thẩm quyền thẩm định nguồn vốn, “chỉ được phê duyệt chủ trương 14
đầu tư và quyết định đầu tư không vượt quá mức vốn đã được thẩm định của từng nguồn vốn”; chỉ được phép tổ chức đấu thầu khi được bàn giao mặt bằng sạch để thi công các dự đầu tư. Kế hoạch thực hiện chính sách như là một kim chỉ nam định hướng cho các hoạt động triển khai thực hiện chính sách, là căn cứ để đánh giá tiến độ, hiệu quả thực hiện chính sách đầu tư XDCB từ NSNN. 1.1.3.2. Phổ biến, tuyên truyền chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Trong những năm qua, để phát triển kinh tế - xã hội, thu hút vốn đầu tư nước ngoài FDI, Nhà nước, các địa phương đã đầu tư nguồn vốn ngân sách Nhà nước rất lớn để xây dựng các công trình trọng điểm với quy mô khác nhau trên phạm vi cả nước, góp phần quan trọng vào thúc đẩy phát triển KT- XH, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân cũng như thúc đẩy sự phát triển của xã hội tại từng địa phương cũng như phát triển đất nước. 1.1.3.3. Phân công, phối hợp thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Các lực lượng tham gia vào quá trình thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được phân công trách nhiệm phù hợp với đặc điểm, chức năng. Đồng thời, các lực lượng này thường xuyên phối hợp với nhau nhằm bảo đảm thực hiện đúng, tăng cường hiệu quả triển khai các nhiệm vụ trong thực hiện chính sách. 1.1.3.4. Duy trì, điều chỉnh thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Trong những năm qua, nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước liên tục gia tăng và chiếm tỷ lệ khoảng 30% GDP, qua đó đã tạo nên sự chuyển biến quan trọng về cơ sở vật chất kỹ thuật, thúc đẩy mạnh mẽ chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tăng năng lực sản xuất, cải thiện văn minh đô thị, đóng góp quyết 15
định vào phát triển KT-XH trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước... 1.1.3.5. Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Việc theo dõi, đông đốc, kiểm tra thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN cần được thực hiện theo đúng kế hoạch và theo các chuyên đề. Lựa chọn các hình thức, phương pháp kiểm tra, đánh giá phù hợp với điều kiện của từng địa phương, cơ quan, đơn vị để hoạt động này chính xác, khoa học, tạo động lực thực hiện chính sách. 1.1.3.6. Tổng kết, đánh giá thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Quản lý, huy động nguồn vốn và phân bổ kế hoạch vốn, công tác đấu thầu, giám sát, đánh giá chất lượng công trình, nghiệm thu và đưa vào sử dụng, công tác kiểm toán, thanh quyết toán, thanh tra, kiểm tra và tình hình thực hiện các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ; thông qua thực hiện nghiêm các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước đã kịp thời bổ sung sửa đổi đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển đất nước. 1.2. Nội dung thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước 1.2.1. Lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng công trình a) Xây dựng kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn Kế hoạch đầu tư công là kế hoạch đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công theo quy định. Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định. Kế hoạch đầu tư công trung hạn được lập trong thời hạn 05 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển KT-XH trong 05 năm; một trong 16
những cải cách lớn của Việt Nam trong quản lý đầu tư công những năm gần đây là việc xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm. Cơ chế này được cho là sẽ tạo sự chủ động cho các bộ, ngành, địa phương khi biết cấp mình, cơ quan mình có bao nhiêu vốn trong kế hoạch 05 năm để có quyết định chủ trương đầu tư đúng đắn, hiệu quả hơn, khắc phục được tình trạng đầu tư dàn trải, cắt khúc, bị động về vốn. Đồng thời, cũng đảm bảo sự công khai, minh bạch trong phân bổ nguồn lực của Nhà nước; qua đó, thúc đẩy tái cơ cấu đầu tư công. b) Xây dựng kế hạch hàng năm Căn cứ quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng, lãnh thổ; Quy hoạch phát triển ngành, xây dựng vùng; Quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn; Quy hoạch chi tiết trung tâm đô thị; Quy hoạch chi tiết sử dụng đất... được phê duyệt để lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng công trình. Đối với các dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN các cấp, kế hoạch vốn đầu tư công hàng năm là điều kiện tiên quyết để được thanh toán vốn khi hoàn thiện hồ sơ thanh toán, đồng thời là mức vốn tối đa được phép thanh toán cho dự án trong năm kế hoạch đã đăng ký. Vì vậy thực hiện tốt kế hoạch vốn đầu tư, đồng nghĩa với việc quyết định đầu tư và bố trí vốn đầu tư cho từng dự án hàng năm phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ được duyệt và đảm bảo được tiến độ theo quy định giúp cho quá trình giải ngân nhanh gọn, tăng cường quản lý vốn đầu tư từ NSNN. Theo quy định hiện hành, trong bố trí và điều hành kế hoạch hàng năm, cần ưu tiên bố trí vốn cho thực hiện các dự án chuyển tiếp và thanh toán khối lượng hoàn thành, còn lại được ưu tiên bố trí vốn cho công tác quy hoạch, bố trí vốn cho các dự án cấp bách, trọng điểm của thành phố, của quận, huyện có đủ các điều kiện sau: Có tổng dự toán được phê duyệt trước ngày 31/10 của năm trước năm kế hoạch và đảm bảo công tác giải phóng mặt bằng để triển khai thực hiện dự án ngay 17
sau khi đấu thầu. Đối với các dự án chưa thực hiện công tác giải phóng mặt bằng thì ưu tiên bố trí vốn giải phóng mặt bằng. 1.2.2. Lập, thẩm định phê duyệt các dự án đầu tư Các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN các cấp phải được lập đúng với chủ trương, định hướng đầu tư của Nhà nước và địa phương; vị trí, quy mô xây dựng công trình phải phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo kế hoạch. Nội dung dự án bao gồm phần: Thuyết minh và phần thiết kế cơ sở được quy định tại Nghị định 59/2015/NĐ- CP của Chính phủ [7]. Khi thẩm định dự án, cơ quan thẩm định và quyết định đầu tư không chỉ xem xét sự cần thiết đầu tư, các yếu tố đầu vào của dự án, quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án, phân tích tài chính, tổng mức đầu tư (TMĐT), hiệu quả KT-XH của dự án; mà còn xem xét các yếu tố đảm bảo tính khả thi gồm: Sự phù hợp với quy hoạch, nhu cầu sử dụng đất đai, tài nguyên, khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn, kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tư, giải pháp phòng cháy chữa cháy, các yếu tố ảnh hưởng như quốc phòng an ninh, môi trường và các quy định khác. 1.2.3. Đấu thầu, lựa chọn nhà thầu Luật Xây dựng 2014 quy định 04 hình thức lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng gồm: Đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu, thi tuyển thiết kế kiến trúc công trình xây dựng. Người quyết định đầu tư quyết định hình thức lựa chọn nhà thầu cho từng gói thầu tùy thuộc vào đặc điểm của gói thầu, điều kiện cụ thể của bên mời thầu về nguồn vốn, chi phí, thời gian cho lựa chọn nhà thầu. Hình thức chỉ định thầu còn nhiều hạn chế vì thiếu tính cạnh tranh, nên chỉ áp dụng cho các gói thầu có giá trị nhỏ, dưới 01 tỷ đồng; hình thức đấu thầu là hình thức tiến bộ hơn trong lựa chọn nhà thầu [26]. Việc lựa chọn nhà thầu xây dựng phải đáp ứng được các yêu cầu đó là: Đảm bảo được hiệu quả của dự án đẩu tư xây dựng công trình; chọn được nhà 18