Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:80

Thêm vào BST

Báo xấu

8
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang, luận văn đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ THÚY VI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ CHO ĐỐI TƯỢNG YẾU THẾ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH AN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2021
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ THÚY VI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TRỢ GIÚP PHÁP LÝ CHO ĐỐI TƯỢNG YẾU THẾ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH AN GIANG Ngành: Chính sách công Mã số: 8340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. TỐNG ĐỨC THẢO HÀ NỘI, 2021
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chính sách công là chính sách của Nhà nước, là kết quả cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng cầm quyền thành tập hợp các quyết định chính trị có liên quan với nhau nhằm thực hiện mục tiêu và là công cụ cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển của Nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân. Bản chất của chính sách công là ý chí chính trị của Đảng cầm quyền được cụ thể hóa thành các quyết sách, quyết định chính trị của Nhà nước để giải quyết các vấn đề xã hội, đáp ứng nhu cầu của người dân. Dưới góc độ quản lý, quản trị quốc gia, Nhà nước sử dụng chính sách như một công cụ quan trọng tác động vào các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội để đạt được mục tiêu định hướng của Nhà nước. Chính sách trợ giúp pháp lý là một loại chính sách công được nhà nước sử dụng để tác động vào một đối tượng rất đặc biệt trong xã hội. Trong thời gian qua, chính sách trợ giúp pháp lý đã khẳng định vị trí của hoạt động này trong công tác Tư pháp và sự ra đời của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 là đúng đắn, phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc bảo đảm công bằng, trở thành cầu nối giữa chính quyền và nhân dân; nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân; đồng thời góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người được trợ giúp pháp lý đặc biệt là quyền lợi của nhóm người yếu thế. Tuy nhiên, thực tiễn xã hội đã phản ánh những bất cập, thiếu sót trong lĩnh vực pháp luật trợ giúp pháp lý. Ở tỉnh An Giang, tỷ lệ người yếu thế còn khá lớn và nhu cầu thụ hưởng dịch vụ trợ giúp pháp lý tương đối cao. An Giang thuộc vùng đất Tây Nam của Tổ quốc, là một tỉnh thuộc đồng bằng sông Cửu Long. Với vị trí địa lý có đồng bằng, đồi núi, sông ngòi, nên An Giang có điều kiện thuận lợi phát triển trên lĩnh vực nông nghiệp. Trong sự phát triển toàn diện của mình, An Giang luôn coi 1
trọng các chính sách xã hội, an sinh xã hội, cung cấp cho người dân nói chung và những người yếu thế trong xã hội nói riêng có cơ hội tiếp cận các dịch vụ pháp lý, những hỗ trợ pháp lý rất cần thiết cho bà con yếu thế trong việc nắm bắt cơ hội phát triển. Nhóm người yếu thế luôn dành được sự quan tâm của cấp ủy, chính quyền và các Sở, ban ngành. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì hoạt động trợ giúp pháp lý trên địa bàn tỉnh An Giang vẫn có những khó khăn, vướng mắc như về hình thức trợ giúp pháp lý còn dàn trải, nhiều đối tượng là người yếu thế nhưng lại không thuộc diện trợ giúp pháp lý theo pháp luật... Việc nghiên cứu, đánh giá pháp luật về trợ giúp pháp lý cho nhóm người yếu thế càng trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang” không chỉ có tính cấp thiết về mặt lý luận mà còn là đòi hỏi thực tiễn nhằm khắc phục những hạn chế còn tồn tại của hệ thống trợ giúp pháp lý Việt Nam. Đó là những lý do để tác giả chọn vấn đề này cho luận văn tốt nghiệp chuyên ngành chính sách công. Từ thực tiễn công tác trong ngành tư pháp An Giang, học viên mong muốn thông qua nghiên cứu luận văn này góp phần đề xuất những giải pháp và những kiến nghị cho việc thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang có hiệu quả hơn nữa, góp phần vào sự phát triển chung của mảnh đất An Giang giàu truyền thống lịch sử và phát huy được những lợi thế cạnh tranh trong vùng đồng bằng sông Cửu Long - Tây Nam bộ. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Về chủ đề chính sách và thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế đã có một số công trình nghiên cứu như sau: - Luận án tiến sĩ Luật học: “Điều chỉnh pháp luật về trợ giúp pháp lý ở Việt Nam trong điều kiện đổi mới” của Tạ Thị Minh Lý - Nguyên Cục trưởng Cục Trợ giúp pháp lý của Bộ Tư pháp. Nội dung Luận án nghiên cứu cơ sở lý 2
luận, cơ sở pháp lý của điều chỉnh pháp luật về TGPL; thực trạng điều chỉnh pháp luật về TGPL và phương hướng hoàn thiện việc điều chỉnh pháp luật về TGPL trong điều kiện đổi mới. Đây là công trình nghiên cứu rất quan trọng trong quá trình hình thành hệ thống và mô hình trợ giúp pháp lý ở Việt Nam nói chung. - Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Hoàn thiện các hình thức tiếp cận pháp luật của người nghèo ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Đỗ Xuân Lân tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận về các hình thức tiếp cận pháp luật; đối tượng người nghèo ở Việt Nam và các hình thức tiếp cận pháp luật của người nghèo. Những người yếu thế trong xã hội. - Những giải pháp Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Hoàn thiện pháp luật về người thực hiện trợ giúp pháp lý ở Việt Nam” của Vũ Hồng Tuyến tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn về người thực hiện TGPL. - Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Bảo đảm quyền được trợ giúp pháp lý” của Phan Thị Thu Hà đã nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về quyền được TGPL và các giải pháp nhằm đảm bảo quyền dược TGPL của người dân. - TS. Lê Vinh Danh: Chính sách công của Hoa Kỳ giai đoạn 1935- 2001, NXB Thống kê, HN, 2001. Cuốn sách là một tài liệu quý trong việc tham khảo kinh nghiệm của Hoa Kỳ một quốc gia phát triển và có nhiều đóng góp cho khoa học chính sách của thế giới. - Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Hoạt động trợ giúp pháp lý trong các chương trình giảm nghèo” của Lê Thị Thúy, năm 2012 nghiên cứu cơ sở lý luận, thực trạng thực hiện hoạt động TGPL trong các chương trình giảm nghèo và một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện hoạt động TGPL trong các chương trình giảm nghèo. - TS. Lê Chi Mai: Những vấn đề cơ bản về chính sách và quy trình chính sách, NXB Đại học Quốc gia TP HCM, 2000. Cuốn sách đã khái quát 3
các khâu của quá trình chính sách, chu trình chính sách, đặc biệt nhấn mạnh khâu thực thi chính sách nằm trong tổng thể chu trình chính sách. - PGS. TS. Nguyễn Hữu Hải, ThS. Lê Văn Hoà: Đại cương về phân tích chính sách công, NXB Chính trị Quốc gia, HN, 2013. Cuốn sách đã giới thiệu khái lược về khâu đánh giá chính sách trong chu trình chính sách. Đánh giá chính sách có mối quan hệ rất khăng khít với thực hiện chính sách. - Luận văn Thạc sĩ Luật học: Luận văn Thạc sĩ Luật học: “Thực hiện pháp luật về TGPL từ thực tiễn thành phố Hà Nội”, của Nguyễn Thị Kim Dung, năm 2016 tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận của thực hiện pháp luật về trợ giúp pháp lý. - PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải: Chính sách công - những vấn đề cơ bản, NXB Chính trị Quốc gia, HN, 2015. Cuốn sách đã làm nổi bật những vẫn đề chung về chính sách công, xây dựng, ban hành, thực thi, đánh giá chính sách công. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, việc tổ chức thực hiện chính sách trong thời gian qua vẫn còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới. Trên cơ sở kế thừa luận văn sẽ tiếp tục phân tích quá trình thực hiện chính sách, những điểm nghẽn, rào cản thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý nói chung và thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế nói riêng. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang, luận văn đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn xác định các nhiệm vụ cần thực hiện: 4
Thứ nhất, nghiên cứu cơ sở lý luận của thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế và pháp luật về trợ giúp pháp lý; Thứ hai, phân tích thực trạng việc thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang; Thứ ba, đề xuất các quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách trợ giúp pháp cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Về đối tượng nghiên cứu: Luận văn xác định đối tượng nghiên cứu lý luận về chính sách trợ giúp pháp lý và thực tiễn thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế. Về phạm vi nghiên cứu về không gian: Luận văn xác định phạm vi nghiên cứu là việc thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý cho đối tượng yếu thế trên địa bàn tỉnh An Giang. Về phạm vi nghiên cứu về thời gian: Luận văn xác định phạm vi về thời gian là từ năm 2015 đến 2020. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Dựa trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử. Trong đó, tác giả lấy nền tảng Chủ nghĩa Mác - Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh để tìm hiểu và phân tích tiêu chí xây dựng của chính sách trợ giúp pháp lý. 5.2. Phương pháp cụ thể Để hoàn thành đề tài luận văn, tác giả đã sử dụng các phương pháp cơ bản như sau: Một là, các phương pháp để thu thập thông tin bao gồm: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: tác giả đã thu thập thông tin từ nhiều nguồn tài liệu thứ cấp như các văn bản quy phạm pháp luật, sách, báo, 5
ấn phẩm nghiên cứu khoa học, báo cáo của địa phương nghiên cứu… có các nội dung liên quan đến đề tài. - Phương pháp thực địa: là phương pháp thu thập thông tin sơ cấp bằng cách trực tiếp thu thập và xử lý thông tin đã thu thập. Hai là, trong luận văn tác giả đồng thời còn sử dụng các phương pháp như thống kê, tổng hợp, phân tích,…số liệu và dữ liệu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn - Luận văn là tài liệu tham khảo cho công tác trợ giúp pháp lý nói chung và đối tượng yếu thế trong xã hội nói riêng. - Luận văn cũng có thể là tài liệu tập huấn cho đối tượng rất cụ thể là những người nghèo, yếu thế trong xã hội về thụ hưởng trợ giúp pháp lý. - Trên cơ sở nghiên cứu, luận văn kiến nghị các đề xuất đối với các cơ quan thực hiện trợ giúp pháp lý. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn ngoài lời nói đầu, danh mục tài liệu với 3 chương 8 tiết. 6
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ 1.1. Chính sách và chính sách trợ giúp pháp lý 1.1.1. Khái niệm chính sách và chính sách công 1.1.1.1. Chính sách Chính sách trong thực tế được dùng với nhiều nghĩa, có những nghĩa mang tính nguyên tắc chung và dài hạn như chính sách bình đẳng các dân tộc và quyền tự quyết, chính sách tỷ giá hối đoái, chính sách thưởng cổ phiếu v.v.. Cũng có khi chính sách được dùng với nghĩa là một biện pháp nhất thời, cụ thể như “Phải có chính sách với ông A để ổn định tư tưởng”. Trong nghiên cứu khoa học, các chính sách dùng với nghĩa nào cũng có chung một điểm: chúng đều là các quyết định của chủ thể nắm quyền lực đối với một tập thể nhất định, dù tập thể đó có thể chỉ là một hội nghề nghiệp, câu lạc bộ, công ty tư nhân hay một quốc gia. Trong thực tế cần phân biệt 3 khái niệm: đường lối, chính sách và biện pháp. Đường lối bao gồm những nguyên tắc và định hướng chung nhất, thường mang tính dài hạn. Chính sách là cụ thể hóa và thể chế hóa định hướng đó của đường lối, trong trung hạn và ngắn hạn. Các biện pháp là cụ thể hóa của chính sách, thường có ý nghĩa là các hành động cụ thể, thực tiễn vì vậy thường mang tính ngắn hạn hay tính tình huống. Việc phân biệt như vậy có ý nghĩa về nghiên cứu vì dù cùng là quyết định, 3 loại quyết định trên có những khác biệt quan trọng trên hai bình diện: 1) khác biệt về cơ sở lý luận, và 2) khác biệt trong tác động thực tiễn. Đương nhiên, ranh giới giữa 3 cấp độ “đường lối”, “chính sách” và “biện pháp” (cũng như giữa một loạt các thuật ngữ tương tự như chương trình, cương lĩnh, dự án, quyết sách v.v.) sẽ không dễ phân biệt trong thực tế cách sử dụng. 7
Có thể coi đường lối, vì là quyết định về các phương hướng chung nhất, chủ yếu có cơ sở dựa trên triết lý phát triển tổng thể. Trong khi đó, chính sách, với tư cách là cụ thể hóa đường lối trong các lĩnh vực riêng biệt hơn, cần dựa trên các lý thuyết khoa học, còn biện pháp hàm ý sự ứng dụng các kiến thức chung trong tình huống riêng biệt, cụ thể và vì vậy có thể coi là có tính nghệ thuật trong lãnh đạo thực tiễn. 1.1.1.2. Chính sách công Chính sách của nhà nước, tức chủ thể nắm quyền lực công, được gọi là chính sách công. Khoa học chính trị, hiểu một cách ngắn gọn nhất, là môn học nghiên cứu về giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị (QLCT). Quyền lực chính trị của giai cấp cầm quyền được tổ chức thành nhà nước. Thông qua việc thực hiện các chính sách của nhà nước, giai cấp cầm quyền tiến hành các biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu của mình trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội. Như vậy, chính sách công là một khái niệm chi phối sự hiểu biết của chúng ta về việc thực thi quyền lực nhà nước. Việc hoạch định và thực thi có hiệu quả các chính sách, xét cho cùng, là tiêu chí căn bản để đánh giá cả hệ thống chính trị, chứ không phải là tiêu chí về đa nguyên đa đảng như một số lý thuyết thường nhấn mạnh. Đầy đủ hơn chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm quyền lực công cộng. Định nghĩa ở trên nhấn mạnh 3 đặc tính căn bản của đối tượng nghiên cứu: Thứ nhất, chính sách công không phải các quyết định nhất thời (mang tính tình thế) của Đảng, chính phủ mà là chương trình hoạt động được suy tính một cách khoa học, liên quan với nhau một cách hữu cơ và nhằm những mục đích tương đối cụ thể. Thứ hai, chủ thể hoạch định chính sách cũng là chủ thể nắm quyền lực nhà nước, vì vậy có khả năng và công cụ để cưỡng chế hợp pháp. Với nghĩa 8
này, các chương trình hành động của các đoàn thể, tổ chức chính trị xã hội, các đại công ty... dù là hợp pháp, không phải là chính sách công, vì không có công cụ cưỡng chế quan trọng nhất của nhà nước là lực lượng vũ trang, và vì các tổ chức phi nhà nước đó cũng không có độc quyền thu thuế như nhà nước. Thứ ba, Chính sách công bao gồm những gì được thực sự thi hành chứ không phải chỉ là những tuyên bố. Kết quả thực tế của chính sách là quan trọng hơn tên gọi hay ý định ban đầu của chính sách đó. Đây phải là nguyên tắc quan trọng xuyên suốt đối với các nhà nghiên cứu cũng như hoạch định chính sách. Theo chủ thể quyền lực công, chính sách công được chia thành hai loại: chính sách quốc gia (áp dụng cho toàn bộ đất nước) và chính sách địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã). Trong khi chính quyền trung ương quyết định các chính sách quốc gia cơ bản về đối nội, đối ngoại, về phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng an ninh, chính quyền địa phương cũng có quyền quyết định những chính sách thuộc thẩm quyền của mình để phát huy tiềm năng của địa phương và giải quyết các vấn đề kinh tế - văn hoá - xã hội khác có tính đặc thù của địa phương. Chính sách quốc gia luôn là tiêu điểm chủ yếu và quan trọng nhất trong lĩnh vực nghiên cứu chính sách. Hơn nữa, các kết quả và phương pháp nghiên cứu chính sách quốc gia có thể áp dụng cho nghiên cứu phân tích chính sách địa phương. Do vậy, trong bài này “chính sách công” chủ yếu hàm chỉ “chính sách quốc gia” và cũng được gọi ngắn gọn hơn là “chính sách”. Khoa học nghiên cứu chính sách đã có một bề dày phát triển trên thế giới. Tại phương Tây, các nhà chính trị và khoa học bắt đầu tập trung chú ý phân tích chính sách công từ giữa những năm 1940, chủ yếu do vai trò trung tâm của nhà nước trong công cuộc tái thiết sau Đại chiến Thế giới II. Trước đó họ tập trung chủ yếu vào các quá trình chính trị chứ không phải là “sản phẩm” của các quá trình đó. Vào những năm 1950, lĩnh vực nghiên cứu độc 9
lập về chính sách mới trở nên rõ ràng sau một loạt các nghiên cứu cơ bản cũng như sự công nhận của giới khoa học và giới chính trị. Trong những năm 1960, các nghiên cứu chính sách ở phương Tây đã đạt được những thành tựu nhất định, đặc biệt trong việc ứng dụng thực tiễn. Những năm 1970 và 1980 đã chứng kiến sự phát triển nhanh chóng của lĩnh vực nghiên cứu này. Các trường đại học đều đã thành lập chuyên ngành riêng về phân tích chính sách, cung cấp các chuyên gia tư vấn và đánh giá chính sách cho toàn bộ hệ thống chính trị. Tại Việt Nam, các nghiên cứu về chính sách cũng đã được công bố nhiều trong các sách, báo và các tạp chí chuyên nghành. Các nghiên cứu này tập trung vào nội dung cụ thể của chính sách từ góc độ chuyên ngành hẹp, ít khi xem xét nó từ góc độ chính trị học. Trong khi đó, việc nghiên cứu các phương diện chính trị của một tiến trình chính sách nói chung, đặc biệt, vai trò của quyền lực công trong việc hoạch định và triển khai các chính sách như vậy, có ý nghĩa căn bản cho việc thiết kế cũng như triển khai chính sách một cách có hiệu quả. Để làm được điều này, nghiên cứu chính sách không thể tách rời việc mô tả và phân tích ba mảng vấn đề lớn: các thiết chế chính trị, các qui trình chính trị và các hành vi chính trị. Mục đích của nghiên cứu chính sách như vậy có thể qui về 3 điểm lớn: i) Quá trình hoạch định Chính sách công; ii) Nội dung căn bản của các Chính sách công và iii) Tác động và hậu quả của các Chính sách công. Trên thế giới, người ta thường tách thành hai lĩnh vực kiến thức về chính sách: 1- Kiến thức về quá trình chính sách (tức các ưu tiên chính trị, các ràng buộc thể chế v.v.) 2 - Kiến thức và kỹ năng phân tích dùng trong quá trình chính sách (tức việc phân tích chi phí, lợi ích, tác động v.v. cụ thể của một chính sách đối với các nhóm hoặc toàn bộ dân chúng). 1.1.2. Cơ sở khoa học của hoạch định chính sách công 10
Chính sách, với tư cách là thể hiện cụ thể hệ tư tưởng, các nguyên tắc chỉ đạo và đường lối phát triển của một chính đảng, đóng vai trò quyết định trong việc giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị. Một chính phủ bị thay thế bới chính phủ khác chính bởi vì chính phủ đó đã không có những chính sách hợp lòng dân, phù hợp với xu hướng phát triển của xã hội. Khả năng đưa ra và thực hiện được các chính sách đúng đắn, hiệu quả, hợp lòng dân quyết định một cách cơ bản tính chính đáng của quyền lực. Khác với đường lối, chiến lược, mọi chính sách đều hướng tới giải quyết những vấn đề, nhưng nan giải cụ thể, sản xuất hay cung cấp những hàng hóa và dịch vụ cụ thể như trồng rừng, làm đường, cung cấp vốn cho người nghèo, bảo hiểm y tế xã hội, trợ cấp thất nghiệp... Tắc nghẽn giao thông, bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, tham nhũng, buôn lậu... cũng đều là các vấn đề công cộng, cần có chính sách để giải quyết, chứ không thể chỉ dựa vào các biện pháp nhất thời mang tính tình huống và cảm tính, cũng như không thể trông đợi vào sự tự giác, tự nguyện của các cá nhân và các tổ chức phi nhà nước khác. Do bản chất là giải quyết các vấn đề thực tiễn, nên chính sách luôn có tính tổng hợp liên ngành, tức phải cần nhắc mọi mặt của vấn đề: tâm lý, văn hóa, đối ngoại... Tuy nhiên, có thể thấy có hai cơ sở khoa học quan trọng của chính sách công: 1) Chính trị học và 2) Kinh tế học. Chính trị học đặt cơ sở cho việc xác định các ưu tiên chính trị trong việc lựa chọn các vấn đề nào cần giải quyết, đối tượng hay tầng lớp, giai cấp nào cần được ưu tiên của chính sách. Chính trị học cũng đặt việc hoạch định và thực thi chính sách trong bối cảnh rộng của toàn bộ hệ thống chính trị hiện hành, các ràng buộc về thể chế cũng như các tính chất cụ thể của sự vận hành trên thực tế của hệ thống. Nói cách khác, chính trị học cung cấp sự phân tích các khía cạnh chính trị như mâu thuẫn về lợi ích giữa các cá nhân và nhóm cụ thể, cách thức điều hòa, các thể chế cần có... Một cách hình tượng, chính trị học phân tích về 11
định hướng của cả con tàu, trong khi kinh tế học sẽ phân tích xem việc vận hành con tàu theo định hướng đó như thế nào là nhanh nhất và ít tốn kém nhất. Như vậy, kinh tế học chủ yếu xem xét khía cạnh kỹ thuật của chính sách, tức vấn đề hiệu quả, hiệu suất. Đây chính là việc tính toán và cân nhắc các chi phí và lợi ích mang lại của một chính sách. Sở dĩ phải tính toán và cân nhắc chính vì chúng ta chỉ có các nguồn tài nguyên hữu hạn. Các hạn chế này thường chỉ rõ ở tầm vĩ mô, phải luôn được nhìn nhận và cân đối giữa các mục tiêu khi hoạch định chính sách. Như vậy, nói đến chính sách không thể không nói đến các ưu tiên chính trị của đảng cầm quyền thông qua nhà nước cũng như tính tối ưu của chính sách. Do đó, mọi chính sách đều có mục tiêu chung là đạt được lợi ích tối đa với chi phí thấp nhất. Tất nhiên, lợi ích và chi phí không chỉ được đo bằng tiền vì nó phụ thuộc vào quan điểm, hệ giá trị của giai cấp cầm quyền, đặc điểm văn hoá dân tộc, quan niệm chung của mọi người. Tuy nhiên, trong việc phân tích chính sách, việc quy các chi phí, lợi ích ra cùng một đơn vị (tiền nội tệ, ngoại tệ) vẫn là phương pháp chủ đạo để tạo lập cơ sở khoa học cho các quyết định chính sách. Trong tổng quát, chính sách phải đáp ứng được những đòi hỏi mang tính hệ thống sau: những đòi hỏi mang tính giai cấp (chính sách đó phải phù hợp với lợi ích của giai cấp cầm quyền), những đòi hỏi mang tính dân tộc (phù hợp với đặc điểm văn hoá - tâm lý - thói quen dân tộc), đòi hỏi mang tính nhân loại (phù hợp với các xu hướng phát triển tiến bộ của nhân loại). Ngoài ra, một chính sách được hoạch định tốt còn phải thoả mãn các đòi hỏi mang tính kỹ thuật khác như: tính khả thi kỹ thuật (đủ trình độ, kiến thức chuyên ngành để thực hiện), tính khả thi tài chính (đủ nguồn vốn cho việc thực hiện chính sách), tính tối ưu kinh tế (lợi nhuận nhiều nhất với chi phí thấp nhất). 12
1.2. Chu trình chính sách công Chính sách công cần được nhìn nhận như một quá trình từ hoạch định đến thực hiện cho ra kết quả cuối cùng. Có nhiều cách thức để nhìn nhận các giai đọan của một quá trình chính sách như vậy. Về tổng thể, chính sách công có thể được coi là một chu trình gồm bốn giai đọan: 1) Xác lập nghị trình, 2) Xây dựng và ban hành, 3) Triển khai thực hiện, và 4) Tổng kết và đánh giá tác động. 1.2.1. Xác lập nghị trình Xác lập nghị trình (chương trình nghị sự) chính là việc tìm kiếm sự nhất trí về mục tiêu căn bản mà chính sách cần đạt. Sở dĩ phải tìm kiếm sự nhất trí vì mỗi người, mỗi nhóm, mỗi tầng lớp có thể có cách nhìn nhận nguyên nhân chính khác nhau của mỗi hiện tượng, tức vấn đề mà chính sách muốn giải quyết. Việc nhìn nhận nguyên nhân (hay các nguyên nhân) chính sẽ ảnh hưởng quan trọng đến nội dung và cách thức triển khai của chính sách. 1.2.1.1. Căn cứ lý luận Căn cứ lý luận chính của việc xác định vấn đề nào cần có chính sách công là lý luận về sự kém hiệu quả của cơ chế thị trường (tức thuật ngữ “sự thất bại của thị trường” - Market failure). Lý luận này về căn bản chỉ ra các trường hợp ở đó các động cơ về lợi nhuận và cơ chế cạnh tranh tự do sẽ không mang lại kết quả tốt nhất cho các cá nhân, tức không đạt được kết quả tối ưu như trong bài tóan kinh điển về “sự nan giải của những tù nhân”. Trong thực tế, những hàng hóa và dịch vụ có hai tính chất: i) Không loại trừ: tức một người không thể loại trừ sự tiêu dùng của người khác trong việc sử dụng hàng hóa đó ii) Không cạnh tranh: Tức sự tiêu dùng của một người không làm giảm sự tiêu dùng của người khác được gọi là hàng hóa và dịch vụ công cộng (như sóng radio, TV, hải đăng, không khí trong sạch, an ninh quốc phòng...). Đối với các hàng hóa này, sự cưỡng chế (trong đóng góp nguồn lực để sản xuất) là cần thiết để đạt được kết quả tối ưu vì ai cũng có động cơ chờ người khác sản 13
xuất, để trở thành “kẻ ăn theo” - không đóng góp nhưng vẫn hưởng thụ. Do sự cần thiết này mà nhà nước cần có chính sách công, tức có tính cưỡng chế trong việc đạt được kết quả tối ưu. Các hàng hóa, dịch vụ có hiệu ứng ngoại sinh (như giáo dục, môi trường) cũng như có tính độc quyền tự nhiên (như giao thông, trục cáp điện và điện thoại) đều cần có chính sách công, tức cần nhà nước và ý chí chung. Tổng quát hơn, định lý về “kẻ ăn theo” kết luận rằng, trong những trường hợp khi người ta có thể đóng góp ít hơn mà vẫn được hưởng lợi nhiều thì người ta có khuynh hướng không muốn đóng góp và đợi ăn theo các kết quả của người khác. Như vậy, lập luận chính ở đây là: trong những trường hợp nhất định, chính sách của nhà nước sẽ mang lại hiệu quả tối ưu trong việc giải quyết các vấn đề xã hội. Đây là tiêu chí quan trọng trong việc xác định một vấn đề có cần chính sách công cũng như nguyên nhân chính của vấn đề đó. 1.2.1.2. Căn cứ thực tế Sự thất bại của thị trường dường như là lý do đủ để nhà nước đảm nhận trách nhiệm giải quyết và đưa ra các chính sách công. Tuy nhiên, khoa học cũng chỉ ra rằng, dù thị trường không hiệu quả, nhưng nhà nước cũng có thể không hiệu quả. Nhà nước cũng có thể thất bại do nhiều lý do, trong đó có các lý do về quan liêu, tham nhũng, kém năng lực... tức các chi phí và kém hiệu quả của việc ra quyết định tập thể, tức các quyết định của chính phủ. Ngay cả trong các chính thể dân chủ, việc bỏ phiếu theo số đông cũng có thể không hiệu quả (Đây là hệ quả của định lý cử tri trung dung trong chính trị học). Như vậy, một trong các căn cứ thực tiễn quan trọng nhất đó là tình trạng và năng lực hiện thời của bản thân nhà nước. Ví dụ nổi bật là các chính sách về giáo dục, y tế, an sinh xã hội hay thậm chí các chính sách thúc đẩy thị trường và thương hiệu quốc gia. Nếu năng lực nhà nước chưa đủ (ngân sách còn hạn chế, cán bộ yếu kém và tham nhũng, các chức năng chồng chéo, bộ 14
máy cồng kềnh...), việc thực hiện các chính sách này có thể cần bị đình hoãn, có thể giao cho khu vực tư nhân, hoặc chỉ tập trung cho những dịch vụ và hàng hóa cơ bản nhất (chăm sóc sức khỏe ban đầu, giáo dục phổ thông...), tức có tác động xã hội rộng lớn nhất. Các căn cứ thực tiễn như vậy có thể quy về các điểm chính sau: 1) Nhà nước có làm tốt hơn thị trường trong thực tiễn của đất nước đó không? 2) Vấn đề chính sách đó có tác động rộng lớn đến đa số dân chúng không? 3) Vấn đề đó có thực sự nằm trong những ưu tiên chính trị không? Việc phát hiện vấn đề, đưa vào chương trình để thảo luận - tức là xác lập nghị trình - là điểm khởi đầu của mọi chính sách. Giai đoạn này rất quan trọng, vì một trong những cách lẩn trốn trách nhiệm tốt nhất chính là giấu vấn đề cần giải quyết trong phạm vi trách nhiệm. Trong thực tiễn, mọi vấn đề chính sách đều nảy sinh từ dữ kiện thực tế, thông qua 3 nguồn quan trọng nhất: số liệu thống kê, các sự kiện và các nhận định. Các số liệu thống kê luôn là nguồn thông tin quan trọng nhất do tính khách quan cao của chúng cũng như tính hệ thống trong việc thu thập. Việc sử dụng số liệu thống kê một cách khoa học cho phép chúng ta vượt qua được chủ nghĩa kinh nghiệm cũng như nhìn nhận vấn đề chính sách một cách toàn diện hơn. Đặc biệt đối với các vấn đề chính sách trong những lĩnh vực rộng, một cá nhân hay một nhóm cá nhân khó có thể bao quát được thông qua các quan sát hay các kinh nghiệm trực tiếp và vì vậy sẽ dễ trở nên phiến diện nếu không xem xét đầy đủ các số liệu thống kê liên quan. Như vậy, việc thu thập số liệu thống kê và xử lý chúng là một điều kiện tiên quyết để có các chính sách hữu hiệu và có cơ sở khoa học. Việc tổ chức và quan tâm đến chất lượng của số liệu thống kê, tuy chưa nói được hết cũng cho thấy phần nào chất lượng của quá trình hoạch định chính sách. 15
Các số liệu thống kê, tuy nhiên, không thể phản ánh được mọi vấn đề thực tiễn, đặc biệt trong các phát triển mới của đất nước hay tình hình quốc tế. Vì vậy, các sự kiện cũng là nguồn thông tin quan trọng về các vấn đề mới nảy sinh. Những sự kiện lớn, như thiên tai, khủng bố... bản thân chúng cũng đặt ra các vấn đề chính sách mới, thậm chí có thể dẫn đến những thay đổi cả về đường lối, chiến lược. Các nhận định, suy luận chủ quan trên cơ sở nhận thức được qui luật phát triển, cũng là một nguồn quan trọng trong việc xác định vấn đề chính sách. Dù xét cho cùng cũng phải dựa trên các số liệu và sự kiện, các nhận định này thông thường thể hiện tầm nhìn xa cũng như định hướng giá trị của các nhà lãnh đạo. Bởi có tầm nhìn xa, ý kiến của người lãnh đạo (đặc biệt trong những tình huống không bình thường), lúc đầu, luôn là thiểu số. Mặt khác, với tư cách đại diện cho nhân dân, ý kiến của họ lại phải đại diện cho đa số. Đây cũng là một trong những mâu thuẫn cơ bản được Chính trị học nghiên cứu lâu nay và chỉ có thể giải quyết được thông qua quá trình phát triển thực tế. Việc xác định được cơ chế để phát huy tính sáng tạo, nhưng cũng ngăn ngừa được sự chủ quan độc đoán của người lãnh đạo và hoạch định chính sách luôn là một trong những vấn đề được quan tâm cả trong khoa học lẫn hoạt động thực tiễn. Để có thể xác định đúng vấn đề chính sách, cán bộ lãnh đạo cũng cần nắm được nguyện vọng nhân dân, tận dụng được sự ủng hộ của thông tin đại chúng và kiểm soát được nghị trình chính thức của chính quyền. Điều này càng quan trọng trong điều kiện nước ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Trong vô số các vấn đề chính sách, để được đưa vào nghị trình và bàn luận thực sự, một vấn đề cần thỏa mãn 3 yêu cầu căn bản: tầm quan trọng của vấn đề, hoàn cảnh chính trị thích hợp và sự ủng hộ chính trị. 16
Từ ba điều kiện căn bản trên có thể thấy 3 nguyên nhân nguyên nhân chính khiến một vấn đề không được đưa ra bàn luận và do vậy cũng sẽ không được giải quyết. Trước hết, vấn đề đó có thể chưa mang tính khái quát cao và không căn bản, tức không có tầm quan trọng đối với cấp chính quyền cụ thể. Điều này phụ thuộc một phần quan trọng vào tầm nhìn, động cơ của người đề xướng vấn đề chính sách, cũng như quan điểm của người lãnh đạo vì họ là người kiểm soát chương trình nghị sự. Thứ hai, vấn đề chưa thích hợp với hoàn cảnh chính trị. Một số vấn đề chính sách có thể chưa được đem ra xem xét (công khai) không phải vì chúng không quan trọng, mà do tính nhậy cảm văn hóa, lịch sử dân tộc, hoặc quan hệ quốc tế, bản thân việc đưa ra xem xét đã có thể có những tác động chính trị không lường trước. Điều này đặc biệt đúng khi vấn đề chính sách liên quan đến quan hệ giữa các quốc gia, dân tộc hay nhóm dân tộc, hay liên quan đến các giá trị, niềm tin truyền thống... Cuối cùng, nếu vấn đề không được các nhân vật chính trị quan trọng hoặc các tổ chức liên quan ủng hộ, thì cũng dễ bị gạt ra ngoài chương trình nghị sự. Bản thân điều này hàm chứa sự phức tạp và mâu thuẫn biện chứng của cái chủ quan và khách quan trong khoa học chính trị. Về mặt khách quan, các vấn đề chính sách quan trọng, có ảnh hưởng đến đa số người dân cuối cùng tất yếu sẽ phải được xem xét và giải quyết (đặc biệt nếu nhìn cả chiều dài lịch sử). Tuy nhiên, trong những giai đoạn nhất định, thời điểm nhất định, vai trò của cá nhân người lãnh đạo lại nổi lên với tư cách là yếu tố quyết định trong việc có xem xét chúng hay không, hay lúc nào sẽ xem xét. Tính biện chứng của mâu thuẫn này cũng tương tự như mâu thuẫn biện chứng của nguyên tắc tập trung dân chủ. Sự phân tích trên cho thấy việc xác định cho đúng nội dung của nguyên tắc tập trung dân chủ là rất quan trọng ngay cả trong giai đoạn này của chính sách. 17
1.2.2. Xây dựng và ban hành chính sách Kết quả của việc thảo luận các vấn đề đưa ra trong chương trình nghị sự chính là sự nhất trí về việc cần thiết phải có các chương trình giải quyết các vấn đề chính sách. Trong thực tế, sự nhất trí đó phải được cụ thể hoá bằng các kế hoạch hành động, bằng văn bản pháp quy, tức các quyết định chính sách. Đây chính là khuôn khổ pháp lý căn bản cho các chương trình hành động cụ thể của các cơ quan liên quan. Đây không chỉ là kế hoạch có tính kỹ thuật mà còn là cơ sở pháp lý cho việc sử dụng quyền lực công trong thực hiện và khi cần thiết, cưỡng chế thi hành chính sách. Khoa học chính trị phân tích giai đọan này theo hai phần, cũng là hai quá trình có những đặc điểm khác nhau cả về mặt kỹ thuật chuyên môn cũng như các khía cạnh chính trị: i) xây dựng [nội dung] chính sách và ii) thông qua, ban hành [văn bản] chính sách. Cần phải thấy hai phương diện - tổ chức và nội dung - của giai đoạn này. Nhận thức về nội dung chính trị của giai đoạn này sẽ qui định việc thiết kế cách tổ chức xây dựng và thông qua chính sách (tức các qui định pháp lý về quá trình xây dựng chính sách). Khác với khoa học pháp lý, khoa học chính trị lấy các quá trình vận động chính trị, hành vi chính trị thực tế làm trung tâm nghiên cứu, để từ đó có các kết luận về sự thích hợp của các qui định pháp lý. Nói cách khác, các qui định pháp lý không thể làm thay đổi các mâu thuẫn chính trị khách quan, chỉ làm thay đổi hình thức biểu hiện chúng. Chính trị học, do đó, sẽ phải làm rõ được nội dung chính trị của giai đoạn này, từ đó đưa ra các nhìn nhận về sự thích hợp của cách tổ chức. Sự hiểu biết các nội dung chính trị là cần thiết cho người lãnh đạo chính trị để có thể áp dụng vào các môi trường, hoàn cảnh và con người cụ thể. Việc phân biệt hai quá trình xây dựng và thông qua chính sách chính là xuất phát từ sự khác biệt trong nội dung chính trị của chúng, mặc dù về mặt tổ 18