Luận văn Thạc sĩ: Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì tỉnh Bắc Kạn

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:104

Thêm vào BST

Báo xấu

1
lượt xem 0
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu tổng hợp của đề tài "Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì tỉnh Bắc Kạn" là nghiên cứu, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ: Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì tỉnh Bắc Kạn

LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan đây là đề tài nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tác giả. Các số liệu sử dụng trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào trước đây. Tác giả La Cảnh Toàn i
LỜI CẢM ƠN Tác giả xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu, Phòng Đào tạo đại học và Sau đại học cùng các thày giáo, cô giáo giảng dạy tại Khoa Kinh tế và Quản lý, trường Đại học Thủy lợi- những người đã trang bị những kiến thức quý báu để tác giả có thể hoàn thành luận văn này. Tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS Lê Văn Chính – người đã dành nhiều thời gian tâm huyết, trực tiếp hướng dẫn tận tình và giúp đỡ để tác giả có thể hoàn thành công trình nghiên cứu khoa học đầu tiên của mình. Tác giả xin chân thành cảm ơn các phòng ban chức năng, đặc biệt là Phòng Kinh tế - Hạ tầng thuộc UBND huyện Na Rì, tỉnh Bắc Kạn đã tạo điều kiện giúp đỡ tác giả trong quá trình thu thập dữ liệu cùng với những ý kiến đóng góp bổ ích để tác giả có thể hoàn thành luận văn này. Cuối cùng, tác giả xin chân thành cảm ơn gia đình, những người bạn đã cùng đồng hành, hỗ trợ, giúp đỡ và động viên tác giả trong suốt quá trình học tập và hoàn thiện luận văn. Xin trân trọng cảm ơn! ii
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii MỤC LỤC ..................................................................................................................... iii DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT .....................................................................vi DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU....................................................................................v PH N M Đ U .............................................................................................................1 CHƯƠNG 1: CƠ S LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG .............................................6 1.1. Cơ sở lý luận về công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông 6 1.1.1. Một số khái niệm .......................................................................................... 6 1.1.2. Vai trò, đặc điểm của đầu tư xây dựng các công trình giao thông .............17 1.1.3. Nội dung của công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn cấp huyện .......................................................................................... 20 1.1.4. Tiêu chí đánh giá công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông ..................................................................................................................... 26 1.1.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông .....................................................................................................28 1.2. Cơ sở thực tiễn về công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông .......................................................................................................................... 31 1.2.1. Kinh nghiệm về quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông tại một số địa phương .................................................................................................31 1.2.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì ...................................................34 1.3. Tổng quan một số công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài ..................... 35 Kết luận chương 1 .....................................................................................................37 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TẠI HUYỆN NA RÌ .....................................38 2.1. Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội của huyện Na Rì ..................... 38 2.1.1. Điều kiện tự nhiên ....................................................................................... 38 2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội của huyện Na Rì ................................................39 2.2. Tình hình hệ thống giao thông huyện Na Rì ...................................................... 42 2.2.1. Đánh giá hiện trạng hạ tầng giao thông tại huyện Na Rì ............................ 42 2.2.2. Đánh giá chung về hệ thống giao thông của huyện Na Rì .......................... 49 2.3. Công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì ...............................................................................................................50 2.3.1. Thực trạng công tác xây dựng và quản lý quy hoạch phát triển giao thông ............................................................................................................................... 52 2.3.2. Thực trạng công tác tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng công trình giao thông ............................................................................55 iii
2.3.3. Thực trạng công tác tổ chức quản lý, bảo trì, bảo vệ công trình giao thông .............................................................................................................................. 59 2.3.4. Thực trạng công tác thanh tra, kiểm tra xử lý vi phạm .............................. 63 2.4. Đánh giá chung về công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông.......................................................................................................................... 66 2.4.1. Kết quả đạt được ......................................................................................... 66 2.4.2. Những tồn tại và nguyên nhân .................................................................... 67 Kết luận chương 2 ..................................................................................................... 69 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TẠI HUYỆN NA RÌ .......................................... 71 3.1. Định hướng và mục tiêu phát triển huyện Na Rì từ nay đến 2025 ................... 71 3.1.1. Định hướng và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội ...................................... 71 3.1.2. Dự báo tình hình quy hoạch, đầu tư phát triển giao thông vận tải của huyện Na Rì đến năm 2025 ............................................................................................. 72 3.1.3. Thời cơ, thách thức phát triển giao thông vận tải của huyện Na Rì ........... 73 3.2. Căn cứ để đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông của huyện Na Rì .................................................................... 74 3.2.1. Quan điểm, định hướng phát triển hệ thống giao thông huyện Na Rì ........ 74 3.2.2. Mục tiêu phát triển hệ thống giao thông. .................................................... 75 3.3. Các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông của huyện Na Rì ...................................................................................... 76 3.3.1. Hoàn thiện quy hoạch và quản lý tốt thực hiện quy hoạch về giao thông .. 76 3.3.2. Hoàn thiện, tổ chức tốt thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý xây dựng công trình giao thông ........................................................................ 80 3.3.3. Tăng cường công tác quản lý bảo trì, sửa chữa công trình giao thông....... 85 3.3.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra .................................................... 89 Kết luận Chương 3 .................................................................................................... 91 KẾT LUẬN – KIẾN NGHỊ .......................................................................................... 92 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................... 95 PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 97 iv
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1: Các tuyến đường giao thông huyện và xã tại huyện Na Rì .......................... 44 Bảng 2.2: Các công trình giao thông được xây dựng giai đoạn 2014 - 2018 ................45 Bảng 2.3: Danh mục ưu tiên các dự án xây dựng đường bộ năm 2019 - 2020 .............53 Bảng 2.4: Đánh giá về công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch phát triển giao thông .......................................................................................................................................54 Bảng 2.5: Đánh giá về công tác tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng công trình giao thông ..................................................................................... 57 Bảng 2.6: Phân bổ nguồn kinh phí thực hiện duy tu, sửa chữa công trình đường bộ ...60 Bảng 2.7: Đánh giá về công tác quản lý, bảo trì, bảo vệ công trình giao thông ...........61 Bảng 2.8: Công tác kiểm tra, giám sát...........................................................................64 Bảng 2.9: Đánh giá về công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm .............................. 65 Bảng 3.1: Thời gian tiến hành sửa chữa định kỳ các công trình giao thông .................87 v
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT Chữ viết tắt Viết đầy đủ CP Chính phủ GTĐB Giao thông đường bộ HĐND Hội đồng nhân dân NĐ Nghị định NSNN Ngân sách nhà nước QLNN Quản lý Nhà nước UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản vi
H NM Đ U 1. Tính cấp thiết của đề tài Đầu tư xây dựng các công trình giao thông giữ vai trò quan trọng trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cần ưu tiên phát triển đi trước một bước với tốc độ nhanh, bền vững nhằm tạo tiền đề cho phát triển kinh tế xã hội, củng cố an ninh, quốc phòng, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Phát huy tối đa về vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên của đất nước để phát triển hệ thống giao thông, xây dựng, thủy lợi hợp lý. Xây dựng các công trình giao thông nhằm phát triển cơ sở hạ tầng giao thông một cách đồng bộ, hợp lý, từng bước đi vào hiện đại, tạo nên mạng lưới giao thông hoàn chỉnh, liên hoàn, liên kết giữa các phương thức vận tải, giữa các vùng lãnh thổ, giữa đô thị và nông thôn trên phạm vi toàn quốc. Tỉnh Bắc Kạn là một tỉnh miền núi nằm sâu trong nội địa vùng Đông Bắc. Phía bắc giáp tỉnh Cao Bằng, phía nam giáp tỉnh Thái nguyên, phía tây giáp tỉnh Tuyên Quang, phía đông giáp tỉnh Lạng Sơn. Với vị trí địa lý như vậy việc đẩy mạnh phát triển đầu tư xây dựng mạng lưới giao thông có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội, góp phần giữ vững an ninh quốc phòng đồng thời hoàn thiện mạng lưới giao thông của địa phương nói riêng cũng như của khu vực nói chung. Huyện Na Rì là một huyện của tỉnh Bắc Kạn. Huyện Na Rì nằm ở phía Đông Bắc tỉnh Bắc Kạn, cách trung tâm tỉnh lỵ hơn 72 km; tiếp giáp với các huyện Ngân Sơn, Bạch Thông, Chợ Mới và tỉnh Lạng Sơn. Na Rì có 22 xã, thị trấn với tổng diện tích tự nhiên là 85.300ha, chiếm 17,54% diện tích tự nhiên tỉnh Bắc Kạn, gồm 21 xã và 01 thị trấn với 233 thôn, bản, dân số trên 40 nghìn người với 5 dân tộc anh em Tày, Nùng, Kinh, Dao, Mông cùng sinh sống. Na Rì có hệ thống đường giao thông thuận lợi với đường trục 256 qua xã Hảo Nghĩa sang huyện Chợ Mới; Quốc lộ 279 nối 3 huyện Na Rì, Ngân Sơn, Ba Bể với huyện Bình Gia - tỉnh Lạng Sơn và tỉnh Tuyên Quang; Quốc lộ 3B thông thương trực tiếp đến cửa khẩu Pò Mã - tỉnh Lạng Sơn. Hiện nay, hệ thống đường giao thông đã và đang 1
được cải tạo nâng cấp, đầu tư hoàn thiện, tạo điều kiện thuận lợi cho việc vận chuyển, thông thương hàng hoá. Hiện nay, huyện Na Rì đang tích cực xây dựng cơ sở hạ tầng, chính sách ưu đãi để thu hút nguồn đầu tư vào một số thế mạnh của huyện, tình hình đầu tư xây dựng của huyện những năm qua được chú trọng từ những nguồn vốn khác nhau cơ sở hạ tầng được cải thiện như bệnh viện, trường học, kênh mương hồ đập phục vụ sản xuất… nhất là các công trình xây dựng giao thông như đường nội thị, đường liên xã, đường giao thông nông thôn…..Trong xu thế đó để thực hiện hiệu quả vốn đầu tư, xây dựng công trình được đảm bảo cho việc sử dụng, không gây thất thoát, lãng phí, UBND huyện Na Rì được giao quản lý các dự án đầu tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng trên địa bàn huyện từ khi chuẩn bị đầu tư đến khi hoàn thành đưa vào sử dụng. Tuy nhiên, kinh nghiệm quản lý các dự đầu tư xây dựng công trình giao thông của huyện Na Rì còn bộ lộ nhiều tồn tại, hạn chế, để có thể quản lý các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng một cách có hiệu quả nhất. Do đó, tôi đã chọn đề tài “Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì tỉnh Bắc Kạn” làm luận văn Thạc sỹ để giải quyết những vấn đề, tồn tại nêu trên. 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Mục tiêu tổng hợp của đề tài là nghiên cứu, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì. Các mục tiêu cụ thể sẽ đạt được bao gồm: - Hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về công trình giao thông và quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông; - Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì tỉnh Bắc Kạn; - Đề xuất giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì tỉnh Bắc Kạn trong thời gian tới. 2
3. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu: a. Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là một số vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì, tỉnh Bắc Kạn. b. Phạm vi nghiên cứu: - Về nội dung: Đề tài đi sâu nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với xây dựng công trình giao thông đường bộ với các nội dung về đầu tư xây dựng công trình giao thông và quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông bao gồm: công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch xây dựng công trình giao thông, việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng các công trình giao thông, tổ chức quản lý, bảo trì công trình giao thông, công tác kiểm tra, giám sát việc xây dựng công trình giao thông. - Về không gian: Đề tài tập trung nghiên về công tác quản lý về xây dựng công trình giao thông đường bộ trên địa bàn huyện Na Rì tỉnh Bắc Kạn. - Về thời gian: Đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước trên địa bàn huyện Na Rì thời gian từ 2015 - 2018. Đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trong giai đoạn 2019 - 2022. 4. hương pháp nghiên cứu: Để đánh giá về công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì tỉnh Bắc Kạn, đề tài thực hiện thu thập số liệu sơ cấp và thứ cấp. Các số liệu sơ cấp được thu thập dựa trên phương pháp phỏng vấn có sử dụng bảng hỏi. Tác giả tiến hành điều tra khảo sát đối với các cán bộ, công chức thuộc Ủy ban nhân dân huyện Na Rì, các cán bộ công chức thuộc các xã trên địa bàn huyện Na Rì và các cán bộ thuộc Ban quản lý dự án huyện Na Rì. Luận văn sử dụng phương pháp thống kê mô tả với các chỉ tiêu như giá trị trung bình, độ lệch chuẩn,…để lượng hóa mức độ đánh giá của các đối tượng tham gia khảo sát. Từ việc phân tích này giúp đưa ra các nhận xét, kết luận một cách khách quan về những vấn đề liên quan đến nội dung và mục đích nghiên cứu. Việc xử lý và tính toán 3
số liệu được thực hiện trên máy tính theo các phần mềm thống kê thông dụng của EXCEL. Các số liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo tổng kết của Ủy ban nhân dân huyện Na Rì, tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2015 – 2018 và nguồn tài liệu được thu thập từ sách, báo, tạp chí, các tài liệu đã công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng, internet, số liệu được công bố bởi Cục thống kê tỉnh Bắc Kạn…Trên các cơ sở các tài liệu đã được tổng hợp, đề tài vận dụng các phương pháp: Phương pháp thống kê mô tả, so sánh bằng số tuyệt đối, số tương đối nhằm phân tích, đánh giá công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì, tỉnh Bắc Kạn . 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn. 5.1. Ý nghĩa khoa học Hệ thống hóa cơ sở lý luận làm cơ sở cho việc quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn cấp huyện. Kết quả nghiên cứu có giá trị tham khảo cho học tập, nghiên cứu các vấn đề quản lý nhà nước và xây dựng công trình giao thông. 5.2. Ý nghĩa thực tiễn Đề tài đã hệ thống hóa các giải pháp có căn cứ khoa học về công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì. Các giải pháp đề tài đề xuất sẽ góp phần hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công tình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì, tỉnh Bắc Kạn . Bên cạnh đó, các kết quả nghiên cứu của đề tài là một tham khảo rất hữu ích đối với các huyện khác trong tỉnh Bắc Kạn và các địa phương khác trong cả nước có cùng điều kiện kinh tế - tự nhiện – xã hội. 6. Kết quả dự kiến đạt được Góp phần hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước về xây dựng. Phân tích thực trạng công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông trên địa bàn huyện Na Rì. 4
7. Kết cấu của luận văn: Nội dung nghiên cứu được thể hiện trong các chương sau: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông. Chương 2: Thực trạng về công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông tại huyện Na Rì. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông tại huyện Na Rì. 5
CHƯƠNG 1 CƠ S LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG 1.1. Cơ sở lý luận về công tác quản lý nhà nước về xây dựng công trình giao thông 1.1.1. Một số khái niệm 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư và đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư là việc bỏ vốn hôm nay để mong thu được lợi nhuận trong tương lai. Đầu tư là hoạt động sử dụng tiền vốn, lao động, nguyên liệu, đất đai,… nói chung là sử dụng tài nguyên cho mục đích sản xuất – kinh doanh, mở rộng cơ sở vật chất kỹ thuật, phát triển kinh tế nói chung của một ngành, một lĩnh vực, một địa phương,… nhằm thu về sản phẩm, lợi nhuận và các lợi ích kinh tế xã hội khác. Mục tiêu của đầu tư là hiệu quả. Nhưng ở những vị trí khác nhau, người ta cũng nhìn nhận vấn đề hiệu quả không giống nhau. Với các doanh nghiệp thường thiên về hiệu quả kinh tế, tối đa hoá lợi nhuận. Còn đối với nhà nước lại muốn hiệu quả kinh tế phải gắn liền với lợi ích xã hội và môi trường. Trong nhiều trường hợp lợi ích xã hội được đặt lên hàng đầu [1]. Vì vậy một cách tổng quát ta có thể đưa ra khái niệm về lĩnh vực đầu tư như sau: Đầu tư là một hình thức bỏ vốn vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội nhằm thu được những lợi ích kì vọng trong tương lai. Cần lưu ý rằng nguồn vốn đầu tư này không chỉ đơn thuần là các tài sản hữu hình như: tiền vốn, đất đai, nhà xưởng, máy móc, thiết bị, hàng hoá….mà còn bao gồm các loại tài sản vô hình như: bằng sáng chế, phát minh nhãn hiệu hàng hoá, bí quyết kĩ thuật, uy tín kinh doanh, bí quyết thương mại, quyền thăm dò khai thác, sử dụng tài nguyên [2]. Xây dựng cơn bản (XDCB) và đầu tư XDCB là những hoạt động với chức năng tạo ra tài sản cố định cho nền kinh tế thông qua các hình thức xây dựng mới, mở rộng, hiện đại hoá hoặc khôi phục các tài sản cố định. XDCB là hoạt động cụ thể tạo ra các tài sản cố định (khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt máy móc thiết bị) kết quả của các hoạt động XDCB là các tài sản cố định, với năng lực sản xuất phục vụ nhất định. 6
Như vậy, có thể hiểu đầu tư XDCB là một hoạt động đầu tư nói chung, đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây dựng mới, xây dựng lại, xây dựng mở rộng hay khôi phục các tài sản cố định. Đầu tư XDCB có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Đặc điểm của đầu tư XDCB: Hoạt động đầu tư XDCB là một bộ phận của đầu tư phát triển do vậy nó cũng mang những đặc điểm của đầu tư phát triển như: Diễn ra trong thời gian dài, đầu tư nhằm tìm kiếm lợi nhuận, thường mang tính rủi ro... Ngoài những đặc điểm của đầu tư nói chung thì đầu tư XDCB có những đặc điểm riêng thể hiện tính đặc thù trong hoạt động XDCB [3]. - Đầu tư XDCB đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn: Sản phẩm của đầu tư XDCB là những tài sản cố định cho xã hội, thường có vốn đầu tư lớn. Vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư xây dựng lớn nằm khê đọng lâu trong suốt quá trình thực hiện dự án. Quy mô vốn đầu tư lớn nên đòi hỏi chủ đầu tư phải có giải pháp huy động vốn hợp lý, xây dựng kế hoạch đầu tư đúng đắn, quản lý tổng vốn đầu tư, bố trí vốn theo tiến độ thực hiện dự án. Lao động cần sử dụng cho các dự án rất lớn, đặc biệt là đối với những dự án quan trọng quốc gia. Hoạt động đầu tư XDCB đòi hỏi một số lượng vốn lao động, vật tư lớn, kéo dài trong suốt quá trình đầu tư. Vì vậy trong quá trình đầu tư chúng ta phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn lao động, vật tư thiết bị phù hợp đảm bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian ngắn chồng lãng phí nguồn lực [4]. - Thời gian dài, nhiều biến động: Hoạt động đầu tư phát triển là sự tác động liên tục có tổ chức, có định hướng (bao gồm công tác chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và vận hành các kết quả đầu tư cho đến khi thanh lý tài sản do đầu tư tạo ra) bằng một hệ thống các biện pháp kinh tế xã hội và tổ chức kỹ thuật, cùng các biện pháp khác nhằm đạt được hiệu quả kinh tế xã hội cao trong điều kiện cụ thể xác định và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những qui luật khách quan nói chung và các qui luật đặc thù của đầu tư nói riêng. Nói một cách khác, hoạt động đầu tư phải diễn ra trong một thời gian khá dài, thậm chí rất dài [4]. 7
- Tạo ra tài sản cố định có giá trị sử dụng lâu dài: Thời gian XDCB và thời gian tồn tại sản phẩm XDCB tồn tại lâu dài, thời gian vận hành kết quả đầu tư xây dựng tính từ khi đưa công trình vào khai thác sử dụng cho đến khi hết thời hạn sử dụng. Nhiều thành quả đầu tư phát huy tác dụng lâu dài như: Hệ thống giao thông, cầu cống, sân bay, bến cảng, nhà ga... [4]. - Liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực: Do sản phẩm xây dựng thường có quy mô lớn, cấu tạo phức tạp nên hoạt động đầu tư trong XDCB là quá trình phối hợp của nhiều ngành, nhiều bộ phận do nhiều đơn vị cùng tham gia thực hiện. Để thực hiện một dự án đầu tư XDCB thường có nhiều hạng mục, nhiều giai đoạn. Trên một công trường xây dựng có thể có nhiều đơn vị tham gia, các đơn vị này cùng hoạt động trên một không gian, thời gian, trong tổ chức thi công cần có sự phối hợp chặt chẽ với nhau để tạo ra sản phẩm cuối cùng. Do đó quy trình sản xuất quản lý, điều phối đòi hỏi tính cân đối, nhịp nhàng, liên tục giữa các ngành, giữa các bộ phận [4].. Vai trò của đầu tư XDCB: Tất cả các lý thuyết từ trước tới nay, từ cổ điển đến hiện đại đều coi đầu tư là nhân tố quan trọng đề phát triển kinh tế là chìa khoá của sự tăng trưởng. Hoạt động đầu tư là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng [2]. Với tính chất đặc thù của mình, đầu tư XDCB vai trò riêng đối với nền kinh tế đó là: - Tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật: Đầu tư XDCB nó tạo ra tài sản cố định cũng có nghĩa là sẽ tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, cho các ngành kinh tế quốc dân. Tác động trực tiếp này đã làm cho tổng tài sản của nền kinh tế quốc dân không ngừng được gia tăng trong nhiều lĩnh vực như công nghiệp, nông nghiệp, giao thông vận tải, thuỷ lợi, các công trình công cộng khác, nhờ vậy mà năng lực sản xuất của các đơn vị kinh tế không ngừng được nâng cao, sự tác động này có tính dây chuyền của những hoạt động kinh tế nhờ đầu tư XDCB [1]. - Là điều kiện phát triển và thay đổi tỷ lệ, cân đối các ngành kinh tế: Khi đầu tư cơ sở vật chất kỹ thuật của các ngành tăng sẽ làm tăng sức sản xuất vật chất và dịch vụ của ngành. Phát triển và hình thành những ngành mới để phục vụ nền kinh tế quốc dân. Như vậy đầu tư làm thay đổi cơ cấu và quy mô phát triển của ngành kinh tế, từ đó 8
nâng cao năng lực sản xuất của toàn bộ nền kinh tế. Đây là điều kiện tăng nhanh giá trị sản xuất và tổng giá trị sản phẩm trong nước, tăng tích luỹ đồng thời nâng cao đời sống vật chất tinh thần của nhân dân lao động, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ cơ bản về chính trị, kinh tế xã hội [1]. - Tạo công ăn việc làm, nâng cao trình độ đội ngũ lao động: Đầu tư XDCB có tác động rất lớn đến việc tạo công ăn việc làm, nâng cao trình độ đội ngũ lao động, trong khâu thực hiện đầu tư số lao động phục vụ cần rất nhiều đối với những dự án sản xuất kinh doanh thì sau khi đầu tư dự án đưa vào vận hành phải cần không ít công nhân, cán bộ cho vận hành khi đó tay nghề của người lao động nâng cao, đồng thời những cán bộ học hỏi được những kinh nghiệm trong quản lý, đặc biệt khi có các dự án đầu tư nước ngoài [4]. 1.1.1.2. Khái niệm công trình và công trình xây dựng a. Công trình: Công trình là một nhiệm vụ mang tính chất một lần, có một mục tiêu đặc biệt và yêu cầu phải được hoàn thành trong một điều kiện ràng buộc nhất định như thời gian, tiền vốn, nguồn lực [5]. Như vậy, một công trình đầu tư bao gồm bốn đặc trưng chính [5]: - Mục tiêu công trình được thể hiện ở hai phạm vi mục tiêu phát triển và mục tiêu trước mắt. Mục tiêu phát triển là những lợi ích kinh tế xã hội do thực hiện công trình mang lại được xét ở tầm vĩ mô. Mục tiêu trước mắt là các mục đích cụ thể cần đạt được của việc thực hiện công trình, được xem xét ở tầm vi mô. - Công trình có chu kì phát triển riêng và có thời gian tồn tại hữu hạn. Công trình là một sự sáng tạo, giống như các thực thể sống, công trình cũng trải qua các giai đoạn: hình thành, phát triển, có thời điểm bắt đầu, kết thúc… Công trình không kéo dài mãi mãi. Mọi công trình đều có chu kì sống, nó bắt đầu khi một mong muốn hoặc một nhu cầu của người yêu cầu và nếu mọi việc tốt đẹp nó sẽ được kết thúc sau khi bàn giao cho người yêu cầu một sản phẩm hoặc dịch vụ như là một sự thỏa mãn cho nhu cầu của họ. Sản phẩm của công trình mang tính chất đơn chiếc, độc đáo (mới lạ). Khác với quá trình sản xuất liên tục và gián đoạn, kết quả của công trình không phải là sản phẩm sản 9
xuất hàng loạt, mà có tính khác biệt cao. Sản phẩm và dịch vụ do công trình đem lại là duy nhất, hầu như không lặp lại. Tuy nhiên, ở nhiều công trình khác, tính duy nhất ít rõ ràng hơn và dễ bị che đậy bởi tính tương tự giữa chúng. Nhưng điều khẳng định là chúng vẫn có thiết kế khác nhau, vị trí khác nhau, khách hàng khác… Điều ấy cũng tạo nên nét duy nhất, độc đáo, mới lạ của công trình [1]. - Công trình liên quan đến nhiều bên và có sự tương tác phức tạp giữa các bộ phận quản lý chức năng với quản lý dự án. Công trình nào cũng có sự tham gia của nhiều bên như chủ đầu tư, người hưởng thụ công trình, các nhà tư vấn, nhà thầu, các cơ quan quản lý nhà nước… Tùy theo tính chất của công trình và yêu cầu của chủ đầu tư mà sự tham gia của các thành phần trên cũng khác nhau. Giữa các bộ phận quản lý chức năng và bộ phận quản lý dự án thường xuyên có quan hệ với nhau và cùng phối hợp thực hiện nhiệm vụ nhưng mức độ tham gia của các bộ phận không giống nhau. Tính chất này của công trình dẫn đến hai hậu quả nghiêm trọng: (1) không dễ các bên tham gia có cùng quyền lợi, định hướng và mục tiêu; (2) khó khăn trong việc quản lý, điều phối nguồn lực… Để thực hiện thành công mục tiêu của công trình, các nhà quản lý dự án cần duy trì thường xuyên mối liên hệ với các bộ phận quản lý khác [4]. - Tính bất định và rủi ro cao. Hầu hết các công trình đòi hỏi quy mô tiền vốn, vật tư và lao động rất lớn để thực hiên trong một khoảng thời gian nhất định. Mặt khác, thời gian đầu tư và vận hành kéo dài nên các công trình đầu tư phát triển thường có độ rủi ro cao. Tuy nhiên các công trình không chịu cùng một mức độ không chắc chắn, nó phụ thuộc vào: Tầm cỡ của công trình, mức độ hao mòn của công trình, công nghệ được sử dụng, mức độ đòi hỏi của các ràng buộc về chất lượng, thời gian, chi phí, tính phức tạp và tính không thể dự báo được của môi trường công trình…[4]. Để công trình đầu tư đảm bảo chất lượng, có sức thuyết phục cao đòi hỏi phải có những yêu cầu về tính khoa học hệ thống và tính pháp lý như sau: - Tính khoa học và hệ thống: được biểu hiện ở chỗ số liệu được lấy chính xác, trung thực, phương pháp tính toán phải khoa học. - Tính pháp lý: được biểu hiện ở chỗ công trình không chứa đựng những điều sai trái với pháp luật và chính sách ban hành của Nhà nước. 10
Ngoài ra, sự chuẩn mực của công trình: Được biểu hiện ở chỗ công trình đầu tư từ các bước lập đến nội dung hình thức trình bày phải được tuân theo một quy chuẩn nhất định. Ngoài ra, mỗi công trình phải đảm bảo các yêu cầu sau [4]: - Các hoạt động: là những nhiệm vụ hoặc hoạt động được thực hiện trong công trình để tạo ra các kết quả nhất định. - Các kết quả: là những kết quả cụ thể có thể định lượng được từ các hoạt động khác nhau của công trình. Đây là điều kiện cần thiết để thực hiện các mục tiêu công trình. - Các nguồn lực: vật tư, lao động các tài nguyên thiên nhiên khác như: Đất đai, khoáng sản vv… cần thiết để thực hiện các hoạt động của công trình. - Về mặt hình thức: công trình đầu tư là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết và hệ thống một kế hoạch, một chương trình hoạt động trong tương lai phù hợp với các điều kiện đã nêu ở trên. b. Công trình xây dựng: Công trình xây dựng là một loại công trình phổ biến nhất trong các loại công trình. Một công trình xây dựng chính là một công trình đầu tư tài sản cố định, trong đó bao gồm công trình đầu tư xây dựng cơ bản (công trình xây dựng mở rộng khả năng sản xuất như xây mới, xây dựng mở rộng…) và công trình cải tạo kỹ thuật (là loại công trình coi việc tiết kiệm, tăng cường chủng loại sản phẩm, nâng cao chất lượng, xử lý chất phế thải và an toàn lao động là mục đích chính). Công trình xây dựng là công việc mang tính chất một lần, cần có một lượng đầu tư nhất định, trải qua một loạt các trình tự như ra quyết định và thực thi (thiết kế, thi công…). Theo Nghị định 46/2015/ND-CP thì “Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao thông, nông nghiệp 11
và phát triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và công trình khác” [5], [6]. Công trình xây dựng có những đặc trưng cơ bản sau đây [6]: - Là đơn vị xây dựng được cấu thành bởi một hoặc nhiều công trình đơn lẻ có mối liên hệ nội tại, thực hiện hạch toán thống nhất, quản lý thống nhất trong quá trình xây dựng trong phạm vi thiết kế tổng thể hoặc thiết kế sơ bộ. - Coi việc hình thành tài sản cố định là mục tiêu đặc biệt trong một điều kiện rằng buộc nhất định. Điều kiện ràng buộc thứ nhất là ràng buộc về thời gian, tức là một công trình xây dựng phải có mục tiêu hợp lý về kỳ hạn của công trình xây dựng; thứ hai là ràng buộc về nguồn nhân lực, tức là một công trình xây dựng phải có mục tiêu nhất định về tổng lượng đầu tư; thứ ba là ràng buộc về chất lượng, tức là công trình xây dựng phải có mục tiêu dự định về khả năng sản xuất, trình độ kỹ thuật và hiệu quả sử dụng. - Cần phải tuân theo một trình tự xây dựng cần thiết và trải qua một quá trình xây dựng đặc biệt, tức là một công trình xây dựng là cả một quá trình theo thứ tự từ lúc đưa ra ý tưởng xây dựng và đề nghị xây dựng đến lúc lựa chọn phương án, đánh giám quyết sách, điều tra thăm dò, thiết kế, thi công cho đến lúc công trình đi vào hoàn thiện, đi vào sản xuất hoặc đi vào sử dụng… Dựa theo nhiệm vụ đặc biệt để có được hình thức tổ chức có đặc điểm dùng một lần. Điều này được biểu hiện ở việc đầu tư duy nhất một lần, địa điểm xây dựng cố định một lần, thiết kế và thi công đơn nhất. - Có tiêu chuẩn về hạn ngạch đầu tư. Chỉ khi đạt đến một mức độ đầu tư nhất định mới coi là công trình xây dựng, nếu không đạt được tiêu chuẩn về mức đầu tư này thì chỉ được coi là đặt mua tài sản cố định đơn lẻ. Trong thời kỳ đổi mới, hạn ngạch này ngày càng được nâng cao, ví dụ như đầu tư 1 tỷ trở lên mới được coi là công trình xây dựng. Có nhiều cách phân loại công trình khác nhau, tùy theo mục đích của công tác tổ chức, quản lý và kế hoạch hóa vốn đầu tư, người ta chọn các tiêu thức khác nhau để phân loại. Về cơ bản có những cách phân loại như sau: - Căn cứ vào ngành bỏ vốn đầu tư bao gồm [4]: Công trình đầu tư phát triển Công nghiệp; Công trình đầu tư phát triển Nông nghiệp; Công trình đầu tư phát triển Giao thông vận tải … 12
- Căn cứ vào địa phương (vùng lãnh thổ) bao gồm: Công trình đầu tư trong Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương; Công trình đầu tư trong từng khu vực - Căn cứ vào quy mô vốn đầu tư và tính chất quan trọng của công trình bao gồm: Công trình đầu tư thuộc nhóm A; Công trình đầu tư thuộc nhóm B; Công trình đầu tư thuộc nhóm C - Căn cứ vào lĩnh vực đầu tư [4]: Công trình đầu tư mới; Công trình đầu tư mở rộng; Công trình đầu tư thay thế thiết bị. Trên đây là những cách phân loại chủ yếu. Theo các cách phân loại này thấy được vị trí của các công trình đầu tư từ đó phục vụ cho việc phân cấp thẩm định, xét duyệt công trình đầu tư để ra quyết định đầu tư. c. Công trình giao thông: Công trình giao thông là một loại công trình xây dựng. Công trình công trình xây dựng giao thông có thể là loại công trình đầu tư mới, đầu tư mở rộng quy mô và cũng có thể là nâng cấp cải tạo từ công trình giao thông cũ. Theo Nghị định 46/2015/ND-CP thì công trình giao thông bao gồm các công trình đường bộ, công trình đường sắt, công trình đường thủy, công trình cầu, công trình hầm và công trình sân bay. Công trình giao thông thực chất là những công trình nhân tạo do con người tạo nên nhằm đáp ứng nhu cầu vận chuyển, giao thông đi lại của mình. Đó là các công trình vượt qua các chướng ngại thiên nhiên, các chướng ngại vật nhân tạo, một tuyến giao thông khác hoặc những công trình chắn đất. Các công trình giao thông trên một tuyến nào đó có thể là cầu, hầm, tường chắn và các công trình thoát nước như đường tràn, cầu tràn và cống. Theo Nghị định 46/2015/ND-CP và Luật Xây dựng 2014 thì công trình giao thông bao gồm [5], [6]: - Công trình đường bộ: Là các loại đường bao gồm đường ô tô cao tốc các loại, đường ô tô, đường trong đô thị, đường giao thông nông thôn, bến phà phục vụ vận tải và đi lại trên mặt đất cho người đi bộ, ô tô, xe máy và các phương tiện vận chuyển khác trừ xe lửa, xe điện bánh sắt. 13
- Công trình đường sắt: Bao gồm đường sắt cao tốc và cận cao tốc; đường sắt đô thị, đường sắt trên cao, đường tầu điện ngầm (Metro); đường sắt quốc gia; đường sắt chuyên dụng và đường sắt địa phương. - Công trình cầu: cầu đường bộ, cầu bộ hành (không bao gồm cầu treo dân sinh); cầu đường sắt; cầu phao; cầu treo dân sinh. - Công trình hầm: Hầm đường ô tô; hầm đường sắt; hầm cho người đi bộ. - Công trình đường thủy nội địa: Công trình sửa chữa/đóng mới phương tiện thủy nội địa (bến, ụ, triền, đà, ...); cảng bến thủy nội địa; âu tầu; đường thủy chạy tàu (trên sông, hồ, vịnh và đường ra đảo, trên kênh đào). - Công trình hàng hải: bến cảng biển; công trình sửa chữa/đóng mới phương tiện thủy nội địa (bến, ụ, triền, đà...); luồng hàngD hải (chạy tàu 1 chiều); công trình chỉnh trị (đê chắn sóng/chắn cát, kè hướng dòng/bảo vệ bờ). Các công trình hàng hải khác: bến phà/cảng ngoài đảo, bến cảng chuyên dụng, công trình nổi trên biển; hệ thống phao báo hiệu hàng hải trên sông/biển; đèn biển, đăng tiêu. - Công trình hàng không: Khu bay (bao gồm cả các công trình đảm bảo bay). Do sự đa dạng của các công trình giao thông, trong phạm vi luận văn này chỉ đi sâu nghiên cứu về quản lý đối với các công trình giao thông đường bộ. 1.1.1.3. Khái niệm Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng Các nguồn lực thực hiện dự án đều có giới hạn và các tiến trình phải thỏa mãn tất cả các điều kiện ràng buộc, nên các tiến trình cần được hoạch định cẩn thận để không dư thừa, điều khiển để thực hiện đúng, giám sát để phát hiện bất thường, đo lường để biết mức độ hoàn thành được gọi chung là quản lý. Theo nghĩa chung nhất, quản lý là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để đạt được các mục tiêu đặt ra trong sự vận động của sự vật. Quản lý là một hoạt động có tính chất phố biến, mọi nơi, mọi lúc, trong mọi lĩnh vực, mọi cấp độ và liên quan đến mọi người. Đó là một hoạt 14