Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá hiệu quả quản lý và sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại huyện Ngọc Hiền – tỉnh Cà Mau

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:114

Thêm vào BST

Báo xấu

16
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu nhằm đánh giá công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại huyện Ngọc Hiển trên cơ sở xem xét, đánh giá việc đầu tư (tập trung hay dàn trải), tổ chức thực hiện vốn đầu tư và hiệu quả sử dụng vốn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá hiệu quả quản lý và sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại huyện Ngọc Hiền – tỉnh Cà Mau

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM ---------------------------- ĐẶNG MINH KHỞI ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN NGỌC HIỀN – TỈNH CÀ MAU Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM KHÁNH NAM TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2015
i LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan, đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Ngày 25 tháng 07 năm 2015 Tác giả Đặng Minh Khởi
ii LỜI CẢM ƠN Xin chân thành cảm ơn Quý thầy cô Trường Đại học Kinh tế TPHCM đã dành nhiều tâm huyết và thời gian giảng dạy tôi trong suốt chương trình cao học. Đặc biệt, xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS. Phạm Khánh Nam người thầy đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn tốt nghiệp. Xin chân thành cảm ơn Ban Lãnh đạo, các anh/chị đồng nghiệp tại UBND huyện Ngọc Hiển, tỉnh Cà Mau đã tạo mọi điều kiện thuận lợi về thời gian và công tác để tôi hoàn thành chương trình cao học. Xin cảm ơn Lãnh đạo các cơ quan, ban ngành, các chuyên gia tại huyện Ngọc Hiển, tỉnh Cà Mau đã giúp đỡ, cung cấp nhiều thông tin quý báu giúp tôi hoàn thành luận văn này. Ngày 25 tháng 07 năm 2015 Tác giả Đặng Minh Khởi
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii DANH MỤC CÁC BẢNG....................................................................................... vii DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ................................................................................. viii Chương 1. GIỚI THIỆU.......................................................................................... 1 1.1. ĐẶT VẤN ĐỀ......................................................................................................1 1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU.................................................................................2 1.2.1. Mục tiêu chung ..................................................................................................2 1.2.2. Mục tiêu cụ thể ..................................................................................................2 1.3. CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ...................................................................................2 1.4. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.......................3 1.4.1. Đối tượng nghiên cứu........................................................................................3 1.4.2. Phạm vi nghiên cứu ...........................................................................................3 1.4.3. Phương pháp nghiên cứu...................................................................................3 1.5. BỐ CỤC CỦA ĐỀ TÀI........................................................................................3 Chương 2. TỔNG QUAN LÝ THUYẾT ................................................................ 4 2.1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ XDCB ........................................................4 2.1.1. Các khái niệm ....................................................................................................4 2.1.2. Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN ....................................................8 2.1.3. Vai trò của đầu tư XDCB từ NSNN................................................................11 2.1.4. Các nguyên tắc chủ yếu của công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN ................................................................................12 2.1.5. Hiệu quả vốn đầu tư XDCB ............................................................................17 2.2. CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI .....................................18 Chương 3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ...................................................... 22
iv 3.1. KHUNG PHÂN TÍCH VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU ...................................22 3.1.1. Khung phân tích ..............................................................................................22 3.1.2. Thiết kế nghiên cứu .........................................................................................23 3.2. CÁC CHỈ TIÊU ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN .....................................................................................24 3.2.1. Chỉ tiêu tiến độ giải ngân vốn XDCB từ NSNN .............................................24 3.2.2. Nhóm các tiêu chí xác định thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB .............24 3.3. CÁC CHỈ TIÊU VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VỐN ĐẦU TƯ XDCB .......................................................................................................26 3.3.1. Chỉ tiêu ............................................................................................................26 3.3.2. Đánh giá tác động............................................................................................28 3.4. DỮ LIỆU NGHIÊN CỨU ..................................................................................28 3.4.1. Dữ liệu thứ cấp ................................................................................................28 3.4.2. Dữ liệu sơ cấp..................................................................................................29 Chương 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ................................. 31 4.1. ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU ............................................................31 4.1.1. Đặc điểm tự nhiên ...........................................................................................31 4.1.2. Kinh tế - xã hội ................................................................................................33 4.1.3. Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 của huyện Ngọc Hiển .....34 4.1.4. Đặc điểm hộ gia đình được phỏng vấn ...........................................................36 4.2. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ XDCB HUYỆN NGỌC HIỂN GIAI ĐOẠN 2010 - 2014 ...........................................................................................................................38 4.2.1. Tích lũy đầu tư XDCB từ NSNN ....................................................................38 4.2.2. Kết quả đầu tư XDCB giai đoạn 2010 - 2014 .................................................39 4.2.3. Đánh giá chung ...............................................................................................43 4.3. HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN XDCB ......................................45 4.3.1. Tiến độ giải ngân vốn XDCB từ NSNN .........................................................45
v 4.3.2. Thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB .........................................................47 4.3.3. Hiệu quả quản lý các công trình XDCB .........................................................52 4.3.4. Nợ đọng trong đầu tư XDCB ..........................................................................54 4.4. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VỐN ĐẦU TƯ XDCB ...................................55 4.4.1. Tác động đối với kinh tế - xã hội của huyện Ngọc Hiển ................................55 4.4.2. Tác động đối với phúc lợi của người dân huyện Ngọc Hiển ..........................58 Chương 5. KẾT LUẬN VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH .......................................... 66 5.1. KẾT LUẬN ........................................................................................................66 5.1.1. Hiệu quả quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN huyện Ngọc Hiển ...66 5.1.2. Tác động của vốn đầu tư XDCB đến kinh tế - xã hội huyện Ngọc Hiển........66 5.1.3. Tác động của vốn đầu tư XDCB đến phúc lợi của hộ gia đình ......................67 5.1.4. Nguyên nhân của những kết quả đạt được ......................................................68 5.1.5. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế và yếu kém.....................................68 5.2. ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ĐẦU TƯ XDCB TẠI HUYỆN NGỌC HIỂN ...................................69 5.2.1. Đổi mới và nâng cao chất lượng công tác quy hoạch .....................................69 5.2.2. Tập trung vốn đầu tư cho các dự án trọng điểm .............................................70 5.2.3. Tiếp tục đẩy mạnh công tác thanh, quyết toán vốn đầu tư..............................71 5.2.4. Đẩy mạnh công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra. Chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB ...................................................................................................71 5.2.5. Nâng cao hiệu quả khai thác, sử dụng công trình ...........................................72 5.2.6. Đẩy mạnh quá trình cải cách hành chính ........................................................73 5.3. HẠN CHẾ CỦA ĐỀ TÀI VÀ GỢI Ý CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ............73 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...........................................................................................x PHỤ LỤC ................................................................................................................. xii
vi CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐBSCL Đồng bằng sông Cửu Long GDP Tổng sản phẩm quốc nội HĐND Hội đồng nhân dân ICOR Incremental Capital - Output Rate Tỷ lệ vốn đầu vào – đầu ra NSNN Ngân sách nhà nước QLDA Quản lý dự án UBND Ủy ban nhân dân TSCĐ Tài sản cố định TPHCM Thành phố Hồ Chí Minh XDCB Xây dựng cơ bản WB Ngân hàng Thế giới (World bank)
vii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 4.1: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2010 - 2014 .........33 Bảng 4.2: Đặc điểm cơ bản của hộ trả lời phỏng vấn ...............................................37 Bảng 4.3: Tích lũy đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2010 - 2014 .........................38 Bảng 4.4: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2010 – 2014.........39 Bảng 4.5: Lĩnh vực đầu tư XDCB từ NSNN huyện Ngọc Hiển 2010 - 2014...........40 Bảng 4.6: Thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB huyện Ngọc Hiển 2010 - 2014 50 Bảng 4.7: Nợ đọng XDCB từ NSNN huyện Ngọc Hiển đến hết 31/12/2014...........54 Bảng 4.8: Tần suất sử dụng các công trình xây dựng của người dân .......................58 Bảng 4.9: Hình thức khai thác công trình của người dân .........................................58 Bảng 4.11: Các chỉ tiêu phúc lợi của hộ gia đình .....................................................61 Bảng 4.12: Tương quan giữa các chỉ tiêu phúc lợi hộ gia đình theo tần suất sử dụng công trình...................................................................................................................63 Bảng 4.13: Kiểm định mức độ hưởng lợi về y tế đối với đặc trưng của hộ dân .......64 Bảng 4.14: Kiểm định mức độ hưởng lợi về giáo dục đối với đặc trưng của hộ dân ....64
viii DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 3-1: Khung phân tích do tác giả đề xuất ..........................................................22 Hình 3-2: Thiết kế nghiên cứu ..................................................................................23 Hình 4-1: Vị trí địa lý của huyện Ngọc Hiển ............................................................31 Hình 4-2: Tổng giá trị sản xuất huyện Ngọc Hiển giai đoạn 2010 - 2014 ................34 Hình 4-3: Tỷ lệ giải ngân (%) vốn XDCB từ NSNN huyện Ngọc Hiển 2010 - 2014 ...47 Hình 4-4: Ý kiến của người dân về thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng .......52 Hình 4-5: Ý kiến của người dân chất lượng và tác động của công trình ..................53 Hình 4-6: Ý kiến của người dân quy hoạch, quản lý đầu tư xây dựng .....................53 Hình 4-7: Đánh giá của người dân về hiệu quả kinh tế của công trình ....................59
1 Chương 1. GIỚI THIỆU Chương này giới thiệu cơ sở hình thành đề tài, mục tiêu, đối tượng nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và bố cục của đề tài. 1.1. ĐẶT VẤN ĐỀ Trong 5 năm (2010- 2014), đã có nhiều chính sách huy động các nguồn lực phát triển và sử dụng nguồn vốn đầu tư cho hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện Ngọc Hiển được tăng cường đầu tư, nhất là về hạ tầng giao thông, nông thôn... nhiều dự án đã triển khai hoàn thành đúng tiến độ, đưa vào khai thác sử dụng và phát huy hiệu quả đầu tư như các tuyến đường ô tô đến trung tâm xã Tân Ân Tây, Tam Giang Tây; giao thông nông thôn, lưới điện, các công trình thủy lợi… góp phần thay đổi diện mạo bộ mặt cả thành thị và nông thôn huyện Ngọc Hiển, thúc đẩy tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế và nâng cao đời sống của nhân dân (UBND huyện Ngọc Hiển, 2014). Do đó, đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) là lĩnh vực quan trọng, giữ vai trò chủ yếu trong việc xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hàng năm, ngân sách huyện Ngọc Hiển ghi vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản đạt 30% trên tổng chi ngân sách cấp huyện quản lý (UBND huyện Ngọc Hiển, 2014). Tuy nhiên, tình trạng chung của nhiều địa phương trong tỉnh chất lượng hoạt động đầu tư trên địa bàn huyện còn hạn chế. Vì vậy, để khắc phục tình trạng trên thì việc nâng cao chất lượng quản lý đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là nhiệm vụ quan trọng trong giai đoạn hiện nay. Việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn huyện Ngọc Hiển đã có nhiều nỗ lực trong việc triển khai thực hiện cơ chế chính sách chung, cải tiến quy trình, thủ tục cấp phát và quản lý sử dụng vốn, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra nhằm góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu từ XDCB từ NSNN theo nhiệm vụ được giao. Bên cạnh đó cũng còn nhiều bất cập trong ở các khâu từ quy trình, thủ tục cấp phát, sử dụng và thanh toán vốn đầu tư.
2 Vì vậy, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN còn hạn chế. Tinh trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB từ NSNN vẫn còn nhiều (UBND huyện Ngọc Hiển, 2014). Từ những vấn đề nêu trên, việc quản lý sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại địa phương và cải cách hành chính, đổi mới quản lý chi tiêu công, thực hành tiết kiệm và chống thất thoát, lãng phí và việc hoàn thiện quản lý chi tiêu công nói chung và quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN đang là vấn đề bức xúc. Việc đề ra những giải pháp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là rất cấp thiết. Đó cũng là lý do chọn đề tài “Đánh giá hiệu quả quản lý và sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại huyện Ngọc Hiển - tỉnh Cà Mau” để nghiên cứu. 1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU 1.2.1. Mục tiêu chung Đề tài nghiên cứu nhằm đánh giá công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại huyện Ngọc Hiển trên cơ sở xem xét, đánh giá việc đầu tư (tập trung hay dàn trải), tổ chức thực hiện vốn đầu tư và hiệu quả sử dụng vốn. 1.2.2. Mục tiêu cụ thể Mục tiêu 1: Đánh giá hiệu quả quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN huyện Ngọc Hiển. Mục tiêu 2: Đánh giá tác động của đầu tư XDCB từ NSNN đến hoạt động sản xuất và phúc lợi của hộ gia đình tại huyện Ngọc Hiển. Mục tiêu 3: Đề xuất, gợi ý các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN huyện Ngọc Hiển. 1.3. CÂU HỎI NGHIÊN CỨU Câu hỏi 1: Quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước tại huyện Ngọc Hiển hiệu quả như thế nào?
3 Câu hỏi 2: Tác động của vốn đầu tư XDCB từ NSNN đến tình hình sản xuất và phúc lợi của hộ gia đình ở huyện Ngọc Hiển như thế nào? Câu hỏi 3: Giải pháp nào giúp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN huyện Ngọc Hiển? 1.4. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.4.1. Đối tượng nghiên cứu Công tác quản lý vốn đầu tư XDCB của các cơ quan quản lý NSNN huyện Ngọc Hiển, hộ gia đình được hưởng lợi từ vốn đầu tư XDCB tại huyện Ngọc Hiển là đối tượng nghiên cứu của đề tài. 1.4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu giới hạn trong các dự án nhóm C do UBND huyện Ngọc Hiển phê duyệt và làm chủ đầu tư trong thời gian 5 năm, từ 2010 đến năm 2014. 1.4.3. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng từ dữ liệu phỏng vấn những hộ dân trực tiếp hưởng lợi từ các công trình đầu tư XDCB từ NSNN của huyện Ngọc Hiển. 1.5. BỐ CỤC CỦA ĐỀ TÀI Ngoài phần phụ lục và các vấn đề có liên quan thì bố cục của đề tài gồm 5 chương, được chia như sau: Chương 1: Giới thiệu. Chương 2: Tổng quan lý thuyết. Chương 3: Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu. Chương 4: Kết quả nghiên cứu và thảo luận. Chương 5: Kết luận và hàm ý chính sách.
4 Chương 2. TỔNG QUAN LÝ THUYẾT Chương này trình bày cơ sở lý luận về vốn đầu tư XDCB và lược khảo một số tài liệu nghiên cứu có liên quan làm cơ sở để đề xuất mô hình nghiên cứu. 2.1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ XDCB 2.1.1. Các khái niệm 2.1.1.1. Đầu tư, đầu tư XDCB Trong đời sống kinh tế - xã hội, dưới các góc độ khác nhau, khái niệm đầu tư được giải thích khác nhau. Xét trên góc độ tiêu dùng đầu tư được hiểu là sự hy sinh tiêu dùng hiện tại để được tiêu dùng lớn hơn trong tương lai. Xét trên góc độ rủi ro đầu tư được quan niệm là một hoạt động mạo hiểm, đó là sự đánh đổi mọi nguồn lực có thực hôm nay để hy vọng đạt được một lợi ích lớn hơn trong tương lai. Gọi là mạo hiểm vì niềm hy vọng này có thể thành hiện thực hoặc không thành hiện thực(Bùi Xuân Phong, 2006). Theo nghĩa rộng, đầu tư được hiểu là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu hút về cho người đầu tư kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực bỏ ra, nguồn lực đó có thể là tiền, các tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ (Bùi Xuân Phong, 2006). Từ những khái niệm khác nhau có thể hiểu một cách chung nhất: Đầu tư là quá trình bỏ vốn ở hiện tại nhằm mục đích thu hiệu quả lớn hơn trong tương lai, vốn bỏ vào đầu tư gọi là vốn đầu tư. Đầu tư XDCB là một hình thức đầu tư nói chung. Trong đó, mục đích bỏ vốn được xác định và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm XDCB - Cơ sở vật chất, kỹ thuật của nền kinh tế - xã hội như: các nhà máy, đường giao thông, hồ đập thuỷ lợi, trường học, bệnh viện… Trong đầu tư kinh tế người ta phân biệt hai loại, đó là đầu tư cơ bản và đầu tư vận hành. Đầu tư cơ bản là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài sản cố định
5 (TSCĐ)đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau. Xét về mặt tổng thể thì không một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các TSCĐ. Nó bao gồm toàn bộ cơ sở kỹ thuật đủ tiêu chuẩn của Nhà nước. Đầu tư vận hành còn gọi là đầu tư hoạt động là việc đầu tư nhằm tạo ra các tài sản lưu động để phục vụ cho các TSCĐ hoạt động. Để có được TSCĐ chủ đầu tư có thể thực hiện bằng nhiều cách khác nhau, như: xây dựng mới, mua sắm, đi thuê… Hoạt động đầu tư cơ bản bằng cách tiến hành xây dựng để tạo ra các TSCĐ được gọi là đầu tư XDCB. Xây dựng cơ bản chỉ là một khâu trong hoạt động đầu tư XDCB. Xây dựng cơ bản là các hoạt động cụ thể tạo ra TSCĐ (khảo sát thiết kế, xây dựng, lắp đặt…). Kết quả của hoạt động XDCB là các TSCĐ, có một năng lực sản xuất và phục vụ nhất định. Như vậy, XDCB là một quá trình đổi mới và tái sản xuất mở rộng có kế hoạch các TSCĐ của nền kinh tế quốc dân trong các ngành sản xuất vật chất. Nó là quá trình xây dựng cơ sở vật chất cho một quốc gia. Đầu tư XDCB đóng vai trò quyết định, gắn liền với việc nâng cao cơ sở vật chất của nền kinh tế và năng lực sản xuất của doanh nghiệp. Nó đòi hỏi một khoản vốn lớn và cần được tính toán chuẩn xác, quản lý một cách chặt chẽ; nếu không sẽ dẫn đến sự lãng phí tiền của rất lớn của đất nước . 2.1.1.2. Thể chế, cơ chế, chính sách Thể chế là những quy định, quy tắc, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc các cá nhân và các tổ chức phải tuân thủ nhằm hướng vào lợi ích của cộng đồng. Thể chế là những ràng buộc mà con người tạo ra để định hướng cho những tương tác giữa người với người. Nếu chúng phát triển tốt thì sẽ khích lệ con người hành động theo hướng tạo ra những kết quả tốt đẹp hoặc ngược lại. Thể chế thể hiện bản chất, chức năng và vai trò của Nhà nước đương quyền và nó xác định việc hình thành cơ chế tương ứng. Cơ chế là cách thức sắp xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở cho sự vận động của một sự vật hay hiện tượng (Nguyễn Như Ý, 2011). Cơ chế là hệ thống các mối quan hệ hữu cơ, liên quan đến cách thức tổ chức, hoạt động, cách thức tồn tại
6 và phát triển của sự vật, hiện tượng. Nói cách khác cơ chế là cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau, là cách thức theo đó một quá trình được thực hiện. Cơ chế quản lý kinh tế là việc sử dụng các hình thức, biện pháp hay các công cụ nhằm kích hoạt, điều chỉnh hoặc hạn chế một số hoạt động nào đó, hướng tới việc nâng cao hiệu quả trong các hoạt động kinh tế. Trong đó bao gồm các công cụ quản lý vĩ mô và quản lý vi mô. Cơ chế quản lý tài chính là phương thức mà qua đó nhà nước sử dụng các công cụ quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hướng vào đạt những mục tiêu đã định (Sử Đình Thành, 2004). Chính sách là chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội. Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra. Chính sách được ban hành căn cứ vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế. Chính sách được ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất định, nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó. 2.1.1.3. Vốn và vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN Vốn là toàn bộ giá trị của đầu tư để tạo ra các tài sản nhằm mục tiêu thu nhập trong tương lai. Các nguồn lực được sử dụng cho hoạt động đầu tư được gọi là vốn đầu tư, nếu quy đổi ra thành tiền thì vốn đầu tư là toàn bộ chi phí đầu tư. Bất kỳ một quá trình tăng trưởng hoặc phát triển kinh tế nào muốn tiến hành được đều phải có vốn đầu tư, vốn đầu tư là nhân tố quyết định để kết hợp các yếu tố trong sản xuất kinh doanh. Nó trở thành yếu tố có tầm quan trọng hàng đầu đối với tất cả các dự án đầu tư cho việc phát triển kinh tế đất nước. Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ chi phí cho việc khảo sát, quy hoạch xây dựng, chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế xây dựng, chi phí mua sắm và lắp đặt thiết bị và các chi phí khác ghi trong tổng dự toán. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN: Các nguồn lực thuộc quyền sở hữu và chi phối
7 toàn diện của Nhà nước được sử dụng cho hoạt động đầu tư XDCB được gọi là vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Căn cứ vào phạm vi, tính chất và hình thức cụ thể, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được hình thành từ các nguồn sau: (1) Nguồn thu trong nước: thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ bán, cho thuê tài sản, tài nguyên của đất nước... và (2) Nguồn vốn nước ngoài: vốn vay, vốn ODA, nguồn viện trợ phi Chính phủ. Theo phân cấp quản lý ngân sách chia vốn đầu tư XDCB từ NSNN thành: (1) Vốn đầu tư XDCB của ngân sách trung ương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách Trung ương nhằm đầu tư vào các dự án phục vụ lợi ích quốc gia. Nguồn vốn này được giao cho các Bộ Ngành quản lý, sử dụng; (2) Vốn đầu tư XDCB của ngân sách địa phương (cấp tỉnh, huyện, xã) được hình thành từ các khoản thu của ngân sách địa phương nhằm đầu tư vào các dự án phục vụ cho lợi ích của địa phương đó. Nguồn vốn này thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương quản lý thực hiện. 2.1.1.4. Phúc lợi xã hội Phúc lợi xã hội là một bộ phận thu nhập quốc dân của xã hội được sử dụng nhằm thỏa mãn những nhu cầu vật chất và tinh thần của các thành viên trong xã hội, chủ yếu mang tính bao cấp và được phân phối ngoài thu nhập theo lao động. Phúc lợi xã hội bao gồm những chi phí xã hội chủ yếu sau: trả tiền hưu trí, các loại trợ cấp bảo hiểm xã hội, học bổng cho học sinh, những chi phí cho học tập không mất tiền, những dịch vụ y tế, nghỉ ngơi, an dưỡng, nhà trẻ, mẫu giáo,… các khu vui chơi, giải trí công cộng không thu tiền (hoặc thu ít), các công trình công cộng phục vụ chung cho mọi người… nhằm thỏa mãn những nhu cầu thiết yếu của nhân dân, đặc biệt là đối với những người có công đối với đất nước, những người nghèo, vùng nghèo, những đối tượng yếu thế, gặp rủi ro. Phúc lợi hộ gia đình là phần phúc lợi xã hội mà những thành viên trong hộ gia đình được hưởng.
8 2.1.2. Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN 2.1.2.1. Đặc điểm đầu tư và đầu tư XDCB Khác với các hoạt động kinh tế - thương mại thông thường, đầu tư (trong đó có đầu tư XDCB) là một loại hình hoạt động phức tạp, có nhiều nét đặc thù như: thời gian thi công kéo dài, độ rủi ro lớn, vốn đầu tư lớn lại chịu ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố (tự nhiên, kinh tế, chính trị, xã hội …). Do vậy hoạt động đầu tư phải được thực hiện thông qua các dự án đầu tư. Sản phẩm của hoạt động đầu tư XDCB được gọi là công trình xây dựng. Một số đặc điểm phổ biến của đầu tư và đầu tư XDCB như sau: Một là: Đầu tư, trong đó đầu tư XDCB là hoạt động bỏ vốn. Do đó quyết định đầu tư là quyết định tài chính như: tổng mức đầu tư, nguồn hình thành vốn đầu tư, khả năng và thời gian hoàn vốn, cơ cấu vốn đầu tư … Vì vậy, nhiều dự án đầu tư có thể khả thi ở các phương diện khác (môi trường, xã hội…) nhưng không khả thi trên phương diện tài chính thì cũng cần được xem xét lại. Tuy nhiên, khái niệm về hiệu quả được đề cập ở đây phải được nhìn nhận cả trên hai góc độ: hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Hai là: Đầu tư, nhất là đầu tư XDCB là hoạt động có tính chất lâu dài, có những dự án đầu tư kéo dài hàng chục năm. Đây là một đặc điểm khác biệt của đầu tư XDCB so với các hình thức đầu tư khác. Do tính chất lâu dài, nên mọi khía cạnh đều phải tính toán quy hoạch, dự phòng sự thay đổi trong quá trình thực hiện dự án. Quá trình đầu tư XDCB gồm ba giai đoạn: chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và khai thác dự án. Giai đoạn chuẩn bị dự án và giai đoạn thực hiện dự án là hai giai đoạn kéo dài thời gian nhưng lại không tạo ra sản phẩm. Đây là nguyên nhân chính gây ra mâu thuẩn giữa đầu tư và tiêu dùng. Muốn nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB cần chú ý tập trung các điều kiện đầu tư có trọng điểm nhằm đưa nhanh các dự án đầu tư vào khai thác sử dụng.
9 Khi xét hiệu quả vốn đầu tư XDCB cần quan tâm nghiên cứu cả ba giai đoạn của quá trình đầu tư, hết sức tránh tình trạng thiên lệch, chỉ tập trung vào giai đoạn thực hiện dự án (tức là việc đầu tư vào xây dựng các dự án) mà không chú ý đến thời gian khai thác dự án. Việc coi trọng hiệu quả kinh tế - xã hội do đầu tư XDCB mang lại là hết sức cần thiết nên phải có phương án lựa chọn tối ưu; đảm bảo trình tự XDCB. Chính vì chu kỳ sản xuất kéo dài nên việc hoàn vốn được các nhà đầu tư đặc biệt quan tâm. Phải lựa chọn trình tự bỏ vốn cho thích hợp để giảm đến mức tối đa thiệt hại do ứ đọng vốn ở sản phẩm dở dang. Ba là: Sản phẩm của các dự án đầu tư XDCB thường có tính đơn chiếc. Do vậy, ngay cả khi hai công trình liền kề nhau, nhưng chi phí thi công thực tế của mỗi công trình cũng khác nhau. Đây là đặc điểm cần lưu ý trong quá trình quản lý vốn đầu tư. Bốn là: Hoạt động đầu tư luôn cần sự cân nhắc giữa lợi ích trước mắt và lợi ích trong tương lai. Nhà đầu tư mong muốn và chấp nhận đầu tư trong điều kiện lợi ích thu được trong tương lai lớn hơn lợi ích hiện tại mà họ tạm thời hy sinh. Nói cách khác, mục đích tối cao của đầu tư là hiệu quả. Hiệu quả vừa là mục tiêu, động lực vừa là phương tiện của hoạt động đầu tư. Năm là: Đầu tư là lĩnh vực có mức độ rủi ro lớn và mạo hiểm. Đầu tư chính là việc đánh đổi những tiêu dùng chắc chắn của hiện tại để mong nhận được những tiêu dùng lớn hơn, nhưng chưa thật chắc trong tương lai. "Chưa thật chắc chắn” chính là yếu tố rủi ro mạo hiểm.Rủi ro trong lĩnh vực đầu tư XDCB chủ yếu do thời gian của quá trình đầu tư kéo dài. Trong thời gian này các yếu tố kinh tế, chính trị và cả tự nhiên ảnh hưởng sẽ gây nên những tổn thất mà các nhà đầu tư không lường định hết khi lập dự án. Các yếu tố bão lụt, động đất, chiến tranh có thể tàn phá các công trình được đầu tư. Sự thay đổi chính sách như: thay đổi chính sách thuế, mức lãi suất, sự thay đổi thị trường, thay đổi nhu cầu sản phẩm… cũng có thể gây nên thiệt hại cho các nhà đầu tư. Đặc điểm này chỉ ra rằng, muốn khuyến khích đầu tư cần phải quan tâm đến
10 lợi ích của các nhà đầu tư. Lợi ích mà các nhà đầu tư quan tâm nhất là hoàn đủ vốn đầu tư cho họ và lợi nhuận tối đa thu được nhờ hạn chế và tránh được rủi ro. Vì vậy, các chính sách khuyến khích đầu tư cần quan tâm đến ưu đãi, miễn giảm thuế, về khấu hao cao, lãi suất vốn vay thấp, cơ chế thanh toán vốn kịp thời… Sáu là: Sản phẩm của đầu tư XDCB có tính cố định. Nó gắn liền với đất đai, nơi sản xuất và nơi sử dụng. Sau khi xây dựng xong cố định tại một chỗ,các thành quả của hoạt động đầu tư XDCB là các công trình xây dựng sẽ hoạt động ngay nơi mà nó được tạo dựng nên. Do đó các điều kiện địa hình có ảnh hưởng rất lớn đến quá trình thực hiện dự án đầu tư, cũng như tác dụng sau này của các kết quả đầu tư. Hoàn thành một dự án đầu tư XDCB phải trải qua nhiều giai đoạn, có rất nhiều đơn vị tham gia thực hiện. Trên một công trường, có rất nhiều đơn vị làm các công việc khác nhau; các đơn vị này lại cùng hoạt động trong cùng một không gian, thời gian. Do đó việc tổ chức thi công cần phải phối hợp chặt chẽ với nhau bằng các hợp đồng giao nhận thầu xây lắp. Giá bán được định trước khi chế tạo sản phẩm, tức là trước khi nhà thầu biết giá thành thực tế của mình. Ước lượng đúng đắn giá cả và các phương tiện thi công khó khăn vì phải dựa trên những giả thiết mà rất có thể khi thi công thực tế bị phủ định. Điều phụ thuộc này, buộc nhà thầu phải nắm chắc dự toán và kiểm tra thường xuyên trong quá trình thi công. 2.1.2.2. Đặc điểm đầu tư XDCB từ NSNN Ngoài những đặc điểm của đầu tư XDCB nói chung thì đầu tư XDCB từ NSNN còn có những đặc điểm riêng như sau: Quy mô vốn đầu tư lớn, có phạm vi ảnh hưởng sâu rộng đến sự phát triển kinh tế - xã hội; tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội của các vùng, các địa phương hoặc ngành của nền kinh tế. Về khả năng thu hồi vốn: mặc dù tất cả các công trình XDCB từ NSNN đều là những công trình có ý nghĩa quan trọng đối với toàn bộ nền kinh tế. Xong khả năng
11 thu hồi vốn lại rất thấp, thậm chí không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Do vậy, các dự án này thường không hấp dẫn các thành phần kinh tế khác. Nói cách khác, đầu tư XDCB từ NSNN là hoạt động đầu tư chỉ hướng vào lĩnh vực mà các thành phần kinh tế không được phép đầu tư (an ninh - quốc phòng) hoặc không muốn đầu tư vì không thu được lợi ích trực tiếp, không có khả năng đầu tư do phải sử dụng một lượng vốn đầu tư rất lớn... Nguồn vốn để thực hiện đầu tư là do NSNN cấp phát trực tiếp. Đây là một đặc trưng cơ bản để phân biệt với các hình thức đầu tư khác. Tuy nhiên, trên thực tế các nguồn vốn đầu tư trong nền kinh tế thị trường có mối quan hệ mật thiết, đan xen nhau. Việc quản lý vốn đầu tư khó khăn, dễ bị thất thoát, lãng phí. Đây là một đặc điểm quan trọng trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN so với các nguồn khác. Từ đó đòi hỏi việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN phải được thường xuyên chú trọng, quản lý vốn phải theo đúng quy định của luật pháp. 2.1.3. Vai trò của đầu tư XDCB từ NSNN Đầu tư XDCB từ NSNN đóng vai trò cực kỳ quan trọng, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam - một quốc gia có tốc độ phát triển kinh tế và tăng trưởng nhanh vào bậc nhất trên thế giới. Cụ thể có các vai trò sau: Một là, đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nước trực tiếp tác động đến các quá trình phát triển kinh tế - xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước. Bằng việc cung cấp các dịch vụ công cộng, như: hạ tầng kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng… mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc không được đầu tư; các dự án đầu tư từ NSNN được triển khai ở các vị trí quan trọng, then chốt. Hai là, đầu tư XDCB từ nguồn NSNN được coi là một công cụ để Nhà nước chủ động điều tiết, điều chỉnh hàng loạt các quan hệ và những cân đối lớn của nền kinh tế: (1) Đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một công cụ để Nhà nước chủ động điều chỉnh tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế và (2) Đầu tư XDCB từ NSNN là công cụ để Nhà nước chủ động điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ.