Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018

Chia sẻ: Thanh Linh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:60

Thêm vào BST

Báo xấu

55
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018, từ đó tìm ra các yếu tố ảnh hưởng đến nợ công Việt Nam, đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo an toàn nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới. Mời các bạn cùng tham khảo.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ TRANG ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN TỪ NĂM 2007 ĐẾN NĂM 2018 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh - Năm 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ TRANG ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN TỪ NĂM 2007 ĐẾN NĂM 2018 Chuyên ngành: Tài chính - ngân hàng (hƣớng ứng dụng) Mã số: 8340201 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Phạm Quốc Việt TP. Hồ Chí Minh - Năm 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn “ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN TỪ NĂM 2007 ĐẾN NĂM 2018” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Nội dung được đúc kết từ quá trình học tập và kết quả nghiên cứu thực tiễn. Các đoạn trích dẫn, số liệu sử dụng, kết quả nêu trong luận văn là trung thực, nguồn gốc trích dẫn rõ ràng, có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Phạm Quốc Việt. Tác giả luận văn Nguyễn Thị Trang
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ TÓM TẮT ABSTRACT CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU ......................................................................................1 1.1. Lý do chọn đề tài ..............................................................................................1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu .........................................................................................2 1.3. Câu hỏi nghiên cứu ...........................................................................................2 1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ....................................................................3 1.5. Phương pháp nghiên cứu ..................................................................................3 1.6. Kết quả mong đợi .............................................................................................3 1.7. Bố cục của luận văn ..........................................................................................3 CHƢƠNG 2: KHUÔN KHỔ LÝ THUYẾT VÀ BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM ....................................................................................................................4 2.1. Tổng quan lý thuyết ..........................................................................................4 2.1.1. Tổng quan lý thuyết về nợ công .................................................................4 2.1.1.1. Khái niệm nợ công ...............................................................................4 2.1.1.2. Phân loại nợ công .................................................................................5 2.1.1.3. Tác động của nợ công đến kinh tế xã hội ............................................6 2.1.2. An toàn nợ công .........................................................................................8 2.2. Tổng quan các kết quả nghiên cứu trước đây .................................................11 CHƢƠNG 3: DỮ LIỆU VÀ PHƢƠNG PHÁP .....................................................17 3.1. Thu thập dữ liệu ..............................................................................................17 3.2. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................17 CHƢƠNG 4: THẢO LUẬN KẾT QUẢ................................................................21
4.1. Khái quát tình hình kinh tế xã hội và bộ máy quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2007-2018 ..............................................................................................21 4.1.1. Tình hình kinh tế xã hội ở Việt Nam giai đoạn 2007-2018 .....................21 4.1.2. Bộ máy quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2007 – 2018 ..................25 4.2. Thực trạng nợ công ở Việt Nam .....................................................................26 4.2.1. Quy mô nợ công ở Việt Nam và so sánh với các nước ............................26 4.2.1.1. Quy mô nợ công ở Việt Nam .............................................................26 4.2.1.2. So sánh với các nước trong khu vực ..................................................27 4.2.2. Cơ cấu nợ công ở Việt Nam .....................................................................29 4.2.2.1. Cơ cấu nợ chính phủ, nợ chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương ............................................................................................................29 4.2.2.2. Tỷ lệ nợ trong nước/nợ nước ngoài trong cơ cấu nợ công.................30 4.2.3. Tình hình trả nợ công ...............................................................................31 4.2.3.1. Tình hình trả nợ Chính phủ ................................................................31 4.2.3.2. Tình hình trả nợ được Chính phủ bảo lãnh ........................................33 4.2.3.3. Tình hình trả nợ nước ngoài của quốc gia .........................................34 4.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến nợ công Việt Nam ................................................35 4.3.1. Thâm hụt NSNN .......................................................................................35 4.3.2. Tăng trưởng GDP .....................................................................................36 4.3.3. Lãi suất .....................................................................................................38 4.3.4. Tỷ giá ........................................................................................................39 4.4. Thực trạng kiểm soát an toàn nợ công của Việt Nam ....................................41 CHƢƠNG 5: KIẾN NGHỊ VÀ KẾT LUẬN.........................................................44 5.1. Kết luận ...........................................................................................................44 5.2. Kiến nghị.......................................................................................................45 TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADF (Asian Development Fund): Quỹ phát triển Châu Á DNNN: Doanh nghiệp nhà nước DSAs (Debt sustainability assessments): Khung đánh giá tính bền vững của nợ DSF (Debt sustainability framework): Khung nợ bền vững FDI (Foreign direct investment): Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP (Gross Domestic Product): Tổng sản phẩm quốc nội IDA (International Development Association): Hiệp hội phát triển quốc tế IMF (International Monetary Fund): Quỹ tiền tệ quốc tế NSNN: Ngân sách nhà nước ODA (Official Development Assistance): Hỗ trợ phát triển chính thức TPCP: Trái phiếu chính phủ UNDP (United Nations Development Program): Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc WB (World Bank): Ngân hàng Thế giới WTO (World Trade Organization): Tổ chức Thương mại Thế giới
DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Các ngưỡng khuyến cáo về nợ nước ngoài theo IMF và WB ..................10 Bảng 4.1: Gánh nặng nợ công Việt Nam giai đoạn 2007-2018 ................................26 Bảng 4.2: Tỷ lệ nợ công của các nước/GDP qua các năm ........................................28 Bảng 4.3: Tỷ lệ nợ chính phủ, nợ CPBL và nợ CQĐP so với tổng dư nợ công .......29 Bảng 4.4: Tỷ lệ nợ trong nước/nợ công, nợ nước ngoài/ nợ công ............................30 Bảng 4.5: Tình hình trả nợ Chính phủ ......................................................................32 Bàng 4.6: Tình hình trả nợ được Chính phủ bảo lãnh...............................................33 Bảng 4.7 : Tình hình trả nợ nước ngoài của quốc gia ...............................................34 Bảng 4.8 : Thâm hụt NSNN và Nợ công Việt Nam/ GDP .......................................35 Bảng 4.9 : Tăng trưởng GDP và nợ công/ GDP qua các năm ..................................37 Bảng 4.10: Lãi suất thực và nợ công/ GDP qua các năm .........................................38 Bảng 4.11: Tỷ giá và nợ công/ GDP qua các năm ....................................................40
DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 3.1: Các yếu tố ảnh hưởng đến nợ công Việt Nam ..........................................18
TÓM TẮT Do tầm quan trọng của việc nghiên cứu thực trạng nợ công cũng như tính bền vững của nợ công trở nên vô cùng cần thiết trong việc điều hành chính sách của một quốc gia nên đề tài “Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018” được chọn. Bằng việc sử dụng thống kê mô tả và phân tích tương quan giữa nợ công và các yếu tố ảnh hưởng, bài viết đã tìm ra xu hướng nợ công của Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018. Qua đó, tác giả đã đề xuất một số kiến nghị với mong muốn nhằm đảm bảo an toàn nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới. Từ khóa: Nợ công, an toàn nợ công.
ABSTRACT Due to the importance of studying the current situation of public debt as well as the sustainability of public debt, it is necessary to regulate the policy of a country so the topic "Assessing the situation of public debt in Vietnam from 2007 to 2018” is selected. By using descriptive statistics and analyzing the correlation between public debt and influencing factors, the article found Vietnam's public debt trend from 2007 to 2018. Thereby, the author has propose some recommendations to ensure public debt safety in Vietnam in the coming time. Key words: public debt, public debt safety.
1 CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1. Lý do chọn đề tài Trong tình hình kinh tế thế giới đầy biến động hiện nay, nợ công trở thành chủ đề luôn được các quốc gia chú ý, đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu đầu năm 2010. Năm 2007 – 2008, hàng loạt hệ thống ngân hàng đổ vỡ, giá chứng khoán sụt giảm, đồng tiền bị mất giá diễn ra với quy mô lớn ở Mỹ và nhiều nước châu Âu gây ra cuộc khủng hoảng tài chính. Bong bóng nhà ở cùng với sự thiếu hoàn thiện hệ thống giám sát tài chính ở Mỹ đã dẫn tới một cuộc khủng hoảng tài chính ở nước này từ năm 2007, bùng phát mạnh từ cuối năm 2008. Thông qua quan hệ tài chính nói riêng và quan hệ kinh tế nói chung của Mỹ với nhiều nước, cuộc khủng hoảng tài chính từ Mỹ đã lan rộng ra nhiều nước trên thế giới, dẫn tới những đổ vỡ tài chính, suy thoái kinh tế, suy giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế ở nhiều nước trên thế giới. Để đối phó với cuộc khủng hoảng này, Ngân hàng Trung ương Mỹ, Anh, Nhật, EU và nhiều quốc gia khác phải cắt giảm lãi suất hàng loạt để khơi thông dòng vốn. Không dừng lại ở các điều chỉnh tài khóa, các quốc gia trên cũng tích cực bơm tiền nhằm hỗ trợ thanh khoản cho các tập đoàn tài chính, cũng như kích thích hoạt động tiêu dùng và cho vay. Những giải pháp này đã giúp phục hồi nền kinh tế nhưng lại tác động ngược chiều lên lạm phát và tăng trưởng. Quả thực, tỷ lệ nợ công/GDP tăng rất nhanh ở nhiều nước. Từ cuối năm 2009, sự lo ngại về cuộc khủng hoảng nợ quốc gia của các nhà đầu tư gia tăng đối với một số nước châu Âu và tăng lên vào đầu năm 2010. Không chỉ Hy Lạp mà còn có Ireland, Ý, Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha, và cũng có một số khu vực châu Âu không thuộc Liên minh châu Âu có vấn đề về nợ công. Reinhart và Rogoff (2011) cho thấy nợ công tăng trung bình 134% ở 7 nước phát triển là Hy Lạp, Ireland, Iceland, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Anh và Mỹ chỉ sau 3 năm khủng hoảng. Cuộc khủng hoảng nợ công đã đe dọa sự tồn tại của đồng tiền Euro, gây ảnh hưởng nền tài chính toàn cầu, khiến cho thủ tướng Hy Lạp và thủ tướng Ý phải từ chức. Ngày 6/2/2012, Chính phủ Romania là chính phủ thứ 6 ở châu Âu sụp đổ do khủng hoảng nợ (Gafin, 2012).
2 Ở Việt Nam, vấn đề nợ công cũng luôn luôn được Chính phủ và Quốc hội quan tâm. Việt Nam đã liên tục bội chi ngân sách trong rất nhiều năm. Mức bội chi ngân sách hiện đang ở mức cao, bình quân giai đoạn 2011 – 2015 là khoảng 5,6% GDP. Việc bội chi ngân sách kéo dài ở mức cao được nhận định đã làm tăng mức nợ công, rút ngắn kỳ hạn nợ và làm tăng gánh nặng trả nợ cho ngân sách, gây ra mối lo về khả năng bền vững tài khóa trong trung hạn của Việt Nam (KH, 2017). Theo tính toán của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nợ công có xu hướng tăng dần đều, mỗi năm tăng khoảng 360.000 – 380.000 tỷ đồng. Nợ công năm 2018 dự kiến lên đến con số 3,5 triệu tỷ đồng, cao hơn con số 3,1 triệu tỷ đồng của năm 2017 (Lương Bằng, 2018). Như vậy, với những diễn biến phức tạp về tình hình kinh tế trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng, tầm quan trọng của việc nghiên cứu thực trạng nợ công cũng như tính bền vững của nợ công trở nên vô cùng cần thiết trong việc điều hành chính sách của một quốc gia. Đó cũng chính là lý do của việc lựa chọn đề tài nghiên cứu: “Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018” nhằm góp phần giải quyết những vấn đề cấp thiết nêu trên. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Luận văn đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018, từ đó tìm ra các yếu tố ảnh hưởng đến nợ công Việt Nam, đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo an toàn nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới, cụ thể: - Nghiên cứu cơ sở lý luận về nợ công và an toàn nợ công. - Đánh giá thực trạng quy mô, cơ cấu và tình hình trả nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018. - Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến nợ công ở Việt Nam. - Đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo an toàn nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu Để nghiên cứu đề tài: “Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018”, luận văn lần lượt đi vào giải quyết các câu hỏi sau:
3 - Thực trạng quy mô, cơ cấu và tình hình trả nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018 như thế nào? - Các yếu tố nào ảnh hưởng đến nợ công Việt Nam? - Việt Nam cần làm gì để đảm bảo an toàn nợ công trong thời gian tới? 1.4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng và phạm vi nghiên cứu bao gồm thực trạng quy mô, cơ cấu và tình hình trả nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018 và các yếu tố ảnh hưởng đến nợ công Việt Nam. 1.5. Phƣơng pháp nghiên cứu Qua việc thu thập các dữ liệu thứ cấp về nợ công và các yếu tố ảnh hưởng đến nợ công ở Việt Nam; tác giả thực hiện thống kê mô tả và phân tích tương quan giữa nợ công và các yếu tố ảnh hưởng. Từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý nợ công nhằm đảm bảo an toàn nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới. 1.6. Kết quả mong đợi Qua nghiên cứu thực trạng nợ công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2018, tác giả xin đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo an toàn nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới mong đóng góp cách nhìn cũng như hướng nghiên cứu cho các nhà nghiên cứu chuyên sâu về sau, đồng thời cũng là tài liệu tham khảo cho các nhà hoạch định chính sách khi quản lý nợ công ở Việt Nam. 1.7. Bố cục của luận văn Luận văn gồm 5 chương: Chương 1: Giới thiệu Chương 2: Khuôn khổ lý thuyết và bằng chứng thực nghiệm Chương 3: Dữ liệu và phương pháp Chương 4: Thảo luận kết quả Chương 5: Kiến nghị và kết luận
4 CHƢƠNG 2: KHUÔN KHỔ LÝ THUYẾT VÀ BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM 2.1. Tổng quan lý thuyết 2.1.1. Tổng quan lý thuyết về nợ công 2.1.1.1. Khái niệm nợ công Theo Ngân hàng Thế giới (WB), nợ công theo nghĩa rộng là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh. Trong đó, nợ của Chính phủ là toàn bộ các khoản nợ trong nước và nợ nước ngoài của Chính phủ; các cơ quan, tổ chức chính trị trực thuộc Chính phủ và các đơn vị trực thuộc các cơ quan, tổ chức này. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là toàn bộ nghĩa vụ trả nợ đối với những khoản nợ trong nước và nước ngoài của khu vực tư nhân do Chính phủ bảo lãnh. Còn theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) (2011), nợ công được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công, trong đó có định nghĩa cụ thể về khu vực công, bao gồm khu vực Chính phủ và khu vực các tổ chức công. Khu vực Chính phủ bao gồm Chính phủ Trung ương, chính quyền liên bang và chính quyền địa phương. Khu vực các tổ chức công bao gồm các tổ chức công phi tài chính và các tổ chức công tài chính gồm: ngân hàng trung ương, các tổ chức nhà nước nhận tiền gửi trừ ngân hàng trung ương và các tổ chức tài chính công khác. Nợ công được quy định tại Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 do Quốc hội Việt Nam ban hành bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Trong đó, các khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật là nợ Chính phủ. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Các khoản nợ do doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh là nợ được Chính phủ bảo lãnh. Các khoản nợ phát sinh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực
5 thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành là nợ chính quyền địa phương. Như vậy, có sự khác biệt giữa khái niệm nợ công ở Việt Nam và một số tổ chức quốc tế khác như WB hay IMF. Tuy nhiên, vì bài viết này nghiên cứu thực trạng nợ công ở Việt Nam nên tác giả sẽ sử dụng quan niệm về nợ công theo Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 do Quốc hội Việt Nam ban hành. 2.1.1.2. Phân loại nợ công Tùy theo tiêu chí đánh giá phân loại mà có nhiều cách để phân loại nợ công. Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý, nợ công bao gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là các khoản vay mà chủ thể cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước. Nợ nước ngoài là các khoản vay mà chủ thể cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Việc phân loại này giúp cho các nhà hoạch định chính sách nắm bắt được tỷ lệ của từng loại, để từ đó có sự điều tiết sao cho hợp lý và mang lại hiệu quả cao nhất có thể. Theo tiêu chí kỳ hạn nợ, nợ công bao gồm nợ ngắn hạn, nợ trung hạn và dài hạn. Trong đó, nợ ngắn hạn là những khoản nợ đối với các nhà cung cấp, ngân hàng v.v... có thời hạn 1 năm hoặc ngắn hơn. Thời hạn nợ được xác định trên cơ sở thời hạn nợ ban đầu hoặc trên thời hạn nợ còn lại. Khoản nợ này chủ yếu để đáp ứng nhu cầu bù đắp thiếu hụt Ngân sách tạm thời. Nợ trung hạn và dài hạn là những khoản nợ thời hạn thanh toán từ một năm trở lên. Khoản nợ này nhằm phục vụ nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế. Cách phân loại này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý khả năng thanh toán các khoản vay nhằm xác định thời điểm phải thanh toán gốc và lãi trong tương lai để đưa ra các giải pháp bố trí trả nợ phù hợp. Theo tính chất ưu đãi của các khoản vay, nợ công gồm ba loại: nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường. Theo Nghị định số 132/2018/NĐ-CP, vốn vay ODA là khoản vay nước ngoài có thành tố ưu đãi đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có điều kiện ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ theo quy định của nhà tài trợ nước ngoài hoặc đạt ít nhất 25% đối với khoản vay không có điều kiện ràng buộc. Vốn vay ưu đãi là khoản vay
6 nước ngoài có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại nhưng thành tố ưu đãi chưa đạt tiêu chuẩn của vay ODA. Và tất nhiên, nợ thương mại thông thường là khoản vay có mức ưu đãi thấp nhất trong ba loại trên. Theo tiêu chí phân cấp quản lý nợ, nợ công gồm hai loại: nợ công của trung ương và nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh và Chính phủ có nghĩa vụ trả nợ trực tiếp hoặc gián tiếp tùy theo loại hình vay. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Theo Điều 4 Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14, nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương. Trong đó, nợ Chính phủ bao gồm 3 loại: nợ do Chính phủ phát hành công cụ nợ; nợ do Chính phủ ký kết thỏa thuận vay trong nước, nước ngoài; nợ của ngân sách trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước, ngân quỹ nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Nợ được Chính phủ bảo lãnh bao gồm 2 loại: nợ của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh; nợ của ngân hàng chính sách của Nhà nước được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương bao gồm 3 loại: nợ do phát hành trái phiếu chính quyền địa phương; nợ do vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài; nợ của ngân sách địa phương vay từ ngân hàng chính sách của Nhà nước, quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, ngân quỹ nhà nước và vay khác theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước (NSNN). 2.1.1.3. Tác động của nợ công đến kinh tế xã hội Mức nợ công hợp lý sẽ làm tăng trưởng kinh tế. Theo John M.Keynes (1883 – 1946), cho rằng nếu được duy trì ở một mức hợp lý, nợ công sẽ giúp kích thích tăng trưởng nhờ làm gia tăng nguồn lực cho chính phủ. Đặc biệt, đối với các nước đang phát triển, vay nợ là công cụ cần thiết để tài trợ vốn, đáp ứng nhu cầu đầu tư và khuyến khích sản xuất khi mức tích lũy của nền kinh tế còn thấp. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế, giúp nền kinh tế tăng trưởng.
7 Ngoài ra, huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tiền nhàn rỗi trong dân cư. Thực tế, nền kinh tế Việt Nam có tỷ lệ tích lũy trong dân rất cao. Trong nhiều năm, tính theo GDP thì tổng tiết kiệm trong nước lớn hơn nhiều con số tổng đầu tư hàng năm. Như vây, việc Nhà nước sử dụng các chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa mà cụ thể là vay nợ thông qua phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP), những khoản tiền nhàn rỗi này sẽ được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư. Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế góp phần tích cực thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Nếu biết tận dụng tốt những cơ hội này thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi với ưu điểm về trị giá vốn vay lớn, thời hạn dài, lãi suất thấp… để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đóng góp lớn vào phát triển kinh tế xã hội của nước nhà. Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực nhất định. Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ nước ngoài tác động đến sự tăng trưởng kinh tế và ổn định môi trường kinh tế vĩ mô. Trường phái tân cổ điển cho rằng thâm hụt ngân sách hiện tại sẽ làm gia tăng gánh nặng thuế trong tương lai, do đó, người tiêu dùng có xu hướng gia tăng tiêu dùng trong hiện tại khiến tiết kiệm quốc gia giảm và lãi suất tăng. Khi đó hiệu ứng lấn át đầu tư gây nên hiện tượng “thoái lui đầu tư” ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế. Keynes cho rằng để chống đỡ khủng hoảng và thất nghiệp đòi hỏi phải có sự can thiệp của Nhà nước kích cầu thông qua hai phương pháp chính là: tăng chi tiêu của Chính phủ để nâng cao tổng cầu trong nền kinh tế; giảm thuế dẫn tới khuyến khích người dân tiêu dùng nhiều hơn, các doanh nghiệp tăng đầu tư và kinh doanh cũng làm tăng tổng cầu trong nền kinh tế. Thậm chí, khi nền kinh tế suy thoái, Nhà nước cần đẩy mạnh chi tiêu để kích thích nền kinh tế tăng trưởng trở lại và có thể tạo ra thâm hụt ngân sách, hệ quả là nợ công gia tăng. Có hai cách Chính phủ tài trợ thâm hụt ngân sách là: tăng thu ngân sách bằng cách tăng thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác; tiến hành vay mượn bằng cách phát hành TPCP. Như vậy, khi
8 Chính phủ phát hành TPCP để tài trợ cho các gói kích cầu sẽ làm tăng lãi suất, gây ra hiệu ứng lấn át tới lãi suất thị trường, tạo áp lực gây ra lạm phát. Thêm nữa, việc tài trợ ngân sách có tương quan tới cung tiền mà cung tiền quyết định đến lạm phát. Trường phái Monetarism cho rằng lạm phát là do cung tiền dư thừa được tạo ra bởi ngân hàng trung ương. Đây là hiệu ứng ngược từ sự thất bại của ngân hàng trung ương trong việc tăng cung tiền trong thời kì khủng hoảng thanh khoản hay nói cách khác là việc nới lỏng quá mức của chính sách tiền tệ do ngân hàng trung ương dành để tài trợ cho thâm hụt ngân sách của Chính phủ. Do đó, hạn chế chi tiêu Chính phủ là mục tiêu quan trọng nhất để hạn chế tăng trưởng tiền tệ quá mức. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công của Nhà nước lỏng lẻo, cơ chế giám sát thiếu chặt chẽ, nợ công sẽ tỏ ra kém hiệu quả; tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan. Và nghiêm trọng hơn sẽ tạo ra khủng hoảng nợ công gây ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế và xã hội của một đất nước. 2.1.2. An toàn nợ công Chính vì vậy, vấn đề một quốc gia quan tâm không chỉ là khái niệm về nợ công mà là mức an toàn nợ công của quốc gia đó. Vậy an toàn nợ công là gì? Manasse và cộng sự (2003) cho rằng: “Một quốc gia được cho là bị khủng hoảng về nợ công nếu được Standard & Poor‟s (S&P) xếp hạng là vỡ nợ, hoặc được nhận một khoản vay không ưu đãi lớn của IMF”. Chính vì vậy, xếp hạng tín nhiệm quốc gia ra đời nhằm phân tích mức độ tin cậy tín dụng chung của một quốc gia hay nói cách khác là đánh giá mức an toàn nợ công của một quốc gia. Xếp hạng tín nhiệm quốc gia xem xét đến cả các điều kiện kinh tế chung của một nước bao gồm lượng đầu tư nước ngoài, đầu tư công và tư nhân, sự minh bạch của thị trường vốn và dự trữ ngoại tệ. Xếp hạng tín nhiệm quốc gia cũng đánh giá các điều kiện chính trị như sự ổn định chính trị chung và mức độ ổn định kinh tế mà đất nước đó duy trì trong thời gian chuyển đổi chính trị. Hiện nay, S&P, Moody's Investor's Service (Moody‟s) và Fitch Ratings là 3 doanh nghiệp đánh giá tín nhiệm ảnh hưởng toàn cầu và có tiếng nói trên toàn thế giới. Moody‟s xếp theo thứ tự từ cao đến thấp tương ứng mức Aaa đến mức C. S&P và Fitch Ratings tương tự đánh giá từ mức AAA cho tới D. Quốc
9 gia có mức tín nhiệm cao nhất, coi như không bị rủi ro gì cả, thì có mã số AAA, xuống dưới đó là AA và tiếp theo là mức A. Khi tới loại B là có rủi ro thì cũng xếp từ BBB đi xuống. Tới cấp nguy cơ có thể vỡ nợ là loại C, và rủi ro nhất là loại D (Phạm Quốc Hoàng, William, 2014). Ngoài việc sử dụng mức xếp hạng tín nhiệm, IMF và WB cũng đã phát triển khung đánh giá tính bền vững của nợ (debt sustainability assessments, DSAs) tại các nước thu nhập thấp vào năm 2005. Vào tháng 9/2017, khung nợ bền vững (debt sustainability framework, DSF) cho các nước này đã được IMF xem xét và đưa ra đánh giá mới nhất nhằm đưa ra các cải cách để đảm bảo DSF vẫn phù hợp với bối cảnh tài chính thay đổi nhanh chóng mà các nước thu nhập thấp phải đối mặt và cải thiện hơn nữa những hiểu biết về lỗ hổng trong nợ công. Mục đích chính của DSF là hướng dẫn các quyết định vay của các nước thu nhập thấp theo cách phù hợp với nhu cầu vốn của họ với khả năng trả nợ trong hiện tại và tương lai, phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của họ. Giữ vai trò trung tâm đối với các chủ nợ - nhà tài trợ chính thức trong việc cung cấp các nguồn lực phát triển mới cho các quốc gia này, khuôn khổ đồng thời đưa ra hướng dẫn về các quyết định cho vay và cấp vốn của họ để đảm bảo rằng các nguồn lực cho các quốc gia này được cung cấp theo các điều khoản phù hợp với tiêu chuẩn nợ dài hạn của họ và tiến tới mục tiêu phát triển bền vững. Bản chất mục tiêu này như một "hệ thống cảnh báo sớm" về những rủi ro tiềm ẩn của tình trạng nợ để có thể thực hiện hành động phòng ngừa kịp thời. Theo IMF (2018), đối với các quốc gia thu nhập thấp, nước nào có khuôn khổ chính sách, thể chế, tài sản và triển vọng kinh tế vĩ mô tốt hơn sẽ có khả năng duy trì một mức nợ cao hơn. Do đó, DSF chia các quốc gia thành ba nhóm tương ứng với môi trường chính sách được đánh giá là mạnh, trung bình và yếu. Tương ứng với ba loại này, khung nợ bền vững thiết lập ba ngưỡng chỉ định và điểm chuẩn cho chỉ số gánh nặng nợ (được đánh giá về GDP, xuất khẩu và doanh thu) mỗi năm. Ngưỡng tương ứng với quốc gia thực hiện chính sách mạnh là cao nhất, và đưa ra các mức ngưỡng nợ như trong Bảng 2.1. Trên cơ sở các ngưỡng và điểm chuẩn này, DSA đánh giá rủi ro của tình trạng khó khăn bên ngoài và tổng thể dựa trên bốn
10 loại: rủi ro thấp (khi không có vi phạm về ngưỡng); rủi ro vừa phải (khi các ngưỡng bị vi phạm trong các kịch bản rủi ro); rủi ro cao (khi các ngưỡng bị vi phạm trong kịch bản cơ sở); và trong tình trạng khó khăn về nợ nần (khi một sự kiện tồi tệ, như truy thu hoặc tái cơ cấu, đã xảy ra hoặc được coi là sắp xảy ra). Bảng 2.1: Các ngƣỡng khuyến cáo về nợ nƣớc ngoài theo IMF và WB Đơn vị: % Tỷ lệ % nợ nước Tỷ lệ % nghĩa vụ trả Tỷ lệ % tổng nợ ngoài trên nợ nước ngoài trên công trên GDP Xuất Xuất Thu NS Xuất khẩu khẩu khẩu Chính sách yếu 30 140 10 14 35 Chính sách trung 40 180 15 18 55 bình Chính sách mạnh 55 240 21 23 70 Nguồn: IMF (2018) Như vậy, ngoài việc dựa trên cơ sở đánh giá thực trạng nợ, tình hình kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ, nhu cầu về vốn đầu tư phát triển, hệ số tín nhiệm của quốc gia; Chính phủ các nước có thể tham khảo khuyến nghị của IMF/WB về ngưỡng an toàn nợ nước ngoài theo phân loại chất lượng khuôn khổ thể chế và chính sách. Tuy nhiên chỉ nhìn vào cái ngưỡng đó là chưa đủ. Chính phủ các nước cần phải xem xét các đặc trưng riêng của nợ công quốc gia mình, phải hiểu được phạm vi, quy mô và chất lượng nợ thực chất như thế nào, bao nhiêu phần trăm nợ công là hợp lý để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế… Điều đó đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách cần nắm lượng thông tin đa dạng, phong phú và rất chi tiết. Tại Việt Nam, theo quy định của Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 và Nghị định số 94/2018/NĐ-CP về nghiệp vụ quản lý nợ công, chỉ tiêu an toàn nợ công là hệ thống chỉ tiêu quy định mức trần và ngưỡng cảnh báo về nợ công do Quốc hội quyết định. Trong đó, trần nợ công là tỷ lệ phần trăm tối đa của chỉ tiêu an toàn nợ công. Ngưỡng cảnh báo về nợ công là mức tỷ lệ giới hạn của chỉ tiêu an