Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Thực trạng phân cấp thực hiện quy trình thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh Bài Rịa - Vũng Tàu

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:64

Thêm vào BST

Báo xấu

37
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu nhằm trả lời các câu hỏi: Việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư được thực hiện như thế nào? Việc thực hiện theo sự phân cấp này dẫn đến những rủi ro gì?... Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Thực trạng phân cấp thực hiện quy trình thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh Bài Rịa - Vũng Tàu

i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện, các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế TP.HCM hay chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 5 năm 2013 Tác giả Nguyễn Đức Bình
ii LỜI CẢM ƠN Luận văn này được thực hiện nhờ vào sự hướng dẫn tận tâm của Thầy, PGS.TS.Phạm Duy Nghĩa. Em xin được bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về những ý kiến hướng dẫn, đóng góp quý báu của Thầy trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Em cũng xin cảm ơn Thầy đã nhiệt tình truyền đạt kiến thức về pháp luật, về quản trị nhà nước, giúp em hình thành nên ý tưởng để thực hiện luận văn này. Xin được chân thành cảm ơn quý Thầy, Cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Những Thầy, Cô có kiến thức uyên thâm và trách nhiệm cao nhất, đầy nghiêm khắc, răn đe nhưng cũng luôn luôn sẵn sàng chia sẻ và giúp đỡ học viên, đã nỗ lực hết sức để truyền đạt cho chúng tôi những kiến thức vô cùng quý báu. Xin cảm ơn các anh, chị, các bạn học viên lớp MPP4, những người bạn đặc biệt đáng quý, luôn sẵn lòng hỗ trợ, giúp tôi vượt qua thời gian học tập với cường độ và áp lực nặng nề vừa qua. Tôi cũng xin được gửi lời biết ơn đến Lãnh đạo UBND huyện, Văn phòng UBND huyện Châu Đức, những người đã hết sức tạo điều kiện, cổ vũ và hỗ trợ để tôi có điều kiện tập trung học tập. Cảm ơn các anh, chị, đồng nghiệp cơ quan đã chia sẻ công việc trong suốt thời gian tôi đi học. Cuối cùng, xin được bày tỏ lòng tri ân đến gia đình. Đặc biệt cảm ơn đến người vợ đã không ngại khó khăn, chăm sóc gia đình, giúp tôi được toàn tâm học tập. Con trai yêu quý là nguồn cổ vũ và là động lực to lớn để tôi thêm cố gắng, nỗ lực hoàn thành chương trình học này.
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................................ i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................................. ii MỤC LỤC ................................................................................................................................. iii TÓM TẮT .................................................................................................................................. vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ......................................................................................... viii DANH MỤC BẢNG BIỂU ....................................................................................................... ix DANH MỤC HÌNH VẼ ............................................................................................................. x DANH MỤC CÁC HỘP............................................................................................................ xi CHƯƠNG 1 MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1 1.1. Bối cảnh chính sách ........................................................................................... 1 1.2. Vấn đề chính sách .............................................................................................. 3 1.3. Sự cần thiết nghiên cứu ..................................................................................... 4 1.4. Mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu .......................................................... 4 1.5. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................... 5 1.6. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................... 6 1.7. Cấu trúc luận văn .............................................................................................. 6 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN ......................................................................... 7 2.1. Tác động của thể chế nhà nước đối với quản lý đất đai .................................... 7 2.2. Cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước ................................................. 8 2.3. Chính sách phân cấp quản lý nhà nước đối với đất đai .................................. 12 2.4 Các quy định chính sách về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư .......... 15
iv CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN THEO PHÂN CẤP QUY TRÌNH THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BÀ RỊA VŨNG TÀU .............................................................................................................................. 17 3.1. Sơ lược về tình hình kinh tế xã hội tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu ............................. 17 3.2. Quy trình thực hiện thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn tỉnh ......................................................................................................................... 18 3.2.1. Chủ trương đầu tư và thông báo thu hồi đất............................................................ 19 3.2.2 . Tổ chức kiểm kê hiện trạng .................................................................................... 19 3.2.3. Lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư .................................................... 20 3.2.4. Quyết định thu hồi đất ............................................................................................. 20 3.2.5. Phê duyệt và thực hiện phương án và ban hành quyết định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ............................................................................................................................... 21 3.2.6. Thực hiện chi trả bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ................................................. 21 3.2.7. Bàn giao đất, cưỡng chế thu hồi đất ........................................................................ 21 3.3. Phân cấp thực hiện nhiệm vụ ở từng cấp chính quyền ................................... 22 3.4. Về tình hình đơn thư khiếu nại, tố cáo của người dân trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư ở các cấp chính quyền ................................ 24 CHƯƠNG 4 PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ ................................................................................. 27 4.1. Về tính minh bạch và khả năng tham gia của người dân ................................ 27 4.2. Về trách nhiệm giải trình ở các cấp chính quyền ............................................ 29 4.3. Về nguồn lực, năng lực của chính quyền địa phương để đáp ứng với nhiệm vụ được phân cấp ........................................................................................................ 31 4.4. Về những rủi ro có khả năng xảy ra................................................................ 33 4.5. Đánh giá ở góc nhìn về thể chế trong phân cấp quản lý nhà nước về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư ..................................................................... 36
v CHƯƠNG 5 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ............................................ 38 5.1. Kết luận ........................................................................................................... 38 5.2. Khuyến nghị chính sách .................................................................................. 39 5.2.1.Tăng khả năng tham gia, minh bạch từ khi bắt đầu hình thành chủ trương thu hồi đất ........................................................................................................................................... 39 5.2.2. Cải thiện quy trình phân cấp, cấp tỉnh chịu trách nhiệm giải trình hơn trong quyết định về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư ........................................................ 40 5.2.3. Phân cấp căn cứ vào năng lực thực hiện.................................................................. 40 5.2.4. Cải thiện chính sách pháp luật, hạn chế việc thu hồi đất ......................................... 41 TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................................................ 42 PHỤ LỤC ................................................................................................................................. 46
vi TÓM TẮT Phân cấp quản lý nhà nước đã và đang được đẩy mạnh thực hiện ở Việt Nam trong thời gian qua nhằm để phát huy tính chủ động ở chính quyền địa phương. Theo đó, chính sách về quản lý đất đai, việc thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư cũng đã được phân cấp mạnh mẽ. Chính sách phân cấp này đã giúp cho chính quyền địa phương, tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu có nhiều thuận lợi hơn trong công tác thu hồi đất để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế. Tuy nhiên cũng đã có những dấu hiệu cho thấy xảy ra những rủi ro cần phải xem xét. Dựa trên các lý thuyết về phân cấp, thể chế, qua kết quả phân tích việc phân cấp quản lý nhà nước trong thực hiện quy trình thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu, cho thấy việc phân cấp này còn những vấn đề trục trặc sau đây: Thứ nhất, việc phân cấp trao quyền không tương đồng với trách nhiệm giải trình. Chính quyền cấp tỉnh có quyền lực lớn, là cấp thực chất quyết định thu hồi đất của người dân, nhưng mức độ chịu trách nhiệm giải trình kém. Cấp huyện, về bản chất là cấp thực thi theo quyết định của tỉnh, nhưng phải chịu cơ chế trách nhiệm giải trình rất nặng nề. Thứ hai, quy trình thực hiện hạn chế sự tham gia của người dân và không đảm bảo tính minh bạch. Người dân không được tham gia và không được cung cấp thông tin cho đến khi đất của họ đã có chủ trương quyết định thu hồi của tỉnh. Sau đó sự tham gia của người dân cũng chỉ hạn chế, không được quyền thỏa thuận, thương lượng đối với phần diện tích đất của họ bị thu hồi. Thứ ba, phân cấp thực hiện nhiệm vụ chưa phù hợp với khả năng, năng lực. Cấp xã với năng lực hạn chế, phải chịu trách nhiệm với những việc ảnh hưởng rất nhiều đến phương án bồi thường của người dân. Đã xảy ra những sai sót dẫn đến khiếu kiện phức tạp. Xét ở góc độ thể chế nhà nước, với chính sách pháp luật hiện hành, nhà nước, phân cấp cho chính quyền địa phương quyền hạn lớn trong việc thu hồi đất. Quyền của người dân đối với đất đai bị hạn chế. Khi thiếu sự giám sát, mức độ chịu trách nhiệm kém, hạn chế sự tham gia và thiếu minh bạch thông tin dễ nảy sinh khả năng lạm quyền, dẫn đến những nguy cơ rủi ro xảy ra. Do đó, để nguồn tài nguyên đất đai khan hiếm được sử dụng hiệu quả hơn, cần thiết phải có cơ chế giám sát việc thực thi quyền hạn của nhà nước, đảm bảo quyền của người dân
vii được sử dụng đất ổn định lâu dài. Quy trình thu hồi đất cũng cần được cải thiện để đảm bảo tuân thủ những nguyên tắc minh bạch, tăng trách nhiệm giải trình đối với cấp ra quyết định thu hồi, tăng khả năng tham gia của người dân.
viii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á BCH TW Ban chấp hành Trung ương BRVT Bà Rịa Vũng Tàu ĐSQ Đại sứ quán HĐND Hội đồng Nhân dân GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm nội địa KTXH Kinh tế Xã hội KCN Khu công nghiệp PA Phương án TNMT Tài nguyên Môi trường PCI Provincial Competitiveness Index Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PAPI Provincial Governance and Public Chỉ số hiệu quả quản trị và hành Administration Performance chính công cấp tỉnh. Index QLNN Quản lý Nhà nước TTPTQĐ Trung tâm Phát triển quỹ đất USD United States dollar Đồng Đô la Mỹ UBND Ủy ban Nhân dân WB World Bank Ngân hàng thế giới
ix DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2-1: Các quyền theo vị trí người liên quan................……………………………….…13 Bảng 2-2: Những đặc điểm dẫn đến rủi ro trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư........................................................................................................................................... .. 15
x DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2-1: Phi tập trung hóa và phân cấp quản lý nhà nước…………………………………….9 Hình 2-2: Tỷ lệ người dân đã từng nghe đến pháp lệnh thực hiện và khẩu hiệu “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”…………………………………………………………………...11 Hình 2-3: Tỉ lệ người dân được biết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở xã/phường/thị trấn…………………………………………………………………………………………….12 Hình 2-4: Quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai……………………………………14 Hình 3-1: Quy trình thực hiện thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn tỉnh…………….…………… ...................................................................................................18 Hình 3-2: Phân cấp trong thực hiện nhiệm vụ thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn tỉnh……................................................................................................................……22
xi DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 3-1: Thẩm quyền về xác định giá bồi thường……………………………………….23 Hộp 3-2: Tình hình khiếu nại phức tạp công trình hồ chứa nước Sông Ray…………… .25 Hộp 4-1: Dự án Khu công nghiệp Đô thị Châu Đức ……………………………………..29 Hộp 4-2: Nguyên nhân khiếu nại kéo dài do xã xác nhận tính pháp lý không chính xác..32 Hộp 4-3: Chủ trương hình thành dự án Khu công nghiệp chuyên sâu Đá Bạc:…………..34
1 CHƯƠNG 1 MỞ ĐẦU 1.1. Bối cảnh chính sách Sự phân cấp trong quản lý nhà nước được xem là chủ trương lớn nhằm tạo ra và phát huy tính năng động, chủ động ở chính quyền cấp địa phương. Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ bên cạnh việc nêu ra những vấn đề còn hạn chế cần phải khắc phục, cũng đã thể hiện rõ xu hướng tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa chính phủ và chính quyền địa phương. Với lập luận cho rằng phân cấp quản lý để trung ương làm đúng chức năng là tập trung vào hoạch định chính sách vĩ mô, xây dựng thể chế, thanh kiểm tra... việc tổ chức quản lý cụ thể, thực hiện cụ thể do chính quyền địa phương sát dân, sát việc nên có khả năng quản lý và cung cấp những dịch vụ công cho người dân được tốt hơn (ADB, 2003; WB, 2005). Thực tế trong thời gian qua việc này đã phát huy được khá nhiều mặt tích cực. Theo xu hướng đó, phân cấp quản lý nhà nước về đất đai cũng đã được mở rộng, đặc biệt là phân cấp trong việc thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư, tuy mức độ và quyền hạn có khác nhau ở từng cấp chính quyền. Theo pháp luật Việt Nam hiện hành1, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý, người dân chỉ được giao quyền sử dụng. Trên thực tế, đất đai không những là nguồn tư liệu sản xuất khan hiếm mà còn được coi là tài sản và quyền tài sản có giá trị của người dân. Vì thế, quản lý đất đai, đặc biệt là chính sách quy định về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư là vấn đề cực kỳ lớn, cả về chính sách và thực thi chính sách, đối với người dân cũng như các cấp chính quyền. Nhà nước thực hiện thu hồi bắt buộc đất của người dân để có quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng, thực hiện các dự án phát triển kinh tế. Công tác thu hồi đất được phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương. Bên cạnh việc mang lại những yếu tố tích cực như giúp cho địa phương 1 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 và Luật đất đai năm 2003.
2 chủ động hơn trong thực hiện đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, thu hút, hỗ trợ nhà đầu tư, việc phân cấp này cũng chứa đựng không ít những rủi ro, dễ dẫn đến tiêu cực, tham nhũng trong quản lý đất đai. Điều này đã được Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của BCH TW Đảng (khóa XI)2 nhìn nhận “lợi ích của Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng; nguồn lực về đất đai chưa được phát huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc sử dụng đất nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực này còn lớn; thị trường bất động sản phát triển không ổn định, thiếu lành mạnh, giao dịch "ngầm" còn khá phổ biến; tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp”. Nguyên nhân do “việc thực hiện công khai, minh bạch trong quản lý đất đai chưa tốt. Ý thức chấp hành pháp luật về đất đai của một bộ phận cán bộ và nhân dân còn hạn chế. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý các hành vi sai phạm chưa nghiêm. Hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn thấp. Tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai và các cơ quan liên quan còn nhiều bất cập, hạn chế; một bộ phận còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng.” Vì vậy, việc quản lý đất đai, cụ thể là công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư vẫn đang là vấn đề gây tranh cãi và thu hút nhiều mối quan tâm trong xã hội. BRVT được đánh giá là địa phương đã duy trì tốc độ phát triển kinh tế khá cao và đã có nhiều cải thiện trong quản trị nhà nước địa phương, nhiều năm qua chỉ số PCI và PAPI đều nằm ở thứ hạng cao trong cả nước3, được các nhà đầu tư đánh giá cao trong việc tạo ra môi trường thuận lợi, thông thoáng. Cùng với đó thì nhu cầu về quỹ đất để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng hay phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ngày càng nhiều, việc thu hồi đất thường xuyên được thực hiện. Hệ quả kéo theo là tình trạng khiếu nại liên quan đến công tác này ngày càng trở nên phức tạp, đã nảy sinh trường hợp phản kháng, người dân chống lại chính quyền vì cho rằng chính quyền các cấp xác định chưa đúng giá trị bồi thường khi đất của họ bị thu hồi. 2 Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. 3 Năm 2010 chỉ số PCI tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu xếp hạng 19/63; năm 2011 PCI là 6/63(cao nhất trong các tỉnh vùng Đông nam bộ), chỉ số PAPI đứng đầu bảng xếp hạng.
3 1.2. Vấn đề chính sách Nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế theo định hướng chuyển dịch cơ cấu tăng tỷ trọng công nghiệp, thương mại dịch vụ, BRVT đã tích cực cải thiện môi trường đầu tư, vận dụng quy định và đưa ra những chính sách hỗ trợ cho nhà đầu tư trong khả năng quyền hạn được phân cấp. Trong đó, khả năng tiếp cận với nguồn lực đất đai luôn là vấn đề được lưu tâm hàng đầu trong thu hút đầu tư. Theo đó, việc thu hồi đất để đầu tư xây dựng các khu, cụm công nghiệp thường xuyên được thực hiện, dù tỷ lệ lấp đầy các khu, cụm công nghiệp chưa cao4. Việc thực hiện công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh được cho là thực hiện theo đúng trình tự pháp luật quy định. Nhưng thực tế, lượng đơn thư khiếu nại trên địa bàn lại có xu hướng ngày càng trở nên phức tạp hơn5, trong đó bên cạnh những khiếu nại về giá đất, không ít trường hợp khiếu nại về những nội dung khác như xác định vị trí thửa đất, về chính sách hỗ trợ, tái định cư… những vấn đề mà vai trò thực thi của cấp huyện và xã là rất quan trọng. Với hệ thống pháp luật quy định về công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư thường hay thay đổi, thiếu đồng bộ, chồng chéo lẫn nhau6 và với quy định về việc phân cấp, trao quyền hiện nay, chính quyền địa phương dễ dàng thu hồi đất của người dân trong điều kiện thiếu minh bạch, trách nhiệm giải trình thấp, sự tham gia của người dân là không đáng kể và với nguồn lực chưa đáp ứng được đã làm tăng nguy cơ dẫn đến những tiêu cực, rủi ro (Ngân hàng Thế giới, ĐSQ Đan Mạch, ĐSQ Thụy Điển, 2011). Làm cho lợi ích từ đất đai không được chia sẻ một cách công bằng, “phần lớn lợi tức chỉ dành cho một nhóm nhỏ những người giàu và trải đều sự bần cùng cho nông dân mất đất, nhân danh công nghiệp hóa - hiện đại hóa, một nhóm người đã khai thác tài nguyên quốc gia vì những lợi ích tư” (Phạm Duy Nghĩa, 2012). Điều này làm nảy sinh những xung đột, mâu thuẫn, gây bất ổn xã hội, không thể đạt được mục tiêu phát triển kinh tế xã hội ổn định, bền vững. 4 Trình bày cụ thể tại mục 3.1. 5 Theo báo cáo của UBND tỉnh, các vụ khiếu nại, tố cáo, tranh chấp tính trong 3 năm, từ 2009 đến 2011 chủ yếu tập trung vào lĩnh vực đất đai, đền bù giải tỏa chiếm 90% , vi phạm hành chính 4% , các nội dung khác chiếm 6% . 6 Cụ thể, việc thực hiện theo nghị định 69/2009/NĐ-CP thay cho nghị định 84/2007/NĐ-CP đã gặp phải không ít khó khăn do sự thiếu đồng bộ, chồng chéo lẫn nhau.
4 1.3. Sự cần thiết nghiên cứu Để phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế ở địa phương thì việc thu hồi đất là không tránh khỏi. Đặc biệt là nhu cầu chuyển dịch từ đất nông nghiệp sang đất xây dựng công nghiệp trên địa bàn tỉnh ngày càng cao. Tuy nhiên, cần phải làm rõ quy trình thực hiện để đảm bảo tính minh bạch và tăng trách nhiệm giải trình của chính quyền, giúp hạn chế mức độ thiệt hại cho người dân, nhưng vẫn đáp ứng nhu cầu chuyển dịch đất đai phục vụ cho xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế ở địa phương, hạn chế tình trạng khiếu nại phức tạp của người dân với chính quyền. Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của BCH TW Đảng vẫn tiếp tục chủ trương “Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã được xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội”. “Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân các cấp và có sự tham gia của cả hệ thống chính trị” . “Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật. Người sử dụng đất được bồi thường theo mục đích đất đang sử dụng hợp pháp.”. Vậy việc đánh giá lại quy trình triển khai thực hiện trong thời gian qua, trách nhiệm của từng cấp chính quyền là cần thiết, để từ đó có những giải pháp thực hiện phân cấp hiệu quả hơn, đảm bảo theo như tinh thần Nghị quyết nêu trên. 1.4. Mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu Việc xác định rõ mức độ quyền hạn và trách nhiệm ở từng cấp chính quyền có thể giảm thiểu những rủi ro phát sinh trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư. Hướng tới quản lý đất đai và xử lý các quan hệ liên quan đến đất một cách tối ưu, hiệu quả đối với trên địa bàn tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu nói riêng cũng như trên địa bàn cả nước, hạn chế việc tạo ra các xung đột xã hội do đất đai. Đất đai trở thành nguồn lực quan trọng cho tăng trưởng và công bằng xã hội. Từ đó, đề tài tập trung trả lời các câu hỏi chính sách:
5 1- Việc phân cấp quản lý nhà nước trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư được thực hiện như thế nào? Trường hợp nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu. 2- Việc thực hiện theo sự phân cấp này dẫn đến những rủi ro gì? 3- Giải pháp chính sách trong phân cấp quản lý Nhà nước để công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư hiệu quả hơn? 1.5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính. Sử dụng phương pháp nghiên cứu tình huống để phân tích, đánh giá đối với việc thực thi ở những dự án cụ thể. Sử dụng phương pháp đánh giá quy phạm pháp luật, quy trình thực hiện; căn cứ theo quy định pháp luật để đánh giá quy trình thực hiện về thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư ở tỉnh BRVT. Sử dụng phương pháp phân tích thể chế để đánh giá, phân tích những rủi ro xảy ra trong thực thi chính sách. Tiếp cận theo hướng đánh giá các quy định về phân cấp trao quyền trong thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư, việc triển khai thực hiện trong thực tế trên địa bàn tỉnh BRVT và dựa theo những cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước để phân tích, làm rõ những vấn đề có thể dẫn đến rủi ro, từ đó đưa ra những khuyến nghị chính sách phù hợp. Nguồn thông tin và dữ liệu, ngoài việc phân tích các văn bản quy phạm pháp luật, luận văn còn thu thập dữ liệu từ các báo cáo kết quả triển khai thực hiện của UBND tỉnh BRVT, UBND huyện Châu Đức. Luận văn còn thực hiện phỏng vấn chuyên sâu, hình thức phỏng vấn không cấu trúc để phỏng vấn các cán bộ công chức liên quan cũng như tìm hiểu ý kiến của những người dân có ảnh hưởng.
6 1.6. Phạm vi nghiên cứu Căn cứ các quy định pháp luật, luận văn thực hiện phân tích, đánh giá quy trình thủ tục thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư ở Bà Rịa Vũng Tàu, trong đó phân tích sâu việc thực thi đối với những dự án nằm trên địa bàn huyện Châu Đức. 1.7. Cấu trúc luận văn Luận văn được bố cục gồm 5 chương. Chương 1 giới thiệu về vấn đề chính sách, sự cần thiết nghiên cứu, câu hỏi và phương pháp nghiên cứu. Chương 2 khái quát về các lý thuyết làm cơ sở phương pháp luận cho nghiên cứu. Chương 3 trình bày thực trạng phân cấp thực hiện quy trình thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh BRVT. Chương 4 dựa vào thực trạng phân cấp và các lý thuyết cơ sở phương pháp luận để thực hiện phân tích, đánh giá việc phân cấp thực hiện thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư. Chương 5 kết luận và đưa ra những khuyến nghị chính sách.
7 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN 2.1. Tác động của thể chế nhà nước đối với quản lý đất đai Thể chế là những nguyên tắc xác định mối quan hệ giữa xã hội và các thành viên trong xã hội, thể chế ngày càng được nhìn nhận như là yếu tố chính quyết định sự phát triển lâu dài của mỗi quốc gia (Cộng đồng các nhà tài trợ, 2009). Thể chế bao gồm những luật chơi chính thức và phi chính thức định hình nên phương thức ứng xử của con người (Phạm Duy Nghĩa, 2012). Theo kết luận từ các nghiên cứu của Acemuglu (2005, 2009), chất lượng thể chế tác động trực tiếp đến sự tăng trưởng và thịnh vượng. Acemuglu đã đưa ra những dẫn chứng cho thấy thể chế nhà nước tốt là nguyên nhân cơ bản cho sự tăng trưởng; thể chế nhà nước bao gồm hệ thống pháp luật, luật lệ và các dịch vụ đáng tin cậy của chính phủ. Zhuang và các cộng sự (2010) cũng đã làm rõ điều này từ nghiên cứu về mối quan hệ giữa Quản trị nhà nước, chất lượng thể chế và tăng trưởng kinh tế. Với thể chế nhà nước tốt, quyền sở hữu phải được thực thi trên diện rộng, pháp luật phải bảo đảm sự an toàn và bình đẳng trước các cơ hội tham gia vào các hoạt động kinh tế xã hội, ngăn chặn người có quyền lực thâu tóm các cơ hội đầu tư (Trần Văn Tùng, 2011). Theo Fukuyama (2011), thể chế nhà nước tốt tạo cho người dân cơ hội để tham gia, giám sát quá trình ra quyết định của những người nhân danh cho chính quyền. Hành xử của những người đang nắm giữ quyền lực công phải đảm bảo tuân thủ theo pháp luật và chịu trách nhiệm giải trình cao. Pháp luật phải được xây dựng theo tinh thần dựa vào lợi ích chung của người dân, không phải là ý chí của giới cầm quyền. Nếu không có được thể chế nhà nước tốt, sẽ làm cản trở phát triển, do quyền lực nhà nước bị lạm dụng bởi những người nhân danh quyền lực công để phục vụ cho lợi ích riêng, hậu quả có thể là nguồn lực khan hiếm của xã hội bị sử dụng không đúng mục đích và không hiệu quả. Việt Nam đã và đang trong quá trình cải thiện thể chế nhà nước, hệ thống luật pháp đang dần được cải thiện nhằm thích ứng với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Chính sách đất đai chịu tác động rất lớn từ thể chế nhà nước. Với thể chế hiện tại, pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý, người dân chỉ được giao quyền sử
8 dụng đất. Chính quyền địa phương được phân cấp thực hiện chức năng thu hồi đất của dân để phục vụ cho nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế. Với quy định pháp luật về đất đai hiện hành, người dân chỉ được công nhận quyền sử dụng và quyền của nhà nước trong việc thu hồi đất đã làm tăng thêm sự hoài nghi và thiếu lòng tin vào khả năng được sử dụng đất ổn định, lâu dài, phần nào làm cho nguồn tư liệu và là nguồn tài sản quan trọng phục vụ cho đầu tư, phát triển kinh tế không phát huy được hết hiệu quả của nó. Vấn đề này hiện nay đang được nhiều ý kiến đóng góp, tranh luận trong tiến trình cải thiện thể chế ở Việt Nam. Quy định pháp luật về quản lý đất đai đang trao cho nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương quyền định đoạt về đất đai. Quá trình phân cấp đã trao cho chính quyền địa phương nhiều thẩm quyền đáng kể trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư. Chính quyền cấp tỉnh có thẩm quyền giao đất giúp cho thuận lợi hơn trong khuyến khích đầu tư. Tuy nhiên với việc phân cấp này đã làm tăng sự chuyển đổi mạnh mẽ đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị, thương mại..., trong khi hạn chế sự tham gia của người dân, thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp, việc chuyển đổi này không diễn ra một cách cân đối, đảm bảo lợi ích công bằng giữa các bên, chính quyền địa phương có động cơ mạnh mẽ ưu đãi cho các nhà đầu tư (Ngân hàng Thế giới, ĐSQ Đan Mạch, ĐSQ Thụy Điển, 2011). 2.2. Cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước Theo xu hướng phi tập trung hóa, việc phân cấp quản lý nhà nước ngày càng được thực hiện rộng rãi hơn để chính quyền địa phương phát huy tác dụng của mình (WB, 2005). Chính quyền Trung ương không còn giữ vai trò truyền thống như người ra quyết định và thực hiện quyết định mà trở thành “người định hướng và xác lập cuộc chơi” (Vũ Thành Tự Anh, 2012). Phi tập trung hóa đã và đang được diễn ra ở nhiều lĩnh vực trong quản lý nhà nước.
9 Hình 2-1: Phi tập trung hóa và phân cấp quản lý nhà nước PHI TẬP TRUNG HÓA CHÍNH TRỊ HÀNH CHÍNH NGÂN SÁCH THỊ TRƯỜNG PHI TẬP TRUNG (Phân cấp, phân quyền) Ngân sách cấp tỉnh TƯ NHÂN HÓA ỦY QUYỀN Ngân sách cấp huyện PHI QUY CHẾ HÓA TRAO, TẢN QUYỀN Ngân sách cấp xã Nguồn: Theo ADB (2003). Theo thuyết về phân cấp Chính quyền đã được cải tiến bởi Oates (1972): “dịch vụ công nên do cấp chính quyền đại diện tốt nhất cho vùng hay địa phương được hưởng lợi cung cấp”, “mỗi dịch vụ công nên được cung cấp bởi cấp chính quyền kiểm soát được khu vực địa lý tối thiểu để có thể tiếp nhận được những lợi ích và chi phí của việc cung cấp dịch vụ công này”. Các nghiên cứu sau này (ADB, 2003; WB, 2005; WB, 2006) cùng thống nhất quan điểm rằng chính quyền địa phương gần dân hơn, có đủ thông tin hơn, có thể hiểu được để quyết định tốt hơn về những vấn đề liên quan đến địa phương và cư dân của họ, do đó việc phân cấp trao quyền cho chính quyền địa phương sẽ giúp cho quản lý nhà nước ở địa phương hiệu quả hơn. Các nghiên cứu đã đưa ra nhiều nguyên tắc để làm cơ sở cho việc phân cấp, theo Phạm Duy Nghĩa (2012), những nguyên tắc chính đáng lưu ý là: - Chính quyền gần dân nhất nên thực hiện các dịch vụ công mang tính dân sinh. Chỉ khi cấp đó không thể làm được hoặc có lý do thuyết phục mới trao quyền cho cấp cao hơn. - Nơi nào có đầy đủ thông tin nhất để giải quyết vấn đề thì quyền quyết định nên trao cho nơi đó. - Trao quyền hay ủy quyền từ trung ương xuống cho chính quyền địa phương phải căn cứ vào khả năng thực tế, quyền lực phải được trao cho cấp có đủ năng lực thực thi.