Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam

Chia sẻ: Mucong999 Mucong999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:116

Thêm vào BST

Báo xấu

48
lượt xem 16
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn nhằm phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước và khi tiến hành cụ thể hóa các chủ trương của Đảng theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW về đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở phân tích thực trạng và những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, nêu ra phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã tại thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam, đóng góp ý kiến để sửa đổi luật tổ chức CQĐP năm 2015 phần liên quan đến cấp xã.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………./………… ……./……. HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGÔ HUYỀN CÔNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI, 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………./………… ……./……. HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGÔ HUYỀN CÔNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM LUẬN VĂN LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Trần Văn Thuân HÀ NỘI, 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, đƣợc sự hƣớng dẫn khoa học của TS. Trần Văn Thuân. Những số liệu, bảng biểu phục vụ cho việc phân tích, nhận xét, đánh giá đƣợc chính tác giả thu thập, xử lý là trung thực và chƣa từng đƣợc công bố trƣớc đây. Ngoài ra, trong luận văn còn sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng nhƣ số liệu của các tác giả khác, cơ quan tổ chức khác đều có trích dẫn và chú thích nguồn gốc. Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm. Hà Nội, tháng 8 năm 2019 Tác giả luận văn Ngô Huyền Công
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CCHC: Cải cách hành chính CQĐP: Chính quyền địa phƣơng HĐND: Hội đồng nhân dân Nxb: Nhà xuất bản UBND: Uỷ ban nhân dân
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU SƠ ĐỒ MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ ................................................................. 11 1.1. Chính quyền cấp xã - khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò. ................................. 13 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã. ............................................ 13 1.1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nƣớc.................... 15 1.1.3. Mối quan hệ của chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị ở cơ sở. . 18 1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. ................... 20 1.2.1. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân. ................ 20 1.2.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân ..................... 24 1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nƣớc - Yêu cầu cấp bách hiện nay. ...................................... 27 1.3.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung cải cách hành chính. .............................. 27 1.3.2. Yêu cầu khách quan của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nƣớc. .......................................... 35 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 ........................................................................................... 39 Chương 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ PHỦ LÝ, TỈNH HÀ NAM ................... 40 2.1. Một số đặc điểm kinh tế xã hội của thành phố Phủ Lý. .................................... 40 2.1.1. Về địa lý. ..................................................................................................... 40 2.1.2. Tài nguyên thiên nhiên ................................................................................ 41 2.1.3. Điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội ............................................................. 42 2.1.4. Ảnh hƣởng của điều kiện tự nhiên, chính trị, kinh tế - xã hội tới chính quyền cấp xã thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam ...................................................... 43
2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã theo quy định hiện hành. ............................................................................................................................... 45 2.2.1. Thực trạng về tổ chức hoạt động và nhân sự Hội đồng nhân dân xã........... 48 2.2.2. Thực trạng về tổ chức hoạt động và nhân sự Ủy ban nhân dân xã .............. 64 Tiểu kết Chƣơng 2 .................................................................................................... 83 Chương 3. PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP ĐỐI ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ ................................................................. 84 3.1. Giải pháp từ kiến trúc thƣợng tầng ................................................................. 84 3.1.1. Quán triệt các quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của cấp xã trong hệ thống đơn vị hành chính nhà nƣớc hiện nay. ............................... 85 3.1.2. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phƣơng. ......................... 86 3.1.3. Phân biệt sự chính quyền phƣờng và chính quyền xã. ................................ 87 3.2. Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp xã ......................... 88 3.2.1. Phát huy quyền làm chủ của nhân dân, luôn hƣớng về cơ sở trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã .................................................................... 88 3.2.2. Xây dựng bộ máy nhà nƣớc tinh gọn, hiệu quả ........................................... 90 3.2.3. Đổi mới công tác cán bộ đối với chính quyền cấp xã.................................. 94 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 ......................................................................................... 100 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 101 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 103
DANH MỤC BẢNG BIỂU SƠ ĐỒ Sơ đồ 2.1: Tổ chức Hội đồng nhân dân cấp xã ........................................................ 48 Sơ đồ 2.2: Tổ chức bộ máy Ủy ban nhân dân cấp xã có 1 phó Chủ tịch................. 64 Sơ đồ 2.3: Tổ chức bộ máy Ủy ban nhân dân cấp xã có 2 phó Chủ tịch.................. 64 Bảng 2.1: Đại biểu HĐND cấp xã được bầu của thành phố Phủ Lý nhiệm kỳ 2016 - 2021......................................................................................................... 54 Bảng 2.2: Cơ cấu thành phần đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã thành phố Phủ Lý nhiệm kỳ 2016-2021 ................................................................................ 54 Bảng 2.3 Chất lượng đại biểu hội đồng nhân cấp xã thành phố Phủ Lý, nhiệm kỳ 2016-2021 ............................................................................................... 55 Bảng 2.4: Số lượng cán bộ, công chức xã thành phố tính đến hết tháng 6/2019 ... 73 Bảng 2.5: Chất lượng cán bộ, công chức cấp xã thành phố Phủ Lý ....................... 74 Bảng 2.6: Biểu đồ cơ cấu cán bộ, công chức theo độ tuổi (đơn vị tính: %)........................ 75 Biểu đồ 2.1: Biểu đồ cơ cấu cán bộ, công chức theo độ tuổi (đơn vị tính: %) .................... 75
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài. Ngày 19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức CQĐP mới, thay thế luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân nhân (UBND) năm 2003. Luật đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các chủ trƣơng, định hƣớng của Đảng về CQĐP với các nội dung cải cách là: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phƣơng; đổi mới tổ chức, phƣơng thức hoạt động của HĐND và UBND các cấp; phân định rõ sự khác biệt giữa chính quyền ở đô thị với chính quyền nông thôn để phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý nhà nƣớc ở từng khu vực. Chính quyền địa phƣơng (CQĐP) ở Việt Nam là bộ máy thực thi quyền lực nhà nƣớc ở các cấp chính quyền gồm cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, cấp huyện, quận, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng, thị xã và cấp xã, phƣờng, thị trấn. Ngoài ra, còn có chính quyền của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Các cấp CQĐP bao gồm HĐND và UBND đƣợc thành lập ở các địa phƣơng theo nguyên tắc hiến định là tất cả quyền lực nhà nƣớc thuộc về Nhân dân, tập trung dân chủ đảm bảo vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa và tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm các quyền con ngƣời và công dân. HĐND bao gồm các đại biểu do nhân dân địa phƣơng bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân. Ở các đơn vị hành chính cấp xã, CQĐP gồm HĐND và UBND có trách nhiệm thực hiện tốt và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ đã đƣợc pháp luật quy định. Sau 05 năm thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng có một số hạn chế bất cập cần phải đƣợc sửa đổi bổ xung nhƣ: - Một số quy định của Luật về phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp, ủy quyền chƣa đƣợc quy định rõ, nhất là chủ thể thực hiện ủy quyền gây khó khăn trong việc áp dụng và hạn chế hoạt động của chính quyền địa phƣơng các cấp. Luật chƣa có quy định để tạo cơ sở cho các luật chuyên ngành quy định cụ thể các nhiệm 1
vụ, quyền hạn không đƣợc phân cấp, ủy quyền nhằm tránh việc phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. - Việc tăng số lƣợng Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện chƣa phù hợp với tình hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phƣơng; việc quy định số lƣợng Phó Trƣởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách đã làm tăng biên chế của chính quyền địa phƣơng trong bối cảnh cả nƣớc thực hiện Nghị quyết của Trung ƣơng về tinh giản biên chế. - Ở cấp xã, việc thực hiện quy định của Luật về số lƣợng Phó Chủ tịch UBND theo phân loại hành chính cơ bản phù hợp với cấp tỉnh, cấp huyện, song đã làm giảm số lƣợng Phó Chủ tịch UBND cấp xã loại 2, loại 3 chỉ còn 01 Phó Chủ tịch, gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã. - Việc không thành lập Tổ đại biểu HĐND cấp xã là chƣa phù hợp với thực tế hoạt động của HĐND cấp xã, nhất là trong triển khai thực hiện nhiệm vụ giám sát và hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND cấp xã tại các thôn, tổ dân phố theo từng đơn vị bầu cử đại biểu HĐND trên địa bàn cấp xã. - Luật không quy định thẩm quyền phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã là chƣa phù hợp.Thực tế cho thấy, UBND cấp xã vẫn phải đề ra kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trên địa bàn trên cơ sở chỉ tiêu kế hoạch của cấp trên và nghị quyết của cấp ủy đảng cùng cấp. Vì vậy, nhiều địa phƣơng vẫn đề nghị bổ sung quy định thẩm quyền của UBND cấp xã xây dựng trình HĐND cấp xã thông qua để trình UBND cấp huyện phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã trƣớc khi triển khai thực hiện. - Quy định của Luật về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phƣơng cấp huyện, cấp xã ở hải đảo nhƣ các đơn vị hành chính trong đất liền là chƣa phù hợp với các đặc thù, đặc điểm khác biệt của các đơn vị hành chính ở hải đảo. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm đƣợc việc thì mọi việc đều xong xuôi”[62, tr. 371]. Để cấp xã “làm đƣợc việc”, bên cạnh sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng, sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, sự tận tụy, trách nhiệm của đội ngũ cán 2
bộ, công chức và những ngƣời hoạt động không chuyên trách,… thì việc xác định minh bạch, rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của chính quyền cấp xã giữ một vai trò rất quan trọng. Lịch sử phát triển của dân tộc Việt Nam cho thấy rằng: tình hình chính trị-xã hội Việt Nam ở mỗi thời kỳ và giai đoạn phát triển ổn định hay không, tùy thuộc một phần không nhỏ vào sự ổn định của cấp xã. Song cũng chính ở nơi đây rất nhiều vấn đề đặt ra cần phải giải quyết. Trong những năm gần đây, chính quyền cấp xã cả nƣớc đã có những mặt tiến bộ rõ nét, có sự chuyển biến rõ rệt, nhất là sự chuyển biến cả về mặt tổ chức và hoạt động về nhận thức, tƣ duy, phong cách lãnh đạo, quản lý không còn thụ động hành chính nhƣ trƣớc. Mở đầu Nghị quyết 37/NQ-TW 2018 của Bộ Chính Trị về sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã đã nêu “đơn vị hành chính các cấp ở nƣớc ta đã đƣợc điều chỉnh, sắp xếp lại phù hợp với từng giai đoạn lịch sử và đã đạt đƣợc một số kết quả tích cực góp phần phát huy nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội” [7,tr 1]. Tuy vậy so với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nƣớc thì tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã còn bộc lộ nhiều yếu kém, khiếm khuyết, thậm chí có nhiều khuyết điểm nghiêm trọng. Mặt khác, so với tiến trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nƣớc nói chung thì quá trình đổi mới của chính quyền cấp xã là chậm. Một số hạn chế của chính quyền cấp xã hiện nay có thể kể đến nhƣ: Đối với hoạt động của HĐND cấp xã: Một là, các nghị quyết chuyên đề của HĐND cấp xã để giải quyết các vấn đề đang bức xúc của địa phƣơng còn chƣa kịp thời. Ví dụ nhƣ công tác giải phóng mặt bằng; công tác vệ sinh môi trƣờng;… Việc xem xét thảo luận các dự thảo nghị quyết, đề án trình HĐND vẫn còn hiện tƣợng nặng về hình thức nên ảnh hƣởng đến chất lƣợng và hiệu quả thực hiện. Hai là, công tác giám sát là một trong các nhiệm vụ quan trọng của HĐND, nhƣng một số HĐND cấp xã chƣa xây dựng đƣợc lịch hoạt động giám sát định kỳ hoặc có xây dựng nhƣng mang tính hình thức, không tổ chức thực hiện. Các đoàn giám sát xuống cơ sở nhiều khi chƣa phân biệt rõ đƣợc mục đích, tính chất, nội dung của cuộc giám sát và việc chuẩn bị các bƣớc cần thiết chƣa chu đáo nên kết 3
quả giám sát chƣa cao, các kết luận thƣờng chung chung, thiếu tính thuyết phục, chƣa phản ánh đúng bản chất của vấn đề. Vì vậy, đánh giá, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kết luận, các kiến nghị không có hiệu quả. Ba là, việc thực hiện giám sát tại kỳ họp, thông qua việc xem xét báo cáo của thƣờng trực HĐND, UBND; thông qua việc chất vấn và trả lời chất vấn còn nhiều bất cập. Việc gửi tài liệu kỳ họp đến tay đại biểu HĐND còn chậm, không đảm bảo thời gian ít nhất 5 ngày trƣớc ngày khai mạc kỳ họp theo quy định. Hầu hết các kỳ họp khi đại biểu đến họp mới có tài liệu, nên không có thời gian nghiên cứu. Việc giám sát theo chuyên đề đối với các nội dung: thực hiện Nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; việc thu, chi ngân sách địa phƣơng; việc xây dựng văn hóa khu dân cƣ; việc dạy thêm học thêm và các khoản thu khác của nhà trƣờng; về kế hoạch phòng chống bão, lụt, úng hàng năm; kế hoạch thực hiện nghị quyết của HĐND cấp trên… Đây là các hoạt động quan trọng, nhƣng lại là khâu yếu nhất của HĐND cấp cơ sở, do hầu hết các đại biểu HĐND hạn chế kiến thức về quản lý và chuyên môn nên việc giám sát các hoạt động này ít đƣợc thực hiện và còn mang tính hình thức. Ngoài ra, việc tổ chức các hình thức giám sát còn nghèo nàn, thời gian tiến hành giám sát ngắn, chủ yếu là đi nghe báo cáo của các tổ chức hoặc cá nhân. Từ đó, việc tìm hiểu thông tin không đƣợc tỷ mỷ, độ chính xác không cao, chƣa đạt đƣợc mục đích, yêu cầu đề ra. - Việc đôn đốc, kiểm tra và giám sát UBND cùng cấp trong việc thực hiện nghị quyết HĐND và giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác đóng tại địa bàn xã còn nhiều khiếm khuyết. HĐND nhiều xã không thể thực hiện đƣợc nhiệm vụ này do hạn chế về trình độ và bị cản trở việc thực hiện quyền giám sát. Việc tổ chức các cuộc họp thƣờng xuyên của Thƣờng trực HĐND chƣa đƣợc thực hiện tốt hoặc thƣờng lồng ghép vào các cuộc họp khác kết hợp với nhiều nội dung. - Luật quy định HĐND cấp xã thành lập Ban pháp chế và Ban kinh tế - xã hội nhƣng lại hoạt động kiêm nhiệm, không còn các Tổ đại biểu của HĐND cấp xã nhƣ trƣớc đây. Quá trình thực hiện luật nhiều ý kiến cho rằng nhƣ vậy làm “phình” bộ 4
máy và phát sinh đòi hỏi chế độ, chính sách đối với ngƣời giữ chức danh Trƣởng ban, Phó trƣởng ban của HĐND cấp xã [80]. Đối với hoạt động của UBND cấp xã: Một là, hoạt động quản lý hành chính của UBND một số xã, phƣờng, thị trấn còn yếu, tùy tiện; cá biệt ở một số nơi có biểu hiện chƣa tổ chức hoạt động theo quy định của pháp luật, nặng về tập quán, thói quen, tình cảm... Việc ban hành các quyết định, văn bản quản lý, áp dụng pháp luật còn nhiều sai sót, không đúng thẩm quyền, thể thức. Giải quyết một số vụ việc sai luật, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai, tài chính, xử lý vi phạm... Hai là, việc tổ chức điều hành thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, an ninh trật tự, thu, chi ngân sách... còn lúng túng. Năng lực công tác, tính chủ động trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ chƣa cao, chƣa thực hiện tốt chức năng là cơ quan chấp hành của HĐND. Ba là, một số nơi UBND có xu hƣớng đẩy việc xuống cho thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố, tự biến thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố thành cấp trung gian, làm cho các trƣởng thôn, tổ trƣởng dân phố phải làm những việc vốn là thuộc nhiệm vụ của UBND xã, phƣờng, thị trấn... Ví dụ nhƣ: thu thuế, tuyên truyền phố biến pháp luật, văn hóa thông tin... trong khi tổ chức thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố chỉ thuần túy là các tổ chức cộng đồng dân cƣ, không phải là tổ chức hành chính cấp dƣới của xã, phƣờng, thị trấn. Từ đó, dẫn tới hiệu quả hoạt động và chất lƣợng công việc thấp. Công tác nắm tâm tƣ nguyện vọng và vận động quần chúng của nhiều xã, phƣờng còn nhiều yếu kém. Bốn là, quy trình, thủ tục hành chính tuy đã đƣợc rà soát, điều chỉnh nhƣng vẫn còn rƣờm rà. Sự phối hợp giữa các cơ quan trong giải quyết công việc ở một số lĩnh vực liên quan đến thẩm quyền của nhiều ngành, nhiều cấp còn thiếu chặt chẽ, đồng bộ. Các lĩnh vực công việc đƣợc thực hiện theo cơ chế một cửa liên thông chƣa nhiều. Một số cán bộ, công chức tha hóa về đạo đức, lối sống dẫn đến những quyết định hành chính hoặc hành vi gây ảnh hƣởng xấu đến hiệu quả hoạt động quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. 5
Năm là, trong hoạt động điều hành của UBND cấp xã còn có tình trạng không phân biệt đƣợc việc nào Chủ tịch UBND quyết định, việc nào tập thể UBND quyết định nên gây nhiều khó khăn, trở ngại khi thực hiện. Đặc biệt là khi xảy ra sai phạm khó xác định lỗi thuộc về tập thể UBND hay thuộc về Chủ tịch UBND, Phó chủ tịch UBND. Mặt khác, do chƣa phân định rõ chức năng, thẩm quyền nên có nơi, cán bộ, công chức của UBND cấp xã lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi cá nhân, gia đình thậm chí cho cả dòng họ gây ra sự bất bình trong nhân dân. Sáu là, do năng lực quản lý, điều hành yếu kém nên một số nơi UBND cấp xã không kiểm soát đƣợc tình hình, để mặc cho thôn xóm tự đề ra quy chế, hƣơng ƣớc trái với quy định của pháp luật nhƣ việc tự đặt ra các hình thức xử phạt và mức phạt không đúng quy định (bằng thóc hoặc bằng tiền), cho rằng “phép vua thua lệ làng” khiến cho tình hình trị an ở nông thôn vốn đã phức tạp nay càng phức tạp hơn. Bên cạnh đó, việc giải quyết công việc còn chịu ảnh hƣởng bởi mối quan hệ họ mạc, làng xóm, quen biết nên làm cho nội bộ của UBND cấp xã một số nơi mất ổn định, sinh ra bè phái, làm giảm hiệu quả điều hành và làm mất lòng tin của nhân dân ở chính quyền nói chung và UBND cấp xã nói riêng. Ngoài ra để cụ thể hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng (khóa XII) một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp bộ máy của Hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Nghị quyết số 37/NQ-TW 2018 của Bộ Chính trị ngày 24/12/2008 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã thì việc thay đổi sắp xếp bộ máy của cấp CQĐP là hết sức quan trọng trong đó có chính quyền cấp xã nhằm tinh chỉnh bộ máy để hoạt động hiệu lực, hiệu quả đáp ứng yêu cầu phát triển trong tình hình mới. Cùng với đó, với 89,23% số phiếu tán thành, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng trong phiên họp chiều 22/11/2019; Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 7 năm 2020. Vì vậy việc lựa chọn vấn đề “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam” làm đề tài luận văn 6
là cần thiết và phù hợp nhằm đánh giá và đề ra giải pháp góp phần đổi mớí nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ năm 1991 đến nay, đặc biệt là khi có Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã đƣợc nhiều nhà nghiên cứu khoa học và các nhà hoạt động chính trị quan tâm dƣới nhiều góc độ khác nhau, thể hiện: - Dân chủ ở cấp địa phƣơng, sổ tay IDEA quốc tế, do Viện Chính sách công và pháp luật (IPL) biên dịch và xuất bản tiếng Việt, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2014. Những cuốn sách trên có một số bài của một số tác giả viết về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền nhà nƣớc ở địa phƣơng, trong đó có chính quyền cấp xã, tiêu biểu là cuốn: - “Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phƣơng và khả năng áp dụng tại Việt Nam” (Nhà xuất bản Tƣ pháp) Trên cơ sở kết quả nghiên cứu do Viện Khoa học pháp lý Bộ Tƣ pháp chủ trì từ năm 2014 - 2015, tập thể tác giả do Tiến sỹ Nguyễn Văn Cƣơng - Quyền Viện trƣởng Viện Khoa học pháp lý Bộ Tƣ pháp làm Chủ biên. Đây là cuốn sách chuyên khảo với mục đích bàn luận và làm rõ bản chất, mô hình, kinh nghiệm tổ chức và vận hành CQĐP theo nguyên lý tự quản địa phƣơng của một số quốc gia trên thế giới nhằm cung cấp thêm các luận chứng, luận cứ khoa học và thực tiễn nhằm phục vụ việc tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP tại nƣớc ta trong thời gian tới. Đặc biệt trong những năm gần đây, cải cách hành chính nhà nƣớc là một nội dung rất quan trọng của sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nƣớc, một số đề tài khoa học, luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ, sách báo đề cập đến vấn đề này mang tính trực tiếp và hoàn chỉnh hơn. Tiêu biểu là: Luận văn Thạc sỹ quản lý công của tác giả Trần Văn Hải năm 2015 về “Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, huyện An Dƣơng, thành phố Hải Phòng”; [37] Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Minh Phƣơng năm 2011 về 7
“đổi mới tổ chức và hoạt động cuả chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay”; Luận văn “Tổ chức và hoạt động của UBND xã ở huyện Từ Liêm, thành phố Hà Nội” của tác giả Chu Việt Dũng năm 2014… Những công trình nghiên cứu đã đƣa ra cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở tại địa phƣơng đƣợc chọn nghiên cứu. Trên cơ sở thực tiễn, các tác giả đã đƣa ra thực trạng của chính quyền cấp xã tại các điểm nghiên cứu là huyện An Dƣơng, thành phố Hải Phòng; huyện Thanh Trì và huyện Từ Liêm của thành phố Hà Nội. Từ đó, các tác giả đã có những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã tại địa phƣơng nói riêng và chính quyền cấp xã nói chung. Ngoài ra, một số ngƣời làm công tác quản lý giữ cƣơng vị chủ chốt ở trung ƣơng và địa phƣơng cũng bàn về tổ chức bộ máy của chính quyền từ thực tế hoạt động của địa phƣơng mình thông qua các bài viết đăng trên các tạp chí, thể hiện: - Tham luận “Cải cách hệ thống CQĐP ở Việt Nam – cấp huyện hay cấp xã?” của tác giả Phan Thị Lan Hƣơng; Tham luận “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phƣơng tại Việt Nam” của tác giả Nguyễn Minh Phƣơng tại Hội thảo: “Tổ chức CQĐP ở Việt Nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn” diễn ra tại Ninh Thuận tháng 4/2013. Các công trình nghiên cứu trên, tập trung nghiên cứu những vấn đề chung: sự hình thành, phát triển, đặc điểm của CQĐP; phân biệt chính quyền đô thị và chính quền nông thôn; mô hình chính quyền chính quyền 2 cấp ở đô thị, 3 cấp ở nông thôn; vấn đề về tự quản địa phƣơng, phân quyền, phân công quản lý; quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP… Đây là những tài liệu tham khảo có giá trị để hoành thành luận văn này. Nhìn chung các công trình nghiên cứu nói trên thể hiện tính nghiêm túc trong học thuật, đồng thời chỉ ra một cái nhìn tổng quan về CQĐP nói chung và CQĐP cấp xã nói riêng. Tôi mong muốn sẽ kế thừa những thành tựu mà những công trình đi trƣớc đã đạt đƣợc và sẽ tiếp nối những vấn đề thực tiễn đang đặt ra mà các công trình nghiên cứu trƣớc chƣa có điều kiện giải quyết trên cơ sở lý luận và thực tiễn nghiên cứu và hoạt động của chính quyền xã tại thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam. 8
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích của luận văn Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nƣớc và khi tiến hành cụ thể hóa các chủ trƣơng của Đảng theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW về đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở phân tích thực trạng và những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, nêu ra phƣơng hƣớng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã tại thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam, đóng góp ý kiến để sửa đổi luật tổ chức CQĐP năm 2015 phần liên quan đến cấp xã. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn Phân tích cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Vị trí, vai trò chính quyền cấp xã, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã Tiên Tân, qua đó nêu, đề xuất vấn đề tồn tại cần khắc phục. Đƣa ra những giải pháp đổi mới về tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu. Các quy định của pháp luật thực định về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. - Phạm vi nghiên cứu. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là đề tài rộng đƣợc đề cập dƣới nhiều góc độ khác nhau, luận văn chỉ đi sâu nghiên cứu một số vấn đề lý luận có liên quan đến chính quyền cấp xã và đƣợc minh chứng từ thực tiễn hoạt động của xã, phƣờng của thành phố Phủ Lý. Giới hạn thời gian nghiên cứu của luận văn từ thời kỳ đổi mới, song chủ yếu tập trung từ Hiến pháp năm 2013 đến nay. 9
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu - Luận văn đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc ta về lý luận Nhà nƣớc-pháp luật nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng. Luận văn sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu của triết học Mác-Lênin, kết hợp các phƣơng pháp lịch sử-cụ thể, phân tích tổng hợp, điều tra xã hội học... 6. Đóng góp mới của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm làm rõ hơn một số vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã, làm phong phú thêm tri thức khoa học tổ chức, khoa học hành chính và luật học. Đặc biệt đi sâu nghiên cứu tổng thể và có hệ thống về chính quyền cấp xã từ thực tiễn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam. Những đề xuất của luận văn có ý nghĩa nhất định trong việc tổng kết thực tiễn hoạt động của chính quyền cấp xã trong thực hiện đƣờng lối chính sách và pháp luật tại cơ sở trong điều kiện cải cách hành chính nhà nƣớc và các kiến nghị, giải pháp nhằm phục vụ cho việc cải cách hành chính, sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp xã của thành phố Phủ Lý theo chủ trƣơng của Đảng, các văn bản QPPL của Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc Hội hiện nay. Luận văn có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các đề tài nghiên cứu có liên quan; sử dụng cho việc giảng dạy chuyên ngành Luật học và Hành chính học. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chƣơng gồm: Chương 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Phủ Lý, tỉnh Hà Nam Chương 3: Phƣơng hƣớng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. 10
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1.1. Khái niệm về đổi mới Đổi mới là cái vốn có của mọi vận động và phát triển trong tự nhiên, xã hội cũng nhƣ trong tƣ duy. Bất kỳ sinh vật nào cũng luôn luôn tự Đổi mới để thích nghi với những sự thay đổi của môi trƣờng sống. Đối với xã hội, Đổi mới là một phản ứng mang tính tự nhiên của xã hội để bảo đảm sự thích nghi của nó trƣớc những biến đổi môi trƣờng tự nhiên, môi trƣờng quốc tế, để thích ứng với tình thế. Đổi mới là quá trình vận động tự nhiên của mọi hiện tƣợng xã hội. Ngay từ năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sử dụng khái niệm “Đổi mới” trong sự vận dụng cụ thể vào Đổi mới đất nƣớc. Ngƣời viết: “Công cuộc Đổi mới, xây dựng là trách nhiệm của dân”. Khi nhấn mạnh sự cần thiết phải không ngừng Đổi mới nhận thức để phản ánh đúng tình hình thế giới, tình hình trong nƣớc vốn không ngừng biến đổi, Hồ Chí Minh viết: thế giới ngày ngày Đổi mới, nhân dân ta ngày càng tiến bộ cho nên chúng ta phải tiếp tục học và hành để tiến bộ kịp nhân dân”. Đổi mới, theo Hồ Chí Minh, còn là để thắng sức ỳ của thói quen, của tập quán cũ. Dù đó là việc khó khăn, nhƣng chẳng có việc gì là không thể Đổi mới”. Đổi mới còn là cách để thay đổi một phƣơng thức sống, tạo lập một phƣơng thức sống mới, đáp ứng nhu cầu của sự phát triển. Về vấn đề này, Hồ Chí Minh viết: “Khi trƣớc nhà nào lo làm nhà nấy, làm thế nào cũng đƣợc. Nhƣng bây giờ không phải nhƣ thế. Bây giờ mình phải Đổi mới nông thôn”[11] Trong tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, Đổi mới và phát triển là những khái niệm rất gần gũi, đôi khi đƣợc hiểu nhƣ nhau. Trong Báo cáo tại Hội nghị Chính trị đặc biệt năm 1964, Ngƣời viết: “Trong 10 năm qua, miền Bắc nƣớc ta đã tiến những bƣớc dài chƣa từng thấy trong lịch sử dân tộc. Đất nƣớc, xã hội, con ngƣời đều Đổi mới”. Vận dụng vào vấn đề mà chúng ta nghiên cứu “Đổi mới‟ là thay cách nghĩ, cách làm cũ lạc hậu, lỗi thời, không đáp ứng đƣợc nhu cầu phát triển, bằng cách nghĩ, cách làm khác, tiến bộ hơn, hợp với quy luật của sự phát triển. 11
Phân tích tình hình đất nƣớc trong những năm cuối thập niên 70, đầu thập niên 80 thế kỷ XX, Đại hội VI của Đảng ta đã nhấn mạnh: Đổi mới là vấn đề có ý nghĩa sống còn. Sau khi nêu nội dung Đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, Đổi mới chính sách xã hội,… Đại hội tập trung làm nổi bật nội dung Đổi mới Đảng: Đổi mới tƣ duy, trƣớc hết là tƣ duy kinh tế; Đổi mới tổ chức; Đổi mới đội ngũ cán bộ; Đổi mới phong cách lãnh đạo và công tác của Đảng. Từ đây, “Đổi mới” đƣợc sử dụng rộng rãi trong các văn kiện của Đảng, trong sách báo cũng nhƣ trong ngôn ngữ hằng ngày của nhân dân ta. Trong 20 năm qua, nhận thức về “Đổi mới ở Việt Nam” cũng không ngừng phát triển. Thời kỳ đầu, “Đổi mới” đƣợc hiểu nhƣ là những suy nghĩ, những hành động riêng lẻ, cụ thể nhằm thay đổi một nhận thức, một cách làm nhất định nào đó; càng về sau, càng nhận thức đầy đủ hơn về “Đổi mới” – đó là vấn đề chiến lƣợc lâu dài trong quá trình xây dựng chủ nghĩa xã hội; nó bao quát toàn diện, không trừ lĩnh vực nào của quá trình đó. Đổi mới là quá trình loại bỏ những gì kìm hãm và cản trở sự phát triển, tổ chức lại xã hội, đƣa vào cơ chế vận hành của xã hội một hệ thống đồng bộ các yết tố vật chất và tinh thần, tạo nên lực lƣợng cho sự phát triển vƣợt bậc. “Đổi mới” – đó là quá trình giải phóng mang ý nghĩa toàn diện của từ đó – giải phóng về tƣ tƣởng, giải phóng lực lƣợng sản xuất, giải phóng mọi tiềm năng sáng tạo của con ngƣời, giải phóng khả năng trí tuệ của nhân dân,… để phục vụ cho sự phát triển con ngƣời, bảo đảm tự do, sáng tạo của nhân dân. “Đổi mới‟ còn là quá trình sửa lại những nhận thức không đúng về “cái cũ”, nhƣng “cái cũ” ấy lại là cái đúng, để hiểu đúng nó hơn, vận dụng có hiệu quả hơn vào thực tiễn mới. “Đổi mới” còn là làm rõ cái gì là đúng của ngày hôm qua, nhƣng do hoàn cảnh đã thay đổi, ngày hôm nay không còn thích hợp, cần từ tổng kết thực tiễn để khái quát lý luận nhằm bổ sung, phát triển nhận thức, phát triển nền tảng tƣ tƣởng của chúng ta. Nhờ vậy, nền tảng tƣ tƣởng đó thực hiện có hiệu quả hơn chức năng là cơ sở hoạch định và triển khai đƣờng lối của Đảng, thúc đẩy đất nƣớc phát triển. 12
Nhƣ vậy, “Đổi mới” có mục tiêu lý luận và mục tiêu thực tiễn. Về lý luận, Đổi mới nhằm xác lập hệ thống quan điểm đúng đắn về chủ nghĩa xã hội và con đƣờng đi lên chủ nghĩa xã hội ở nƣớc ta. Về thực tiễn, Đổi mới để xã hội xã hội chủ nghĩa từng bƣớc đƣợc xác lập vững chắc. Hai mục tiêu đó có quan hệ biện chứng với nhau: Mục tiêu lý luận phục vụ cho mục tiêu thực tiễn; mục tiêu thực tiễn vừa là yêu cầu, là đòi hỏi nâng cao chất lƣợng mục tiêu lý luận, vừa là phƣơng thức kiểm tra thành quả đạt đƣợc của mục tiêu lý luận. Trong sự tác động qua lại đó, mục tiêu thực tiễn là cơ quan quan trọng nhất. Mục tiêu lý luận và thực tiễn đó cũng khẳng định rằng, chúng ta “Đổi mới” nhƣng không “đổi mầu”. Đổi mới để giữ vững mục tiêu độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, để làm cho chủ nghĩa xã hội đƣợc nhận thức đúng đắn hơn và đƣợc xây dựng có hiệu quả cao hơn. Đổi mới không phải là xa rời chủ nghĩa Mác-Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, mà là làm cho lý luận đó, tƣ tƣởng đó đƣợc nhận thức và vận dụng, phát triển sáng tạo hơn, mang lại kết quả thiết thực hơn. Đổi mới không phải là phủ định sạch trơn nhận thức và cách làm trƣớc đây cùng những thành tựu đã đƣợc tạo ra, mà là khẳng định những gì đã nghĩ đúng, làm đúng, giữ lại những giá trị tích cực của quá khứ, lấy đó làm tiền đề để Đổi mới, để tiến lên; đồng thời loại bỏ những gì hiểu sai, làm sai, những hậu quả do những sai sót đó tạo ra. Cho nên, giữ vững định hƣớng xã hội chủ nghĩa trong quá trình Đổi mới là vấn đề có ý nghĩa cực kỳ quan trọng. Nó giúp chúng ta tránh những sai lầm hữu khuynh cũng nhƣ “tả” khuynh. 1.2. Chính quyền cấp xã - khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã 1.2.1.1. Chính quyền cấp xã Trong các văn chính trị, pháp lý phổ biến hiện nay đang tồn tại các thuật ngữ về chính quyền cấp xã nhƣ: chính quyền cơ sở, HĐND và UBND cấp xã. Các cách gọi này để chỉ một chủ thể quản lý nhà nƣớc, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cấp gần với Nhân dân nhất. Chính quyền cấp xã là một chủ thể chủ yếu của quan hệ pháp luật trong tổ chức và hoạt động của cấp chính quyền này. 13