Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:106

Thêm vào BST

Báo xấu

20
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Với Luận văn này, tác giả hướng đến mục tiêu tổng quát là nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ về RIA tại Việt Nam, từ những quy định của pháp luật hiện hành về RIA cho đến thực tiễn RIA trong quá trình xây dựng pháp luật tại Việt Nam hiện nay. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ THANH TÂM ®¸nh gi¸ t¸c ®éng cña ph¸p luËt trong ho¹t ®éng x©y dùng ph¸p luËt ë ViÖt Nam hiÖn nay LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ THANH TÂM ®¸nh gi¸ t¸c ®éng cña ph¸p luËt trong ho¹t ®éng x©y dùng ph¸p luËt ë ViÖt Nam hiÖn nay Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TSKH. ĐÀO TRÍ ÚC HÀ NỘI - 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Thanh Tâm
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục từ viết tắt Danh mục các bảng Danh mục các biểu đồ MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT ..................................................................................... 7 1.1. Khái quát chung ............................................................................... 7 1.1.1. Khái niệm về RIA .............................................................................. 7 1.1.2. Lịch sử phát triển và tầm quan trọng của hoạt động RIA ................ 10 1.1.3. Chủ thể thực hiện RIA ..................................................................... 13 1.2. Mục tiêu và lợi ích của hoạt động RIA............................................ 15 1.2.1. Mục tiêu của hoạt động RIA ............................................................ 15 1.2.2. Lợi ích của hoạt động RIA ............................................................... 18 1.3. Quy trình của hoạt động RIA ....................................................... 20 1.3.1. Quy trình đánh giá tác động sơ bộ ................................................... 23 1.3.2. Quy trình đánh giá tác động đơn giản .............................................. 25 1.3.3. Quy trình đánh giá tác động đầy đủ ................................................. 27 1.4. Kinh nghiệm của nƣớc ngoài về đánh giá tác động của pháp luật...... 30 Kết luận Chƣơng 1 ....................................................................................... 34 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM .................................................................. 35 2.1. Quy định của pháp luật Việt Nam về RIA ..................................... 35 2.1.1. Quá trình phát triển của pháp luật về RIA tại Việt Nam ...................... 35 2.1.2. Các quy định pháp luật hiện hành về RIA ......................................... 39 2.1.3. Nhận định về các quy định của pháp luật Việt Nam về RIA ............ 46
2.2. Một số thành tựu của hoạt động RIA tại Việt Nam ...................... 50 2.2.1. Việc thực thi các quy định về RIA tại Việt Nam................................ 50 2.2.2. Kết quả đã đạt được........................................................................... 53 2.3. Hạn chế của hoạt động RIA tại Việt Nam...................................... 57 2.3.1. Sự lạm phát của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ..................... 57 2.3.2. Hoạt động RIA chưa được quan tâm và đầu tư đúng mức .............. 62 2.3.3. Quy trình RIA chưa được tuân thủ chặt chẽ, nghiêm túc ................ 64 Kết luận Chƣơng 2 ........................................................................................ 73 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VIỆC ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM ............. 74 3.1. Bối cảnh và yêu cầu hoàn thiện hoạt động RIA .......................... 74 3.1.1. Bối cảnh và sự cần thiết phải hoàn thiện quy định pháp luật về RIA tại Việt Nam hiện nay............................................................... 74 3.1.2. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật và đảm bảo hiệu quả hoạt động RIA ......................................................................................... 75 3.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiện và nâng cao chất lƣợng hoạt động RIA ........................................................................................ 77 3.2.1. Xây dựng hệ thống pháp luật ổn định, đồng bộ ............................... 77 3.2.2. Đảm bảo các nguồn lực cho hoạt động RIA ..................................... 79 3.2.3. Đảm bảo tuân thủ nghiêm túc quy trình RIA ................................... 81 3.3. Giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hoạt động RIA ..................... 84 3.3.1. Hoàn thiện các quy định hướng dẫn RIA......................................... 84 3.3.2. Nâng cao vai trò của chủ thể thực hiện RIA ..................................... 85 3.3.3. Nâng cao khả năng chuyên môn về RIA ........................................... 88 Kết luận Chƣơng 3 ........................................................................................ 90 KẾT LUẬN .................................................................................................... 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 93
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Ý nghĩa Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (tiếng Anh: ASEAN: Association of SoutheastAsian Nations) OECD: Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế QPPL: Quy phạm pháp luật RIA: Đánh giá tác động của pháp luật Dự án sáng kiến cạnh tranh Việt Nam của Cơ USAID/VNCI: quan phát triển Quốc tế Hoa Kỳ VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật VCCI: Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam
DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang Bảng 2.1: Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do Trung ương ban hành sau khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực (từ năm 2009 đến năm 2013) 58 Bảng 2.2: Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành sau khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 có hiệu lực (từ năm 2005 đến năm 2012) 59 Bảng 2.3: Kết quả chất lượng các Báo cáo RIA từ năm 2009 đến 2012 70
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Số hiệu Tên biểu đồ Trang Biểu đồ Biểu đồ 2.1: Các ý kiến về thời điểm thực hiện đánh giá tác động RIA 65 Biểu đồ 2.2: Ý kiến về các nhận định liên quan đến báo cáo RIA 68 Biểu đồ 2.3: Ý kiến về các văn bản cần thực hiện đánh giá tác động RIA 69
DANH MỤC SƠ ĐỒ Số hiệu sơ đồ, hộp Tên sơ đồ Trang Sơ đồ 1.1: Các bước chính trong quy trình đánh giá tác động của pháp luật 22 Hộp 1.1: Mẫu của một báo cáo đánh giá dự báo tác động pháp luật đầy đủ 23
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đánh giá tác động của pháp luật (Regulatory Impact Assessment - viết tắt là RIA) là một công cụ hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Đánh giá tác động của pháp luật bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. RIA là một công cụ dùng để phân tích, đo lường các tác động về mặt tích cực và tiêu cực của sự thay đổi về chính sách trước khi văn bản có hiệu lực, các cán bộ soạn thảo sẽ đưa ra những câu hỏi quan trọng liên quan đến bản dự thảo nhằm mục đích tránh việc ban hành các quy định có khả năng gây thiệt hại nhiều hơn về lợi ích thực tế cho xã hội. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, hoạt động RIA trở thành công cụ hoạch định chính sách một cách hữu hiệu đối với tất cả các cán bộ soạn thảo. Các nhà lãnh đạo có thể lựa chọn được phương án tối ưu trên cơ sở giảm thiểu chi phí nhưng đem lại lợi ích thực tế cao nhất cho xã hội. Do vậy, RIA còn được xem là công cụ có tác dụng loại bỏ những chính sách thiếu thực tế và góp phần tạo nên những văn bản pháp luật có chất lượng cao. Tại Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 hiện hành và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã quy định về việc đánh giá dự báo tác động là một công đoạn bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản, trong hồ sơ trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù vậy, trên thực tế vẫn có rất nhiều văn bản pháp luật của các bộ, ngành, địa phương được ban hành vốn có tác động nhanh và mạnh 1
mẽ đến đời sống xã hội, nhưng lại chưa được thực hiện RIA một cách nghiêm túc, dẫn đến chất lượng lại chưa cao, thậm chí gây ra phản ứng tiêu cực trong cộng đồng xã hội. Hoặc, cũng có những văn bản quy phạm pháp luật đã được đánh giá tác động, đã được ban hành nhưng khi triển khai thực thi lại trở nên kém hiệu quả hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống, tạo ra gánh nặng chi phí cho Nhà nước và người dân, tác động tiêu cực đối với nhóm đối tượng bị điều chỉnh bởi quy định trong văn bản quy phạm pháp luật đó. Vừa qua, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13 đã được ban hành và bắt đầu có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/07/2016. Theo đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004 hết hiệu lực kể từ ngày kể từ ngày Luật này có hiệu lực. Sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 là một nỗ lực không nhỏ của Quốc hội, Chính phủ trong việc chuẩn hóa hoạt động ban hành văn bản QPPL, trong đó có hoạt động RIA nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, trong bối cảnh các nguồn lực cũng như nhận thức về RIA còn hạn chế, việc thực thi các quy định về RIA theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đang gặp phải nhiều thách thức. Xuất phát từ ý nghĩa của RIA và thực trạng RIA hiện nay tại Việt Nam, tác giả cho rằng, yêu cầu cấp thiết tại thời điểm này là nghiên cứu, làm rõ những ưu điểm và cả những hạn chế, bất cập của RIA tại Việt Nam cả về khía cạnh quy định pháp luật và hoạt động thực thi quy định, xác định nguyên nhân của những hạn chế và tìm kiếm giải pháp khắc phục, đảm bảo RIA tại Việt Nam thực sự trở thành công cụ hoạch định chính sách hiệu quả. Chính vì vậy, tác giả đã quyết định chọn "Đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài nghiên cứu. 2
2. Tình hình nghiên cứu về đề tài Đề tài về RIA không phải là chế định quá mới ở Việt Nam, nó cũng là nội dung nghiên cứu của một số sách chuyên khảo, công trình nghiên cứu hay luận văn sau đây: - Phan Đức Hiếu (Chủ nhiệm đề tài) (2008), Áp dụng phương pháp “đánh giá tác động pháp luật” (RIA) để nâng cao chất lượng quy định pháp luật ở Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội; - Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội; - Phạm Văn Bằng (2014), Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học; - Bộ Tư pháp - Viện Khoa học pháp lý (2014), Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay, tháng 9/2014. Tuy nhiên các công trình nghiên cứu nêu trên chủ yếu tập trung nghiên cứu vấn đề RIA dưới góc độ cụ thể như quy định của pháp luật hiện hành về RIA, kinh nghiệm quốc tế về RIA hay nhận thức của các cơ quan nhà nước, của cộng đồng về RIA... Nhìn chung, các đề tài nêu trên đi sâu nghiên cứu một hoặc một vài khía cạnh cụ thể của RIA mà chưa có cái nhìn tổng thể, toàn diện về RIA từ quy định pháp luật cho đến thực tiễn áp dụng quy định về RIA, những thành tựu và hạn chế, sự thể hiện vai trò hoạch định chính sách của RIA tại Việt Nam hiện nay. 3. Mục tiêu nghiên cứu Với Luận văn này, tác giả hướng đến mục tiêu tổng quát là nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ về RIA tại Việt Nam, từ những quy định của pháp luật hiện hành về RIA cho đến thực tiễn RIA trong quá trình xây dựng pháp luật tại Việt Nam hiện nay. 3
Để đạt được mục tiêu tổng quát nêu trên, tác giả đề ra mục tiêu cụ thể của Luận văn này gồm:  Làm rõ khái niệm và bản chất của hoạt động RIA.  Đánh giá đầy đủ tầm quan trọng của hoạt động RIA trong hoạt động xây dựng pháp luật.  Đánh giá thực trạng xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam hiện nay.  Phân tích và đánh giá những thành tựu và hạn chế của quy định pháp luật hiện hành về RIA.  Phân tích và đánh giá thực trạng RIA tại Việt Nam hiện nay, trong đó có chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng nêu trên. - Đề xuất phương hướng và giải pháp giúp đảm bảo hiệu quả RIA trong xây dựng pháp luật tại Việt Nam hiện nay. 4. Phạm vi nghiên cứu Hoạt động RIA hiện nay được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau, như từ góc độ pháp lý, quản lý hành chính hay lý luận về nhà nước và pháp luật v.v... Các vấn đề nghiên cứu cũng hết sức đa dạng như vấn đề quy trình RIA phù hợp, quy định pháp luật về RIA, thẩm quyền đánh giá tác động, nhận thức của các cơ quan nhà nước về RIA v.v... Với Luận văn này, tác giả xác mong muốn xem xét, nghiên cứu về RIA dưới góc độ lý luận về nhà nước và pháp luật. Các vấn đề được nghiên cứu đa dạng, phong phú nhằm đánh giá một cách toàn diện nhất về vai trò hoạch định chính sách của hoạt động RIA tại Việt Nam hiện nay và tìm kiếm giải pháp đảm bảo hiệu quả RIA và tăng cường vai trò hoạch định chính sách của hoạt động này. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài được dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; các quan điểm và 4
chính sách của Đảng và Nhà nước về các vấn đề kinh tế, pháp luật, xã hội. Ngoài ra, tác giả cũng sử dụng một số phương pháp nghiên cứu như: phương pháp thống kê, hệ thống hóa, tổng hợp, phân tích, đối chiếu… nhằm đánh giá và làm sáng tỏ các vấn đề cần nghiên cứu. 6. Tính mới của luận văn Luận văn tuy không phải là công trình đầu tiên nghiên cứu về hoạt động RIA tại Việt Nam, nhưng đã tập trung nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ và có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc phát huy vai trò của hoạt động RIA trong quá trình thực hiện hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Thông qua đánh giá thực tiễn, luận văn chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và kiến nghị, các giải pháp trong việc bảo đảm và thúc đẩy việc thực hiện hoạt động RIA tại Việt Nam phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. 7. Ý nghĩa của luận văn  Luận văn là một trong số ít các công trình nghiên cứu chuyên sâu về hoạt động RIA trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay trong bối cảnh Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 sắp có hiệu lực thi hành vào ngày 1/7/2016.  Hoàn thành luận văn này, tôi hi vọng những kiến thức khoa học trong luận văn sẽ là tài liệu phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo luật ở Việt Nam, đặc biệt đối với việc nghiên cứu về RIA trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam.  Nội dung luận văn sẽ có ý nghĩa thiết thực, bổ ích, cần thiết cho mọi cá nhân khi tìm hiểu hoạt động RIA trong quá trình xây dựng pháp luật.  Tôi mong rằng, những kiến nghị, giải pháp trong luận văn sẽ đóng góp có ý nghĩa thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật trong 5
việc bảo đảm và thúc đẩy việc thực hiện hoạt động RIA trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục từ viết tắt, danh mục bảng biểu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được kết cấu gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về đánh giá tác động của pháp luật. Chương 2: Thực trạng đánh giá tác động của pháp luật tại Việt Nam Chương 3: Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện việc đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam. 6
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT 1.1. Khái quát chung 1.1.1. Khái niệm về RIA Cụm từ "Regulatory Impact Assessment" được viết tắt là RIA, cụm từ này dịch nguyên nghĩa sang tiếng Việt là "Đánh giá tác động của pháp luật". Khái niệm về RIA đã được ghi nhận trong nhiều tài liệu, dưới các góc nhìn khác nhau. Có quan điểm cho rằng, nếu sử dụng thuật ngữ tiếng Việt là "Đánh giá tác động của pháp luật "thì chưa phản ánh đúng bản chất của RIA và có thể dẫn đến việc hiểu sai và áp dụng sai RIA. Quan điểm này có phần đúng vì mục tiêu chủ yếu của RIA là đánh giá tác động trong tương lai của sự can thiệp của Nhà nước bằng chính sách, pháp luật. Việc sử dụng thuật ngữ " Đánh giá tác động của pháp luật " có thể dễ bị hiểu nhầm sang là đánh giá kết quả hay tác động của quá trình thực hiện một quy định pháp luật sau khi đã ban hành; việc đánh giá này chỉ là một bước nhỏ trong cả quá trình thực hiện RIA [8]. Cũng có quan điểm coi RIA là “một công cụ kết hợp cả phương pháp định tính và định lượng nhằm đánh giá và dự báo tác động của các chính sách của chính phủ trước khi được đưa vào thực thi trong thực tế” [34] hay là một hoạt động trợ giúp cho việc xây dựng chính sách: Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động pháp luật được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách. Đánh giá tác động pháp luật là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách [33]. Nếu nhìn từ mục đích của hoạt động này, cũng có thể coi đánh giá tác 7
động pháp luật là “RIA là một công cụ có khả năng mạnh mẽ trong việc gắn kết và kết hợp các vấn đề trong lĩnh vực chính sách khác nhau” [40, tr.7]. Đồng thời RIA là hoạt động dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy định pháp luật sẽ được ban hành. Nội dung của RIA sẽ thường tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích rủi ro. RIA cũng đồng thời là phương pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc biệt là nó đưa ra nhiều phương án khác nhau và nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp đó, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất. Theo một số chuyên gia nước ngoài: RIA là một công cụ chính sách có hệ thống được sử dụng để kiểm tra và đo lường những lợi ích có khả năng, chi phí và ảnh hưởng của quy định mới hoặc hiện tại. Một RIA là một báo cáo phân tích để hỗ trợ các nhà sản xuất quyết định [41, tr.14]. RIA là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này được sử dụng nhằm đánh giá: (i) tất cả các tác động tiềm năng – xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; (ii) tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụ hướng dẫn về các thông lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…); (iii) sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác [31]. 8
Thực hiện RIA là đảm bảo thu hút sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách. Quá trình thực hiện RIA giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế của các phương án đưa ra; từ đó tham mưu cho các cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng đắn, hiệu quả hơn. Về phía cơ quan ban hành, RIA chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn, làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế. Việc thực hiện RIA cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định: Trước tiên là ở phạm vi lãnh thổ. Việc phân chia thành các đơn vị lãnh thổ để thực hiện RIA phụ thuộc vào đặc điểm về dân cư, địa lý, các điều kiện khác có ảnh hưởng đến ý thức pháp luật và việc thực hiện pháp luật ở các địa bàn đó. Ngoài ra, việc xác định phạm vi lãnh thổ để đánh giá tác động của VBQPPL còn phải căn cứ vào giới hạn hiệu lực về không gian của văn bản pháp luật. Không thể đánh giá tác động của VBQPPL ở những vùng lãnh thổ mà nó không có hiệu lực. Tác động của VBQPPL được đánh giá theo nhiều phạm vi không gian: trên phạm vi cả nước; trên địa bàn mỗi địa phương (tỉnh, thành phố, huyện, xã...) hay cũng có thể là ở mỗi vùng, khu vực lãnh thổ (như ở các tỉnh đồng bằng, ở các tỉnh miền núi, các hải đảo...). Tiếp đó, việc đánh giá phải tiến hành trong khoảng thời gian nhất định. Khoảng thời gian này được giới hạn bằng những thời điểm phát triển có tính chất bước ngoặt trong đời sống chính trị - xã hội hoặc trong hệ thống pháp luật của đất nước. Khi đánh giá tác động của VBQPPL trong các giai đoạn nói trên cần chú ý tới những điều kiện lịch sử về kinh tế, chính trị - xã hội... trong và ngoài nước cũng như mục đích, vai trò đặt ra cho VBQPPL trong giai đoạn lịch sử đó.Tóm lại, một khái niệm có thể thừa nhận trong khoa học pháp lý là: 9
RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo cho văn bản được ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. 1.1.2. Lịch sử phát triển và tầm quan trọng của hoạt động RIA 1.1.2.1. Lịch sử phát triển của hoạt động RIA Lý do của việc hình thành hoạt động RIA thể hiện rất rõ thông qua mục tiêu của RIA là ban hành chính sách, pháp luật có chất lượng cao với chi phí thấp nhất và rủi ro ít nhất. Việc đánh giá hệ thống các quy định pháp luật sẽ phát hiện ra một số khiếm khuyết phổ biến như quy định phức tạp và không tương thích với nhau, phản ánh lợi ích mang tính cảm nhận hơn là lợi ích thực sự của đời sống xã hội, thiếu tính minh bạch và tính giải trình. Hậu quả của sự thiếu sót này sẽ làm tăng chi phí và tính rủi ro cho các nhóm đối tượng trong việc thực hiện pháp luật. Chính vì vậy, nhiều quốc gia trên thế giới đã thực hiện triệt để các chương trình cải cách pháp luật nhằm bảo đảm pháp luật được thực thi một cách tốt nhất với chi phí thấp nhất và tạo ra ít rủi ro nhất có thể. Và trong quá trình này, nhiều công cụ đã được phát triển, như đơn giản hóa thủ tục hành chính, cải cách quy chế và RIA. Các hoạt động này đều được sử dụng để nhằm mục đích nâng cao chất lượng của các quy định pháp luật, góp phần để pháp luật được thực thi một cách hiệu quả hơn. Kể từ năm 1974, RIA đã được sử dụng tại các nước là thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) và ba mươi năm sau đó thì hoạt động RIA đã được sử dụng rộng rãi và áp dụng bắt buộc khi soạn thảo chính sách, pháp luật mới ở hai mươi sáu nước trên tổng số ba mươi nước thành viên OECD. Năm 1995, OECD đã xây dựng một Danh mục tiêu chí mà các nhà làm luật cần xem xét mỗi khi quyết định ban hành một quy định mới. Danh mục tiêu chí này là các câu hỏi đặt ra mà các nhà hoạch định chính sách phải trả lời trước khi quyết định có hay không cần quy định về một vấn đề nào đó phát sinh. 10
Đối với những nước có quy trình chính sách, việc đánh giá tác động được thực hiện từ giai đoạn hình thành chính sách. Ở Canada hoạt động đánh giá tác động trong quá trình xây dựng chính sách mới được áp dụng 5 năm gần đây tại Bang Ontario và bộ hướng dẫn nghiên cứu đánh giá tác động mới được đưa vào quy trình xây dựng văn bản pháp luật đầu năm 2013. Với mục đích tạo ra môi trường pháp luật thông thoáng, thúc đẩy sự phát triển của kinh tế, tạo sự tin tưởng của doanh nghiệp, người dân vào sự điều hành của Chính phủ, sự thuận tiện cho người dân, quản lý được rủi ro, bảo đảm văn bản phải có tính dự báo, tính hiệu quả, việc đánh giá tác động ngày càng được áp dụng rộng rãi [13]. RIA trở thành một công cụ được định chế hóa được phát triển về cơ bản dựa trên danh mục tiêu chí này. Đến thời điểm hiện nay thì hoạt động RIA vẫn không ngừng được hoàn thiện và phát triển. Nhiều nước trên thế giới như Mỹ, Canada, Anh và Úc vẫn tiếp tục hoàn thiện hoạt động RIA nhằm áp dụng triệt để và có những sửa đổi về phương pháp cũng như phạm vi áp dụng [21]. Những sửa đổi này có điểm chung là mở rộng phạm vi phân tích của RIA, bao gồm cả những phân tích đánh giá về rủi ro, cạnh tranh và hoàn thiện cách thức thu thập số liệu thực tế. RIA không chỉ được áp dụng bởi các nước phát triển thuộc OECD, mà ngày càng được áp dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển. Mặc dù vậy, các quy định liên quan tới hoạt động RIA ở các nước này chưa thực sự hoàn chỉnh và được áp dụng một cách có hệ thống. 1.1.2.2. Tầm quan trọng của hoạt động đánh giá dự báo tác động pháp luật Trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản luật có vai trò, tác dụng vô cùng quan trọng trong đời sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài. Do vậy, khi xây dựng và ban hành các văn bản luật, các nhà làm luật cần thiết tiến hành đánh giá tác động 11