Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:141

Thêm vào BST

Báo xấu

36
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của việc nghiên cứu là đưa ra đƣợc một cái nhìn có tính hệ thống, khoa học, sâu sắc và toàn diện về RIA, những vấn đề đặt ra về mặt lí luận và thực tiễn trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, đưa ra những khuyến nghị về chính sách, những đảm bảo thực tiễn cho RIA trở thành một hoạt động có vai trò quan trọng trong việc ban hành chính sách, văn bản pháp luật ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Cao Phan Long ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội - 2011 1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Cao Phan Long ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS-TS Thái Vĩnh Thắng Hà Nội - 2011 2
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................. 1 MỤC LỤC ........................................................................................................................ 4 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT................................................................................. 6 MỞ ĐẦU .......................................................................................................................... 7 1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................................. 7 2. Tình hình nghiên cứu ..................................................................................................... 8 3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu ....................................................................................... 9 4. Cơ sở lí luận và phƣơng pháp nghiên cứu .................................................................... 10 5. Những nét mới của luận văn ........................................................................................ 10 6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn ................................................................ 11 7. Kết cấu của luận văn.................................................................................................... 11 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG .................... 13 DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT......................................................... 13 1.1. Khái niệm chung ...................................................................................................... 13 1.1.1. Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.................................. 13 1.1.2. Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................................. 15 1.2. Cở sở của đánh giá tác động pháp luật ...................................................................... 20 1.2.1. Cở sở lí luận................................................................................................... 20 1.2.2. Cở sở thực tiễn ............................................................................................... 22 1.3. Vai trò của RIA ........................................................................................................ 25 1.4. Đặc điểm của RIA .................................................................................................... 26 1.4.1. Nguyên tắc thực hiện RIA .............................................................................. 26 1.4.2. Phạm vi của RIA ............................................................................................ 28 1.4.3. Quy trình RIA ................................................................................................ 32 1.5. Mục đích, ý nghĩa của RIA ....................................................................................... 33 1.6. Báo cáo RIA ............................................................................................................. 36 1.6.1. Báo cáo RIA ban đầu ..................................................................................... 36 1.6.2. Báo cáo RIA đầy đủ/cuối cùng ....................................................................... 37 1.7. Mối quan hệ giữa RIA và phân tích chính sách ......................................................... 39 1.7.1. Khái niệm ...................................................................................................... 39 1.6.2. Phân tích chính sách trong chu trình chính sách[11] ....................................... 41 1.6.3. RIA, một công cụ phân tích chính sách .......................................................... 42 1.7. Kinh nghiệm của một số nƣớc thuộc khối OECD về thực hiện RIA .......................... 43 4
1.7.1. Phạm vi đánh giá tác động ............................................................................. 43 1.7.2. Nội dung đánh giá tác động ............................................................................ 46 1.7.3. Quy trình thực hiện ........................................................................................ 52 1.7.4. Chủ thể đánh giá tác động và trách nhiệm của các cơ quan ............................. 55 1.7.5. Bài học rút ra từ kinh nghiệm của các nƣớc. ................................................... 57 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở NƢỚC TA TRONG THỜI GIAN QUA .................................... 60 2.1. Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam trƣớc khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. ................................ 60 2.1.1 Thực trạng pháp luật ....................................................................................... 60 2.1.2 Một số ví dụ cụ thể về việc tổng kết thực tiễn, lập dự báo tác động pháp luật khi xây dựng chính sách, pháp luật ................................................................................ 66 2.2. Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. ............................................ 79 2.3. Thực tiễn đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ....................... 87 2.3.1. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo pháp lệnh và dự thảo nghị định .......... 96 2.3.2. Báo cáo đánh giá tác động của một đạo luật ................................................... 98 2.4. Nhận xét chung ....................................................................................................... 110 2.5. Đánh giá các yếu tố ảnh hƣởng tới việc thực hiện RIA ở Việt Nam......................... 112 CHƢƠNG 3. NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ................................ 115 DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM ............................... 115 3.1. Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật ......................................... 115 3.2. Thành lập cơ quan có chức năng giám sát RIA ở trung ƣơng .................................. 116 3.3. Triển khai RIA ở giai đoạn sớm nhất ...................................................................... 117 3.4. Tăng cƣờng đánh giá chuyên môn của các nhà khoa học......................................... 117 3.5. Xây dựng năng lực để nâng cao nhận thức, kỹ năng và kiến thức ............................ 118 3.6. Đảm bảo cho hoạt động thu thập dữ liệu và chuẩn mực chất lƣợng dữ liệu.............. 119 3.7. Lựa chọn phƣơng pháp phân tích RIA hiệu quả ...................................................... 120 3.8. Nâng cao hiệu quả báo cáo RIA .............................................................................. 121 KẾT LUẬN................................................................................................................... 125 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................... 127 PHỤ LỤC 1 .................................................................................................................. 132 PHỤ LỤC 2 .................................................................................................................. 133 PHỤ LỤC 3 .................................................................................................................. 134 PHỤ LỤC 4 .................................................................................................................. 135 PHỤ LỤC 5 .................................................................................................................. 136 5
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT RIA Regulatory impact assessement VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật QPPL Quy phạm pháp luật PTCS Phân tích chính sách ĐBQH Đại biểu quốc hội 6
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lần đầu tiên đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment, gọi tắt là RIA) đƣợc áp dụng trên thế giới là vào giữa những năm 1970 tại Mỹ dƣới thời Tổng thống Ford do có lo ngại về gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ, cộng với lo ngại điều đó có thể làm gia tăng lạm phát[46]. Lúc đầu, ngƣời ta chỉ chú ý phân tích tác động đối với doanh nghiệp sau đó mới chú ý đánh giá tác động đến chủ thể khác. Đến nay RIA đã đƣợc áp dụng ở đại đa số các nƣớc thuộc OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Co-operation and Development), thành lập năm 1961 trên cơ sở Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm các nƣớc có nền kinh tế phát triển trên thế giới nhƣ Mỹ, Canada và các nƣớc Tây Âu. Hiện nay, số thành viên của OECD là 30 quốc gia, gồm Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, Nhật Bản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia), nhiều nƣớc châu Âu chuyển đổi, châu Á, châu Phi, châu Mỹ la tinh. Ở Việt Nam hiện nay, RIA là một khái niệm mới, đang từng bƣớc đƣợc nhận thức và áp dụng. Nghiên cứu về RIA còn là một lĩnh vực mới mẻ, chƣa có các nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện và sâu sắc. Hiện nay, trong hệ thống pháp luật của nƣớc ta còn nhiều văn bản, chính sách hoặc quy định nào đó trong một văn bản không có tính khả thi, rất khó để áp dụng trên thực tế. Nguyên nhân của thực trạng trên có thể bắt nguồn từ nhiều khía cạnh, song theo nhận định của nhiều chuyên gia, nguyên nhân chính nằm ở chỗ chính sách, văn bản đƣa ra mang tính chủ quan, áp đặt mà 7
thiếu một hoạt động đánh giá, nghiên cứu tác động mang tính khoa học, khách quan. Trong nỗ lực xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam hiện nay, không thể đứng ngoài dòng chảy pháp luật chung của thời đại. Vì vậy, tiếp thu tinh hoa, kinh nghiệm của các nhà nƣớc trên thế giới trong lĩnh vực xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một đòi hỏi khách quan. Trong số những thành tựu, kinh nghiệm gần đây của việc xây dựng pháp luật trên thế giới thì hoạt động đánh giá tác động pháp luật đã chứng tỏ hiệu quả và những ƣu việt đáng để chúng ta tìm hiểu, học hỏi. Nếu nghiên cứu về hiệu quả pháp luật là đi tìm câu trả lời cho hiệu quả của chính sách, văn bản tồn tại trên thực tế, “trạng thái của hành vi và trạng thái của ý thức pháp luật sau khi có sự tác động điều chỉnh của pháp luật”[13], hơn thế, nó còn có thể có những hậu quả đã phát sinh, thì đánh giá tác động pháp luật là việc dự liệu, lƣờng trƣớc những hệ quả và cả hậu quả ấy, không để nó tạo ra những ảnh hƣởng xấu, nhiều khi việc khắc phục rất khó khăn và tốn kém. 2. Tình hình nghiên cứu Có thể nói, “đánh giá tác động pháp luật” là một vấn đề mới, phức tạp và cấp thiết, mang tính lí luận và thực tiễn của luật học. Nghiên cứu vấn đề này không chỉ có ý nghĩa trong công tác xây dựng pháp luật mà còn để hạn chế, lƣờng trƣớc những hệ quả xấu có thể phát sinh trên thực tế, những quy phạm pháp luật đƣa ra thiếu tính khả thi. RIA là vấn đề mới ở Việt Nam, vì vậy chƣa có một công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống, sâu sắc về vấn đề này ở nƣớc ta. Tuy vậy, đã xuất hiện một số bài báo khoa học, hội thảo nghiên cứu về đánh giá tác động pháp luật và việc áp dụng nó ở Việt Nam. Trong hệ thống các bài nghiên cứu đã công bố, vấn đề đánh giá tác động pháp luật cũng hiếm khi đƣợc thể 8
hiện nhƣ là một đề tài độc lập mà nó thƣờng đƣợc đề cập đến trong các bài viết bàn về đổi mới quy trình lập pháp, quy trình làm luật, hoặc ít nhiều đƣợc nhắc thoáng qua trong các bài viết bàn đến vấn đề các văn bản pháp luật thiếu tính khả thi, thiếu sức sống trên thực tế. Một số bài tiêu biểu nhƣ một số bài viết sau: - Các bƣớc làm luật: ở ngƣời và ở ta. Tác giả: Nguyễn Đức Lam; - Một số yếu tố cơ bản tác động đến cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền ở Việt Nam. Tác giả: TS. Phạm Tuấn Khải; - Một số nhận xét về thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tác giả: Phạm Thúy Hạnh; - Phân tích chính sách-công đoạn quan trọng của quy trình lập pháp. Tác giả: TS. Nguyễn Sỹ Dũng; - Những câu hỏi dành cho lập pháp thời hội nhập. Tác giả: TS. Nguyễn Thị Kim Thoa. … Trong thời gian gần đây, vấn đề đánh giá tác động pháp luật đã thu hút đƣợc sự quan tâm nhiều hơn của các nhà nghiên cứu, đã xuất hiện một công trình nghiên cứu tƣơng đối toàn diện về vấn đề này, tuy mang tính đào tạo thực hiện cho các cán bộ, ngƣời làm công tác đánh giá tác động pháp luật: “Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam”. Tác giả: Raymond Mallon và Lê Duy Bình. 3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu Mục đích của việc nghiên cứu là đƣa ra đƣợc một cái nhìn có tính hệ thống, khoa học, sâu sắc và toàn diện về RIA, những vấn đề đặt ra về mặt lí luận và thực tiễn trên thế giới cũng nhƣ ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, đƣa ra những khuyến nghị về chính sách, những đảm bảo thực tiễn cho RIA trở 9
thành một hoạt động có vai trò quan trọng trong việc ban hành chính sách, văn bản pháp luật ở Việt Nam. RIA nói chung và đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong đó khái niệm pháp luật cần đánh giá ở đây có một nội hàm rất rộng. Các văn bản chứa đựng quy phạm và các văn bản quản lí không chính thức nhƣ các hƣớng dẫn tổ chức thực hiện, các thông lệ, các chƣơng trình, kế hoạch có tác động quan trọng trong đời sống pháp lí, xã hội ở Việt Nam. Tuy nhiên, trong phạm vi luận văn này, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu việc đánh giá tác động pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, cụ thể hơn là các đạo luật, pháp lệnh, các văn bản quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành mà cụ thể ở đây là các Nghị định của Chính phủ. Đây là các văn bản quy phạm pháp luật ở tầm vĩ mô, có tác động, ảnh hƣởng đến toàn bộ đời sống xã hội. 4. Cơ sở lí luận và phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở lí luận dùng để nghiên cứu đề tài này là chủ nghĩa Mác-Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật, các tƣ tƣởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng về đổi mới và hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, các tƣ tƣởng, quan điểm về luật học tiến bộ và hiện đại trên thế giới. Phƣơng pháp luận đƣợc sử dụng để giải quyết những vấn đề đặt ra trong luận văn là: phƣơng pháp biện chứng, phƣơng pháp lịch sử, phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp thống kê và phƣơng pháp mô hình hóa. 5. Những nét mới của luận văn Đây là công trình chuyên khảo trong khoa học pháp lí nƣớc ta về đánh giá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt Nam một cách tƣơng đối toàn diện và có hệ thống. 10
Luận văn làm rõ khái niệm về đánh giá tác động pháp luật và đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề lí luận về đánh giá tác động pháp luật trên thế giới và ở Việt Nam. Luận văn phân tích thực trạng của hoạt động RIA ở nƣớc ta, trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, từ đó đề ra phƣơng hƣớng áp dụng, hoàn thiện việc đánh giá tác động của dự thảo luật phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam, nâng cao hiệu quả của hoạt động này, góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội. 6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn Luận văn góp phần làm sáng tỏ quá trình hình thành, phát triển và nội dung của hoạt động RIA; khắc họa đƣợc toàn cảnh hoạt động RIA trên thế giới và ở nƣớc ta hiện nay; chỉ ra đƣợc những điểm tiến bộ và cả những điểm chƣa hợp lí trong các quy định của pháp luật về RIA, thực trạng của hoạt động đánh giá tác động pháp luật, trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, những vƣớng mắc, hạn chế và đề xuất một số hƣớng hoàn thiện, khắc phục, góp phần cho hoạt động này diễn ra một cách khoa học, hiệu quả, nâng cao hiệu quả hệ thống pháp luật Việt Nam, hạn chế các chính sách gây lãng phí, khó thực thi, vấp phải sự phản ứng của xã hội, của đối tƣợng áp dụng. Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luận học và phần nào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi hoạt động đánh giá tác động pháp luật. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn này gồm phần mở đầu, ba chƣơng và phần kết luận. Chƣơng 1. Những vấn đề lí luận về đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 11
Chƣơng 2. Thực trạng đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở nƣớc ta trong thời gian qua. Chƣơng 3. Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. 12
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái niệm chung 1.1.1. Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Văn bản pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật nói riêng là công cụ quan trọng hàng đầu trong thực hiện quản lí nhà nƣớc, đồng thời cũng là văn bản ghi nhận, bảo đảm quyền công dân, duy trì trật tự xã hội và là động lực của sự thịnh vƣợng chung. Văn bản quy phạm pháp luật có tác động sâu rộng đến đời sống xã hội, ảnh hƣởng lớn đến xu hƣớng phát triển và tồn tại của xã hội. Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của một công nghệ, công nghệ làm luật, vì vậy chất lƣợng và hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật cũng đồng thời phản ánh trình độ và mức độ phát triển, chất lƣợng của công nghệ ấy. Theo Điều 1, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Từ khái niệm trên có vài đặc điểm của văn bản QPPL đƣợc rút ra: (i) chủ thể ban hành phải có mặt cơ quan nhà nƣớc trong vai trò chủ thể duy nhất hoặc phối hợp, không có cá nhân, dù là cá nhân có thẩm quyền riêng trong cơ quan nhà nƣớc, đƣợc ban hành văn bản QPPL, dù ngay tại Điều 2 luật này quy định nhiều loại văn bản QPPL do cá nhân có thẩm quyền ban hành; (ii) trình tự, thủ tục ban hành văn bản phải tuân thủ theo quy định của luật (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm 13
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân), mặc dù chƣa có luật cứ thuyết phục nào về việc phải tách riêng hai loại văn bản này, cùng là văn bản QPPL; (iii) tính áp dụng nhiều lần và bắt buộc thực hiện bằng quyền lực nhà nƣớc, các quy định này mang tính quy phạm, đƣa ra các xử sự chung và đƣợc đảm bảo thực hiện trên thực tế bằng cƣỡng chế nhà nƣớc. Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo phạm vi nghiên cứu của luận văn, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đƣợc xem xét, đánh giá dƣới góc độ của RIA là các dự thảo luật, bộ luật, các nghị định của Chính phủ theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Các văn bản quy phạm pháp luật này có tầm tác động, ảnh hƣởng đến toàn xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội trên phạm vi cả nƣớc, chính vì vậy, đó là các văn bản rất cần phải thực hiện RIA trong quá trình xây dựng, ban hành. Ngoài các văn bản quy phạm pháp luật kể trên, văn bản quy phạm có phạm vi điều chỉnh trên cả nƣớc còn phải kể đến các văn bản nhƣ: Thông tƣ của Bộ trƣởng các bộ, quyết định của Tổng kiểm toán nhà nƣớc, thông tƣ của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, các thông tƣ liên tịch… (Điều 17 đến Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Tuy vậy, xét về tính chất, các quy định đó thƣờng là những quy phạm chuyên sâu, không đƣợc đƣa vào phạm vi nghiên cứu của luận văn này. Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một thuật ngữ pháp lí chƣa đƣợc định nghĩa một cách chính thức. Ngay trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, không có khái niệm về một dự thảo văn bản QPPL. Dự thảo văn bản QPPL trƣớc hết là một đề nghị pháp luật đƣợc đƣa ra bởi cơ quan/ngƣời có trách nhiệm để cơ quan lập pháp hoặc ngƣời có thẩm quyền lập quy ban hành, trở thành văn bản QPPL áp dụng chung cho các quan hệ xã hội mà nó hƣớng tới, điều chỉnh. Điều cần nhấn mạnh là, dự thảo văn bản QPPL không 14
phải là một đề nghị pháp luật riêng lẻ, thông thƣờng theo cách hiểu của ngôn ngữ cuộc sống, hơn thế, đó là một chỉnh thể văn bản đƣợc sắp xếp theo cấu trúc pháp lí, một đạo luật của tƣơng lai. Thông thƣờng, cơ quan/ngƣời có trách nhiệm đề xuất một dự luật hay một văn bản QPPL có thể chủ động đề nghị hoặc đƣợc chỉ định thực hiện soạn thảo để thực hiện công việc của mình, soạn thảo ra một dự luật hay một dự thảo văn bản QPPL. Dự thảo văn bản QPPL chứa đựng các QPPL đƣợc ngƣời soạn thảo đề xuất, nó là cơ sở ban đầu đề cơ quan lập pháp, ngƣời có thẩm quyền lập quy đƣa ra thảo luận, nhận xét, đánh giá, góp ý trƣớc khi chính thức thừa nhận, thông qua, ban hành để trở thành văn bản QPPL. 1.1.2. Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Đánh giá tác động pháp luật, là một khái niệm mới ở Việt Nam, đƣợc tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới. Với ý nghĩa chung nhất, RIA là phƣơng pháp đánh giá chi phí, lợi ích của những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách pháp luật, đƣợc thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc biệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đƣa ra nhiều giải pháp khác nhau; nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn đƣợc giải pháp tốt nhất. Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật trong quy trình lập pháp đã đƣợc quy định trong một đạo luật - luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Lời lẽ, ý tứ của Luật cho thấy, các nhà soạn thảo chỉ đề cập đến việc áp dụng RIA đối với việc xây dựng một phƣơng án lập pháp mới, trong đó có cả 15
phƣơng án sửa đổi. Nhƣng Luật không nói đến tiến hành RIA đối với văn bản quy phạm pháp luật sau ban hành. Trong khi đó, ở nhiều nƣớc trên thế giới RIA có thể đƣợc tiến hành ở các công đoạn khác nhau. Đó là: (i). Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA đƣợc tiến hành để xác định các phƣơng án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác định phƣơng án tối ƣu (ii). Trong quá trình soạn thảo dự thảo phƣơng án đã đƣợc lựa chọn, RIA đƣợc tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt đƣợc một cách tối ƣu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản có dễ dàng thực thi, tuân thủ không; mức độ mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánh nặng đối với các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản đó; (iii). Sau khi văn bản đƣợc ban hành, RIA đƣợc thực hiện để đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động đƣợc dự tính để xác định văn bản đó đạt đƣợc mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổi không, sửa đổi ở mức nào… RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Ở Anh và một số nƣớc châu Âu, đánh giá tác động điều chỉnh (RIA) là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự thảo luật ra xem xét thông qua hoặc không thông qua. Bộ trƣởng hoặc thủ trƣởng các cơ quan chịu trách nhiệm chính đối với dự luật phải ký vào bản RIA và luôn đi kèm cùng với bản dự thảo văn bản pháp luật. RIA là một bộ khung (Framework) để đánh giá những tác động có nhiều khả năng xảy ra (likely impacts) của sự thay đổi về chính sách và lựa chọn giải pháp để thực hiện nó. RIA đƣợc xác định là một công cụ linh hoạt và toàn diện để xem xét các vấn đề sau: 16
- Xác định hình thức của văn bản ban hành. Thông qua RIA, giúp chúng ta xác định hình thức văn bản cần đƣợc ban hành để điều chỉnh là luật, đạo luật hay các văn bản dƣới luật, hoặc chỉ là một văn bản hành chính thông thƣờng, hoặc là không nên ban hành văn bản mới điều chỉnh mà chỉ sửa đổi, bổ sung văn bản đã đƣợc ban hành trƣớc đó; - Liệt kê đầy đủ các tác động tiềm năng - đối với kinh tế, xã hội và môi trƣờng; - Đối tƣợng có thể chịu ảnh hƣởng - tác động đến khu vực nhà nƣớc (nhƣ các cán bộ, công chức, các cơ quan nhà nƣớc, các cơ quan của Đảng) các doanh nghiệp, các tổ chức hiệp hội tự nguyện hay các cá nhân cụ thể; - Vấn đề ban hành, tuyên truyền, tổ chức thi hành và bảo đảm thi hành. RIA là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách. Tuy nhiên, RIA là công cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ không phải là công cụ thay thế nó (không nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờ trình trƣớc khi đề xuất). RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định việc lựa chọn chính sách có thể đƣợc và hành và các ƣu, nhƣợc điểm của chúng. RIA cần đƣợc thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và đƣợc lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các bộ, ngành… hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay không. Việc đề xuất thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc về cơ quan chủ trì soạn thảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác nhau) mà không phải là nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác động của văn bản. Tiến hành RIA bao gồm việc trả lời một số câu hỏi chủ yếu sau: - Bản chất, mức độ và sự phát triển của vấn đề? - Mục tiêu mà quốc gia theo đuổi? 17
- Các tác động về môi trƣờng, xã hội và kinh tế của các lựa chọn chính sách? - Ƣu điểm và nhƣợc điểm của các lựa chọn chính sách chính? - Giải pháp để phát huy ƣu điểm và khắc phục nhƣợc điểm của chính sách đó sau khi ban hành? - Việc giám sát và đánh giá về sau đƣợc tổ chức nhƣ thế nào? Trong mọi trƣờng hợp, một RIA không nhất thiết đòi hỏi phải có sự nghiên cứu chi tiết và định lƣợng, nhƣng phải ở mức độ nhất định để cung cấp thông tin đủ để dựa vào đó mọi ngƣời có thể thảo luận. Khái niệm về RIA đã đƣợc ghi nhận trong nhiều tài liệu, dƣới các góc nhìn khác nhau. Có quan điểm coi RIA là một hoạt động trợ giúp cho việc xây dựng chính sách, “Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bƣớc logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động pháp luật đƣợc giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách. Đánh giá tác động pháp luật là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách” [8]. Có quan điểm nhìn từ mục đích của hoạt động này, coi đánh giá tác động pháp luật “là dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy định pháp luật sẽ đƣợc ban hành” [9]. Nội dung của đánh giá thƣờng tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích rủi ro. Tuỳ theo tính chất, môi trƣờng của từng lĩnh vực, ngành luật mà ngƣời ta áp dụng đánh giá trong lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội, an ninh quốc phòng… Có quan điểm coi RIA là một phƣơng pháp, “đánh giá tác động pháp luật là phƣơng pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự 18
thay đổi chính sách hoặc pháp luật, đƣợc thực hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc biệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đƣa ra nhiều phƣơng án khác nhau, và nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp đó, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn đƣợc giải pháp tốt nhất. Phƣơng pháp này thiết lập các tiêu chí để đánh giá và so sánh các tác động đó”[12]. Hay coi RIA là một quy trình: “Đánh giá Dự báo tác động Pháp luật là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đƣa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này có thể đƣợc sử dụng nhằm đánh giá: - Tất cả các tác động tiềm năng-xã hội, môi trƣờng, tài chính và kinh tế - Tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các chƣơng trình nâng cao nhận thức của công chúng…) - Sự phân bổ về tác động đối với ngƣời tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm đối tƣợng khác” [1]. Theo một số chuyên gia nƣớc ngoài, RIA là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đƣa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này đƣợc sử dụng nhằm đánh giá: (i) tất cả các tác động tiềm năng - xã hội, môi trƣờng, tài chính và kinh tế; (ii) tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụ hƣớng dẫn về các thông lệ cần tuân thủ, các chƣơng trình nâng cao nhận thức của công chúng…); (iii) sự phân bổ về tác động đối với ngƣời tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác” [1]. Về mặt chức năng, hiện nay ngƣời ta xem RIA là một quy trình trong đó: những câu hỏi chính xác đƣợc đƣa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ; Thông tin 19
đƣợc chuyển đến cho những ngƣời có thẩm quyền quyết định và những đối tƣợng chịu tác động nhằm tạo điều kiện cho một cuộc tranh luận về chính sách mang tính rộng lớn và minh bạch hơn; Những quyết định chính sách dựa trên sự lựa chọn phƣơng án cụ thể của cơ quan có thẩm quyền đƣợc xem xét một cách hệ thống và nhất quán. Nói chung một khái niệm có thể thừa nhận trong khoa học pháp lí đƣợc xây dựng là: RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cung cấp cho nhà làm luật các phƣơng án lựa chọn trong quá trình xây dựng quy phạm pháp luật đảm bảo cho văn bản ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội và môi trƣờng văn hóa pháp lí. 1.2. Cở sở của đánh giá tác động pháp luật 1.2.1. Cở sở lí luận Trƣớc khi quyết định ban hành một văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan có thẩm quyền ban hành cần phải trả lời đƣợc một loạt câu hỏi: Văn bản ra đời sẽ giải quyết đƣợc vấn đề gì? Nếu giải quyết vấn đề đó thì nguồn kinh phí, nhân lực sẽ phải đầu tƣ vào bao nhiêu? Kinh phí đƣợc lấy từ nguồn nào? Các quy định trong văn bản vừa đƣợc ban hành có hợp pháp, có mâu thuẫn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành không? Nếu có mâu thuẫn, thì hƣớng giải quyết thế nào? Các đối tƣợng trực tiếp thi hành có sẵn sàng thực hiện văn bản quy phạm pháp luật không (có đủ khả năng về tài chính, về thời gian, về sự hiểu biết hay không)? Pháp luật, nhất là các đạo luật, là văn bản có tác động mạnh mẽ và sâu sắc đến toàn xã hội. Bác sỹ kê đơn sai sẽ dẫn đến hậu quả có thể làm nguy hiểm đến tính mạng một con ngƣời. Một chƣơng trình máy tính (phần mềm máy tính) bị lỗi có thể gây thiệt hại về kinh tế, thông tin của những ngƣời sử dụng. Một đạo luật ra đời, hơn thế, nếu có sai lầm sẽ là rủi ro cho sự phát 20
triển, ảnh hƣởng đến toàn bộ đời sống xã hội của một quốc gia. Hãy thử xem qua đối với y học và tin học, chúng ta đã làm gì trƣớc khi đƣa ra cuộc sống một sản phẩm cụ thể. Trong lĩnh vực y học, trƣớc khi một loại thuốc đƣợc chính thức đƣa ra thị trƣờng, ngƣời ta phải tiến hành thử nghiệm lâm sàng. Thử nghiệm lâm sàng thuốc là hoạt động khoa học nghiên cứu một cách hệ thống trên ngƣời nhằm đánh giá hiệu quả lâm sàng, nhận biết và phát hiện các phản ứng bất lợi, nghiên cứu sự hấp thu, phân bố, chuyển hóa và sự thải trừ của thuốc nhằm mục đích chứng minh sự an toàn và hiệu quả của thuốc thử nghiệm. Thuật ngữ thử nghiệm lâm sàng thuốc hay nghiên cứu lâm sàng và/hoặc thử thuốc trên lâm sàng là đồng nghĩa với nhau. Thử nghiệm lâm sàng thuốc là quá trình nghiên cứu phức tạp đòi hỏi sự đầu tƣ thích đáng, lâu dài về thời gian, công sức và kinh phí. Trung bình đối với một nghiên cứu thuốc mới, thời gian nghiên cứu lâm sàng kéo dài từ 5 - 10 năm và trải qua 4 giai đoạn[15]. Trong lĩnh vực tin học, một phần mềm là sản phẩm của công nghệ tin học trƣớc khi đƣa ra ứng dụng, đƣa ra hoạt động để mang lại giá trị cho xã hội, cho kinh tế hay cuộc sống thƣờng có một quá trình chạy thử để kiểm tra, sửa lỗi, lƣờng trƣớc những sai sót hay lỗi mà nó có thể gây ra khi hoạt động trên thực tế, cũng nhƣ để ngƣời thụ hƣởng, ngƣời dùng đánh giá những ƣu điểm, hạn chế, góp ý cho nhà lập trình để hoàn thiện phần mềm trƣớc khi phát hành, các chƣơng trình phần mềm đƣợc đem ra chạy thử nghiệm nhƣ vậy đã góp phần hạn chế sai sót, lỗi, hoàn thiện hơn khi chạy bản chính thức, đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao. Các bản thử nghiệm nhƣ vậy thƣờng gọi là theo thuật ngữ tiếng Anh là bản demo (nói tắt của từ “demonstration”-“thử nghiệm” ). 21