Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:93

Thêm vào BST

Báo xấu

41
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn là xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để đề ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. Từ đó, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở thành phố Hà Nội hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ MINH PHƯƠNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Hoàng Thị Kim Quế Hà Nội – 2011 1
Môc lôc MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ ..................................................................................... 8 1.1.Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của chính quyền xã ............................... 8 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của chính quyền xã ..................................... 13 1.1.2 Vị trí vai trò của chính quyền xã trong bộ máy nhà nước ................. 15 1.2 Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cơ sở ở Việt Nam. ............................................................................................................... 17 1.2.1 Chính quyền cơ sở trong thời kỳ phong kiến .............................. 17 1.2.2 Quá trình phát triển chính quyền cơ sở từ năm 1945 đến nay. ..... 20 1.3 Pháp luật hiện hành về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của chính quyền xã. .................................................................................................................. 23 1.3.1 Về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của HĐND xã. ................ 23 1.3.2 Về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của UBND xã. ................ 29 1.4 Thuận lợi và khó khăn trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã.. 34 1.5 Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở ở một số nƣớc trên thế giới . 36 1.5.1 Tổ chức chính quyền cơ sở ở Hàn Quốc .................................... 36 1.5.2 Chính quyền cơ sở ở Nhật Bản ................................................. 37 1.5.3 Chính quyền cơ sở ở Phần Lan ................................................. 40 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI..................................................... 42 2.1 Một số đặc điểm của Thủ đô Hà Nội. ............................................................ 42 2.1.1 VÒ d©n c- l·nh thæ ....................................................................... 43 2.1.2 Về tình hình kinh tế- xã hội. .......................................................... 45 2.1.3 Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 ............................................................ 48 2.1.4 Quy định pháp lý đặc thù với Thủ đô Hà Nội ............................... 50 3
2.2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội ............................................................................................................................. 53 2.2.1 Thực trạng về tổ chức .............................................................. 53 2.2.2 Thực trạng về hoạt động .......................................................... 60 2.2.3 Nguyên nhân của thực trạng trên .............................................. 66 Chương 3: QUAN ĐIỂM, PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................................................................................. 69 3.1 Phƣơng hƣớng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội. .............................................................................................................. 69 3.2 Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội. .............................................................................................................. 70 3.2.1 Phải nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của chính quyền xã trong hệ thống đơn vị hành chính nhà nước nói chung và trong hệ thống chính quyền của Thủ đô Hà Nội nói riêng. .................................................. 70 3.2.2 Cần phân biệt sự khác nhau giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. ............................................................................. 72 3.2.3 Cần phân cấp hợp lý nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền ............................................................................................. 73 3.3 Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Hà Nội.... 75 3.3.1 Giải pháp đổi mới về mặt tổ chức. ............................................ 75 3.3.2 Giải pháp đổi mới hoạt động. ................................................... 79 3.3.3 Giải pháp về tăng cường sự phối kết hợp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền xã. .......................................................... 81 KẾT LUẬN ................................................................................................. 88 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 89 4
DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Uỷ ban nhân dân 5
MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu Chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND). HĐND giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. HĐND với 2 chức năng chính là: quyết định và giám sát, hai chức năng này bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả. Đảng và Nhà nước luôn đề cao vị trí, vai trò của HĐND, nhất là trong giai đoạn đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền, xu thế dân chủ được phát huy. Nghị quyết Đại hội đảng lần thứ X cũng đã khẳng định “phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân”, bên cạnh đó cũng đề ra định hướng “tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”, trong đó có chức năng giám sát của HĐND ba cấp cũng cần được phân định cho hợp lý. Trong đổi mới, cải cách bộ máy hành chính, UBND xã cũng là cấp mà nhà nước đặt ra yêu cầu phải đổi mới. Trong đó mối quan hệ giữa HĐND và UBND được đặt ra như thế nào, có nên giữ nguyên mô hình hiện nay hay thực hiện dân bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã, hay cần có đổi mới triệt để, chỉ có một cơ quan đại diện ở xã vừa là cơ quan đại diện, vừa là cơ quan hành chính. Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND (năm 2003), trong đó, một điểm mới là có riêng một chương quy định về hoạt động giám sát của HĐND. Tiếp theo đó, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 4 năm 2005 ban hành Quy chế hoạt động của HĐND với nhiều quy định hướng dẫn về hoạt động giám sát của HĐND. Hiện nay, nước ta đang tiến hành cải cách bộ máy Nhà nước theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tăng cường hiệu quả 6
quản lý đất nước bằng pháp luật. Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra phương hướng thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp. Tại kỳ họp thứ 4 QH khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết số 25/2008/QH12 về việc kéo dài nhiệm kỳ hoạt động 2004-2009 của HĐND và UBND các cấp. Trên cơ sở đó, UBTVQH ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Vị trí và vai trò của chính quyền xã càng trở nên quan trọng khi chúng ta xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân. Hoạt động của HĐND và UBND xã trong thời gian qua tuy đã có đổi mới, được coi trọng hơn, toàn diện hơn và có tiến bộ, song chưa đáp ứng được yêu cầu và mong đợi của người dân. Mặc dù Luật tổ chức HĐND và UBND đã quy định tương đối cụ thể chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã nhưng thực tiễn hơn 5 năm hoạt động cho thấy, nhiều địa phương còn vướng mắc trong quá trình thực thi vì nhiều lý do. Những lý do này xuất phát từ sự chưa hoàn thiện của quy định pháp luật cũng như từ thực tiễn hoạt động, tổ chức bộ máy nhà nước... Hiện nay, đối với Thủ đô, là địa phương có dân cư đông, địa bàn lớn, do sáp nhập tỉnh Hà Tây và Thành phố Hà Nội, với mục đích xây dựng Thủ đô là 7
trung tâm chính trị- hành chính quốc gia, trung tâm lớn về văn hoá, khoa học, giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế của cả nước. Vì vậy, việc xây dựng chính quyền các cấp càng cần phải được đặt ra, để đảm bảo quản lý nhà nước theo mô hình đô thị với tính đặc thù kết hợp với quản lý nhà nước ở khu vực nông thôn hiện chiếm 84,9% diện tích tự nhiên (2.841,8km2/3.348,5km2), dân số chiếm 63,1% (4,07 triệu người/6,45 triệu người) với 408 xã phân bổ tại 19 huyện, thị. Với đặc thù riêng của mô hình chính quyền xã, đặt nặng yếu tố tự quản, chính quyền xã ở thành phố Hà Nội không chỉ mang tính chất đơn thuần là chính quyền nông thôn mà phải gắn với chính quyền đô thị một cách mật thiết, phục vụ cho sự phát triển chung của cả Thủ đô, vì mục tiêu chung, chính quyền xã phải có sự gắn bó mật thiết, hữu cơ với chính quyền đô thị, bên cạnh đó đảm bảo sự chỉ đạo thông suốt từ thành phố xuống đến cấp cơ sở. Nhất là khi việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đang được triển khai. Xuất phát từ các lý do trên, tác giả chọn đề tài "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" làm Luận văn Thạc sỹ luật học, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. Đây là đề tài cấp bách, có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn, góp phần trực tiếp vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước ở thành phố Hà Nội nói chung và hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền các xã ở thành phố nói riêng trong điều kiện đổi mới hiện nay ở nước ta, đón đầu cho việc sửa đổi Luật chính quyền địa phương trong thời gian tới. 2. Tình hình nghiên cứu Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là một đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà luật học, bởi chính quyền cấp xã là chính quyền cơ sở, gần dân nhất, chuyển tải mọi chủ trương, chính sách đến người dân. Đã có đề tài tiến sĩ nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của 8
chính quyền cấp xã nói chung, bao gồm cả HĐND và UBND nhưng đề tài này đã lâu (từ năm 2005) khi Luật tổ chức HĐND và UBND vừa mới được ban hành, đề tài lại có phạm vi nghiên cứu rộng trên phạm vi cả nước và không chỉ ở xã mà cả phường, thị trấn. Một số sách, tạp chí, đề tài nghiên cứu đề cập đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là: - Tình hình các tổ chức chính trị ở nông thôn nước ta của giáo sư Hồ Văn Thông được in trong cuốn sách "Kinh tế xã hội nông thôn Việt Nam ngày nay", tập II, NXB Tư tưởng Văn hoá, Hà Nội, 1991. - Lê Đình Chếch, Về Nhà nước xã hội chủ nghĩa và công tác cán bộ chính quyền cấp xã ở Hải Hưng, Luận văn thạc sĩ triết học, Hà Nội, 1994. Đặc biệt trong những năm gần đây, cải cách hành chính nhà nước là một nội dung rất quan trọng của sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước, một số đề tài khoa học, sách báo đề cập đến vấn đề này mang tính trực tiếp và hoàn chỉnh hơn. Tiêu biểu là các cuốn sách: - "Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay" của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh do tiến sĩ Nguyễn Văn Sáu và giáo sư Hồ Thông chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. - "Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam" của Học viện Hành chính Quốc gia do tiến sĩ Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. - "Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã" của Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước do tiến sĩ Chu Văn Thành chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000. - Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay do phó giáo sư, tiến sĩ Bùi Tiến Quý chủ biên. - 55 năm xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. 9
Bên cạnh đó cũng có một số đề tài thạc sĩ nghiên cứu riêng biệt về tổ chức và hoạt động của HĐND hay UBND xã, phường hoặc nghiên cứu cả về HĐND và UBND cấp xã nhưng ở các địa phương cụ thể như Ninh Bình, Thanh Hóa ... trong giai đoạn gần đây, chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở địa bàn Hà Nội. Ngoài ra, sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động giám sát thì hầu như chưa có nghiên cứu chuyên sâu nào về đề tài này. 3. Phạm vi nghiên cứu Luận văn không đi sâu nghiên cứu các chế định cụ thể liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước mà Luận văn đề cập tới những vấn đề thông qua việc phân tích, tổng hợp những nội dung liên quan trong các bản Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND cũng như Quy chế hoạt động của HĐND, để từ đó, đưa ra những kiến giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. Luận văn cũng dùng quy định pháp luật để soi rọi hoạt động thực tiễn về hoạt động của HĐND và UBND xã ở thành phố Hà Nội trước đây và sau khi sáp nhập tỉnh Hà Tây, từ đó đánh giá tính hợp lý, khả thi của hệ thống pháp luật, những vấn đề còn tồn tại, những quy định chưa phù hợp hay những nội dung cần bổ sung trong văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND để từ đó đề ra các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động chính quyền xã ở thành phố Hà Nội. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trong điều kiện hiện nay có nội dung rất rộng. Vì vậy, Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn để từ đó đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật, hoàn thiện bộ máy và phương thức hoạt động của chính quyền xã. 4. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn. 4.1 Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn là xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để đề ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và 10
hoạt động của chính quyền cơ sở. Từ đó, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở thành phố Hà Nội hiện nay. 4.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn Với mục tiêu nghiên cứu nói trên, Luận văn có những nhiệm vụ chủ yếu sau đây: - Nghiên cứu về mặt lý luận nhiệm vụ của chính quyền xã, mối quan hệ giữa HĐND và UBND xã. - Xem xét tính đặc thù của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội, xét trong điều kiện của Thủ đô, nhiệm vụ của Thủ đô, chính quyền Thủ đô nói chung. - Tổng kết thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã, đánh giá những hạn chế và thành quả đạt được, từ đó làm rõ những nguyên nhân ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của HĐND, UBND. - Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên địa bàn Hà Nội, Luận văn đề xuất phương hướng và giải pháp có tính khả thi, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, cách thức tổ chức chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội hiện nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu của Luận văn. Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: - Tổng hợp, phân tích các thông tin, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu. - So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật qua các thời kỳ, từ đó soi rọi vào thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên địa bàn Hà Nội. 11
6. Ý nghĩa khoa học của Luận văn. Dựa vào thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên cả nước và ở thành phố Hà Nội nói riêng, Luận văn sẽ khái quát thành những vấn đề lý luận; rút ra những giá trị lịch sử, những bài học kinh nghiệm về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã ở Thành phố Hà Nội. Đây là những đóng góp mới vào việc tổng kết thực tiễn hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội nhằm góp phần đổi mới tổ chức của bộ máy chính quyền Thủ đô. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn. Kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham khảo đối với các hoạt động nghiên cứu lý luận về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên địa bàn Hà Nội. Kết quả nghiên cứu có thể ứng dụng cho quá trình tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật nói chung, đề ra những chủ trương, chính sách đặc thù cho Thành phố Hà nội và đổi mới tổ chức của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội chuẩn bị cho HĐND nhiệm kỳ mới bắt đầu năm 2011. 8. Kết cấu của Luận văn. Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, kết cấu của Luận văn gồm 3 chương: Chương 1- Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã Chương 2- Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội Chương 3- Quan điểm, phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội 12
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ 1.1 Khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò chính quyền xã Bất kỳ một nhà nước nào đều có hình thức tổ chức quyền lực nhà nước nhất định ở địa phương, hoạt động này bao gồm việc chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị (cấp) hành chính và thiết lập trên đó những cơ quan chính quyền thích hợp để đảm bảo mối liên hệ thường xuyên, xuyên suốt từ trung ương đến địa phương, thực hiện chính sách của nhà nước ở địa phương và quản lý địa phương theo quy định của pháp luật. Tuỳ thuộc vào bản chất của nhà nước mà mục đích và tổ chức cơ quan chính quyền địa phương khác nhau, trong các nhà nước dân chủ, tổ chức chính quyền địa phương không phải để cai trị mà còn là một hình thức để nhân dân tự tổ chức thành “nhà nước”, tổ chức quản lý đời sống của mình. Do vậy, nhìn chung các nhà nước đều có một tổ chức đại diện cho nhân dân quản lý hoạt động ở địa phương, nhưng nguyên tắc hình thành, nguyên tắc tổ chức, nguyên tắc quản lý, nguyên tắc hoạt động và nhiệm vụ, quyền hạn trong tổng thể bộ máy nhà nước được xác định khác nhau. 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của chính quyền xã Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng. Xã là điểm cuối cùng của hệ thống chính quyền nhà nước, là nơi hàng ngày chính quyền gắn bó, tiếp xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Nhà nước đều bắt nguồn từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống. Nếu tỉnh là cầu nối giữa chính quyền trung ương và địa phương, thì xã là cầu nối giưã Nhà nước với nhân dân, là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình. Từ đó, việc nghiên cứu để đổi mới chính quyền nhà nước ở địa phương 13
hiện nay, theo suy nghĩ của chúng tôi, trước hết phải được bắt đầu từ cơ sở, từ việc củng cố và đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền xã. Từ rất lâu trong lịch sử, xã đã xuất hiện, hình thành với ý nghĩa là tổ chức hành chính cấp cơ sở, mặc dầu không liên tục nhưng nhiều nhà nước phong kiến Việt nam và các chính quyền đô hộ đã sử dụng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước có cấp xã. Sau Cách mạng tháng Tám thành công ngày 2 tháng 9 năm 1945, Chính phủ lâm thời của nước Việt nam dân chủ cộng hoà đã xúc tiến các biện pháp nhằm thành lập và hoàn chỉnh hệ thống cơ quan chính quyền địa phương kiểu mới. Bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt nam mới, Hiến pháp 1946 đã quy định xã là một cấp hành chính cơ sở trong hệ thống bộ máy nhà nước. Tiếp đó, ngày 29 tháng 4 năm 1958, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương, quy định rõ về tổ chức và hoạt động, nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa phương trong đó có chính quyền cấp xã. Kể từ đó đến nay, chính quyền cấp xã được duy trì và không ngừng được củng cố qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp 1992. Xuất phát từ đặc điểm cấp xã là đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất trong hệ thống bộ máy nhà nước nên chính quyền xã có đặc điểm như sau: Một là, chính quyền xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân. Cán bộ xã từ cán bộ Đảng, đoàn thể tới cán bộ HĐND, UBND hàng ngày sinh hoạt với dân trong mối quan hệ không chỉ là giữa chính quyền với dân mà còn là quan hệ gia tộc và xóm làng lâu đời. Đây là những người thay mặt Nhà nước giải quyết trực tiếp công việc hàng ngày. Bên cạnh đó, đối với đơn vị hành chính phường, mối quan hệ gia tộc, xóm làng gần như không có, dân cư di chuyển thường xuyên, địa bàn cư trú không gắn với địa bàn công tác. Cùng là cấp cơ sở nhưng đặc điểm của cư dân, điều kiện kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính xã và phường có sự khác biệt rõ rệt. 14
Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống như ở các đơn vị hành chính cấp trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương, không có Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Vì thế chính quyền xã phải quản lý nhà nước về chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội theo thẩm quyền do pháp luật quy định. Nó có một vai trò nối liền trực tiếp chính quyền với quần chúng nhân dân. Ba là, chính quyền cấp xã gồm 3 loại: Chính quyền phường (đô thị) và chính quyền xã, chính quyền thị trấn (nông thôn); một số nơi có chính quyền xã đặc thù hơn, đó là xã ở các đảo mà nghề chính không phải làm nông mà là đánh bắt thủy sản. Đối với các xã đặc điểm khác biệt so với phường về nhiều phương diện, như: tuy đều thực hiện việc quản lý địa phương về các mặt chính trị, kinh tế - xã hội, .... phạm vi và mức độ quản lý kinh tế - xã hội khác nhau. Bên cạnh đó, chính quyền xã có các hợp tác xã, công việc nông nghiệp của cư dân có nhu cầu gắn kết chặt chẽ với nhau về giống, vật nuôi, thủy lợi, chăm sóc … nên ngoài việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã nói chung, còn phải thực hiện việc quản lý ngành nghề. Trong khi đó chính quyền phường hầu như chỉ quản lý về mặt dân cư, cư dân làm nhiều nghề, không có sự gắn bó với chính quyền phường, trình độ dân trí cao. 1.1.2 Vị trí vai trò của chính quyền xã trong bộ máy nhà nước 1.1.2.1 Vị trí vai trò của HĐND Khi nói tới chính quyền cơ sở là đề cập tới chính quyền xã, thị trấn, phường, trong đó, số xã chiếm tỷ lệ cao nhất. Nếu cấp tỉnh là cầu nối giữa chính quyền trung ương và địa phương, thì cấp xã là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân, là nơi thể hiện rõ nét nhất việc nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình. Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng, đó là cấp cuối cùng, thấp nhất của hệ thống chính quyền nhà nước, là nơi chính quyền gắn bó, tiếp 15
xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Nhà nước đều bắt nguồn từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống, xã là nơi sinh sống của phần lớn dân cư trong cả nước (khoảng 80%), diện tích cũng chiếm tỷ lệ lớn so với khu vực đô thị. Hiến pháp 1992, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên. - HĐND xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND xã có vai trò vừa là cơ quan nhà nước, vừa là cơ quan dân cử thể hiện quyền tự quản ở địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Trong tổ chức và hoạt động của mình, vai trò của HĐND xã được biểu hiện: Một mặt, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND xã được nhân dân giao quyền thay mặt thực hiện quyền lực Nhà nước, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, ra nghị quyết chứa quy phạm pháp luật mang tính quyền lực nhà nước buộc UBND cùng cấp và người dân thực hiện. Mặt khác, với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND xã là cơ quan do cử tri bầu ra, HĐND thể hiện tiếng nói, ý chí của nhân dân địa phương khi đưa ra các quyết định của mình. Quyết định của HĐND chứa đựng mong muốn của nhân dân xã. 1.1.2.2 Vị trí vai trò của UBND Vị trí pháp lý và vai trò của UBND được quy định rõ trong Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND. Điều 123 Hiến pháp 1992 quy định: “Uỷ 16
ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân”. UBND xã có 2 tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở. UBND xã có vai trò quan trọng, là cơ quan đại diện cho quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp lụât. Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Còn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND xã có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình. UBND vừa chịu trách nhiệm theo trục dọc của cơ quan hành chính cấp trên, vừa tuân thủ nghị quyết của HĐND theo trục ngang. 1.2 Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cơ sở ở Việt Nam. 1.2.1 Chính quyền cơ sở trong thời kỳ phong kiến 1.2.1.1 Một số mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở thời kỳ đầu tiên Nguyên nhân, mô hình nhà nước đầu tiên là sự kiện quan trọng có ảnh hưởng đến toàn bộ quá trình phát triển lịch sử sau này. Lịch sử hơn 2600 năm còn ghi lại cho thấy chính quyền cơ sở ở Việt Nam có nhiều mô hình khác nhau, từ Nhà nước Văn Lang, Âu Lạc thời Hùng Vương, An Dương Vương ở miền Bắc, nhà nước Chămpa ở miền Trung và nhà nước Phù Nam ở Nam bộ. Nhà nước Văn Lang, Âu Lạc xuất hiện rất sớm, cách thời đại ngày nay khoảng 2500-2700 năm, có sự phân hóa xã hội rõ nét, tổ chức chính quyền khá đơn sơ. Nhà nước cai quản bằng cách dựa vào bộ máy tự quản ở các làng 17
xã. Luật tục làng xã được thể chế hóa thành phép nước, người dân có đời sống chính trị khá tự do và dân chủ kiểu làng xã, nhà nước khó có sự can thiệp vào làng xã. Bộ máy tự quản làng xã phát triển, là cấp trung gian thực hiện quyền lực nhà nước. Nhà nước Chămpa trên vùng đất miền Trung từ Đèo Ngang đến Phan Rang, tổ chức chính quyền cơ sở chịu sự ảnh hưởng của mô hình Ấn Độ và tư tưởng nền tảng là Ấn Độ giáo. Nhà nước Phù Nam trên cơ sở văn hóa Đồng Nai, hình thành vào đầu Công nguyên dưới tác động của văn minh Ấn Độ giáo. Đặc trưng của chính quyền cơ sở là: Cơ cấu tổ chức mang tính đại diện làng xã, chức năng hoạt động chủ yếu là liên kết xã hội, các chế định nhà nước thực chất từ luật tục, ứng xử chính trị lấy hòa đồng làng – nước làm nguyên tắc. 1.2.1.2 Tổ chức chính quyền cơ sở qua các thời kỳ phong kiến - Thời kỳ Ngô – Đinh – Tiền Lê: Sử sách lưu lại không ghi chép về chính quyền cơ sở thời kỳ này, nhưng cấp giáp và cấp xã từ thời kỳ họ Khúc vẫn được giữ nguyên, tùy từng thời kỳ mà cấp cơ sở là giáp, hương hay dưới giáp là xã. - Thời Lý – Trần – Hồ: Năm 1242 nhà Trần chi lại các đơn vị hành chính, có các cấp Lộ - Phủ (miền xuôi) hoặc Châu (miền núi) – xã. Thời kỳ sau này, lập thêm cấp huyện trên cấp xã. Thời kỳ này, chính sách tổ chức liên xã (gồm 2 hay 3 xã có đặc điểm chung được gộp lại) bắt đầu được thực thi. Đứng đầu Liên xã là chức quan Đại tư xã (quan ngũ phẩm) hay Tiểu tư xã (quan lục phẩm) do nhà vua bổ nhiệm. Đứng đầu mỗi xã là một xã quan với tên gọi Xã chính, ngoài ra còn có Xã xử, Xã giám giúp việc. Đến thời Hồ, nhìn chung không có sự thay đổi về mô hình tổ chức chính quyền cơ sở. Một trong những vấn đề đặt ra với nhà Trần là các điền trang, thái ấp của quý tộc, quan lại nằm ngoài tầm kiểm soát của nhà nước. Thời kỳ Lý – Trần nổi trội 18
với mô hình tập quyền thân dân, dựa vào dân, trên dưới đồng lòng, anh em hòa thuận, cả nước góp sức. - Thời Lê, mô hình tổ chức từ Trung ương – Đạo thừa tuyên – Trấn – Huyện (Châu) – Xã (Động, Sách, Nguồn). Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở được phân thành 3 loại, xã lớn 100 người (hộ) trở lên được đặt 3 xã trưởng, xã vừa 50 người (hộ) trở lên thì đặt 2 xã trưởng, xã nhỏ 10 người (hộ) trở lên thì đặt 1 xã trưởng. Trong cải cách chính quyền nhà Lê, đối với cấp cơ sở, tiến hành phân định lại xã, một xã gồm 1 hoặc vài làng; đại xã được xác định từ 500 hộ trở lên. Cai quản xã là Xã trưởng, giúp việc là Xã xử, Xã tử, Xã giám. Việc phân bổ cán bộ xã (Xã trưởng dựa theo dân số đây là một nét cần học tập cho cải cách chính quyền cơ sở hiện nay phân bổ còn theo phương pháp bình quân); Xã trưởng do dân bầu và cấp trên chuẩn y, tuy nhiên, nhà vua đặt ra tiêu chuẩn của Xã trưởng, anh em họ hàng không được cùng làm Xã trưởng trong 1 xã. - Vua Lê chúa Trịnh: Chính quyền Đàng trong được tổ chức thành 4 cấp, chính quyền xã gồm Xã trưởng và Tướng thần (giốn Khán thư – người trông coi trật tự an ninh, sau này công việc chuyển sang cho Trương tuần và Phó lý trưởng). Xã dưới 1000 người có 18 Tướng thần và Xã trưởng; xã dưới 400 người có 8 Tướng thần và Xã trưởng, dưỡi 200 người có 2 Tướng thần và Xã trưởng. Do bộ máy phình to, chức tước bị mua nên chức Xã trưởng dần không được coi trọng, nhà nước không quản lý được chính quyền xã. - Triều Nguyễn, Vua Gia Long thừa nhận việc tổ chức làng xã như cũ, dân bầu Xã trưởng, thừa nhận sự tự trị của làng. Xã trưởng được xếp hàng quan lại phẩm cấp thấp nhất, dưới Xã trưởng có 3 kỳ hào: Hương trưởng (trông coi hành chính), Hương mục (trông coi ruộng đất, tài sản), Trùm trưởng (giữ gìn an ninh, trật tự). Từ 1832 đến 1884 có sự thay đổi căn bản ở chính quyền xã, bao gồm cơ quan quyết nghị (Hội đồng kỳ mục, Hội đồng xã…) và cơ quan chấp hành. Người đứng đầu Hội đồng là Tiên chỉ, nhân vật 19
uy tín nhất trong làng (mà không phải Lý trưởng), có quyền xét xử vụ án hình sự nhỏ. Hội đồng kỳ mục không do dân bầu, không giới hạn số lượng, không có nhiệm kỳ. Tham gia Hội đồng là người có danh tiếng trong xã như người đỗ đạt trong các kỳ khoa cử, người có phẩm hàm vua ban, người có tài sản, người cao niên có uy tín. Lý trưởng, Phó lý, Trương tuần. Lý trưởng và Phó lý do dân bầu và cấp trên phê chuẩn với nhiệm kỳ 3 năm. Trương tuần do Hội đồng kỳ mục chỉ định. Điểm khác biệt là mỗi xã chỉ có 1 Lý trưởng. 1.2.2 Quá trình phát triển chính quyền cơ sở từ năm 1945 đến nay. Trong lịch sử phát triển của Việt Nam, xã đã xuất hiện, hình thành với ý nghĩa là tổ chức hành chính cấp cơ sở, nhiều nhà nước phong kiến Việt nam và cả các chính quyền đô hộ đã sử dụng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước có cấp xã. Về mặt văn hoá, cơ sở cũng là hình thức cộng đồng làng xã. Bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt nam Dân chủ cộng hoà, Hiến pháp 1946, đã quy định xã là một cấp hành chính cơ sở trong hệ thống bộ máy nhà nước. Tiếp đó, ngày 29 tháng 4 năm 1958, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương, quy định rõ về tổ chức, hoạt động, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền xã. Kể từ đó đến nay, chính quyền xã được duy trì và không ngừng được củng cố qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp các năm 1959, 1980 và các văn bản liên quan, Hiến pháp 1992, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (sửa đổi) năm 1994, Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp ngày 25 tháng 6 năm 1996 và các nghị định của Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003... Ngay từ thời kỳ đầu tiên, xã và Hội đồng nhân dân xã đã được coi trọng, có vị trí quan trọng trong hệ thống đơn vị hành chính-lãnh thổ. Tổ chức cơ sở bắt buộc là đơn vị xã, thị trấn và tổ chức bộ máy phải bao gồm HĐND 20
và UBHC, ngoài xã còn có đơn vị hành chính là khu phố (trực thuộc thành phố). Điều 78 Hiến pháp 1959 quy định: “Các đơn vị hành chính trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn…” Điều 79 quy định: “Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Các thành phố có thể chia thành khu phố có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính theo quyết định của Hội đồng Chính phủ”. Đến Hiến pháp 1980 mới có quy định đơn vị hành chính phường (khu phố): “Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân” (Điều 113). Mô hình này tồn tại đến ngày nay. Với ý nghĩa là cấp cơ sở, với những đặc trưng riêng biệt về địa bàn, văn hoá, tâm lý, cơ sở kinh tế-xã hội... xã có một vai trò quan trọng trong hệ thống các đơn vị cơ sở so với đơn vị hành chính phường và thị trấn. Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước được tổ chức đơn giản dần từ trung ương xuống địa phương và ở xã, bộ máy nhà nước có hình thức tổ chức đơn giản nhất. Xã không có hệ thống cơ quan tư pháp (Viện kiểm sát nhân dân và Toà án nhân dân), tuy nhiên, hai cơ quan không thể thiếu được trong bộ máy nhà nước vẫn được hình thành, đó là cơ quan đại diện của nhân dân (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành pháp (Uỷ ban nhân dân), nhưng tổ chức của hai cơ quan này cũng được đơn giản hoá. Hội đồng nhân dân chỉ có Chủ tịch và Phó Chủ tịch, không có cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân, cũng không có các ban chuyên môn như cấp tỉnh và cấp huyện. Uỷ ban nhân dân xã cũng không có các cơ quan chuyên môn mà chỉ bao gồm Chủ tịch, các Phó Chủ 21