Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về Dự trữ quốc gia ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:89

Thêm vào BST

Báo xấu

34
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn đề ra một hệ thống các quan điểm, phương hướng và giải pháp cơ bản để hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước đối với Dự trữ quốc gia ở Việt Nam. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về Dự trữ quốc gia ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN QUỐC THAO HOµN THIÖN C¥ CHÕ QU¶N Lý NHµ N¦íC VÒ Dù TR÷ QUèC GIA ë VIÖT NAM Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Quốc Thao
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ DỰ TRỮ QUỐC GIA VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỰ TRỮ QUỐC GIA ............. 4 1.1. Tính tất yếu của dự trữ quốc gia, cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia .................................................................................... 4 1.1.1. Khái niệm về dự trữ, dự trữ quốc gia, hoạt động dự trữ quốc gia, cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia ......................................... 4 1.1.2. Tính tất yếu của dự trữ quốc gia và cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia............................................................................................ 5 1.2. Nội dung cơ bản của cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia ..... 12 1.2.1. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về dự trữ quốc gia ........................................................................ 12 1.2.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược dự trữ quốc gia, kế hoạch dự trữ quốc gia .......................................................................... 13 1.2.3. Xây dựng danh mục hàng DTQG, quy định về mua bán và bảo quản DTQG, đầu tư phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, nghiên cứu ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ, cân đối tài chính DTQG ... 16 1.3. Các nhân tố cơ bản ảnh hƣởng đến dự trữ quốc gia, cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia .............................................. 18 1.3.1. Các nhân tố chính trị - xã hội .............................................................. 18 1.3.2. Các nhân tố về tiềm lực kinh tế........................................................... 19 1.3.3. Các nhân tố tự nhiên ........................................................................... 19 1.3.4. Các nhân tố về cơ sở vật chất và công nghệ ....................................... 19 1.3.5. Các nhân tố về cơ chế chính sách, quản lý nền kinh tế ...................... 20 1.3.6. Các nhân tố về tổ chức và trình độ tổ chức hoạt động dự trữ quốc gia ...... 20
1.3.7. Các nhân tố thuộc về quan hệ quốc tế ................................................. 20 1.4. Kinh nghiệm của các nƣớc trên thế giới về cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia và khả năng ứng dụng vào Việt Nam .... 20 1.4.1. Quan điểm của một số nƣớc trên thế giới về cơ chế quản lý của nhà nƣớc về dự trữ quốc gia ..................................................... 20 1.4.2. Những kinh nghiệm rút ra và khả năng ứng dụng vào Việt Nam ... 24 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỰ TRỮ QUỐC GIA Ở VIỆT NAM .............................................. 25 2.1. Cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia và qua các thời kỳ ở Việt Nam .................................................................................... 25 2.1.1. Dự trữ quốc gia phục vụ công cuộc xây dựng CNXH ở miền bắc và đấu tranh giải phóng miền nam từ 1956 – 1975............................. 26 2.1.2. Dự trữ quốc gia phục vụ sự nghiệp xây dựng CNXH từ 1976 đến 1985 ..................................................................................... 28 2.1.3. Hoạt động dự trữ quốc gia trong sự nghiệp đổi mới từ 1986 đến nay ....................................................................................... 29 2.2. Đánh giá thực trạng cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia giai đoạn 2005 đến nay ............................................................... 37 2.2.1. Đánh giá thực trạng việc ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về dự trữ quốc gia ............................................... 37 2.2.2. Đánh giá tình hình thực hiện chiến lược phát triển, kế hoạch dự trữ quốc gia giai đoạn 2005 - đến nay ................................................. 40 2.2.3. Đánh giá về thực trạng tổ chức Dự trữ quốc gia ................................. 43 2.3. Những kết luận cơ bản rút ra qua nghiên cứu cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia ở Việt Nam ........................................ 54 2.3.1. Những kết quả đạt được trong việc xây dựng cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia ...................................................................... 54 2.3.2. Những hạn chế, tồn tại của cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia..... 55 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỰ TRỮ QUỐC GIA Ở VIỆT NAM ........................................................................................ 57
3.1. Mục tiêu hoàn thiện cơ chế chính sách dự trữ quốc gia đến năm 2020 ............................................................................................ 57 3.1.1. Dự báo về tình hình chính trị, kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế ảnh hưởng đến dự trữ quốc gia ....................................................... 57 3.1.2. Mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam đến năm 2020 ............................................................................................ 58 3.1.3. Mục tiêu chiến lược phát triển ngành Tài chính Việt Nam đến năm 2020 ............................................................................................. 58 3.1.4. Mục tiêu chiến lược phát triển DTQG đến năm 2020 ........................ 59 3.2. Quan điểm, định hƣớng hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia ở Việt Nam ......................................................... 61 3.3. Giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia ở Việt Nam ................................................................................... 64 3.3.1. Nâng cao khả năng nghiên cứu dự báo, hoạch định và tổ chức thực hiện chiến lược phát triển dự trữ quốc gia và kế hoạch dự trữ quốc gia. ........................................................................................ 65 3.3.2. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý dự trữ quốc gia và tổ chức thực hiện có hiệu quả .................................... 66 3.3.3. Hoàn thiện tổ chức Dự trữ quốc gia. ................................................... 67 3.3.4. Hoàn thiện quản lý, điều hành hoạt động dự trữ quốc gia .................. 69 3.4. Những điều kiện cơ bản để thực hiện các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia ở Việt Nam .............. 76 3.4.1. Nhà nước tạo điều kiện để xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về dự trữ quốc gia............................................. 76 3.4.2. Cần có sự phối hợp với các bộ, ngành liên quan ................................ 78 3.4.3. Tạo điều kiện để thực hiện tốt công tác quy hoạch, đầu tư xây dựng kho tàng DTQG.......................................................................... 78 KẾT LUẬN .................................................................................................... 81 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 82
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Viết tắt Nguyên văn BĐKH Biến đổi khí hậu CNXH Chủ nghĩa xã hội DTNN Dự trữ Nhà nước DTQG Dữ trữ quốc gia NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương QLNN Quản lý nhà nước TNHH Trách nhiệm hữu hạn XHCN Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quá trình hình thành và phát triển của ngành dự trữ quốc gia (DTQG) đều gắn liền với quá trình xây dựng và hoàn thiện cơ chế chính sách của Nhà nước về DTQG. Cơ chế chính sách của Nhà nước về DTQG đã thúc đẩy hoạt động DTQG ngày càng có hiệu lực, hiệu quả đáp ứng yêu cầu của quá trình xây dựng và phát triển đất nước. Thực tiễn quá trình phát triển của DTQG đã chỉ ra rằng cơ chế chính sách về DTQG có vai trò, vị trí quan trọng hàng đầu cho triển khai thực hiện các quan điểm, chính sách mới của Đảng, Nhà nước về DTQG, thúc đẩy hoạt động DTQG có hiệu quả, có lợi cho nhân dân và xã hội, góp phần đắc lực cho sự nghiệp xây dựng đất nước và bảo vệ Tổ quốc. Sau gần ba mươi năm thực hiện sự nghiệp đổi mới của Đảng, công tác xây dựng và hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý nhà nước về DTQG đã có những tiến bộ quan trọng. Nhiều cơ chế chính sách được xây dựng ban hành như Luật DTQG, Pháp lệnh DTQG, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ trưởng... đã tạo khuôn khổ pháp lý ngày càng hoàn chỉnh hơn để Nhà nước quản lý DTQG bằng pháp luật phù hợp với cơ chế quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) có sự quản lý của Nhà nước. Tuy nhiên, nhìn chung cơ chế chính sách quản lý nhà nước về DTQG còn chưa thực sự đồng bộ, có lúc chưa đáp ứng được những yêu cầu thực tiễn đặt ra về quản lý nhà nước đối DTQG trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng và bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng diễn biến phức tạp. Để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của DTQG trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa (CNH) hiện đại hóa đất nước (HĐH), hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng cần phải thường xuyên rà soát, đánh giá cơ chế chính sách để xây dựng, sửa đổi bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật về DTQG đồng bộ, 1
thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch mà trọng tâm là hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về DTQG đáp ứng mục tiêu của DTQG là bảo đảm yêu cầu đột xuất, cấp bách trong phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh; phục vụ quốc phòng, an ninh trong mọi tình huống. Hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về DTQG có ý nghĩa quan trọng hàng đầu khẳng định sự tồn tại, phát triển và vị trí vai trò của DTQG đối với sự nghiệp CNH- HĐH đất nước. Đề tài xuất phát từ đòi hỏi cấp thiết không chỉ về mặt lý luận mà cả yêu cầu của thực tiễn hoạt động DTQG của Việt nam. Đề tài tự nó đã hàm chứa ý nghĩa khoa học và thực tiễn to lớn. Vì vậy, tôi chọn đề tài nghiên cứu “Hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về Dự trữ quốc gia ở Việt Nam” để làm luận văn thạc sĩ. 2. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn đề ra một hệ thống các quan điểm, phương hướng và giải pháp cơ bản để hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước đối với DTQG ở Việt Nam. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu lý luận về DTQG, cơ chế quản lý nhà nước về DTQG; thực trạng cơ chế quản lý nhà nước về DTQG ở Việt Nam, gắn liền với tiến trình đổi mới nền kinh tế từ cơ chế hành chính tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường, hội nhập và toàn cầu hóa ở Việt Nam. Phân tích, đánh giá hoạt động DTQG, cơ chế quản lý nhà nước đối với dự trữ quốc gia qua các thời kỳ, nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về DTQG ở Việt Nam. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Trước hết, nghiên cứu sự cần thiết của dự trữ quốc gia và cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia ở Việt Nam. Thứ hai, nghiên cứu Luật dự trữ quốc gia – nội dung cơ bản của cơ chế quản lý dự trữ quốc gia. 2
Thứ ba, nghiên cứu thực trạng DTQG, cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia chủ yếu trong khoảng thời gian từ năm 2005 đến nay, thời kỳ thực hiện pháp lệnh dự trữ quốc gia. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học: - Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử - Phương pháp dự báo khoa học - Phương pháp tổng hợp và phân tích - Phương pháp xử lý hệ thống 5. Những điểm mới của luận văn + Hệ thống hoá cơ sở lý luận của sự hình thành DTQG, cơ chế quản lý nhà nước về DTQG. + Xác định những nội dung cơ bản của DTQG trong cơ chế thị trường. + Xác định những nhân tố cơ bản ảnh hưởng hoạt động DTQG, cơ chế quản lý nhà nước về DTQG. + Phân tích toàn diện, cơ chế quản lý nhà nước về DTQG, chỉ rõ những ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân để có giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước đối với DTQG. + Đề xuất một số quan điểm, phương hướng, giải pháp và điều kiện để góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia ở Việt Nam. 6. Nội dung và kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1. Những vấn đề cơ bản về dự trữ quốc gia và cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia. Chương 2. Thực trạng cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia ở Việt Nam. Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia ở Việt Nam. 3
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ DỰ TRỮ QUỐC GIA VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỰ TRỮ QUỐC GIA 1.1. Tính tất yếu của dự trữ quốc gia, cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia 1.1.1. Khái niệm về dự trữ, dự trữ quốc gia, hoạt động dự trữ quốc gia, cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia 1.1.1.1. Khái niệm về dự trữ, dự trữ quốc gia, hoạt động dự trữ quốc gia Theo từ điển Bách khoa Tiếng Việt: Dự trữ là toàn bộ những nguồn vốn hay giá trị mà một chủ thể kinh tế hay nhà nước dành ra dưới hình thức hiện vật hay tiền tệ để phòng ngừa và khắc phục có hiệu quả các tổn thất do tai biến bất ngờ gây ra đối với sản xuất, đời sống hoặc để đảm bảo cho sự liên tục không bị gián đoạn trong sản xuất kinh doanh [11, tr.692 - 693]. Theo Từ điển Tiếng Việt: dự trữ là trữ sẵn để dùng khi cần đến [26, tr.270] Dự trữ quốc gia, theo từ điển Bách khoa tiếng Việt là dự trữ của một nước, do Nhà nước nắm giữ và quản lý, bao gồm dự trữ các vật tư hàng hoá quan trọng nhất, các loại vàng bạc, đá quý, ngoại tệ, tiền chưa phát hành. Là quỹ dự trữ lớn nhất, nhằm mục đích khắc phục những tổn thất do thiên tai, địch hoạ gây ra trên quy mô lớn, trong một thời gian nhất định, DTQG là nguồn tích luỹ của quốc gia, là sức mạnh của đất nước [4, tr.692- 693]. Luật dự trữ quốc gia được Quốc hội (Khoá XIII) thông qua ngày 20/11/2004. Điều 4 khoản 1 ghi rõ: Dự trữ quốc gia là dự trữ vật tư, thiết bị, hàng hóa do Nhà nước quản lý, nắm giữ. Mục tiêu của dự trữ quốc gia: Nhà nước hình thành, sử dụng DTQG nhằm chủ động đáp ứng yêu cầu đột xuất, cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, 4
dịch bệnh; phục vụ quốc phòng, an ninh [6, Điều 3]. Tình huống đột xuất, cấp bách là tình trạng thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh có nguy cơ bùng phát trên diện rộng; nhiệm vụ quốc phòng, an ninh; trật tự an toàn xã hội cần được giải quyết ngay [14, Điều 4]. Hoạt động dự trữ quốc gia: là việc xây dựng, thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, dự toán ngân sách về dự trữ quốc gia; xây dựng hệ thống cơ sở vật chất - kỹ thuật; quản lý, điều hành và sử dụng dự trữ quốc gia [14, Điều 4] Như vậy, nội dung của hoạt động DTQG bao gồm tất cả các hoạt động liên quan đến quá trình hình thành, duy trì và sử dụng DTQG như dự báo, xây dựng chiến lược, kế hoạch, dự toán ngân sách DTQG; xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật để quản lý DTQG; điều hành nhập, xuất; mua, bán, bảo quản, bảo vệ DTQG và quản lý sử dụng có hiệu quả DTQG. 1.1.1.2. Khái niệm về cơ chế, cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia Khái niệm “cơ chế” theo Từ điển Tiếng Việt giảng nghĩa cơ chế là "cách thức theo đó một quá trình thực hiện" [ 25]. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục tiêu, yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước. Như vậy, cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia là toàn bộ hệ thống pháp quy của Nhà nước quy định về dự trữ quốc gia, cách thức tổ chức và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với hoạt động dự trữ quốc gia nhằm đạt được những mục tiêu, yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước. 1.1.2. Tính tất yếu của dự trữ quốc gia và cơ chế quản lý nhà nước về dự trữ quốc gia 1.1.2.1. Tính tất yếu của dự trữ quốc gia Nếu như dự trữ các tư liệu vật chất tồn tại tất yếu của mọi hình thái 5
kinh tế - xã hội, dự trữ hàng hoá là điều kiện của lưu thông hàng hoá, thì DTQG là điều kiện đảm bảo cho sự đứng vững của nhà nước về kinh tế - chính trị, hình thành từ khi có nhà nước. Trước hết, DTQG hình thành, do yêu cầu thực hiện chức năng quản lý toàn bộ nền kinh tế quốc dân của Nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu của thực tiễn và tương lai mà không có nó không được. Chính Lê Nin trước đây đã coi sản xuất và dự trữ lương thực là “vận mệnh của toàn bộ cách mạng xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở Nga” và Lê Nin đã khẳng định: “Chỉ khi nào có được một số dự trữ lương thực đầy đủ thì khi đó Nhà nước công nhân mới đứng vững về mặt kinh tế” [12, tr. 594 - 595]. Thứ hai, DTQG hình thành nhằm đáp ứng các nhu cầu mà các loại dự trữ khác trong nền kinh tế quốc dân không đáp ứng được, trong những trường hợp đột biến do thiên tai, lũ lụt, hạn hán, động đất, thảm hoạ, đại dịch và tình huống chiến tranh xảy ra... Nghiên cứu quá trình sản xuất tư bản chủ nghĩa, Các Mác đã đề cập đến vấn đề dự trữ Nhà nước và khẳng định: “Mọi hình thái sản xuất, mọi chế độ xã hội, nếu muốn đảm bảo sự an toàn và ổn định đều phải có tiềm lực dự trữ nhất định. Khi sản xuất hàng hoá và kinh tế thị trường phát triển, Nhà nước nào có tiềm lực dự trữ mạnh và hợp lý sẽ trở nên vững vàng trước mọi biến cố” [12]. Việt Nam, nằm trên bán đảo Đông Dương thuộc Đông Nam Á, với khí hậu nhiệt đới gió mùa, thiên tai, bão lụt thường xuyên xảy ra trên diện rộng, khắp cả ba miền Bắc - Trung - Nam và luôn là nguy cơ tiềm ẩn gây mất ổn định về sản xuất và đời sống; trung bình mỗi năm nước ta phải chịu đựng từ 8 đến 13 cơn bão, trong đó có 4 - 6 cơn bão gây thiệt hại lớn về người và của. Nhìn lại hơn 30 năm gần đây nước ta vẫn đứng trước sự đe doạ của thiên tai, bão lớn năm 1989 (bão số 6), tháng 8/1994, bão Harry 9418, miền Bắc ngập chìm trong lũ; năm 1996 có 6/13 cơn là bão mạnh, trận úng lụt 6
tháng 7/1986, 121 người chết. Đặc biệt bão số 5 năm 1997 đổ bộ vào Nam bộ làm 2901 người bị chết và mất tích, thiệt hại 7.200 tỷ đồng; năm 1998 hạn hán và liên tiếp 5 cơn bão 4, 5, 6, 7, 8 đổ bộ vào miền Trung; hai trận lũ liên tiếp xảy ra ở miền Trung trong tháng 11, 12 năm 1999, gây thiệt hại nghiêm trọng về người và của càng làm cho chúng ta thấm thía. Năm 2000 - 2003, lũ lụt liên tiếp ở đồng bằng sông Cửu Long, lũ dữ nhấn chìm miền Trung do bão Nari; Bão Wutip gây trận “đại hồng thủy” ở miền Trung; Năm 2008, lũ lụt tại Lào Cai, 144 người chết và mất tích; miền Trung, miền Đông Nam Bộ và hạn hán ở Tây Nguyên đã gây nhiều thiệt hại. Năm 2010, Hà Tĩnh hứng trọn trận lũ lịch sử 100 năm có một. Năm 2011, lụt lội ở miền Trung, 55 người chết (theo Báo Xã hội 17/10/2013). Năm 2002, vụ cháy rừng lớn ở U Minh Thượng thiêu trụi 3.212 ha rừng và mới đây còn liên tục xảy ra nhiều vụ cháy rừng lớn ở các tỉnh Tây Nguyên, miền Tây Nam Bộ … gây thiệt hại nặng nề về người và của. Thứ ba, Ngày nay thế giới và khu vực vẫn còn nguy cơ tiềm ẩn bùng nổ chiến tranh cục bộ, xung đột vũ trang, xung đột sắc tộc, tôn giáo, hoạt động can thiệp lật đổ, khủng bố với tính chất phức tạp ngày càng tăng. Điều đó đặt vấn đề phải có và tăng cường DTQG là một hiển nhiên đảm bảo cho an ninh, quốc phòng, bảo vệ vững chắc Tổ quốc trong mọi tình huống. Thứ tư, trong cơ chế thị trường, các doanh nghiệp phải tự chịu trách nhiệm về kết quả sản xuất, kinh doanh của mình. Khi doanh nghiệp là người tự quyết định trong sản xuất kinh doanh, tự do cạnh tranh thì không thể ép buộc họ gánh vác trách nhiệm dự trữ cho toàn xã hội, cho những trường hợp xảy ra ngẫu nhiên. Vì vậy, chỉ có Nhà nước với trách nhiệm quản lý toàn xã hội phải hình thành DTQG, bất luận chế độ chính trị - xã hội nào, ở đâu thì mọi Nhà nước đều phải có DTQG. 7
Thứ năm, dự trữ quốc gia cần thiết như một công cụ hữu hiệu để Chính phủ điều hành vĩ mô nền kinh tế, xử lý những diễn biến bất lợi của thị trường, nhất là trong điều kiện hội nhập, toàn cầu kinh tế hiện nay chứa đựng cả cơ hội lẫn thách thức đan xen. Vì vậy, DTQG là công cụ để khắc phục có hiệu quả những khuyết tật của cơ chế thị trường, nhằm phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở Việt Nam. Cuối cùng, dự trữ quốc gia hình thành do yêu cầu ổn định chính trị, xã hội, an ninh - quốc phòng, nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và thực hiện các chính sách của xã hội cũng như nhiệm vụ quốc tế của Đảng và Nhà nước. Như vậy, DTQG hình thành là do yêu cầu khách quan của chính quá trình vận động của quốc gia, như là sự cần thiết cho quá trình vận động của một cơ thể sống. 1.1.2.2. Sự cần thiết khách quan của cơ chế quản lý nhà nước về DTQG Quản lý xã hội bằng pháp luật là một nhu cầu cấp thiết, là một trong những yếu tố quan trọng đảm bảo xây dựng mục tiêu xã hội dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Căn cứ vào pháp luật, nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Pháp luật là cơ sở để xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước. Trong nền kinh tế thị trường, nhà nước thực hiện quản lý DTQG phải có sự điều chỉnh bằng pháp luật, pháp luật phải thực sự nghiêm minh, công bằng. Hoạt động DTQG là hoạt động của một ngành lĩnh vực kinh tế đặc thù trong nền kinh tế, sự cần thiết khách quan của cơ chế quản lý nhà nước về DTQG bắt nguồn từ sự cần thiết khách quan về sự quản lý của Nhà nước đối với nền kinh tế; nhằm cho hoạt động DTQG theo đúng khuôn khổ của pháp luật, bảo đảm công khai, minh bạch, có hiệu lực, hiệu quả khắc phục được những hạn chế tiêu cực trong quá trình hoạt động. 8
Từ thực tiễn quản lý, điều hành dự trữ quốc gia hơn 57 năm qua cho thấy cơ chế quản lý nhà nước về DTQG đã có tác động trực tiếp đến quá trình hình thành, phát triển của DTQG qua các thời kỳ; có thời kỳ do thiếu hoặc chưa đồng bộ về cơ chế chính sách của Nhà nước về DTQG đã làm cho hoạt động của DTQG thiếu hiệu lực, kém hiệu quả và dẫn đến những sai lầm đáng tiếc xảy ra trong những năm đầu (1989 -1990) khi bước vào thực hiện công cuộc đổi mới, chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường. Sự không theo kịp để xây dựng hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về DTQG đã chỉ ra điều đó – sự kiện qua Thanh tra Nhà nước năm 1990, nhiều đơn vị, cán bộ của ngành DTQG vi phạm gây thất thoát tiền, tài sản, ngân sách nhà nước phải xử lý bằng pháp luật; vay nợ DTQG với giá trị lớn cho đến nay vẫn chưa thu hồi được mãi là bài học kinh nghiệm đau xót [22]. 1.1.2.3. Đặc trưng cơ bản của dự trữ quốc gia a) Dự trữ quốc gia là một dạng dự trữ đặc biệt (phòng ngừa rủi ro) ở tầm vĩ mô, được tích luỹ dần từng bước theo kế hoạch Nhà nước, việc nhập, xuất, sử dụng phải theo đúng kế hoạch đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt hoặc theo các quyết định của Thủ tướng Chính phủ nhằm phòng ngừa, khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt, hạn hán, hoả hoạn, dịch bệnh, đáp ứng yêu cầu quốc phòng, an ninh, tham gia bình ổn thị trường, những bất trắc không thể lường trước, những khủng hoảng có thể xảy ra trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Việc bổ sung DTQG được quy định trong kế hoạch cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân do Bộ Kế hoạch & Đầu tư tổng hợp để Chính phủ trình Quốc hội quyết định. b) Hàng DTQG là vật tư, thiết bị, hàng hóa trong Danh mục hàng dự trữ quốc gia do Nhà nước quản lý, nắm giữ để sử dụng vào mục tiêu dự trữ quốc gia [14, Điều 4]. Các mặt hàng thuộc Danh mục hàng dự trữ quốc gia 9
phải đáp ứng mục tiêu dự trữ quốc gia và có một trong các tiêu chí sau đây: Là mặt hàng chiến lược, thiết yếu, có tần suất sử dụng nhiều, có tác dụng ứng phó kịp thời tình huống đột xuất, cấp bách; là mặt hàng đặc chủng, không thể thay thế; là vật tư, thiết bị, hàng hóa bảo đảm quốc phòng, an ninh mà sản xuất trong nước chưa đáp ứng được yêu cầu về số lượng, chất lượng, chủng loại [14, Điều 27]. c) Sự điều hành tập trung, thống nhất của Nhà nước, có sự phân công quản lý hàng DTQG cho các Bộ, ngành theo quy định của Chính phủ: DTQG được thực hiện theo chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của Nhà nước, quyết định sự hình thành tổng mức dự trữ, cơ cấu tỷ lệ dự trữ giá trị và những vật tư hàng hoá phù hợp với yêu cầu của đất nước, của nền kinh tế theo từng thời kỳ và quyết định sử dụng điều hành DTQG thuộc thẩm quyền của Nhà nước, do Quốc hội, Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định. d) Nguồn hình thành dự trữ quốc gia: Dự trữ quốc gia được hình thành từ các nguồn: Ngân sách nhà nước; nguồn lực hợp pháp khác ngoài ngân sách nhà nước được đưa vào dự trữ quốc gia bao gồm các nguồn lực có được từ tự nguyện đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, cung cấp công nghệ thông tin cho hoạt động quản lý và bảo quản hàng dự trữ quốc gia, trực tiếp bảo quản hàng dự trữ quốc gia; hàng hóa, vật tư được huy động từ các tổ chức, cá nhân trong tình huống đột xuất, cấp bách theo quy định của pháp luật [14, Điều 6]. Ngân sách nhà nước chi cho dự trữ quốc gia thực hiện theo quy định của Luật ngân sách nhà nước và được bố trí trong dự toán ngân sách nhà nước hằng năm. Bộ Tài chính quản lý, phân bổ khoản chi cho mua hàng dự trữ quốc gia, mua bù hàng dự trữ quốc gia đã xuất trong năm kế hoạch sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt [14, Điều 28]. 10
e) Việc tính toán chuẩn xác đại lượng dự trữ, xác định định mức (danh mục, số lượng, quy mô) DTQG là rất khó khăn và phức tạp. Việc tổ chức quản lý DTQG, hoạt động DTQG cũng rất phức tạp, nó đòi hỏi rất cao và toàn diện về năng lực dự báo những xu hướng lớn về tình hình chính trị, kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế, dự báo về tần xuất xảy ra thiên tai và khủng hoảng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. g) Nguyên tắc quản lý, sử dụng hàng dự trữ quốc gia: Hàng dự trữ quốc gia phải được quản lý chặt chẽ, an toàn, bí mật theo quy định của pháp luật; chủ động đáp ứng kịp thời yêu cầu, mục tiêu của dự trữ quốc gia. Hàng dự trữ quốc gia sau khi xuất phải được bù lại đủ, kịp thời. Hàng dự trữ quốc gia phải được sử dụng đúng mục đích, đúng quy định của pháp luật; không được sử dụng hàng dự trữ quốc gia để kinh doanh [14, Điều 7]. 1.1.2.4. Hiệu quả của hoạt động dự trữ quốc gia Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013 hiến định: “Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật” [15, Điều 55]. Hoạt động DTQG không là hoạt động sản xuất và cũng không phải hoạt động kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận, nó là hoạt động đặc biệt nhằm đảm bảo ổn định xã hội, an ninh kinh tế và an ninh quốc gia để đảm bảo sự cân bằng cho phát triển đất nước. Hiệu quả của hoạt động DTQG phải được xem xét, đánh giá trên hai góc độ. Thứ nhất là góc độ: xã hội - kinh tế, tức là đáp ứng mục tiêu ổn định xã hội, phát triển bền vững kinh tế; thứ hai là góc độ: hiệu quả kinh tế, bằng việc đánh giá những tổn thất kinh tế cụ thể của hoạt động DTQG như là hao hụt, mất mát, hư hỏng, tổn thất hoặc giảm phẩm cấp của hàng dự trữ. Vì vậy, cần xem xét hiệu quả của hoạt động DTQG trên cả hai góc độ: 11
xã hội- kinh tế và hiệu quả kinh tế, nhưng chủ yếu phải xem xét góc độ đáp ứng mục tiêu ổn định xã hội - kinh tế để đánh giá trong mối quan hệ với hiệu quả kinh tế của hoạt động nghiệp vụ DTQG. 1.2. Nội dung cơ bản của cơ chế quản lý nhà nƣớc về dự trữ quốc gia Mục đích của quản lý nhà nước về DTQG là thực hiện một loạt các biện pháp quản lý nhằm định hướng, điều chỉnh các quan hệ xã hội, các tổ chức đoàn thể, người dân để hình thành, sử dụng dự trữ quốc gia nhằm chủ động đáp ứng yêu cầu đột xuất, cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh; phục vụ quốc phòng, an ninh. Xuất phát từ mục đích đó, nội dung quản lý nhà nước về DTQG bao gồm các nội dung cơ bản sau: một là, xây dựng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về DTQG và tổ chức triển khai thực hiện trong hoạt động DTQG; hai là, xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển DTQG; ba là, xây dựng danh mục hàng DTQG, quy định về mua bán và bảo quản DTQG, đầu tư phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, nghiên cứu ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ, cân đối tài chính DTQG; bốn là, quy định về thực hiện nghiên cứu, ứng dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật và công nghệ bảo quản hàng dự trữ quốc gia; năm là, quy định và thực hiện đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ dự trữ quốc gia; sáu là, thực hiện tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật về DTQG; bảy là, thực hiện thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về dự trữ quốc gia; tám là, thực hiện hợp tác quốc tế về dự trữ quốc gia. 1.2.1. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về dự trữ quốc gia Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về DTQG là nội dung quan trọng hàng đầu để thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước về DTQG. Nhằm cụ thể hóa đầy đủ, đúng đường lối, chính sách của 12
Đảng, Nhà nước về: “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về dự trữ nhà nước; xây dựng lực lượng dự trữ nhà nước vững mạnh với cơ cấu hợp lý, có khả năng chủ động tham gia phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai và những biến cố bất thường xảy ra” [9]. Nội dung này lại càng có ý nghĩa hơn trong việc thực hiện chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 theo tinh thần Nghị quyết số 48 NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Việc xây dựng ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về DTQG phải góp phần phát triển DTQG, thúc đẩy phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và góp phần đắc lực cho sự thành công sự nghiệp CHN, HĐH đất nước. 1.2.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược dự trữ quốc gia, kế hoạch dự trữ quốc gia Hoạt động DTQG chỉ thực sự có hiệu quả cao đối với đời sống kinh tế - xã hội của quốc gia, đáp ứng với từng thời kỳ của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội khi và chỉ khi ngành DTQG xây dựng được chiến lược và xây dựng được kế hoạch DTQG. 1.2.2.1. Xây dựng chiến lược dự trữ quốc gia Chiến lược phát triển dự trữ quốc gia là toàn bộ quá trình dự báo, hoạch định mục tiêu, quy hoạch và kế hoạch hình thành nguồn lực dự trữ quốc gia nhằm chủ động đáp ứng những yêu cầu đột xuất, cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, thảm họa, dịch bệnh, địch hoạ, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Việc xây dựng chiến lược phát triển dự trữ quốc gia nhằm định hướng, 13
tăng cường công tác dự trữ quốc gia trong điều kiện, tình hình mới của thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH và phát triển kinh tế bền vững; trước những diễn biến phức tạp của thiên nhiên, môi trường, sự biến đổi khí hậu; trước bối cảnh phức tạp của tình hình kinh tế, chính trị thế giới và khu vực, vấn đề Biển Đông, hải đảo, an ninh, quốc phòng trong quá trình hội nhập quốc tế. Nghị quyết Đại hội XI của Đảng nhấn mạnh quyết tâm: Tiếp tục nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng; đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới; xây dựng hệ thống chính trị trong sạch, vững mạnh; phát huy dân chủ và sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc; phát triển kinh tế nhanh, bền vững; nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân; giữ vững ổn định chính trị - xã hội; tăng cường hoạt động đối ngoại; bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ; tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại [10]. Xuất phát từ yêu cầu nêu trên việc xây dựng Chiến lược phát triển dự trữ quốc gia phải cho giai đoạn 10 năm và tầm nhìn 20, 30 năm; đồng thời phải xác định được tổng mức dự trữ quốc gia đủ mạnh, danh mục mặt hàng dự trữ quốc gia hợp lý để thực hiện tốt mục tiêu: chủ động khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, tham gia bình ổn thị trường, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô; đảm bảo an ninh lương thực, an ninh năng lượng; phục vụ yêu cầu giữ vững toàn vẹn lãnh thổ, biển, đảo và thực hiện các nhiệm vụ đột xuất khác của Nhà nước. Chiến lược DTQG ở tầm vĩ mô là định hướng hoạt động DTQG cho một thời kỳ phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước để đạt được mục tiêu của DTQG. Chiến lược DTQG phải tuân thủ những nguyên tắc, nội dung cơ bản sau: 14