Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

Chia sẻ: Cẩn Ngữ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:97

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn đối với pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, tạo cơ sở cho việc xác lập và thực hiện những quyền và nghĩa vụ cơ bản của Thanh tra Ngân hàng Việt Nam trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát theo chức năng của Ngân hàng Nhà nước đối với các tổ chức tín dụng Việt Nam. Ngoài ra, đề tài hướng tới việc đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luËt nguyÔn thÞ thanh t©m hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ ho¹t ®éng cña thanh tra ng©n hµng nhµ n-íc viÖt nam luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc Hµ néi - 2008
®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luËt nguyÔn thÞ thanh t©m hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ ho¹t ®éng cña thanh tra ng©n hµng nhµ n-íc viÖt nam Chuyªn ngµnh : LuËt kinh tÕ M· sè : 60 38 50 luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc Ng-êi h-íng dÉn khoa häc: TS. NguyÔn Anh S¬n Hµ néi - 2008
MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ HOẠT 5 ĐỘNG CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 1.1. Tổng quan về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng 5 1.1.1. Khái niệm, vai trò, đặc điểm của Thanh tra Ngân hàng 5 1.1.2. Mục đích, nguyên tắc, đối tượng, nội dung hoạt động của 6 Thanh tra Ngân hàng 1.1.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Ngân hàng 8 1.2. Tổng quan pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân 10 hàng Nhà nước Việt Nam 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về hoạt động 10 của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 1.2.2. Các yêu cầu đối với pháp luật về hoạt động của Thanh tra 13 Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 1.2.3. Nội dung chủ yếu của pháp luật về hoạt động của Thanh 15 tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 1.3. Mối liên hệ giữa pháp luật về hoạt động của Thanh tra 38 Ngân hàng Nhà nước Việt Nam với pháp luật về hoạt động kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán nội bộ của tổ chức tín dụng Chƣơng 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ HỆ THỐNG 43 THANH TRA, GIÁM SÁT NGÂN HÀNG VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 2.1. Một số mô hình thanh tra, giám sát ngân hàng đặc trưng ở 43 một số nước trên thế giới 2.1.1. Hệ thống thanh tra, giám sát ngân hàng tại Cộng hòa Liên 43 bang Đức
2.1.2. Hệ thống thanh tra, giám sát ngân hàng tại Cộng hòa Pháp 47 2.1.3. Giám sát ngân hàng tại Cộng hòa Ba Lan 51 2.2. Thực trạng pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân 53 hàng Nhà nước Việt Nam 2.2.1. Hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 53 sau khi có Pháp lệnh Ngân hàng và Pháp lệnh Ngân hàng hợp tác tín dụng và công ty tài chính ngày 23/5/1990 2.2.2. Hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam sau 57 khi có Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Luật Các tổ chức tín dụng 2.2.3. Hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 63 sau khi có Luật Thanh tra Chƣơng 3: NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN 70 PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về hoạt động của 70 Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 3.1.1. Môi trường hoạt động của hệ thống ngân hàng hiện nay 70 tiềm ẩn nhiều rủi ro 3.1.2. Sự phát triển của khu vực tài chính ngân hàng và thị trường 71 tài chính với hàng loạt các loại hình dịch vụ hiện đại, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, tự do hóa thương mại dịch vụ tài chính và mở cửa thị trường là những thách thức đòi hỏi các ngân hàng thương mại trong nước phải đổi mới 3.2. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra 73 Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra 77 Ngân hàng Nhà nước Việt Nam KẾT LUẬN 83 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 85 PHỤ LỤC 88
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thanh tra Ngân hàng là hoạt động thiết yếu của Ngân hàng Nhà nước Trung ương ở bất kỳ vùng quốc gia, lãnh thổ nào trên thế giới. Thanh tra Ngân hàng còn là công cụ hữu hiệu của Nhà nước, nhằm thực hiện có hiệu quả hoạt động quản lý của Nhà nước, hướng tới mục tiêu ổn định sức mua của đồng tiền, đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng. Hoạt động Thanh tra Ngân hàng nói chung góp phần bảo đảm và tăng cường pháp chế, kỷ luật nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng; đảm bảo an toàn hoạt động của các tổ chức tín dụng. Hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nói riêng cũng đóng vai trò quan trọng không kém trong công tác quản lý của Ngân hàng Nhà nước, nhất là trong công cuộc đổi mới hoạt động ngân hàng ở nước ta hiện nay. Để nâng cao hiệu quả hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đòi hỏi phải có một hệ thống các quy phạm pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng với đầy đủ tính khoa học và thực tiễn; đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ và khả thi; phù hợp với quy định chung của Nhà nước về hoạt động thanh tra đồng thời phù hợp với những đặc điểm về tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Tuy nhiên, những yêu cầu trên đối với pháp luật hoạt động thanh tra nói chung và pháp luật về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nói riêng hiện nay vẫn còn được thực hiện một cách hạn chế. Một bộ phận cơ chế chính sách pháp luật liên quan đến hoạt động của Thanh tra Ngân hàng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, thậm chí còn bộc lộ không ít những điểm không phù hợp và còn nhiều sơ hở. Các văn bản pháp quy ban hành còn thiếu sự đồng bộ, đôi khi chồng chéo. Bên cạnh đó, các cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn lại chậm khiến cho các tổ
chức chấp hành còn nhiều khó khăn và lúng túng. Những bất cập nêu trên làm hạn chế kết quả hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong thời gian qua. Do vậy, nghiên cứu pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã trở thành yêu cầu cấp thiết. Đây là nguyên nhân của việc học viên lựa chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam" nhằm nêu lên thực trạng pháp luật về Thanh tra Ngân hàng, đồng thời kiến nghị những giải pháp hoàn thiện những quy định pháp luật có liên quan. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, hiện nay đã có tương đối nhiều tác giả nghiên cứu, thể hiện chủ yếu trong các công trình sau đây: - Nguyễn Đình Tự: Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới Thanh tra Ngân hàng đáp ứng yêu cầu chủ động, minh bạch, Tạp chí Ngân hàng, số 6/2005; - Trương Ngọc Anh: Bàn về đổi mới hoạt động thanh tra, giám sát tổ chức tín dụng nước ngoài tại Việt Nam, Tạp chí Ngân hàng, số 6/2005; - Trương Ngọc Anh: Quản lý rủi ro thanh toán tín dụng và hoạt động giám sát, thanh tra việc quản lý rủi ro đó, Tạp chí Ngân hàng, số 8/2005; - Thạc sĩ Phạm Thị Túy: Giải pháp phát triển hệ thống giám sát tài chính- ngân hàng hữu hiệu, Tạp chí Ngân hàng, số 12/2006; - Quang Anh: Giám sát Ngân hàng: Kinh nghiệm của một số nền kinh tế chuyển đổi và hàm ý với Việt Nam, Tạp chí Ngân hàng, số 17/2006; - Tiến sĩ Nguyễn Văn Bình: Nguyên tắc và định hướng đổi mới hoạt động thanh tra đến 2010 và tầm nhìn 2020, Tạp chí Ngân hàng, số 20/2006;
- Đỗ Thị Nhàn: Thanh tra giám sát đối với các tổ chức tín dụng phi ngân hàng, Luận văn thạc sĩ Kinh tế. - Trương Ngọc Anh: Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nước đối với các ngân hàng liên doanh, chi nhánh ngân hàng nước ngoài tại Việt Nam, Luận văn thạc sĩ Kinh tế. - Thái Mạnh Cường: Đổi mới hoạt động Thanh tra Ngân hàng Nhà nước đối với các tổ chức tín dụng trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, Luận văn thạc sĩ Kinh tế. Tuy nhiên, các công trình trên chủ yếu đi sâu phân tích hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam dưới khía cạnh nghiệp vụ, khía cạnh pháp lý chưa được quan tâm nhiều. Do vậy, học viên tiến hành nghiên cứu đề tài "Hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam" để làm rõ thực trạng pháp luật hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, từ đó đưa ra những bất cập và những giải pháp hoàn thiện. 3. Mục đích của đề tài Đề tài nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn đối với pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, tạo cơ sở cho việc xác lập và thực hiện những quyền và nghĩa vụ cơ bản của Thanh tra Ngân hàng Việt Nam trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát theo chức năng của Ngân hàng Nhà nước đối với các tổ chức tín dụng Việt Nam. Ngoài ra, đề tài hướng tới việc đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Đề tài nghiên cứu các quy định pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, việc áp dụng chúng trong quá trình thanh tra trực tiếp và giám sát hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng Việt Nam từ khi thực hiện Pháp lệnh Thanh tra tháng 5/1990 (sau đây
gọi tắt là Pháp lệnh Thanh tra); Pháp lệnh Ngân hàng và Pháp lệnh ngân hàng hợp tác tín dụng và công ty tài chính ngày 23/5/1990 (sau đây gọi tắt là hai Pháp lệnh Ngân hàng); Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam số 01/1997/QH10 ngày 12/12/1997 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam số 10/2003/QH11 ngày 17/6/2003; Luật Các tổ chức tín dụng số 02/1997/QH10 ngày 12/12/1997 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng số 20/2004/QH11 ngày 15/6/2004 (sau đây gọi tắt là hai Luật Ngân hàng); Luật Thanh tra số 22/2004/QH11 ngày 15/6/2004 (sau đây gọi tắt là Luật Thanh tra) đến nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Ngoài việc áp dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu, phân tích, tổng hợp, đánh giá, so sánh, đối chiếu, điều tra mô hình để phân tích và đưa ra những bất cập, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng và pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế về hệ thống thanh tra, giám sát ngân hàng và thực trạng pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Chương 3: Những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 1.1. TỔNG QUAN VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG 1.1.1. Khái niệm, vai trò, đặc điểm của Thanh tra Ngân hàng "Thanh tra Ngân hàng là Thanh tra Nhà nước chuyên ngành về ngân hàng, được tổ chức thành hệ thống thuộc bộ máy của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) và có con dấu riêng" (Điều 1 Nghị định số 91/1999/NĐ-CP ngày 4/9/1999 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Ngân hàng - gọi tắt là Nghị định 91). "Thanh tra Ngân hàng là đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước, thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về ngân hàng và giúp Thống đốc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Ngân hàng Nhà nước theo quy định của pháp luật" (Điều 1 Quyết định số 1675/2004/QĐ-NHNN ngày 23/12/2004 của Thống đốc Ngân hàng nhà nước về việc ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Thanh tra Ngân hàng - gọi tắt là Quyết định 1675). Như vậy, Thanh tra Ngân hàng là bộ phận không thể thiếu của Ngân hàng Nhà nước, giữ vai trò thực hiện việc kiểm tra trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng. Thanh tra Ngân hàng còn là công cụ hữu hiệu của Nhà nước, nhằm thực hiện có hiệu quả hoạt động quản lý của Nhà nước, hướng tới mục tiêu ổn định sức mua của đồng tiền, đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng. Thanh tra Ngân hàng tiến hành các hoạt động kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiền tệ và hoạt động
ngân hàng. Có thể nói, kiểm tra được xác định như là bản chất của Thanh tra Ngân hàng. Với vai trò đó, hoạt động của Thanh tra Ngân hàng là góp phần bảo đảm và tăng cường pháp chế, kỷ luật nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng; góp phần đảm bảo an toàn hoạt động của các tổ chức tín dụng. Thanh tra Ngân hàng có những đặc điểm rất đặc thù. "Hoạt động của Thanh tra Ngân hàng chỉ tuân thủ theo pháp luật, bảo đảm chính xác, khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời; không một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động của Thanh tra Ngân hàng" [1, Điều 5]. Điều hành hoạt động của Thanh tra Ngân hàng là Chánh Thanh tra; giúp việc Chánh Thanh tra có một số Phó Chánh thanh tra. Chánh thanh tra do Thống đốc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất ý kiến với Tổng thanh tra; Phó Chánh thanh tra do Thống đốc bổ nhiệm. Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Ngân hàng thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ thủ trưởng [2, Điều 3]. Thanh tra Ngân hàng được tiến hành với hai phương thức cơ bản là thanh tra trực tiếp và giám sát từ xa (gọi tắt là thanh tra, giám sát). Hoạt động kiểm tra tại chỗ là hoạt động trực tiếp thực hiện kiểm tra tại nơi làm việc của đối tượng thanh tra. Hoạt động này có thể định kỳ thường xuyên hoặc đột xuất. Hoạt động giám sát từ xa là thực hiện việc kiểm tra gián tiếp thông qua xem xét hoạt động ngân hàng và tình hình của đối tượng thanh tra thể hiện trên các tài liệu thông tin, báo cáo theo quy định. Công việc này chủ yếu thực hiện tại trụ sở của cơ quan Thanh tra Ngân hàng và được thực hiện thường xuyên, liên tục. 1.1.2. Mục đích, nguyên tắc, đối tƣợng, nội dung hoạt động của Thanh tra Ngân hàng
Hoạt động của Thanh tra Ngân hàng "nhằm mục đích góp phần bảo đảm an toàn hệ thống các tổ chức tín dụng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, phục vụ việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia" [1, Điều 3]. Với mục đích hoạt động như vậy, Thanh tra Ngân hàng tuân thủ các nguyên tắc hoạt động cụ thể. Hoạt động thanh tra, giám sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thanh tra Ngân hàng luôn phải đảm bảo tuân thủ theo quy định của pháp luật về thanh tra, Luật Ngân hàng Nhà nước, Luật Các tổ chức tín dụng và các văn bản pháp luật khác có liên quan; bảo đảm chính xác, khách quan, công khai dân chủ và kịp thời. Ngoài ra, không một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động của Thanh tra Ngân hàng. Theo Điều 2 Nghị định 91, đối tượng hoạt động của Thanh tra Ngân hàng bao gồm: (i) Tổ chức và hoạt động của tổ chức tín dụng, gồm có: các tổ chức tín dụng nhà nước (Ngân hàng thương mại, Ngân hàng phát triển, Ngân hàng Đầu tư, Ngân hàng chính sách và tổ chức tín dụng phi ngân hàng), các tổ chức tín dụng cổ phần của nhà nước và nhân dân (Ngân hàng thương mại và tổ chức tín dụng phi ngân hàng), các tổ chức tín dụng nước ngoài được phép hoạt động tại Việt Nam (tổ chức tín dụng liên doanh, tổ chức tín dụng 100% vốn nước ngoài, chi nhánh của ngân hàng nước ngoài tại Việt Nam, văn phòng đại diện của Tổ chức tín dụng nước ngoài đặt tại Việt Nam), các tổ chức tín dụng hợp tác; (ii) Hoạt động ngân hàng của các tổ chức không phải là tổ chức tín dụng được Ngân hàng Nhà nước cấp giấy phép, bao gồm: các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế xã hội; (iii) Việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Thanh tra Ngân hàng tiến hành các nội dung hoạt động liên quan đến việc:
(i) Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, việc thực hiện các quy định trong giấy phép hoạt động ngân hàng; (ii) Phát hiện, ngăn chặn và xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền; kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng; (iii) kiến nghị Thống đốc Ngân hàng Nhà nước, Giám đốc chi nhánh Ngân hàng Nhà nước tỉnh, thành phố và các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khác thực hiện các biện pháp bảo đảm thi hành pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng; (iv) Xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo liên quan đến tổ chức và hoạt động ngân hàng; tham mưu, giúp Thống đốc Ngân hàng Nhà nước chỉ đạo công tác phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng trong ngành Ngân hàng [1, Điều 4]. Với những nội dung, nguyên tắc hoạt động như đã nêu, thiết nghĩ trách nhiệm của Thanh tra Ngân hàng là nặng nề trong việc thiết lập "trật tự công" trong ngành ngân hàng để hướng tới việc bảo đảm tính chính xác, khách quan, công khai dân chủ và kịp thời, góp phần bảo đảm an toàn hệ thống các tổ chức tín dụng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, phục vụ việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Điều đó đòi hỏi phải có một hành lang pháp lý phù hợp với đặc điểm của Thanh tra Ngân hàng. 1.1.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Ngân hàng Nhằm thực hiện chức năng là cơ quan thanh tra chuyên ngành về ngân hàng, Thanh tra Ngân hàng Nhà nước được trao những nhiệm vụ và quyền hạn tương đối cụ thể và chuyên biệt. Thanh tra Ngân hàng: Xây dựng trình Thống đốc chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm của toàn hệ thống Thanh tra Ngân hàng; tổ chức và triển khai thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra đã được phê
duyệt; thực hiện việc giám sát từ xa, tổng hợp, phân tích tình hình và kết quả hoạt động của từng tổ chức tín dụng và toàn hệ thống các tổ chức tín dụng; tiến hành các cuộc thanh tra tại chỗ về tổ chức và hoạt động của tổ chức tín dụng, về hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác, về hoạt động ngoại hối và kinh doanh vàng thuộc chức năng quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước đối với các đối tượng thanh tra theo quy định của pháp luật; xử lý, kiến nghị Thống đốc áp dụng các biện pháp xử lý đối với đối tượng thanh tra vi phạm theo quy định của pháp luật; xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng hoặc kiến nghị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật; được bảo lưu ý kiến trong trường hợp thủ trưởng cơ quan không chấp thuận kết luận của Thanh tra Ngân hàng và chịu trách nhiệm về ý kiến đó, đồng thời phải báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về thanh tra; giúp Thống đốc thực hiện quản lý nhà nước về công tác Thanh tra Ngân hàng; tổ chức tiếp công dân theo ủy quyền của Thống đốc. Thẩm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo; tham mưu cho Thống đốc trong việc chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra công tác phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng, phòng chống tội phạm trong ngành Ngân hàng theo quy định của pháp luật; phối hợp với các đơn vị liên quan xây dựng chương trình và tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra cho công chức thuộc hệ thống Thanh tra Ngân hàng; thực hiện các dự án quốc tế về trợ giúp kỹ thuật cho hệ thống Thanh tra Ngân hàng theo sự phân công của Thống đốc; thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn khác do pháp luật về thanh tra và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan quy định; thực hiện các nhiệm vụ khác do Thống đốc giao [2, Điều 4].
Với những nhiệm vụ và quyền hạn theo quy định nêu trên, Thanh tra Ngân hàng Nhà nước là công cụ đắc lực của Ngân hàng Nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, để đảm nhiệm tốt hơn nữa các công việc được giao, tìm hiểu các vấn đề pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam để tìm ra các giải pháp tối ưu để hoàn thiện hành lang pháp lý đó là một điều cần phải làm. 1.2. TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam Như chúng ta đã biết, pháp luật là những quy tắc do Nhà nước đặt ra để quy định hành vi của các bên tham gia vào các quan hệ quản lý, xã hội, kinh tế, văn hóa… Như vậy, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là tổng thể những quy định về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng do Nhà nước ban hành, theo đó xác định mối quan hệ giữa hoạt động của Thanh tra Ngân hàng với các đối tượng thanh tra và các bên có liên quan. Thanh tra Ngân hàng là hoạt động thanh tra mang tính chuyên ngành. Do đó pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng mang những đặc điểm cơ bản, đặc trưng so với hoạt động thanh tra thông thường. Có thể kể đến những đặc điểm đó như sau: (i) Thanh tra Ngân hàng là hoạt động thực hiện quản lý và kiểm soát đối với các tổ chức tín dụng, nên hoạt động của Thanh tra Ngân hàng có mối quan hệ mật thiết với hoạt động của các tổ chức này. Tham gia vào mối quan hệ trong phạm vi điều chỉnh của pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng có các bên chủ thể chính bao gồm Thanh tra Ngân hàng và các tổ chức được thanh tra (các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính phi ngân hàng, các tổ chức và cá nhân khác). Ngoài ra còn có các chủ thể khác là các tổ chức tham gia quản lý như Bộ Tài chính, Bộ Công an, Tòa
án, Viện kiểm sát, các Vụ, Cục có liên quan trong cơ quan quản lý về tiền tệ, tín dụng và ngân hàng; (ii) Đối tượng của pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng có những đặc thù riêng của quan hệ tài chính, ngân hàng. Hoạt động kinh doanh tài chính, ngân hàng có ảnh hưởng đến mọi hoạt động của nền kinh tế - xã hội và người dân, ngay cả kiến trúc thượng tầng cũng chịu ảnh hưởng của những hoạt động này trong một chừng mực nào đó, trong một khoảng thời gian nào đó; (iii) Một đặc thù cần đề cập nữa trong pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng là tính hai mặt của nó. Tổ chức thanh tra là tổ chức không tham gia vào hoạt động kinh doanh ngân hàng, song nó lại có mối quan hệ sâu sắc tới tình trạng kinh doanh đó. Pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng điều chỉnh phần nào mối quan hệ của các bên không liên quan đến nhau (Thanh tra Ngân hàng và các tổ chức được thanh tra (các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính phi ngân hàng, các tổ chức và cá nhân khác); các tổ chức tham gia quản lý như Bộ Tài chính, Bộ Công an, Tòa án, Viện kiểm sát; các Vụ, Cục có liên quan trong cơ quan quản lý về tiền tệ, tín dụng và ngân hàng); (iv) Mỗi điều luật quy định về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng được thực hiện, tuân thủ trong quá trình thanh tra, giám sát và chúng có tính bắt buộc đối với tất cả các bên tham gia vào quá trình đó. Đây là đặc điểm nổi bật của pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng. Khác với các điều luật dân sự và kinh tế khác, các chủ thể được lựa chọn thực hiện hay không thực hiện, miễn sao không ảnh hưởng đến quyền lợi của các bên liên quan. Tuy nhiên, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng có tính chất bắt buộc, không thể không thực hiện. Nói đến đặc điểm này, phải hiểu rõ tầm quan trọng của tính tuân thủ pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng. Hoạt động thanh tra không phải là một khâu trong quá trình hình thành nên cơ sở vật chất của xã hội mà hoạt động thanh tra phải gắn liền với từng khâu trong quá trình đó. Quan điểm hoạt
động thanh tra là khâu cuối cùng của một quy trình hoạt động nào đó đã không còn lạ đối với các thành viên tham gia vào hoạt động này, song trong thời đại ngày nay, cách hiểu sâu sắc hơn cả là cách hiểu về hoạt động thanh tra gắn liền với quy trình hoạt động đó, ở từng bước, từng khâu. Hành động tự kiểm tra, tự kiểm soát cũng được coi là một khía cạnh của hoạt động thanh tra và nó có tính bắt buộc đối với từng thành viên. Pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng đóng vai trò rất quan trọng trong hoạt động của ngành ngân hàng. Thông thường, một văn bản pháp quy ra đời đóng vai trò điều tiết mối quan hệ giữa các bên tham gia. Pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng cũng có vai trò điều chỉnh mối quan hệ giữa các thành viên trong hệ thống Thanh tra Ngân hàng nói chung và giữa Thanh tra Ngân hàng với tổ chức được thanh tra giám sát cũng như các tổ chức, cá nhân khác có liên quan. Những điều luật này đóng vai trò cầu nối trong hoạt động của Thanh tra Ngân hàng với các tổ chức, cá nhân có hoạt động tiền tệ ngân hàng và là sợi dây ràng buộc giữa các bên. Bên cạnh đó, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng là thước đo của sự công bằng, cán cân trong quản lý các tổ chức, cá nhân có hoạt động tiền tệ, tín dụng, ngân hàng. Mọi người, mọi tổ chức đều bình đẳng trước pháp luật- đó là điều đã được ghi nhận trong Hiến pháp nước ta. Theo pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng, các cá nhân này sẽ hiểu được phạm vi hoạt động hợp lệ, hợp pháp của mình, tuân thủ pháp luật về ngân hàng, tài chính một cách có ý thức hơn và gánh chịu các hình phạt một cách công khai nếu vi phạm quy định nào đó. Pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng còn đóng vai trò cơ sở nền tảng cho lòng tin của dân chúng vào hệ thống tiền tệ, ngân hàng của một quốc gia. Đã từ lâu, người ta quen với nghĩa "thanh tra" mỗi khi một vụ việc nào đó được phát giác. Và cũng là lẽ đương nhiên, nếu đã để thất thoát tiền ở ngân hàng, dân chúng sẽ mất lòng tin ở thanh tra nói riêng và hệ thống quản lý tiền tệ nói chung. Cuối cùng, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng là một trong các công cụ đắc lực trong quản lý nhà nước đối với hoạt động tiền tệ,
ngân hàng. Mỗi một quốc gia đều có những công cụ hữu hiệu để kiểm soát tiền tệ trong nước. Ở nước ta, bên cạnh chính sách tiền tệ lúc lỏng, lúc chặt; những quy định về an toàn hoạt động, quy định về chỉ tiêu tín dụng, ngoại hối, ngân quỹ (những công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế và quản lý trên phương diện pháp luật), thì Thanh tra Ngân hàng là hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhằm quản lý nhà nước đối với hoạt động tiền tệ, ngân hàng. Có hoạt động thanh tra và xử lý sau thanh tra thì mới có quy trình khép kín của quản lý. Và pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng chính là một trong các công cụ mà tổ chức này sử dụng trong hoạt động của mình. Không có pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng, sẽ không có cơ sở cho mọi phán quyết của tổ chức thanh tra và những phán quyết (quyết định, kết luận, kiến nghị, xử lý…) sẽ không có hiệu quả. 1.2.2. Các yêu cầu đối với pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam Hoạt động Thanh tra Ngân hàng đòi hỏi phải có những khung pháp lý quy định rõ ràng cho hoạt động kinh doanh ngân hàng và cho chính hoạt động thanh tra. Để có được hiệu quả của hoạt động thanh tra và hoạt động sau thanh tra thì pháp luật về Thanh tra Ngân hàng nói chung, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng nói riêng cũng cần phải tuân thủ theo những yêu cầu nhất định. Trước hết, đó là những yêu cầu về hình thức đối với pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng. Các văn bản quy phạm pháp luật về Thanh tra Ngân hàng phải được các cấp có thẩm quyền ban hành. Quyền lực của một cơ quan thanh tra cấp Bộ, ngành như Thanh tra Ngân hàng phải được khẳng định trong các văn bản do Quốc hội và Chính phủ ban hành và được chính các cơ quan quản lý bộ phận tổ chức thanh tra hướng dẫn thực hiện. Theo từng giai đoạn phát triển của các mối quan hệ trong hoạt động thanh tra, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng phải ngày càng được hoàn thiện, có nghĩa là điều luật sau phải có tính đúng đắn
hơn, sửa đổi những điều luật trước đó hay thậm chí có thể thay thế khi chúng đã trở nên lỗi thời hay không còn phù hợp với mức độ phát triển của các mối quan hệ trong hoạt động thanh tra. Điều này cũng bao hàm ý nghĩa tương quan giữa các điều luật nói chung, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng nói riêng với các mối quan hệ mà chúng điều chỉnh. Ngoài ra, hình thức các văn bản pháp lý về Thanh tra Ngân hàng phải được thể hiện bằng các điều luật, có cấu trúc rõ ràng. Bên cạnh những yêu cầu về hình thức đối với pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng, những yêu cầu về nội dung trong các văn bản này lại là yếu tố chính góp phần đảm bảo tính thực thi của chúng. Pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng phải điều chỉnh đầy đủ các mối quan hệ trong hoạt động của Thanh tra Ngân hàng. Pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng phải bao quát mọi khâu, mọi giai đoạn của quá trình thanh tra, từ khâu giám sát từ xa đến thanh tra tại chỗ, từ khâu chuẩn bị thanh tra đến thành lập đoàn kiểm tra, thu thập chứng cứ, kết luận, kiến nghị và xử lý sau thanh tra. Nếu khâu nào nằm ngoài sự điều chỉnh của pháp luật cũng sẽ đồng nghĩa với việc giảm bớt hiệu lực của hoạt động Thanh tra Ngân hàng, dẫn đến những kẽ hở trong quản lý và những hậu quả khó lường trong hoạt động kinh doanh tài chính ngân hàng. Pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng phải đảm bảo điều chỉnh các quan hệ sao cho khi thực thi hoạt động của mình, Thanh tra Ngân hàng không cảm thấy vướng mắc, nhận thức được quyền hạn của mình và dám chịu trách nhiệm trước những phán quyết của mình đối với đơn vị được thanh tra. Muốn vậy, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng phải như cẩm nang cho người làm công tác thanh tra. Ngay cả với đối tượng được thanh tra, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng cũng giúp họ nhận thức được được quyền lợi và trách nhiệm của mình trong hoạt động kinh doanh và giúp Thanh tra Ngân hàng thực thi đúng quyền lợi và trách nhiệm. Nếu thiếu sự quy định về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng trong một khâu nào đó, hay chỉ là những quy định sơ sài, không đầy đủ thì hiệu
quả của hoạt động Thanh tra Ngân hàng bị hạn chế, các đối tượng thanh tra dễ dàng lợi dụng kẽ hở của pháp luật để vô hiệu hóa hoạt động thanh tra nói riêng, công tác quản lý hoạt động kinh doanh tài chính, ngân hàng nói chung. Bên cạnh sự đầy đủ về nội dung điều chỉnh các mối quan hệ trong hoạt động Thanh tra Ngân hàng, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng phải được quy định một cách thống nhất, nội dung không chồng chéo, không được phép đối nhau hay gây sự hiểu nhầm trong quá trình thực thi. Pháp luật cũng như một thực thể tồn tại trong xã hội. Nói như vậy không có nghĩa là nói tới pháp luật là nói tới một thực thể bằng xương bằng thịt, có thể cảm giác được hay xúc giác cảm nhận mà "thực thể" ở đây nằm trong ‎ý thức của các đối tượng chịu sự điều chỉnh, "có đầu có đuôi", "có trước có sau" mà chức năng của chúng không thể thay thế nhau được, chỉ có thể bổ sung cho nhau, cùng nhau phục vụ một mục đích: điều tiết các mối quan hệ có liên quan đến hoạt động Thanh tra Ngân hàng một cách có hiệu quả. Tuy nhiên, theo sự phát triển của một xã hội, sẽ có những mối quan hệ đã phát triển không còn cần đến sự điều tiết của các điều luật. Lúc đó có những nội dung pháp lý cần phải được chỉnh sửa, các văn bản cần phải được thay thế hay sửa đổi, bổ sung. Như vậy, pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng cần phải đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu cả về mặt hình thức cũng như nội dung, nhằm đảm bảo được vai trò là công cụ đắc lực trong quản lý‎ nhà nước đối với hoạt động tiền tệ, tín dụng, ngân hàng. 1.2.3. Nội dung chủ yếu của pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam Trước hết, cho dù được thiết kế theo mô hình nào thì vị thế pháp lý chung của Thanh tra Ngân hàng vẫn được xác định là một trong những bộ phận thực hiện chức năng cơ bản là thanh tra, kiểm tra, thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước nói chung về lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng. Do đó, việc pháp luật hóa hoạt động của Thanh tra Ngân hàng chính là việc
xác định hoạt động của một cơ quan quản lý nhà nước (chủ thể của luật hành chính) nằm trong hệ thống các cơ quan nhà nước có trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực này. Đây là một việc hết sức quan trọng trong việc xây dựng và phát triển Thanh tra Ngân hàng. Nội dung chủ yếu của pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam bao gồm những nội dung chính về chủ thể và quyền - nghĩa vụ của chủ thể; quy trình hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; những quyền và nghĩa vụ cơ bản mà pháp luật cần phải quy định cho Thanh tra Ngân hàng trong cả quá trình hoạt động thanh tra, giám sát từ giai đoạn đầu tiên là tổ chức triển khai các hoạt động thanh tra, giám sát đến giai đoạn tác nghiệp thực hiện thanh tra, giám sát và giai đoạn sau của các hoạt động đó. Thứ nhất, quyền và nghĩa vụ của Thanh tra Ngân hàng trong việc triển khai thực hiện hoạt động thanh tra trực tiếp và giám sát. * Xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, giám sát Pháp luật về hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nói chung và được cụ thể hóa ở một số văn bản quy phạm pháp luật nói riêng đã đề cập đến quyền và nghĩa vụ chung của Thanh tra Ngân hàng trong việc tổ chức triển khai hoạt động thanh tra, giám sát. Khoản 1 Điều 6 Nghị định 91 quy định: "Thanh tra Ngân hàng có nhiệm vụ thực hiện việc giám sát thường xuyên... về tổ chức và hoạt động của tổ chức tín dụng, về hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác, về hoạt động ngoại hối và kinh doanh vàng thuộc chức năng quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước…" [1]. Có thể nói, đây cũng là hoạt động khởi đầu, bao trùm và là quyền và nghĩa vụ cơ bản đầu tiên có tính khởi động trong hoạt động của Thanh tra Ngân hàng. Nó thể hiện ở sự chuyển hóa nhiệm vụ chung của cả tổ chức thành chương trình, kế hoạch thanh tra, giám sát trong các định kỳ phù hợp. Thông qua hoạt động này, xác định được các nhiệm vụ cụ thể về thanh tra, giám sát trong từng thời kỳ cho phù hợp và nhằm thực hiện các